Odločba o delni ugotovitvi neustavnosti Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Zakona o sodniški službi

5337. Odločba o delni ugotovitvi neustavnosti Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Zakona o sodniški službi

Številka: U-I-159/08-18

Datum: 11. 12. 2008

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča Republike Slovenije, na seji 11. decembra 2008

V neskladju z Ustavo so:

– četrti odstavek 5. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08, 58/08 in 80/08), kolikor se nanaša na sodnike;

– drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanaša na sodnike;

– četrti odstavek 44. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/01, 67/02, 71/04, 23/05 – ur. p. b., 17/06 in 41/06 – ur. p. b., 127/06, 27/07 – ur. p. b., 57/07 in 94/07 – ur. p. b.).

Tretji odstavek 25. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08) je bil, kolikor se je nanašal na sodnike, v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Drugi in četrti odstavek 3. člena, četrti odstavek 3.a člena, tretji odstavek 23. člena, drugi odstavek 48. člena in drugi stavek četrtega odstavka 49.c člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanašajo na sodnike, ter tretji odstavek 22.b člena in četrti odstavek 22.f člena tega zakona niso v neskladju z Ustavo.

1. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti drugega odstavka 10. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS). Izpodbijani ureditvi očita neskladje z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave), ker naj sodnikom ne bi zagotavljala plačila, ki bi bilo primerljivo s plačilom funkcionarjev drugih dveh vej oblasti. V zvezi s tem se sklicuje tudi na načelo institucionalnega ravnotežja kot pravno načelo prava Evropske unije (v nadaljevanju EU), ki naj bi razvojno nasledilo klasično načelo delitve oblasti. Meni, da z uvrstitvijo funkcij okrajnega, višjega in vrhovnega sodnika svetnika za en plačni razred višje niso bila odpravljena nesorazmerja med plačami funkcionarjev različnih vej oblasti, ugotovljena z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07 in OdlUS XV, 85 – v nadaljevanju odločba št. U-I-60/06). Poleg tega naj zakonodajalec za sporne razlike še vedno ne bi navedel prepričljivih razlogov. Način izvolitve sodnikov in trajanje mandata kot nujno potrebna instrumenta za izvajanje sodne funkcije po mnenju predlagatelja ne moreta utemeljiti bistveno nižje določenih plačnih razredov sodnikov v primerjavi s plačnimi razredi, v katere so uvrščeni funkcionarji drugih dveh vej oblasti. Upoštevanje kriterija vodenja pa naj bi bilo glede na naravo izvajanja sodniške funkcije in glede na voljo zakonodajalca nelogično. Poleg tega naj se ugotovitve Vlade glede plačnih razmerij ne bi ujemale s prilogo 3 ZSPJS. Predlagatelj podaja primerjavo med zahtevnostjo funkcije in odgovornostmi okrajnega sodnika ter nekaterimi drugimi funkcijami iz Priloge 3 ZSPJS (funkcijo državnega sekretarja, sekretarja Državnega sveta, državnega pravobranilca, poslanca, člana Komisije za preprečevanje korupcije, predsednika Državne revizijske komisije). To naj bi dodatno utemeljilo njegove trditve o prenizki uvrščenosti funkcije okrajnega sodnika in posledičnem neskladju izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 3. člena in s 125. členom Ustave.

2. Predlagatelj opozarja na razlike med plačnimi razredi položajnih in nepoložajnih funkcij znotraj sodne veje oblasti, ki naj bi bile prevelike. Meni, da zakonodajalec tudi v tem delu ni sledil odločbi št. U-I-60/06. Sporne razlike naj bi sicer nekoliko zmanjšal, vendar ne dovolj. Ureditvi v tem delu očita neskladje s 125. členom Ustave.

3. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti četrtega odstavka 44. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS). Zatrjuje njegovo neskladje s 125. členom Ustave, ker prepoveduje zgolj znižanje osnovne plače sodnika, iz odločbe št. U-I-60/06 pa naj bi izhajalo, da se prepoved znižanja ne sme nanašati le na osnovno plačo. V zvezi s tem navaja, da je 52. člen ZSPJS v neskladju s 125. členom Ustave, če je ta zakonska določba derogirala četrti odstavek 44. člena ZSS. Meni tudi, da je podano očitno neskladje med četrtim odstavkom 44. člena ZSS in prvim odstavkom 49. člena ZSPJS in s tem neskladje z 2. členom Ustave.

4. Tretji odstavek 25. člena ZSPJS o višini dodatka za delovno dobo, kolikor se nanaša na sodnike, je po mnenju predlagatelja v neskladju z načelom sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave, ker razlogi za znižanje ne ustrezajo ustavnim zahtevam za znižanje sodniških plač. Poleg tega naj bi bila ta zakonska določba tudi v neskladju z načelom varstva pridobljenih pravic iz 2. člena v zvezi s prvim odstavkom 50. člena Ustave. V zvezi s tem predlagatelj navaja, da izenačitev dodatka za delovno dobo za javne uslužbence in za funkcionarje ne more pomeniti legitimnega cilja za znižanje dodatka sodnikom, ker ne gre za primerljive položaje. Meni tudi, da se pri tehtanju ustavno zavarovanih dobrin za presojo dopustnosti posega z vidika 2. člena Ustave v primeru sodnikov ne sme upoštevati le pridobljenih pravic sodnikov na eni strani in cilja zakonodajalca na drugi strani, temveč tudi načelo sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave. Izpodbijani zakonski določbi očita še, da je prišlo na njeni podlagi do višjega znižanja stalnega dela plače starejših sodnikov v primerjavi z mlajšimi sodniki in s tem do posredne diskriminacije starejših sodnikov, za katero naj ne bi bilo razumnih razlogov. Zato naj bi bila ta določba tudi v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave in s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave v zvezi z Direktivo EU št. 2000/78/ES z dne 27. 11. 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000). V zvezi s tem se predlagatelj sklicuje tudi na Zakon o uresničevanju načela enakega obravnavanja (Uradni list RS, št. 50/04 in nasl. – ZUNEO) in zatrjuje, da sporno razlikovanje ni objektivno in razumno utemeljeno z zakonitim ciljem, pri čemer opozarja na pomen znanja in izkušenj starejših sodnikov za kakovost sodstva.

5. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti tretjega odstavka 23. člena ZSPJS, ker ne določa, da pripada sodnikom tudi dodatek za nezdružljivost. Izpodbijani določbi očita neskladje s 125. členom Ustave, ker ukinitev dodatka za nezdružljivost ni bila nadomeščena s kakšnim drugim stalnim delom sodnikove plače. Ukinitev dodatka za nezdružljivost naj bi pomenila tudi neustaven poseg v pridobljene pravice. Navaja tudi, da je dodatek za nezdružljivost še vedno omenjen v točki c) šestega odstavka 49.a člena in v petem odstavku 49.f člena ZSPJS, kar naj bi kazalo na nekonsistentnost zakonske ureditve v zvezi s tem dodatkom in s tem na neskladje z 2. členom Ustave.

6. Členu 5 ZSPJS in četrtemu odstavku 44. člena ZSS predlagatelj očita, da ne določata usklajevanja sodniških plač s povprečno plačo v Republiki Sloveniji oziroma z inflacijo, kar naj bi bilo v neskladju z načelom sodniške neodvisnosti (125. člen) in s pravico do socialne varnosti (prvi odstavek 50. člena Ustave). Ustavnemu sodišču predlaga, naj pri presoji ustavnosti teh določb upošteva tudi sistemski problem nezasedenosti sodniških mest in neuspešnih razpisov.

7. Predlagatelj zahteva presojo tretjega odstavka 22.b člena in četrtega odstavka 22.f člena ZSPJS o redni delovni uspešnosti in o delovni uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela. Meni, da merila za izplačilo dela plače za delovno uspešnost niso opredeljena dovolj določno, pri čemer opozarja tudi na obveznost urejanja sodniških plač z zakonom. Izpodbijanima določbama očita, da zasledujeta zgolj cilje produktivnosti. V zvezi s tem ugotavlja, da kvalitativnih meril za oceno uspešnosti sodnikovega dela ne vsebujejo niti Merila za povečan obseg dela (Uradni list RS, št. 3/08 – v nadaljevanju Merila za povečan obseg dela), ki jih je sprejel Sodni svet. Izpodbijani določbi naj bi bili v neskladju z 2. in s 125. členom Ustave, četrti odstavek 22.f člena ZSPJS pa naj bi bil tudi v neskladju s 23. členom Ustave, ker naj ne bi zagotavljal reševanja zadev izključno po vrstnem redu.

8. Predlagatelj meni, da so posamezne določbe izpodbijane ureditve v neskladju s 125. členom Ustave tudi zaradi neustavnosti postopka sprejemanja zakonodaje o sodniških plačah. Vlada naj predstavnikom sodstva v postopku sprejemanja ZSPJS ne bi odgovorila na pripombe o nujnosti ureditve plač sodnikov v ZSS, o neustavnosti ureditve usklajevanja sodniških plač, o potrebi po drugačni določitvi plačnih razmerij med položajnimi in nepoložajnimi funkcijami sodnikov ter v zvezi z ureditvijo delovne uspešnosti. Obrazložitev Vlade v zvezi s predlogom sodstva glede uvrščanja sodniških funkcij naj bi bila zgolj navidezna, odgovor na pripombe v zvezi z ureditvijo dodatka za delovno dobo za obdobje pred uvedbo plačnega sistema in na pripombe v zvezi z ureditvijo prevedbe pa naj bi nasprotoval odločbi Ustavnega sodišča.

9. V točki E zahteve predlagatelj navaja, da se zakonodajalec ni držal stališč Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-60/06, ki se nanašajo na določbe, izpodbijane pod točkami od B do D sklepa o prekinitvi postopka. Zato naj bi bilo podano neskladje z načeli pravne države (2. člen Ustave) in z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave).

10. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti drugega odstavka 3. člena, četrtega odstavka 3. člena, četrtega odstavka 3.a člena, drugega odstavka 48. člena in drugega stavka četrtega odstavka 49.c člena ZSPJS. Meni, da na podlagi izpodbijanih določb ni jasno, kateri organ oziroma organi odločajo o posameznih elementih sodnikove plače. Nejasna naj bi bila tudi ureditev v zvezi s pravnimi sredstvi zoper odločbe o plačah sodnikov. Četrtemu odstavku 3.a člena ZSPJS očita, da omogoča vložitev pisne zahteve zoper odločitev o plači šele po izplačilu plače, kar naj bi pomenilo, da sodnik nima na voljo učinkovitega sodnega varstva v zvezi s posegi v njegovo plačo. Hkrati navaja, da ima sodno varstvo po tej določbi le javni uslužbenec, ne pa tudi funkcionar. Izpodbijani ureditvi očita nejasnost tudi v zvezi z vprašanjem (ne)suspenzivnosti pravnih sredstev zoper odločbe o plačah sodnikov. Opozarja na terminološko nejasnost izpodbijane ureditve, ki naj bi bila v tem, da zakonodajalec v drugem odstavku 3. člena ZSPJS govori o pogodbi o zaposlitvi oziroma o sklepu, v četrtem odstavku 3. člena in v drugem odstavku 48. člena ZSPJS pa o predlogu aneksa pogodbe o zaposlitvi oziroma o sklepu. Poudarja, da je načelo jasnosti bistveno tudi z vidika razmejitve upravnih nalog, torej glede pristojnosti za upravno odločanje v zadevah odločanja o plačah sodnikov s posamičnimi akti. Meni, da Sodni svet ni imel podlage za prevzem pristojnosti v smislu prvega odstavka 18. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju ZUP). Restriktivna razlaga določb o možnosti za krizno prevzemanje pristojnosti naj bi bila pomembna tudi zato, ker se nanaša na vprašanje institucionalnega (ustavnega) ravnotežja med tremi vejami oblasti in Sodnim svetom. Predlaga uporabo doktrine Meroni, ki naj bi bila razvita v praksi Sodišča Evropskih skupnosti. Izpodbijanim določbam očita neskladje z 2. členom, s 25., 23. in s 50. členom, z drugim odstavkom 120. člena in s 125. členom Ustave.

11. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.

12. Vlada meni, da je na večino spornih vprašanj odgovorila že v mnenju, ki ga je podala v zadevi št. U-I-60/06 in ki naj ga Ustavno sodišče upošteva tudi v tej zadevi. V tokratnem mnenju se je opredelila le do nekaterih očitkov predlagatelja. Glede očitkov v zvezi z uvrstitvami sodnikov v plačne razrede meni, da so veljavne uvrstitve funkcij v različnih vejah oblasti ustrezne in da ne gre za kršitev načela uravnoteženosti posameznih vej oblasti. Navaja, da je kot predlagateljica zakona v postopku sprememb in dopolnitev ZSPJS zaradi uskladitve z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06 nekoliko spremenila uvrstitve sodniških funkcij v plačne razrede in hkrati dodatno utemeljila, zakaj ne predlaga večjih popravkov. Kot dodaten argument za uzakonjene uvrstitve navaja, da je treba pri razvrščanju funkcij v plačne razrede upoštevati tudi element vodenja in med seboj ločeno primerjati funkcije v različnih vejah oblasti, ki ta element vsebujejo, in tiste, ki ga ne. Razliko med uvrstitvijo funkcije ministra in vrhovnega sodnika je po mnenju Vlade mogoče utemeljiti s sklicevanjem na vrednotenje vodenja, na omejeno trajanje mandata in na zahtevnost ter odgovornost funkcij, ki imajo lahko za posledico tudi odpoklic oziroma predčasno razrešitev. Meni tudi, da ni mogoče primerjati vseh vodstvenih funkcij v različnih vejah oblasti, ampak zgolj funkcije na istih ravneh. Z uvrstitvijo funkcij zakonodajne in izvršilne veje oblasti, ki se izvaja na nacionalni ravni, naj bi bile primerljive le funkcije na Vrhovnem sodišču. Opozarja na 81. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, v kateri naj bi Ustavno sodišče že potrdilo, da organiziranost sodišč na različnih ravneh, način izvolitve in trajanje mandata lahko vplivajo na višino funkcionarjeve plače. Pri tem posebej poudarja, da iz 80. točke obrazložitve omenjene odločbe izhaja, da mora biti primerljivo plačilo zagotovljeno le po statusu primerljivim funkcionarjem.

13. V zvezi z očitkom o neskladju četrtega odstavka 44. člena ZSS s 125. členom Ustave Vlada meni, da je bila ugotovljena neustavnost te zakonske določbe, po kateri se je varstvo pred znižanjem nanašalo zgolj na sodnikovo osnovno plačo, odpravljena. Iz novega drugega odstavka 44. člena ZSS naj bi namreč izhajalo, da je zakonodajalec ureditev drugih plačil, do katerih je (poleg osnovne plače) upravičen sodnik, vključno z varstvom pred znižanji teh plačil, prepustil ZSPJS, ta pa zagotavlja sodnikom varovanje nominalne plače.

14. Glede očitkov predlagatelja v zvezi z ureditvijo usklajevanja sodniških plač Vlada meni, da se sodniške plače v Sloveniji nikoli niso usklajevale z rastjo povprečne plače. Praviloma sta bila v veljavi dva mehanizma, od katerih je eden veljal za zasebni, drugi pa za javni sektor. Po slednjem so se usklajevale tudi plače sodnikov ter plače v zakonodajni in izvršilni veji oblasti. Smiselno enako ureditev naj bi pomenil tudi 5. člen ZSPJS, ki predvideva redno usklajevanje sodniških plač (enkrat) letno, v višini, ki se dogovori s Kolektivno pogodbo za javni sektor (Uradni list RS, št. 57/08 – KPJS). Glede na to, da so sodniške plače del enotnega plačnega sistema javnega sektorja, naj bi bilo enako in hkratno usklajevanje vseh plač, za katere velja ZSPJS, tudi edina ustrezna ureditev.

15. V odgovoru na mnenje Vlade v zvezi z argumenti Vlade za uvrščanje funkcij v plačne razrede predlagatelj ugotavlja, da Vlada ponavlja razloge iz Poročevalca, do katerih se je opredelil že v zahtevi. V zvezi s kriterijem organiziranosti sodstva na različnih ravneh navaja, da Vlada celo sama priznava, da ta element ne upravičuje tako velikih razlik v plačah funkcionarjev. Meni, da bi upoštevanje kriterijev načina izvolitve funkcionarja, trajanja mandata, elementa vodenja in organiziStran 16074 / Št. 120 / 22. 12. 2008 Uradni list Republike Slovenije ranosti posamezne veje oblasti pomenilo zamenjavo kriterijev izobrazbe, delovnih izkušenj in statusa medsebojno primerljivih funkcij različnih vej oblasti kot kriterijev, ki jih je že vzpostavilo Ustavno sodišče. Glede kriterija organiziranosti posameznih vej oblasti na različnih ravneh dodaja, da so nižje uvrstitve v plačne razrede na nižjih sodiščih posledica primerjave delovnih izkušenj in funkcij, v hierarhiji oblasti sodnega odločanja vezanih na ta sodniška mesta, ne pa posledica tega, ali sodnik sodi na ožjem oziroma širšem teritorialnem območju. Ob tem opozarja, da vsaka sodna odločba, ne glede na stopnjo, na kateri je bila izdana, pomeni oblastno odločitev, in da postanejo sodne odločbe praviloma pravnomočne in izvršljive že na stopnji višjih sodišč. Dodaja še, da ima tudi sodna odločba okrajnega sodišča učinek na celotnem območju Slovenije.

16. Glede mnenja Vlade v zvezi z očitkom o usklajevanju sodniških plač predlagatelj navaja, da trditev Vlade o enotnem in hkratnem usklajevanju plač v javnem sektorju ne ustreza vsebini zahteve, v kateri je predlagatelj izpostavil neustavnost ureditve, ker ne zagotavlja varstva pred znižanjem plač glede na povprečno plačo v Sloveniji.

17. V času vložitve zahteve je veljal ZSPJS s spremembami in z dopolnitvami tega zakona do vključno Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 17/08 – ZSPJS-H). Po vložitvi zahteve sta bili sprejeti še dve noveli ZSPJS, in sicer Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 58/08 – v nadaljevanju ZSPJS-I) ter Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 80/08 – ZSPJS-J). Z novelo ZSPJS-I je bila spremenjena ureditev o višini dodatka za delovno dobo, kar je Ustavno sodišče upoštevalo pri presoji ustavnosti tretjega odstavka 25. člena ZSPJS.