Odločba o ugotovitvi, da je tretji odstavek 66. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju v neskladju z Ustavo

1195. Odločba o ugotovitvi, da je tretji odstavek 66. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-40/09-15

Datum: 4. 3. 2010

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevama Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, na seji 4. marca 2010

o d l o č i l o:

Tretji odstavek 66. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Delovno in socialno sodišče v Ljubljani zahteva oceno ustavnosti tretjega odstavka 66. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-1). Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju s 14., z 22., s 34. in še zlasti s 50. členom in s prvim odstavkom 52. člena Ustave. Sodišče navaja, da je v postopku za priznanje pravic iz invalidskega zavarovanja ugotovilo, da je pri tožniku podana III. kategorija invalidnosti, ker za svoje delo kmeta ni več zmožen, zmožen pa je opravljati drugo ustrezno delo v okviru svojega poklica (tj. strojnega tehnika). Ker je bil tožnik kot član kmečkega gospodarstva zavarovan po 16. členu ZPIZ-1 (kmetje), naj mu skladno s tretjim odstavkom 66. člena ZPIZ-1 (vseh) pravic iz naslova invalidnosti ne bi bilo mogoče priznati. Predlagatelj navaja, da po tretjem odstavku tega člena pridobi zavarovanec iz 15. člena (samozaposleni) in iz 16. člena tega zakona pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja v primeru I. in II. kategorije invalidnosti, v primeru III. kategorije invalidnosti pa uveljavi pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega in pravico do delne pokojnine, če izpolnjuje pogoje, ki jih določa zakon za pridobitev teh pravic. Predlagatelj meni, da je razlikovanje med invalidi III. kategorije glede na status zavarovanja ustavno sporno. Navedena določba naj bi različno obravnavala delavce v rednem delovnem razmerju in zavarovance, ki so obvezno zavarovani kot kmetje oziroma njihovi družinski člani po 16. členu ZPIZ-1 (in po 15. členu ZPIZ-1 kot samostojni podjetniki). Navedeno naj bi pomenilo, da ni varovano temeljno načelo obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, tj. da se z obveznim zavarovanjem zavarovancem na podlagi dela, prispevkov ter po načelih vzajemnosti in solidarnosti zagotavljajo pravice za primer starosti, invalidnosti, smrti, telesne okvare ter potrebe po stalni pomoči in postrežbi (prvi odstavek 3. člena ZPIZ-1). Navaja, da te pravice izhajajo iz dela, kar naj bi pomenilo tudi, da je delo zavarovanca in plačilo zanj podlaga za višino prispevkov in odmero ter obseg pravic, ki iz njih izvirajo (9. člen ZPIZ-1). Tretji odstavek 66. člena ZPIZ-1 naj bi navedene pravice ožil in jih vezal le na status zavarovanca v času nastanka invalidnosti. Določeni kategoriji zavarovancev naj bi vzel pravice, ki naj bi jih pridobili na podlagi obveznega zavarovanja. Predlagatelj navaja, da imajo zavarovanci, ki so postali invalidi III. kategorije invalidnosti in jim je priznana pravica do dela s krajšim delovnim časom od polnega brez dodatnih omejitev, pravico do delne invalidske pokojnine, in sicer tudi zavarovanci iz 15. in 16. člena ZPIZ-1. Zavarovanci z istim statusom, ki so za delo, ki so ga opravljali v času nastanka invalidnosti, popolnoma nezmožni in so zmožni le za drugo ustrezno delo (tak je primer zavarovanca, pri katerem je sodišče prekinilo postopek), pa pravice do delne invalidske pokojnine nimajo, čeprav je njihova delovna zmožnost bolj prizadeta. Po mnenju predlagatelja je zato izpodbijana ureditev za te zavarovance bolj stroga kot za zavarovance v rednem delovnem razmerju. Ureditev naj bi bila z vidika načela enakosti sporna tudi glede plačila prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter iz tega naslova izhajajočih pravic III. kategorije invalidnosti. Po mnenju predlagatelja izpodbijana določba določa za določeno kategorijo zavarovancev manjši obseg pravic, pri tem pa ne upošteva nobenih drugih kriterijev, razen navedenega. Ker naj bi izpodbijana določba dajala zavarovancem z enako kategorijo invalidnosti različne pravice, naj bi bila diskriminacijska, v neskladju z načeli pravne in socialne države in z načeli obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Na diskriminacijskost ureditve naj bi kazal tudi 97. člen ZPIZ-1, ki naj bi omogočal, da osebe, ki niso obvezno zavarovane, ki so izgubile delo ali ki so po lastni krivdi prekinile delovno razmerje oziroma obvezno zavarovanje, pridobijo pravice kot invalidi III. kategorije.

Delovno in socialno sodišče v Ljubljani je po začetku postopka s prvo zahtevo vložilo še eno zahtevo za oceno ustavnosti tretjega odstavka 66. člena ZPIZ-1. Navaja, da sta izvedenska organa Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod) v postopku za priznanje pravic iz invalidskega zavarovanja ugotovila, da je pri tožniku podana III. kategorija invalidnosti, ker ni zmožen za delo na delovnem mestu, na katerega je bil razporejen – zidar, da pa je s polnim delovnim časom in z delovnim naporom, ki ne poslabša njegove invalidnosti, zmožen opravljati drugo delo v svojem poklicu oziroma delo na drugem delovnem mestu z (ugotovljenimi) omejitvami. Zavod naj bi zahtevo za priznanje pravic iz invalidskega zavarovanja zavrnil, saj pri tožniku, ki je zavarovan na podlagi 15. člena ZPIZ-1 (samozaposleni), ni podana invalidnost I. oziroma II. kategorije ter je zmožen s polnim delovnim časom in z delovnim naporom opravljati drugo delo v svojem poklicu z omejitvami in ker ni zdravstvenega razloga za delo v skrajšanem delovnem času. Ker naj bi Zavod štel, da tožnik ni invalid po 60. členu v povezavi s tretjim odstavkom 66. člena ZPIZ-1, mu ni priznal pravic iz invalidskega zavarovanja. Prej navedeno oceno naj bi potrdil tudi izvedenski organ v socialnem sporu. Sodišče navaja, da je tožnik zavarovan kot samostojni podjetnik na podlagi 15. člena ZPIZ-1. Prav ta status pa naj bi tožniku, kljub ugotovljenemu zdravstvenemu stanju, glede na tretji odstavek 66. člena ZPIZ-1 onemogočal pridobitev pravic iz invalidskega zavarovanja. V nadaljevanju navaja za neustavnost ureditve enake razloge kot v prvi zahtevi. Navaja še, da naj bi bili na podlagi ZPIZ-1 samostojni podjetniki v slabšem položaju kot po prej veljavni ureditvi (Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 12/92 in nasl. – ZPIZ/92). V tem smislu naj bi šlo za kršitev načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Dodaja, da naj bi bilo že aprila 2007 predlagano, da bi tudi samozaposleni in določene druge kategorije zavarovancev lahko pridobili pravico do premestitve in pravico do ustreznih nadomestil in bili s tem izenačeni z zaposlenimi. Pridobitev pravic naj bi bila vezana na pretežni del skupnega obveznega zavarovanja. Pravic na podlagi II. in III. kategorije invalidnosti naj ne bi pridobil zavarovanec, ki bi pretežni del zavarovanja do ugotovljene invalidnosti dosegel v zavarovanju za ožji obseg. Predlagana sprememba naj ne bi bila uzakonjena, ker je bil predlog spremembe zakona umaknjen pred obravnavo na ekonomsko socialnem svetu.

Ustavno sodišče je (prvo) zahtevo poslalo v odgovor Državnemu zboru Republike Slovenije. Ta v odgovoru navaja, da vsebina pravice do socialne varnosti v Ustavi ni določena, zato je v okviru polja proste presoje z zakonom določil krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj ter pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravic. Navaja še, da vlagatelj zahteve ni posebej navedel pravic, za katere naj bi bili prikrajšani zavarovanci – kmetje. Pridružuje se mnenju Vlade Republike Slovenije, da gre pri invalidih III. kategorije, ki so zavarovani kot kmetje na podlagi 16. člena ZPIZ-1, za drugačen dejanski (in specifičen) položaj v primerjavi s položajem drugih invalidov III. kategorije oziroma zavarovancev, ki jih navaja vlagatelj zahteve. Ker naj kmetje (enako naj bi veljalo za druge samozaposlene) ne bi imeli delodajalca, naj bi zakonodajalec njihovo zavarovalno podlago samostojno uredil. Ker naj bi bila ta kategorija zavarovancev v bistvu sama po sebi delodajalec, naj zakonodajalec ne bi mogel – v uresničevanje določenih pravic – vključiti delodajalca, kot to velja za druge zavarovance (npr. glede dolžnosti premestitve na drugo delovno mesto, pa tudi druge dolžnosti, ki jih za delodajalca pri zagotavljanju pravic invalidov predvideva ZPIZ-1). Državni zbor meni še, da mu razlike v dejanskih stanovih navedenih zavarovancev, invalidov, dajejo podlago za razlikovanje, urejeno v izpodbijani določbi. Zato meni, da tej ureditvi ni mogoče očitati diskriminacije, prav tako naj bi bila neutemeljena druga zatrjevanja protiustavnosti ureditve.

Svoje mnenje o zahtevi je poslala Vlada. Zakonodajalec naj bi pri določanju različnega obsega pravic iz invalidskega zavarovanja izhajal iz različnega pravnega položaja zavarovanca delavca in zavarovanca samozaposlenega oziroma kmeta pri obračunavanju prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Druge pravice (npr. pravica do premestitve na drugo ustrezno delo) naj se zaradi njihove narave in specifičnosti ne bi mogle zagotoviti osebam, ki so zavarovane kot samozaposleni oziroma kmetje. Vlada meni, da je treba pri vprašanju uveljavljanja pravic iz invalidskega zavarovanja za posamezne kategorije zavarovancev upoštevati novo opredelitev invalidnosti, ki je bila uveljavljena z ZPIZ-1, tj. invalidnost kot izguba pridobitne zmožnosti (za katerokoli organizirano delo) in zmanjšanje ali izguba poklicne delovne zmožnosti za delo v svojem poklicu.(1) V postopku ugotavljanja preostale delovne zmožnosti naj bi bilo v primerih nastanka invalidnosti III. kategorije ugotovljeno, da je zavarovančeva delovna zmožnost za svoj poklic zmanjšana za manj kot 50% ali da zavarovanec še lahko dela v svojem poklicu s polnim delovnim časom, vendar ne na delovnem mestu, na katero je razporejen. Zavarovanec, ki kot samozaposleni ali kmet opravlja samostojno pridobitno, poklicno ali kmetijsko dejavnost, naj ne bi bil razporejen na delovno mesto, saj ni v odvisnem delovnem razmerju in mu delovnega mesta ni določil delodajalec, zato naj ne bi bilo mogoče ugotavljati izgube delovne zmožnosti glede na »delovno mesto, na katerega je bil razporejen«. Prav tako naj v primeru ugotovljene izgube delovne zmožnosti za delo, ki ga zavarovanec samostojno opravlja v okviru registrirane dejavnosti, ne bi bilo subjekta, ki bi bil dolžan zavarovancu zagotoviti pravico do premestitve na drugo ustrezno delo v skladu z odločbo o ugotovljeni invalidnosti ter preostali delovni zmožnosti. Pravic, ki naj bi jih delodajalec zagotavljal zavarovancu v delovnem razmerju na podlagi 101. do 104. člena ZPIZ-1, naj ne bi bilo mogoče zagotoviti samozaposlenemu zavarovancu, saj naj ne bi bilo subjekta, ki bi ga zakon k temu zavezoval, oziroma subjekta, od katerega bi bilo mogoče zagotovitev teh pravic izterjati. Delo, ki ga zavarovanec opravlja v okviru registrirane dejavnosti, naj bi se obravnavalo kot »svoj poklic« in na takšni podlagi naj bi bilo mogoče ugotoviti le, ali je prišlo do zmanjšanja zavarovančeve delovne zmožnosti za svoj poklic in za koliko je takšna delovna zmožnost zmanjšana. Zavarovanec, ki samostojno opravlja pridobitno, poklicno ali kmetijsko dejavnost in pri katerem je ugotovljeno, da ni več zmožen za delo s polnim delovnim časom, lahko pa opravlja določeno delo vsaj s polovico polnega delovnega časa, naj bi na podlagi preostale delovne zmožnosti lahko opravljal to dejavnost z delovnim časom v obsegu, ki ustreza njegovi preostali delovni zmožnosti, in pridobil pravico do delne invalidske pokojnine. Šlo naj bi za opravljanje iste, že registrirane dejavnosti, ustrezen obseg dela skladno z odločbo Zavoda o preostali delovni zmožnosti pa naj bi uresničil zavarovanec sam, saj do prerazporeditve ne pride. Zato naj bi bila v tretjem odstavku 66. člena ZPIZ-1 izrecno urejena pravica navedenih zavarovancev do dela s krajšim delovnim časom od polnega in pravica do delne pokojnine, saj naj bi bilo tem zavarovancem glede na specifičnost njihovega položaja oziroma statusa to pravico mogoče zagotoviti. Glede na specifični status kmetov in članov kmetijskih gospodarstev, ki samostojno opravljajo kmetijsko dejavnost kot edini in glavni poklic ter izpolnjujejo druge pogoje za obvezno zavarovanje, naj se ti tako ne bi mogli enačiti z zavarovanci v odvisnem razmerju. Vlada navaja še, da sistem pokojninskega zavarovanja kot eden od sistemov socialnega zavarovanja temelji na delu in vplačanih prispevkih iz tega naslova. Tekoče financiranje pokojninskega in invalidskega zavarovanja naj bi potekalo s prispevki, ki jih po določeni stopnji zavezanci plačujejo Zavodu. Samozaposlenim, ki se v obvezno zavarovanje vključijo na podlagi opravljanja določene dejavnosti, kmetom itd. naj bi se prispevki obračunavali od zavarovalne osnove, ki jo sami izberejo. Zato naj bi bili, glede na to, da zaposleni nimajo možnosti izbire zavarovalne osnove, s takšno ureditvijo samozaposleni in kmetje v izrazito ugodnejšem položaju. V zvezi z navedbami predlagatelja glede 97. člena ZPIZ-1 Vlada navaja, da je treba navedeno določbo obravnavati širše, in sicer glede na naravo nadomestil za invalidnost. Pravica do nadomestila za invalidnost naj bi bila pravica do denarnega nadomestila, ki je povezana s kategorijo invalidnosti in z delovnopravnim statusom delovnega invalida. ZPIZ-1 naj bi v 97. členu določal delovnemu invalidu za pridobitev pravice do ustreznega denarnega nadomestila iz invalidskega zavarovanja dodaten pogoj. In sicer naj bi se delovni invalid, ki ob nastanku invalidnosti ni vključen v obvezno zavarovanje, oziroma ki je ob nastanku ali po nastanku invalidnosti izgubil delo ali po lastni krivdi prekinil delovno razmerje ali obvezno zavarovanje, moral v roku 30 dni po dokončnosti odločbe o pravici iz invalidskega zavarovanja oziroma po prenehanju delovnega razmerja prijaviti Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju Zavod za zaposlovanje). Delovni invalid, ki je prijavljen pri Zavodu za zaposlovanje, naj bi bil ves čas svoje brezposelnosti na razpolago za delo ter naj bi aktivno iskal zaposlitev in sprejel ustrezno zaposlitev, če mu je ta priskrbljena. Če ne bi izpolnjeval teh pogojev, naj ga Zavod za zaposlovanje ne bi več vodil v registru brezposelnih oseb in tako tudi ne bi bil več upravičen do pravice do nadomestila za invalidnost.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana predlagatelju, ki nanju ni odgovoril. Druga zahteva ni bila poslana Državnemu zboru, ker so navedbe v obeh zahtevah v bistvenem enake.