Odločba o oceni ustavnosti Zakona o pravnih naslednicah pooblaščenih investicijskih družb

5398. Odločba o oceni ustavnosti Zakona o pravnih naslednicah pooblaščenih investicijskih družb

Številka: U-I-66/08-14

Datum: 11. 12. 2008

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družb KD HOLDING, d. d., Ljubljana, INFOND HOLDING, d. d., Maribor, NFD HOLDING, d. d., Ljubljana, ZVON DVA HOLDING, d. d., Maribor in KD GROUP, d. d., Ljubljana, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Jadek & Pensa, d. n. o. – o. p., Ljubljana, na seji 11. decembra 2008

Četrti odstavek 4. člena Zakona o pravnih naslednicah pooblaščenih investicijskih družb (Uradni list RS, št. 68/07 in 7/08) se razveljavi.

Drugi odstavek 4. člena Zakona o pravnih naslednicah pooblaščenih investicijskih družb je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Drugi odstavek 6. člena Zakona o pravnih naslednicah pooblaščenih investicijskih družb je v neskladju z Ustavo, če se razlaga tako, da je dolžan tudi tisti delničar družbe iz prvega odstavka 2. člena tega zakona, ki je že dal uspešno ponudbo za prevzem te družbe po predpisih, ki urejajo prevzeme, bodisi ponovno dati prevzemno ponudbo za prevzem te družbe bodisi zmanjšati število delnic oziroma glasovalnih pravic v družbi na manj kot 15% glasovalnih pravic.

Drugi odstavek 2. člena, prvi do tretji odstavek 3. člena, prvi, tretji in peti odstavek 4. člena, drugi do četrti in šesti odstavek 5. člena, prvi in tretji do peti odstavek 6. člena in 7. člen Zakona o pravnih naslednicah pooblaščenih investicijskih družb niso v neskladju z Ustavo.

Do odprave ugotovljenega neskladja iz 2. točke izreka te odločbe morajo primerno denarno odpravnino vsem drugim delničarjem ponuditi eden ali več delničarjev, ki vključujejo najmanj devet desetin osnovnega kapitala družbe in ki glasujejo za sklep o umiku.

Rok iz drugega odstavka 6. člena Zakona o pravnih naslednicah pooblaščenih investicijskih družb se izteče tri mesece po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega do četrtega odstavka 12. člena in prvega do četrtega odstavka 13. člena Zakona o pravnih naslednicah pooblaščenih investicijskih družb se zavrne.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 9., 10., 11. člena, petega in šestega odstavka 12. člena ter petega in šestega odstavka 13. člena Zakona o pravnih naslednicah pooblaščenih investicijskih družb se zavrže.

Pobudnice izpodbijajo celoten Zakon o pravnih naslednicah pooblaščenih investicijskih družb (v nadaljevanju ZPNPID), še posebej člene 2 do 13. Menijo, da je izpodbijana ureditev v neskladju s členi 2, 14, 33, 69, 74, 153 in 155 Ustave. Prve štiri pobudnice navajajo, da so delniške družbe pravne naslednice pooblaščenih investicijskih družb (v nadaljevanju PID), ki so se veljavno preoblikovale v redne delniške družbe in za to pridobile tudi dovoljenje Agencije za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju Agencija). Zatrjujejo, da izpodbijani zakon neposredno posega v njihove pravice, pravne interese in pravni položaj, ker drugače kot predpisi, ki veljajo za druge delniške družbe (in ki so doslej urejali tudi pravice in pravni položaj pobudnic), ureja njihov status. Navajajo, da 6. člen ZPNPID neposredno posega v pravice pete pobudnice, ki že obvladuje prvo pobudnico in ki v skladu s prevzemno zakonodajo ni več zavezana k objavi javne ponudbe, ker ji nalaga objavo nove javne ponudbe za prevzem.

Pobudnice zatrjujejo, da je izpodbijani ZPNPID trajno spremenil njihove pogoje poslovanja (to je pogoje poslovanja delniških družb, ki so na kakršenkoli način nastale s preoblikovanjem iz PID) v razmerju do drugih delniških družb in da je zato taka ureditev v neskladju z načeli pravne države ter krši njihovo zaupanje v veljavnost in trajnost zakona (2. člen Ustave). Menijo, da je ravnanje države, ki spremeni pogoje poslovanja določene pravne osebe potem, ko ji pod posebnimi pogoji dovoli preoblikovanje v drugo vrsto pravne osebe in ko ta pravna oseba že več let posluje pod enakimi pogoji kot druge pravne osebe iste vrste, popolnoma nepredvidljivo; posebej zato, ker je za kriterij razlikovanja določen način nastanka pravne osebe, ki nikoli prej ni bil razlikovalni kriterij za določanje pogojev poslovanja takih vrst pravnih oseb.

Pobudnice menijo, da po tem, ko so se PID na podlagi veljavnih predpisov in na podlagi dovoljenja Agencije preoblikovale v delniške družbe, ni več stvarnega razloga za razlikovanje med njimi in drugimi delniškimi družbami po kriteriju njihovega nastanka ali strukturi njihovih delničarjev. Sklicujejo se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-127/03 z dne 9. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 68/05 in OdlUS XIV, 50), na podlagi katere je Ustavno sodišče štelo, da po preoblikovanju PID v vzajemni sklad in po njegovi uskladitvi s predpisi, ki veljajo za vse vzajemne sklade, ni več stvarnih razlogov za razlikovanje vzajemnih skladov po kriterijih nastanka. Menijo, da bi enako moralo veljati za delniške družbe. Navajajo še, da drugače kot v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-127/03, po kateri je za redne investicijske družbe veljalo, da so njihovi delničarji »izkušeni vlagatelji«, za investicijske družbe, ki so nastale iz PID, pa da so njihovi delničarji to postali po sili certifikatnega lastninjenja, take izrazite razlike pri rednih delniških družbah ni. Navedeno utemeljujejo s tem, da so tudi največje delniške družbe nastale na podlagi lastninjenja in da je večina delničarjev (po številu) tudi v teh družbah t. i. »certifikatnih« delničarjev. Menijo, da je tako pri pobudnicah kot pri teh rednih delniških družbah nemogoče ugotoviti, koliko je »certifikatnih« in koliko drugih delničarjev. Pobudnice poudarjajo, da se z njihovimi delnicami že več let trguje na organiziranem trgu vrednostnih papirjev, zato se je struktura delničarjev od preoblikovanja PID v redne delniške družbe že temeljito spremenila. Navajajo primer prve in pete pobudnice, ko je peta pobudnica skupaj s podpisniki delničarskega sporazuma že presegla končni prevzemni prag po predpisih o prevzemih.

Zatrjujejo, da vse male delničarje (ne glede na to, ali so to postali po sili certifikatnega lastninjenja ali lastnih vlaganj) enakopravno varujejo določbe Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/06, 60/06 – popr. in 10/08 – v nadaljevanju ZGD-1), Zakona o prevzemih (Uradni list RS, št. 79/06 in 1/08 – v nadaljevanju ZPre-1) in Zakona o trgu finančnih inštrumentov (Uradni list RS, št. 67/07 in 100/07 – v nadaljevanju ZTFI) ter da so posebno varstvo delničarjev PID, ki so bili zaradi načina lastninjenja družbenega premoženja prisiljeni lastninske certifikate vložiti v PID, uredili že Zakon o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (Uradni list RS, št. 6/94, 25/97, 32/97, 10/98 in 26/99 – v nadaljevanju ZISDU), Zakon o prvem pokojninskem skladu in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb (Uradni list RS, št. 50/99, 58/2 in 61/04 – v nadaljevanju ZPSPID) in Zakon o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (Uradni list RS, št. 110/02, 32/04, 42/04, 92/07 in 109/07 – v nadaljevanju ZISDU-1).

Menijo, da sprejem Zakona o spremembah in dopolnitvi Zakona o pravnih naslednicah pooblaščenih investicijskih družb (Uradni list RS, št. 7/08 – v nadaljevanju ZPNPID-A), ki je določil, da določbe ZPNPID ne veljajo za banke in zavarovalnice, dokazuje, da način nastanka ne more biti stvarni razlikovalni razlog. Menijo, da razlogi, ki jih je za sprejem ZPNPID-A navedel zakonodajalec (to je, da banke in zavarovalnice posebej nadzorujeta Banka Slovenije in Agencija in da bi uporaba določb ZPNPID lahko negativno vplivala na njihovo učinkovito in uspešno poslovanje), ne kažejo na to, da se zasleduje varstvo »certifikatnih« delničarjev. Navajajo, da je poseben nadzor Banke Slovenije in Agencije za zavarovalni nadzor namenjen varovanju oseb, ki stopajo v posle z bankami in zavarovalnicami, ne pa varovanju delničarjev teh institucij.

Pobudnice tudi menijo, da ZPNPID s tem, ko zahteva, da so njihove delnice uvrščene v trgovanje na organiziran trg vrednostnih papirjev, nedopustno posega v njihovo pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave). Menijo, da je izpodbijani zakon posegel v pravna razmerja, ki so nastala na podlagi preoblikovanja pobudnic v redne delniške družbe. Menijo, da ZPNPID le navidezno velja za naprej, v bistvu pa vzpostavlja prejšnje stanje in posega v že pridobljene pravice pobudnic (155. člen Ustave), da poslujejo na podlagi pravil, ki veljajo za redne delniške družbe. Poleg tega menijo, da je ZPNPID v celoti v neskladju tudi s 153. členom Ustave, ker so izpodbijane določbe v neskladju z Ustavo. Zato naj bi bilo treba razveljaviti celoten zakon.

V zvezi s posameznimi določbami ZPNPID pobudnice posebej navajajo še nadaljnje očitke, pri čemer se sklicujejo na navedbe v drugih delih pobude.

Pobudnice menijo, da je drugi odstavek 2. člena ZPNPID v neskladju z 2., s 14., 74., 153. in s 155. členom Ustave. Zatrjujejo, da je določba nesorazmerna, ker se bodo določbe ZPNPID za družbe pravne naslednice PID (v nadaljevanju družbe naslednice) trajno uporabljale, in sicer ne glede na število delničarjev in ne glede na to, ali so njihove delnice uvrščene na organiziran trg vrednostnih papirjev ali ne. Zatrjujejo, da je za delničarje družb naslednic svoboda ravnanja v velikem delu izključena, ker se obveznosti iz ZPNPID ne morejo izogniti zgolj z umikom delnic z organiziranega trga, ampak so prisiljene v spremembo statusne oblike ali v likvidacijo.

Pobudnice menijo, da je 3. člen ZPNPID v neskladju z 2., s 14., 74., 153. in s 155. členom Ustave. Menijo, da je prvi odstavek 3. člena v povezavi s 4. členom ZPNPID nejasen, ker ne določa časovne omejitve, od kdaj do kdaj morajo biti delnice družbe naslednice uvrščene na organiziran trg vrednostnih papirjev. Poudarjajo, da na eni strani 4. člen ZPNPID dopušča, da se »družba naslednica umakne iz trgovanja na organiziranem trgu«, na drugi strani pa prvi odstavek 3. člena ZPNPID zapoveduje, da morajo biti »delnice družbe naslednice uvrščene v trgovanje na organiziranem trgu«. Menijo, da gre za nekakšen »perpetuum mobile«, ki Agenciji dovoljuje, da najprej pobira takse za dovoljen umik »družbe« in nato takse in kazni za ponovno uvrstitev »delnic« na organiziran trg vrednostnih papirjev. Zato po mnenju pobudnic umik delnic z organiziranega trga vrednostnih papirjev sploh ni mogoč.

Pobudnice menijo, da ima drugi odstavek 3. člena ZPNPID v celoti retroaktiven učinek, ker določa ničnost omejitev prenosljivosti, ki bi jih sicer določal statut družbe. Navajajo sicer, da take omejitve ni določila nobena od pobudnic, vendar ni stvarnega razloga, da take omejitve ne bi smela določiti v prihodnje. Menijo, da ureditev, ki jim to preprečuje, posega v njihovo enakopravnost in v njihovo svobodo podjetniškega ravnanja, ker je tak poseg nelogičen, neutemeljen in nesorazmeren. Navajajo, da tako pri izdaji novih delnic (zaradi povečanja kapitala) obstoječi delničarji ne bodo mogli določiti omejitve prenosljivosti, pa čeprav bi bilo to v njihovem interesu, da preprečijo vstop velikih delničarjev (upoštevajoč 239. člen ZGD-1), in to celo ne tedaj, ko bi s tem soglašali vsi delničarji v obliki notarskega zapisa. Tretji odstavek 3. člena ZPNPID, ki določa, da mora v primeru pripojitve družbe naslednice k nejavni delniški družbi, ta pridobiti položaj javne delniške družbe, naj bi bil po mnenju pobudnic predvsem v neskladju z načelom svobodne gospodarske pobude in z načelom enakosti pred zakonom, ker se družba naslednica lahko brez navedenih posledic pripoji k družbi z omejeno odgovornostjo, k delniški družbi pa ne.

Pobudnice menijo, da je prvi odstavek 4. člena ZPNPID v neskladju z 2., s 14., 74., 153. in s 155. členom Ustave. Menijo, da je ureditev v neskladju z načelom enakosti, ker se 4. člen ZPNPID, ki ureja umik »družbe« iz trgovanja, ne uporablja za vse družbe naslednice, ampak le za tiste, ki so se uvrstile v trgovanje na organiziranem trgu v skladu s 3. členom ZPNPID. Razlogi za tako razlikovanje naj ne bi bili jasni. Ob tem pa opozarjajo tudi na nedosledno in nejasno uporabo pojmov »uvrstitev delnic v trgovanje« ali »uvrstitev družbe v trgovanje« in »organiziran trg« ali »organiziran trg vrednostnih papirjev«, in sicer v členih 3, 4, 12 in 13 ZPNPID.

Drugi do peti odstavek 4. člena ZPNPID naj bi bili v neskladju z 2., s 14., 74. in s 153. členom Ustave. Pobudnice menijo, da ni razloga za drugačno ureditev umika delnic iz trgovanja na organiziranem trgu vrednostnih papirjev za družbe naslednice kot za redne javne delniške družbe, za katere se uporablja 101. člen ZTFI. Menijo, da je ureditev, ki zahteva večino najmanj 9/10 osnovnega kapitala družbe za sprejem sklepa o umiku, v nasprotju z načelom sorazmernosti. Navajajo, da na podlagi ureditve iz drugega do četrtega odstavka 4. člena ZPNPID umik delnic s trga sploh ni mogoč, razen če družba ob sprejemu sklepa o umiku sprejme še sklep o likvidaciji ali če v družbi obstaja glavni delničar, ki se odpove odpravnini in se preostalim delničarjem sam zaveže plačati odpravnino ter prevzeti njihove delnice. Opozarjajo na to, da mora po drugem in četrtem odstavku 4. člena v zvezi s 385. členom ZGD-1 družba plačati primerno denarno odpravnino vsem delničarjem in ne le tistim, ki so glasovali proti sklepu o umiku (kot to sicer ureja 101. člen ZTFI), kar pomeni, da bi družba postala 100% lastnica same sebe. Menijo, da ni mogoče določiti, da ima obveznost glavnega delničarja za prevzem delnic in plačilo odpravnine kar družba sama, saj je to v nasprotju s celotnim urejanjem prava gospodarskih družb. Izpodbijana ureditev naj bi posegala tudi v njihovo svobodno gospodarsko pobudo, ker tako omejuje umik delnic z organiziranega trga vrednostnih papirjev, da bo tak umik za družbe naslednice možen le, če bodo imele glavnega delničarja ali če se bodo preoblikovale v družbo z omejeno odgovornostjo, kar pa jim jemlje pravico do svobodne izbire statusne oblike.

Pobudnice tudi menijo, da so posebna pravila o objavi informacij o umiku delnic z organiziranega trga vrednostnih papirjev iz petega odstavka 4. člena ZPNPID v nasprotju z načelom enakosti, ker za različno oziroma strožjo obravnavo kot po ZTFI ni stvarnih razlogov. Nasprotno menijo, da bi morali strožji pogoji veljati po ZTFI, ki določa, da se odpravnina plača le tistim delničarjem, ki to zahtevajo, ne pa vsem, kot to določa ZPNPID.

Pobudnice menijo, da je drugi odstavek 5. člena ZPNPID v neskladju z 2., s 14., 74. in s 153. členom Ustave. Menijo, da je določba nejasna, ker naj ne bi bilo razvidno, ali se zahtevana večina najmanj 75% celotnega osnovnega kapitala nanaša samo na spremembo statuta ali tudi na prenos pooblastila za spremembo statuta na nadzorni svet ali upravni odbor na podlagi prvega odstavka 329. člena ZGD-1. Menijo, da če prenos pooblastila ni mogoč na podlagi sklepa večine skupščine, ki jo določa ZGD-1, to je 75% pri sklepanju zastopanega kapitala, lahko pride do absurda, da je na primer sklep o povečanju osnovnega kapitala veljavno sprejet in je povečanje vpisano v sodni register (335. in 339. člen ZGD-1), medtem ko bi statut ostal neusklajen z dejanskim stanjem, ker njegove spremembe ne bo mogoče izglasovati. Pobudnice tudi menijo, da je določitev neobičajno visokega praga za vsako spremembo statuta ukrep, ki je nesorazmeren in ki ni primeren za dosego ciljev zakonodajalca, ker zajema celotno besedilo statuta (torej tudi v tistem delu, ki za varovanje manjšinskih pravic ni pomemben). Navajajo, da pregled zadev, ki jih družba ureja s statutom, pokaže, da že zakon (ZGD-1) močno ščiti manjšinske pravice in da dodatna zaščita gospodarsko ni smotrna oziroma da posega v svobodo ravnanja imetnikov delnic v družbi. Če naj bi bil cilj zakonodajalca varstvo delničarjev, potem zakonodajalec s to določbo ne bi olajšal statusne spremembe delniške družbe pravne naslednice PID v družbo z omejeno odgovornostjo z 90% (na podlagi drugega odstavka 648. člena ZGD-1) na 75% večino celotnega osnovnega kapitala (na podlagi drugega odstavka 5. člena ZPNPID).

Tretji in četrti odstavek 5. člena ZPNPID naj bi bila v neskladju z 2., s 14., 74. in s 153. členom Ustave. Pobudnice zatrjujejo, da je izpodbijana ureditev neprimerna in nesorazmerna, ker daje nenavadno moč katerimkoli desetim delničarjem, ki želijo preveriti vodenje posameznega posla oziroma imenovati izrednega revizorja. Ker za tak predlog delničarjev ne veljajo nikakršne omejitve, lahko katerihkoli deset oseb, od katerih vsaka pridobi po eno delnico, družbi in njeni upravi povzroča težave ter jo neomejeno izsiljuje z namenom, da doseže specifično vrednost za svoje delnice, t. i. »nadlegovalno« vrednost. Pobudnice menijo, da taka ureditev zagotovo ne varuje t. i. »certifikatnih« delničarjev, ki so v večini res nevedni in neizkušeni, temveč prav nasprotno omogoča skupini dobro poučenih vlagateljev, da zase izsilijo višjo ceno za delnico.

Šesti odstavek 5. člena ZPNPID naj bi bil v neskladju z 2., s 14., 74. in s 153. členom Ustave. Ker izpodbijana določba ureja izplačilo odpravnine delničarjem, ki ne glasujejo za sklep o statusnem preoblikovanju, naj bi bila v neskladju z določbami ZGD-1, ki so namenjene varstvu upnikov, in zato z 2. členom Ustave. Pobudnice zatrjujejo, da bi družba lahko prišla v položaj, ko bi morala plačati 25% kapitala delničarjem in bi tako pridobila 25% lastnih delnic, kar pa bi bilo v nasprotju z 247. členom ZGD-1. Menijo, da bi bilo zaradi takega izplačila lahko ogroženo poslovanje družbe in da bi bili prizadeti njeni upniki.

Pobudnice menijo, da je 6. člen ZPNPID v neskladju z 2., s 14., 74. in s 153. členom Ustave, prvi, drugi, četrti in peti odstavek 6. člena še s 155. členom Ustave, drugi odstavek 6. člena ZPNPID pa še s 33. in z 69. členom Ustave. Navajajo, da bodo na podlagi prvega odstavka 6. člena ZPNPID ne glede na siceršnje pogoje iz 4. člena ZPre-1 (torej tudi, če se z njihovimi delnicami ne bo več trgovalo na organiziranem trgu vrednostnih papirjev, če bodo imele manj kot 250 delničarjev in štiri milijone evrov osnovnega kapitala) obveznosti, določene v ZPre-1, trajno veljale za vse družbe naslednice. Poleg tega pobudnice menijo, da drugi odstavek 6. člena, ki za obstoječe delničarje družb naslednic znižuje prevzemni prag (s 25% na 15%), pri katerem sicer ZPre-1 določa obveznost dati prevzemno ponudbo za druge delniške družbe, posega v že obstoječa razmerja. Navajajo, da bodo delničarji družb naslednic, ki so v dobri veri in zaupanju v pravo pridobivali delnice, ki jim dajejo med 15% in 24,99% glasovalnih pravic, morali te delnice prodati ali pa objaviti javno ponudbo. Menijo, da je znižanje prevzemnega praga na 15% le za delničarje, ki so imeli na dan uveljavitve zakona 15% delnic družbe naslednice, popolnoma nerazumno in brez utemeljenega razloga, ker so ti delničarji v izrazito neenakopravnem položaju v primerjavi z delničarji, ki šele po uveljavitvi ZPNPID pridobijo delnice v družbi naslednici (saj jih ti lahko pridobijo vse do prevzemnega praga 25%).

Izpodbijana ureditev je po mnenju pobudnic tudi v neskladju s pravico do zasebne lastnine, saj delničarje brez utemeljenih razlogov sili bodisi v nakup dodatnih delnic v družbi naslednici (z objavo prevzemne ponudbe) bodisi v odsvojitev delnic. Menijo, da obveznost odsvojitve delnic pod kakršnimikoli pogoji pomeni razlastitev ali vsaj hudo omejitev lastninske pravice. Izpodbijana določba naj bi posegala tudi v že pridobljeni položaj delničarjev, ki so v preteklosti že dali javno ponudbo in zanje po ZPre-1 ne velja več obveznost javne ponudbe ali vsaj ne velja do pridobitve novih delnic (saj morajo na podlagi drugega odstavka 6. člena ZPNPID tudi taki delničarji dati javno ponudbo, ker ZPNPID v tem smislu nima prehodnih določb kot ZPre-1). Zatrjujejo, da je v takem položaju peta pobudnica, ki ima skupaj z delničarji, povezanimi z delniškim sporazumom, več kot 75% vseh delnic prve pobudnice.

Pobudnice menijo tudi, da je izključitev uporabe 3. točke prvega odstavka 22. člena ZPre-1 (to je izjeme od obveznosti dati prevzemno ponudbo v primeru statusnih preoblikovanj) po tretjem odstavku 6. člena ZPNPID nepotreben in nesorazmeren ukrep; zlasti v povezavi s šestim odstavkom 5. člena ZPNPID, ki določa obveznost plačila denarne odpravnine vsem delničarjem, ki ne glasujejo za sklep o statusnem preoblikovanju. Glede izpodbijanih četrtega in petega odstavka 6. člena ZPNPID pa pobudnice menijo, da določbi nista jasni, ker iz njiju ni razvidno, ali preneha oziroma kdaj preneha omejitev glasovalnih pravic oziroma upravljanja, če delničar da prevzemno ponudbo in je ta uspešna. Prav tako menijo, da ni jasno, kdaj je pravni posel v nasprotju z ZPNPID in ZPre-1.

Ureditev, ki v 7. členu ZPNPID določa posebnosti poročanja družb naslednic, ki v 9. členu ZPNPID določa posebnosti izvajanja nadzora Agencije nad družbami naslednicami in ki v 9. členu ZPNPID določa posebnosti glede prekrškov in prekrškovnega organa, naj bi bila po mnenju pobudnic v neskladju z načelom sorazmernosti in načelom enakosti ter zato tudi v neskladju s 153. členom Ustave. V tem okviru pobudnice posebej opozarjajo na določbo 4. točke drugega odstavka 9. člena ZPNPID, ki Agenciji daje pravico, da lahko izreče dodatne ukrepe nadzora. Navajajo, da gre za blanketno normo, ki Agenciji omogoča, da izreče kakršenkoli ukrep. Člene 11, 12 in 13 ZPNPID pobudnice izpodbijajo zato, ker naj bi bile te določbe tako povezane z drugimi določbami, ki jih pobudnice izpodbijajo, da bi jih bilo treba v primeru ugotovitve neustavnosti iz enakih razlogov razveljaviti.

Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da je predpisovanje posebnih določb temeljni namen ZPNPID in da zato te določbe lahko posegajo v načelo enakosti ali v svobodo podjetništva, če se upošteva tretji odstavek 15. člena Ustave. Državni zbor navaja, da je položaj družb naslednic, ki so nastale z zbiranjem lastniških certifikatov, drugačen od položaja drugih delniških družb, ki so nastale v postopku lastninskega preoblikovanja iz prejšnjih organizacij združenega dela. Pojasnjuje, da je bila možnost državljanov, da zamenjajo lastniški certifikat za delnice teh družb, omejena, zato državljani v precejšnjem delu niso imeli druge izbire kot svoj certifikat zamenjati za pridobitev delnic PID. V teh družbah je zato navzoče izjemno veliko število malih delničarjev. Velika razpršenost in neuravnoteženost lastništva pa po mnenju Državnega zbora terja posebno varstvo teh delničarjev. Državni zbor meni, da ZPNPID zasleduje ta cilj z zahtevo, da so delnice družbe naslednice uvrščene na trg vrednostnih papirjev, s posebno strogimi zahtevami glede umika delnic s trga vrednostnih papirjev in z denarnimi odpravninami delničarjem v tem primeru, s posebnimi določbami glede odločanja o spremembi statuta in sprejemu sklepa o statusnem preoblikovanju ter s posebnimi določbami glede prevzema (predvsem z nižjim pragom za prevzemno ponudbo). Državni zbor pri tem opozarja, da ne drži trditev pobudnic, po kateri je v primeru prekoračitve prevzemnega praga mogoča le izbira objaviti javno ponudbo ali odprodati delnice, pač pa zadošča že zmanjšanje glasovalnih pravic pod 15%. Prav tako Državni zbor meni, da tudi posebne določbe, ki določenemu številu delničarjev ne glede na število njihovih delnic dajejo določene pravice, objektivno vodijo do višjega pravnega varstva manjšinskih delničarjev.

Glede na navedeno Državni zbor meni, da izpodbijane določbe ZPNPID ne posegajo nesorazmerno v ustavno načelo enakosti in svobodo podjetništva, ker določajo le nujno potrebne omejitve siceršnjega položaja delniških družb, da se doseže legitimen in ustavno dopusten cilj posebnega varstva tega velikega števila malih delničarjev v družbah naslednicah. Državni zbor ob tem opozarja, da je v teh družbah nevarnost oškodovanja njihovih delničarjev zaradi neuravnoteženega lastništva, razpršenosti malih delničarjev in njihove slabe informiranosti še posebno velika. Izpodbijane določbe naj bi omejile le možnost nepregledne koncentracije lastništva in oškodovanja malih delničarjev z njihovo nepregledno iztisnitvijo iz družbe ali z umikom delnic iz trgovanja na organiziranem trgu. Ureditev po mnenju Državnega zbora sicer posega v pravni položaj pobudnic, vendar pa je zaradi posebnega varstva manjšinskih delničarjev ta poseg sorazmeren s ciljem. Državni zbor tudi meni, da ureditev ni retroaktivna, saj ZPNPID ni veljal pred njegovo objavo.

Vlada meni, da izpodbijane določbe ZPNPID niso v neskladju z 2., s 14., 33., z 69., s 74., 153. in s 155. členom Ustave. Navaja, da je sprejem ZPNPID podprla s ciljem varstva več tisoč malih vlagateljev iz certifikatne privatizacije. Po mnenju Vlade ZPNPID ni v neskladju z 2. in s 155. členom Ustave, ker je začel veljati dan po objavi v Uradnem listu in je veljal za naprej. Poleg tega meni, da so bile spremembe iz ZPNPID za družbe naslednice predvidljive, saj so lahko na podlagi vloženega predloga ZPNPID (ki so ga poslanci vložili v obravnavo že januarja 2006) vnaprej pričakovale spremembo svojega pravnega položaja. Prav tako pa so na podlagi prvega odstavka 237. člena ZISDU-1 lahko pričakovale sprejem posebnega zakona. Vlada navaja, da je pri ZPNPID zelo pomemben javni interes, saj se z ZPNPID ščiti certifikatne delničarje. Vlada navaja, da je varnost certifikatnih delničarjev še toliko pomembnejša, ker gre v tem primeru za manj poučene vlagatelje, ki večinoma niso postali lastniki delnic družb naslednic po svoji volji. Pri tem Vlada navaja podatke Agencije, iz katerih izhaja, da je imelo na dan 5. 3. 2007 99,98% delničarjev v družbah naslednicah manj kot 1% delnic in le 0,012% več kot 5% delnic.

Ureditev iz ZPNPID po mnenju Vlade tudi ni v neskladju s 14. členom Ustave. Navaja, da je iz uvoda predloga ZPNPID razvidno, da je bilo na skupščinah družb, na katerih se je sklepalo o preoblikovanju PID v redne delniške družbe, udeleženih in je glasovalo (kljub razpršenosti lastništva) le nekaj delničarjev, ponekod le en sam delničar. Dejstvo, da so bile tako pomembne odločitve sprejete na ta način, kaže, da malih delničarjev na teh skupščinah ni bilo predvsem zato, ker zanje niso vedeli. Vlada meni, da zato interesa teh malih delničarjev ni mogoče dovolj zavarovati na podlagi določb ZGD-1 in ZPre-1. S tem namenom so bili z ZPNPID predlagani nižji pragovi iz ZGD-1 glede vložitve predloga za imenovanje posebnega revizorja zaradi preveritve ustanovitvenih postopkov ali vodenja posameznih poslov in zaradi podcenitve postavk v letnem poročilu na deset delničarjev. Iz enakih razlogov lahko na podlagi ZPNPID tožbo za povrnitev škode v svojem imenu in za račun družbe vloži najmanj sto delničarjev družbe naslednice in je za umik delnic take družbe iz trgovanja na organiziranem trgu potrebna večina najmanj devet desetin osnovnega kapitala družbe. Vlada meni, da načelo enakosti ni bilo kršeno zato, ker se z ZPNPID ustrezno rešuje problematika manjšinskih delničarjev v družbah naslednicah, ki je vezana na njihov specialni položaj. Meni tudi, da s sprejemom ZPNPID-A, ki je določil, da se določbe ZPNPID ne nanašajo na banke in zavarovalnice, ni bilo kršeno načelo enakosti, ker imajo banke in zavarovalnice poseben položaj.

Vlada tudi meni, da zahteva, po kateri so delnice družb naslednic uvrščene v trgovanje na organiziran trg, ne posega v njihovo svobodo ravnanja (74. člen Ustave), saj izhaja iz interesa zaščite manjšinskih delničarjev. Navaja, da je bila ena izmed poglavitnih rešitev predloga zakona opredelitev statusa družb naslednic kot javnih družb po zakonu, ki ureja trg vrednostnih papirjev. Taka ureditev naj bi zagotavljala večjo preglednost poslovanja teh družb. Po mnenju Vlade se z uvrstitvijo delnic družb naslednic v trgovanje na organiziranem trgu zagotavljajo večja likvidnost in transparentnost cen delnic kakor tudi večja transparentnost oziroma javnost poslovanja teh družb. S tem pa naj bi se delničarjem zagotavljala tudi ena izmed temeljnih delničarskih pravic, to je pravica do obveščenosti. Glede na gornje navedbe pa po mnenju Vlade ZPNPID tudi ni v neskladju s 153. členom Ustave. Vlada še meni, da določbe zakona tudi ne posegajo v pridobljene pravice delničarjev in ne pomenijo poslabšanja njihovega položaja, temveč stremijo k ohranitvi že pridobljenih pravic in k urejanju njihovih pravic glede na zgodovinsko posebnost. Vlada tudi meni, da ZPNPID ni v nasprotju s 33. in z 69. členom Ustave, ker je v primeru, da pridobitelj vrednostnih papirjev ravna v nasprotju z določbami ZPNPID oziroma ZPre-1 in torej ne poda prevzemne ponudbe, kot sankcija določena prepoved uresničevanja glasovalnih pravic.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-66/08 z dne 8. 5. 2008 (Uradni list RS, št. 49/08) do končne odločitve Ustavnega sodišča zadržalo izvrševanje drugega odstavka 6. člena ZPNPID.

Pobudnice so na splošno navedle, da izpodbijajo vse določbe ZPNPID, vendar pa iz vsebine pobude izhaja, da določbam 1. člena, prvega in tretjega odstavka 2. člena, četrtega odstavka 3. člena, prvega, petega in sedmega odstavka 5. člena ter 8., 14., 15. in 16. člena ZPNPID ne očitajo, da so v neskladju z Ustavo. Zato je Ustavno sodišče štelo, da pobudnice teh določb ZPNPID ne izpodbijajo.

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V primeru, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007, Uradni list RS, št. 110/07 in OdlUS XVI, 82).

Prva, druga, tretja in četrta pobudnica vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 9. člena, ki ureja opravljanje nadzora nad izvajanjem ZPNPID, ter 10. in 11. člena, petega in šestega odstavka 12. člena ter petega in šestega odstavka 13. člena ZPNPID, ki urejajo prekrške in prekrškovni organ. Ker navedene določbe ZPNPID ne učinkujejo neposredno, bi imele prva, druga, tretja in četrta pobudnica pravni interes za presojo teh določb šele, če bi bil zoper njih sprožen postopek nadzora oziroma postopek o prekršku in če bi po izčrpanju vseh pravnih sredstev hkrati z ustavno pritožbo vložile še pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti navedenih določb ZPNPID. Ker niso izkazale predhodne izčrpanosti pravnih sredstev, prve štiri pobudnice v tem delu nimajo pravnega interesa. Peta pobudnica, ki ni delniška družba pravna naslednica PID na podlagi prvega odstavka 2. člen ZPNPID, ampak delničarka s kvalificiranim deležem v taki družbi, pa tudi ne izkazuje pravnega interesa, ker navedene določbe ZPNPID neposredno ne posegajo v njene pravice, pravne interese in pravni položaj. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (9. točka izreka).

Glede na to, da so prve štiri pobudnice delniške družbe, ki so pravne naslednice PID na podlagi prvega odstavka 2. člena ZPNPID, in da je peta pobudnica delničarka s kvalificiranim deležem v taki družbi, preostale izpodbijane določbe (drugi odstavek 2. člena ter prvi do tretji odstavek 3. člena, 4. člen, drugi do četrti in šesti odstavek 5. člena ter 6. in 7. člen ter prvi do četrti odstavek 12. in prvi do četrti odstavek 13. člena ZPNPID) neposredno posegajo v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj vsaj ene od teh pobudnic. Zato Ustavnemu sodišču ni bilo treba ugotavljati, katera izmed njih ima pravni interes za presojo vsake izmed navedenih določb.

Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti določb drugega odstavka 2. člena, prvega do tretjega odstavka 3. člena, 4. člena, drugega do četrtega in šestega odstavka 5. člena ter 6. in 7. člena ZPNPID sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.