na dokumentu
Nalaganje dokumenta...
Odločba, - o ugotovitvi, da prvi do četrti odstavek 37. člena, prvi in tretji do dvanajsti odstavek 38. člena, deveti odstavek 39. člena, prvi in peti odstavek 40. člena, 41. člen, tretji in četrti odstavek 43. člena, četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena in drugi odstavek 321. člena Zakona o varstvu okolja niso v neskladju z Ustavo, - o ugotovitvi, da sta prvi odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja, kolikor ureja vsebino prepovedanega ravnanja in tretji odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja, kolikor ureja proizvajalce, ki morajo svojo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena Zakona o varstvu okolja, v neskladju z Ustavo in - o ugotovitvi, da prvi odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja, v delu, ki ni zajet v ugotovitvi o protiustavnosti, ni v neskladju z Ustavo
OBJAVLJENO V: Uradni list RS 11-377/2026, stran 960 DATUM OBJAVE: 13.2.2026
VELJAVNOST: od 13.2.2026 / UPORABA: od 13.2.2026
RS 11-377/2026
Verzija
1 / 1
Čistopis se uporablja od 13.2.2026 do nadaljnjega. Status čistopisa na današnji dan, 19.2.2026: AKTUALEN.
377. Odločba, - o ugotovitvi, da prvi do četrti odstavek 37. člena, prvi in tretji do dvanajsti odstavek 38. člena, deveti odstavek 39. člena, prvi in peti odstavek 40. člena, 41. člen, tretji in četrti odstavek 43. člena, četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena in drugi odstavek 321. člena Zakona o varstvu okolja niso v neskladju z Ustavo, - o ugotovitvi, da sta prvi odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja, kolikor ureja vsebino prepovedanega ravnanja in tretji odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja, kolikor ureja proizvajalce, ki morajo svojo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena Zakona o varstvu okolja, v neskladju z Ustavo in - o ugotovitvi, da prvi odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja, v delu, ki ni zajet v ugotovitvi o protiustavnosti, ni v neskladju z Ustavo
Številka: U-I-104/22-77
Datum: 22. 1. 2026
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem s pobudo družbe Interzero, d. o. o., Ljubljana (prej družba Interseroh, d. o. o., Ljubljana), in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Brezavšček Žgavec, d. o. o., Ljubljana, ter družbe Surovina, d. o. o., Maribor, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Senica & partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 22. januarja 2026
o d l o č i l o:
1.
Prvi do četrti odstavek 37. člena, prvi in tretji do dvanajsti odstavek 38. člena, deveti odstavek 39. člena, prvi in peti odstavek 40. člena, 41. člen, tretji in četrti odstavek 43. člena in drugi odstavek 321. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 in 23/24) niso v neskladju z Ustavo.
2.
Četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja niso v neskladju z Ustavo.
3.
Prvi odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja, kolikor ureja vsebino prepovedanega ravnanja, je v neskladju z Ustavo.
4.
Prvi odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja v delu, ki ni zajet v 3. točki izreka, ni v neskladju z Ustavo.
5.
Tretji odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja, kolikor ureja proizvajalce, ki morajo svojo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena Zakona o varstvu okolja, je v neskladju z Ustavo.
6.
Državni zbor mora ugotovljeni protiustavnosti iz 3. in 5. točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
7.
Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi Zakona o varstvu okolja velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki morajo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena tega zakona, ustanovijo organizacijo iz 38. člena tega zakona, ta pa vloži popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti iz 41. člena tega zakona najkasneje v roku treh mesecev od objave podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena Zakona o varstvu okolja v Uradnem listu Republike Slovenije.
8.
Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki morajo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena Zakona o varstvu okolja, morajo od organizacije, ki pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti iz 41. člena tega zakona, zahtevati sklenitev pogodbe najkasneje v roku treh mesecev od pravnomočnosti dovoljenja iz 7. točke izreka te odločbe.
9.
Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi Zakona o varstvu okolja velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki lahko skladno s četrtim odstavkom 35. člena tega zakona samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, pa ne bodo ustanovili organizacije iz 38. člena tega zakona ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji, morajo vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za samostojno izpolnjevanje obveznosti iz 45. člena tega zakona najkasneje v roku treh mesecev od objave podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena Zakona o varstvu okolja v Uradnem listu Republike Slovenije.
10.
Ministrstvo, pristojno za okolje, odloči o vlogah iz 7. in 9. točke izreka te odločbe najkasneje v roku dveh mesecev od prejema vloge. Ministrstvo, pristojno za okolje, mora v Uradnem listu Republike Slovenije objaviti datum, s katerim dovoljenja iz 7. in 9. točke izreka te odločbe postanejo pravnomočna.
11.
Odločbe o potrditvi individualnih načrtov, izdanih na podlagi Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uradni list RS, št. 84/06, 106/06, 110/07, 67/11, 68/11 - popr., 18/14, 57/15, 103/15, 2/16 - popr., 35/17, 60/18, 68/18 in 84/18) ali Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21, 208/21 in 120/22), Uredbe o odpadni električni in elektronski opremi (Uradni list RS, št. 55/15, 47/16, 72/18 in 108/20), Uredbe o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Uradni list RS, št. 3/10, 64/12, 93/12, 103/15 in 101/20), Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah (Uradni list RS, št. 25/19), Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili (Uradni list RS, št. 105/08), Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Uradni list RS, št. 119/06), Uredbe o izrabljenih vozilih (Uradni list RS, št. 32/11, 45/11 - popr., 26/12 in 101/20) ter Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami (Uradni list RS, št. 63/09), prenehajo veljati v treh mesecih od pravnomočnosti dovoljenj iz 9. točke izreka te odločbe, ministrstvo, pristojno za okolje, pa najkasneje v petih dneh po prenehanju veljavnosti odločb izda ugotovitvene odločbe.
O B R A Z L O Ž I T E V
A.
Navedbe
1.
Ustavno sodišče je prejelo dve pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2) v delu, ki ureja sistem proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju PRO) in prehodno obdobje za uveljavitev novega sistema PRO. Pobudniki družba Interzero in drugi (v nadaljevanju pobudniki v zadevi št. U-I-104/22) zatrjujejo, da izpodbijajo celotno poglavje 2.2 in 275. člen ZVO-2. Pobudniki družba Surovina in drugi (v nadaljevanju pobudniki v zadevi št. U-I-220/22) vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 25. člena, drugega, tretjega in četrtega odstavka 37. člena, petega, šestega in dvanajstega odstavka 38. člena, prvega in tretjega odstavka 267. člena, prvega, tretjega, petega, osmega in devetega odstavka 275. člena ter drugega odstavka 321. člena ZVO-2.
Navedbe pobudnikov v zadevi št. U-I-104/22
2.
Pobudniki v zadevi št. U-I-104/22 zatrjujejo, da sta poglavje 2.2 in 275. člen ZVO-2, ki ureja prehodno obdobje za prilagoditev izvajanja obveznosti PRO, v neskladju z 2., 3.a, 14., 33. in 74. členom Ustave, 16. in 17. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 - v nadaljevanju Listina) in 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju EKČP). Izpodbijane določbe ZVO-2 naj bi bile tudi v neskladju z 41. (pravilno 49.), 56., 102. in 106. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 - v nadaljevanju PDEU), Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL L 365, 31. 12. 1994, zadnjič spremenjena z Direktivo (EU) 2018/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, UL L 150, 14. 6. 2018 - v nadaljevanju Direktiva o embalaži in odpadni embalaži) ter Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL L 312, 22. 11. 2008, nazadnje spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih, UL L 150, 14. 6. 2018 - v nadaljevanju Okvirna direktiva o odpadkih).
3.
Pobudniki zatrjujejo, da je z izpodbijano ureditvijo poseženo v njihova pričakovana pravna upravičenja in kršeno načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Uveljavitev izpodbijane zakonske ureditve naj bi pomenila, da bi gospodarski subjekti, ki izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po Zakonu o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 - uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 - v nadaljevanju ZVO-1) (v nadaljevanju GSZVO-1), morali prenehati delovati. Do poslabšanja njihovega položaja naj bi prišlo nepričakovano. Zakonodajalec naj za sprejetje takšne zakonske ureditve ne bi imel stvarnega razloga, ki bi bil utemeljen v prevladujočem javnem interesu.
4.
Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila v neskladju s 74. členom Ustave in 16. členom Listine, ker naj bi zakonodajalec tržno dejavnost preoblikoval v netržno. Taka sprememba narave dejavnosti naj bi pomenila najvišjo stopnjo omejevanja trga. Zakonodajalec naj bi v pravico iz 74. člena Ustave posegel tudi, ker je določil, da sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati le en subjekt (monopolno izvajanje dejavnosti). Pobudniki menijo, da težave, ki so nastale s presežki odpadne embalaže, ne morejo pomeniti legitimnega in stvarnega razloga, da bi država v sistemu PRO uvedla monopolni sistem. Dodajajo, da je problem kopičenja odpadne embalaže povzročila sama država z določitvijo meje 15 ton embalaže za izključitev iz sistema PRO. Zakonodajalec naj bi protiustavno določil tudi pogoje, ki jih mora izpolnjevati lastnik poslovnega deleža organizacije, ki sme izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Pobudniki menijo, da je z vidika javnega interesa bistveno zagotoviti učinkovito ravnanje z odpadki in ustrezen nadzor nad delovanjem sistema. Zato naj ne bi bilo razlogov za neprofitno opravljanje navedene dejavnosti in omejitev števila subjektov, ki smejo to dejavnost izvajati. Izpodbijana ureditev naj bi posegala tudi v pogodbeno avtonomijo pobudnikov, saj jim nalaga obvezno sklenitev pogodbe z monopolno organizacijo, ki bo pridobila dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.
5.
Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju s pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave), 17. členom Listine in 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker naj bi omejevala kapitalsko udeležbo v organizaciji in določala način porabe dobička. Zakonska ureditev, ki prepoveduje kapitalske in sorodstvene povezave med proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, ter organizacijo in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov (v nadaljevanju izvajalci), naj bi bila v neskladju s pravico do nediskriminacijskega obravnavanja.
6.
Pobudniki zatrjujejo, da je izpodbijana ureditev v neskladju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU), ker pomeni nedovoljeno omejitev svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Z izpodbijano ureditvijo naj bi država določila neobhodne ovire za vstop na trg skupnega izpolnjevanja obveznosti sistema PRO. Ureditev naj bi zaradi državnega ukrepa ustvarjala neenake možnosti gospodarskih subjektov in izkrivljala konkurenco, zato naj bi bila v neskladju s 106. členom v zvezi s 102. členom PDEU. Ureditev naj bi bila v neskladju tudi z Okvirno direktivo o odpadkih, ki naj bi v sistemih z več organizacijami za ravnanje z odpadki zahtevala le uvedbo nadzornega organa, ne pa uvedbe monopolnega izvajanja navedene dejavnosti. Ureditev naj bi bila v neskladju z Direktivo o embalaži in odpadni embalaži, ki naj bi določala, da morajo biti sistemi vračanja embalaže odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov. Države pa naj bi bile pri uvedbi sistema PRO dolžne spoštovati pomen pravilnega delovanja notranjega trga.
7.
Pobudniki tudi menijo, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju z Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006 - v nadaljevanju Direktiva o storitvah) in Direktivo (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL L 241, 17. 9. 2015), ker naj ZVO-2 ne bi bil pred uveljavitvijo notificiran pri Evropski komisiji.
Navedbe pobudnikov v zadevi št. U-I-220/22
8.
Pobudniki v zadevi št. U-I-220/22 zatrjujejo, da so drugi, tretji in četrti odstavek 37. člena in prvi odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju s 74. členom Ustave, 1. členom Prvega protokola k EKČP ter 49. in 56. členom PDEU, ker določajo, da lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le ena organizacija. S tem naj bi zakonodajalec uvedel monopol na trgu shem ravnanja z odpadki. Ureditev naj bi bila v neskladju z navedenimi pravicami tudi zato, ker naj bi bili pobudniki proizvajalci dolžni obvezno skleniti pogodbo z organizacijo.
9.
Pobudniki zatrjujejo, da so peti, šesti in dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 v neskladju s 14., 33. in 74. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker določajo prepoved kapitalske in/ali sorodstvene povezave med proizvajalcem, ki je lastnik poslovnega deleža v organizaciji, ter organizacijo in izvajalci. Menijo, da je šesti odstavek 38. člena ZVO-2 nejasen. Dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave in 1. členom Protokola št. 12 k EKČP (Uradni list RS, št. 46/10, MP, št. 8/10). Pobudniki zatrjujejo, da je dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi dopuščal različno urejanje položaja proizvajalcev, ki s svojo dejavnostjo predelave odpadkov pridobivajo izključno surovine za isto vrsto proizvodov, ki so ga v okviru svoje dejavnosti reciklirali, in tistih proizvajalcev, ki s svojo dejavnostjo predelave odpadkov pridobivajo surovine za različne vrste proizvodov.
10.
Pobudniki zatrjujejo, da so peti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju z 2., 33., 74. in 155. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker naj bi po sili zakona (ex lege) prenehala veljati že izdana okoljevarstvena dovoljenja (v nadaljevanju OVD). Zato naj bi bilo poseženo v njihove pridobljene pravice. Peti odstavek 275. člena ZVO-2 naj bi bil v neskladju s 155. členom Ustave, ker naj bi ex lege prenehala veljati pravnomočna OVD.
11.
Pobudniki zatrjujejo, da sta prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju s 27. in 28. členom Ustave. Izpodbijani določbi naj bi bili nedoločni (lex certa) in naj bi vzpostavljali objektivno odgovornost proizvajalcev.
12.
Pobudniki zatrjujejo še, da je celotno poglavje 2.2 ZVO-2 v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave), načelom delitve oblasti (3. člen Ustave) in načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena Ustave). Izrecno nasprotujejo drugemu odstavku 321. člena ZVO-2, ki določa, da se nekatere določbe ZVO-2 začnejo uporabljati z uveljavitvijo, nekatere pa ne. Po mnenju pobudnikov naj bi bil sistem PRO, kot je urejen v ZVO-2, objektivno neizvedljiv. Ključna merila za delovanje organizacije in sistema PRO naj bi predpisala Vlada v podzakonskem aktu, ki naj še ne bi bil sprejet. Proizvajalci pa naj bi morali že do 31. 7. 2022 oddati popolno vlogo za izdajo dovoljenja za organizacijo. Pobudniki menijo, da je ureditev sistema PRO nejasna, zmedena (dobesedno konfuzna), pomensko odprta in naj bi dopuščala možnost številnih različnih razlag.
13.
Pobudniki tudi zatrjujejo, da je bil ZVO-2 sprejet brez sodelovanja javnosti.
14.
Državni zbor na pobudi ni odgovoril.
Mnenje Vlade
15.
Mnenji o pobudah je poslala Vlada. Podrobneje pojasnjuje razloge za spremembo sistema PRO in zavrača očitke o neskladnosti izpodbijanih določb z Ustavo in pravom EU. Okvirna direktiva o odpadkih določa minimalne zahteve sistema PRO, ki jih je bilo treba prenesti v notranjo zakonodajo. Vlada meni, da so bili z ZVO-2 sprejeti ustrezni in zakoniti ukrepi za prenos obveznosti iz te direktive. Pogoje za ustanovitev organizacije, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, naj bi določila država članica EU. Zakonodajalec naj bi sistem PRO uredil tako, da se dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja zgolj zaradi zagotavljanja javnega interesa varstva okolja in zdravja ljudi pri ravnanju odpadkov iz proizvodov. Vlada poudarja, da s spremembo sistema PRO zakonodajalec ni zasledoval le ekonomske učinkovitosti sistema PRO. Cilj sistema PRO in uvedbe obveznosti PRO naj bi bil zagotoviti učinkovitost ločenega zbiranja odpadkov, ozaveščati in informirati o pomenu preprečevanja nastanka odpadkov ter ponovne uporabe in vračanja odpadkov, spreminjati vedenjske vzorce vseh udeležencev uporabe proizvodov, zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov na celotnem ozemlju države. Ekonomska učinkovitost sistema naj bi bila v celoti podrejena izpolnjevanju obveznosti PRO in ne opravljanju dejavnosti z namenom pridobivanja dobička. Proizvajalec proizvodov naj bi bil odgovoren za upoštevanje okoljskih vidikov proizvoda v njegovi celotni življenjski dobi (od načrtovanja do ravnanja z njim, ko postane odpadek). S sistemom PRO naj bi se preprečevalo nastajanje odpadkov ter zagotavljala ponovna uporaba in recikliranje odpadkov.
16.
Okvirna direktiva o odpadkih naj bi določala, da je treba s skupnim izpolnjevanjem obveznosti PRO zasledovati javno korist varstva okolja, zato naj dejavnost ne bi smela biti namenjena pridobivanju dobička. Vlada meni, da so s prvim odstavkom 38. člena ZVO-2, ki določa neprofitno delovanje organizacije, v slovenski pravni red prenesene obveznosti iz četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih. Nosilec skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi bila organizacija, ki deluje izključno z namenom izpolnjevanja proizvajalčeve obveznosti PRO in doseganja okoljskih ciljev. Izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, pri katerem prevladujejo poslovni in ekonomski interesi, naj bi ustvarjalo konflikt interesov. Pri podrejanju izpolnjevanja obveznosti PRO finančnemu interesu nosilca izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi nastajalo znatno tveganje za izkrivljanje sistema PRO. Po mnenju Vlade izvajanje nepridobitne dejavnosti ne more posegati v pravico do svobodne gospodarske pobude.
17.
Okvirna direktiva o odpadkih naj bi dopuščala različne sisteme PRO, vključno s sistemom, v katerem dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le ena organizacija. Centraliziran sistem z eno organizacijo PRO naj bi bil uveden v več državah članicah EU. Vlada meni, da je delovanje organizacije podobno delovanju zbornic z obveznim članstvom. Organizacija za svoje člane opravlja storitve, ki jih nalaga Okvirna direktiva o odpadkih. S sistemom z eno organizacijo naj bi bila zagotovljena večja učinkovitost sistema PRO. Navedeni sistem naj bi bil bolj ekonomičen in enostavnejši za proizvajalce. Zagotovljena naj bi bila večja transparentnost in boljši nadzor nad kakovostjo ravnanja z odpadki. Poleg navedenega v takem sistemu ne bi bilo treba ustanoviti koordinacijskega telesa, ki bi nadziral izvajanje obveznosti PRO.
18.
Vlada pojasnjuje, da je namen četrtega odstavka 38. člena ZVO-2, ki določa, da organizacijo ustanovijo in imajo v njej poslovne deleže proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov, zagotoviti uspešno izvedbo postopka pridobitve dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Če delež ne bi bil predpisan, bi lahko pogoje izpolnjevalo več organizacij. Četrti odstavek 38. člena in četrti odstavek 41. člena ZVO-2 naj bi omogočala delovanje sistema PRO, s katerim bodo ustrezno prenesene zahteve iz Okvirne direktive o odpadkih.
19.
Ključno vlogo pri delovanju sistema PRO naj bi imeli proizvajalci. Primerjalni pregled tujih ureditev naj bi kazal, da so sistemi PRO, ki jih vzpostavijo, upravljajo in jih imajo v lasti proizvajalci, najbolj učinkoviti z ekonomskega in okoljskega vidika. Odgovornost proizvajalcev naj bi presegala zgolj obveznost plačila stroškov zagotavljanja izpolnjevanja obveznosti PRO in naj bi vključevala tudi dejansko izvedbo predpisanega ravnanja z odpadki ter sprejemanje odgovornosti in skrbi za celoten življenjski cikel proizvodov. Zato naj bi morala obstajati povezava med proizvajalci in organizacijo, da bi organizacija lahko v imenu proizvajalca in za njegov račun zagotovila ustrezno ravnanje z odpadki. Proizvajalcu bi morali biti zaračunani stroški izpolnjevanja obveznosti, ki upoštevajo dejanske stroške izpolnjevanja obveznosti, brez ustvarjanja dobička pri opravljanju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Takšno uravnavanje stroškov pa naj bi najbolj učinkovito zagotovili proizvajalci.
20.
Pomanjkanje medsebojne povezave med proizvajalci in GSZVO-1 naj bi bila največja težava ureditve v ZVO-1, ki naj bi do neke mere povzročila nižanje stroškov izpolnjevanja obveznosti na račun delnega izpolnjevanja obveznosti. Sledenje dobičku v sistemu PRO, v katerem so GSZVO-1 delovali z namenom pridobivanja dobička, ne pa izpolnjevanja vseh obveznosti, naj bi vodila do oddaljevanja temeljnemu namenu sistema PRO.
21.
Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da neučinkovitost sistema PRO ni bila posledica neustrezne zakonodaje, ki je določala visoke količinske prage za vključitev v sistem PRO. Po mnenju Vlade naj bi težave nastale zaradi napačnega enačenja mase embalaže, ki je dana na trg, in mase odpadne embalaže. Z vidika izvajanja celovitega in učinkovitega sistema naj bi bilo neracionalno za en masni tok odpadkov vzpostavljati in zagotavljati izvajanje več različnih sistemov financiranja in delovanja. Ker naj bi bili za doseganje okoljskih ciljev odgovorni proizvajalci za vse odpadke iz proizvodov, bi okoliščina, da bi se za del odpadkov v masnem toku zagotavljal drug način financiranja, lahko povzročila, da ne bi bilo zagotovljeno doseganje okoljskih ciljev. Vlada zavrača navedbe pobudnikov, da bodo zaradi uvedbe novega sistema PRO razvrednotene investicije in bo prišlo do izgube zaposlitev. Sistem PRO v ZVO-2 pri izpolnjevanju obveznosti PRO loči med organizacijsko in finančno obveznostjo proizvajalcev ter samim ravnanjem z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. ZVO-2 naj bi določal, da je nosilec skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO organizacija, ki zagotavlja izvrševanje organizacijskih in finančnih obveznosti proizvajalcev. Organizacija pa naj ne bi smela sama zbirati ali obdelovati odpadkov. Organizacija naj bi zagotavljala ustrezno ravnanje z odpadki s sklenitvijo pogodbenih razmerij z izvajalci. Vlada navaja, da mora organizacija na podlagi javnega razpisa nediskriminatorno in pod enakimi pogoji skleniti pogodbo o zbiranju in predelavi odpadkov iz proizvodov z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje, torej tudi s pobudniki. Zato naj ne bi držale trditve pobudnikov, da bi jim bilo v primeru, ko bi organizacije prenehale opravljati dejavnost, onemogočeno izvajanje dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov.
22.
Vlada poudarja, da je pri vzpostavljanju sistema PRO in urejanju delovanja organizacije treba preprečiti tveganja za nastanke izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. Prepoved izvajanja dejavnosti ravnanja z odpadki s strani organizacije ter prepoved kapitalske in sorodstvene povezanosti organizacije z izvajalci naj bi dodatno zagotavljali delovanje organizacije izključno zaradi izpolnjevanja obveznosti PRO in naj bi preprečevali izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. S prepovedjo vertikalnih povezav v obe smeri naj bi se zmanjšala nasprotja interesov pri delovanju organizacije. Organizacija naj bi primarno delovala v javnem interesu, dejavnost ravnanja z odpadki pa naj bi bila gospodarska dejavnost. V primeru dopustnosti vertikalnih povezav bi lahko prišlo do neenakopravnega položaja med gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost ravnanja z odpadki. V primeru lastniških in sorodstvenih povezav bi organizacija lahko vplivala na usmerjanje tokov odpadkov v določene obrate. Vzpostavitev sistema PRO in organizacije naj bi vodila do koncentracije povpraševanja po določeni storitvi ravnanja z odpadki, kar naj bi organizaciji dajalo dovolj veliko pogajalsko moč, da bi lahko porušila ekonomsko in konkurenčno ravnovesje na trgu ravnanja z odpadki. Podobno tveganje za izkrivljanje konkurence na trgu ravnanja odpadkov naj bi obstajalo, če bi organizacija sama izvajala dejavnost ravnanja z odpadki.
23.
Vlada pojasnjuje, da je v besedilu šestega odstavka 38. člena ZVO-2 napaka in da ureditev deluje omejujoče le na organizacijo in proizvajalca, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije. Vlada zavrača očitke pobudnikov, da je dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2, ki ureja izjemo pri prepovedi vertikalnih povezav med organizacijo in izvajalci, v neskladju z načelom legalitete, ker naj bi bilo pooblastilo Vladi za izdajo podzakonskega akta presplošno. Vlada navaja, da obstaja razumen razlog za različno obravnavo proizvajalcev v specifičnih primerih, ko si proizvajalci z dejavnostjo predelave odpadkov, ki je v njihovi lasti, zagotavljajo izključno surovine za isto vrsto proizvodov (npr. industrijske in avtomobilske baterije). Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da ureditev sistema PRO v ZVO-2 ne pomeni sprejetja tehničnega predpisa ali predpisa o izvajanju tržnih dejavnosti, ki bi lahko vplivale na pravilno delovanje notranjega trga. Zato meni, da notifikacija ZVO-2 ni bila potrebna.
Pojasnila Ministrstva za okolje, podnebje in energijo
24.
Ustavno sodišče je v postopku pridobilo pojasnila Ministrstva za okolje, podnebje in energijo (prej Ministrstva za okolje in prostor - v nadaljevanju MOPE). MOPE je v pojasnilu navedlo enake argumente, kot jih je navedla Vlada. Dodatno pa je pojasnilo, da je bil cilj ureditve sistema PRO v ZVO-2 trajno, kakovostno in ekonomično zagotavljanje sistema PRO, ki bo omogočil zdravo življenjsko okolje in čim cenejše proizvode na trgu za potrošnike. Uvedba sistema PRO naj bi bila namenjena varstvu okolja in doseganju okoljskih ciljev. MOPE meni, da z izpodbijanimi določbami ni bilo protiustavno poseženo v pridobljene pravice pobudnikov. Izpodbijane določbe naj bi služile zagotavljanju pravice do zdravega življenjskega okolja, zato naj bi javni interes prevladal nad interesom pobudnikov. Trdi, da je sprememba zakonske ureditve temeljila na strokovno izvedenih in preverjenih študijah.
25.
Cilji zakonske ureditve naj bi upravičevali poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in v pravico do zasebne lastnine. MOPE meni, da je ureditev sistema PRO le z eno organizacijo nujno potrebna in da z milejšimi ukrepi ni mogoče doseči ciljev spremembe sistema. Skupno izpolnjevanje obveznosti PRO po mnenju MOPE ni dejavnost, ki bi se prosto zagotavljala na trgu in bi jo zaradi svojega poslovnega interesa lahko opravljal vsakdo. MOPE meni, da je zakonodajalec dolžan določiti pogoje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
26.
MOPE meni, da izpodbijane določbe ne omejujejo svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Ravnanje z odpadki naj bi sodilo med storitve splošnega gospodarskega pomena (v nadaljevanju SSGP), kar omogoča odstop od pravil notranjega trga in varstva konkurence. Omejitev števila organizacij, ki izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, naj bi bila določena izključno zaradi preprečevanja onesnaževanja okolja in zagotavljanja zdravega življenjskega okolja pri ravnanju z odpadki iz proizvodov. Z omejitvami kapitalskih in sorodstvenih povezav med proizvajalci, ki imajo poslovni delež v organizaciji, ter organizacijo in izvajalci (peti in šesti odstavek 38. člena ZVO-2) naj bi se ohranjala in zagotavljala konkurenčnost na trgu ravnanja z odpadki.
27.
MOPE meni, da navedena ureditev prav tako ni v neskladju s pravili konkurenčnega prava EU (102. in 106. člen PDEU). Z ZVO-2 naj bi se zagotavljala konkurenčnost na trgu ravnanja z odpadki, saj naj bi morala organizacija na podlagi javnega razpisa izbrati izvajalce. ZVO-2 naj bi omogočal, da proizvajalci obveznosti PRO zagotavljajo tudi samostojno, zato naj bi se lahko sami odločili, po kakšnem sistemu bodo izpolnjevali svoje obveznosti.
Odgovor pobudnikov na mnenje Vlade in pojasnila MOPE
28.
Mnenje Vlade in pojasnila MOPE so bili posredovani pobudnikom. Pobudniki vztrajajo pri svojih navedbah. Navajajo, da je sistem PRO povezan s prehodom v krožno gospodarstvo in politiko trajnostne rasti. Povpraševanje po sekundarnih surovinah naj bi se povečevalo, ker se bodo povečale obvezne stopnje vsebnosti recikliranega materiala v proizvodih. Z ureditvijo, po kateri je dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izdano le eni organizaciji za nedoločen čas, naj bi se trg skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO trajno zaprl. Pobudniki menijo, da bi moral zakonodajalec že v zakonodajnem gradivu zatrjevati, da se spremembe sistema PRO uvajajo zaradi uresničevanja pravice do zdravega življenjskega okolja. Zakonodajalec bi tudi moral že pred sprejetjem ZVO-2 opraviti tehtanje med pravicami iz 72. in 74. člena Ustave.
29.
Pobudniki se ne strinjajo s trditvami Vlade, da je mogoče stroškovno učinkovit sistem PRO doseči le z uvedbo neprofitnega monopola na trgu skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Omejitev izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO le z eno organizacijo naj ne bi bila zahteva prava EU. Enake cilje naj bi bilo mogoče doseči z milejšimi ukrepi, in sicer z regulacijo cen in poostrenim inšpekcijskim nadzorom. Pobudniki menijo, da odločitev o spremembi sistema PRO ne temelji na strokovnih podlagah, saj naj Vlada ne bi predložila strokovnih študij oziroma naj študije ne bi temeljile na upoštevnih in kakovostnih podatkih ter naj bi imele hude metodološke pomanjkljivosti. Vlada naj bi neučinkovitost obstoječega sistema utemeljevala le s sklicevanjem na težave s področja odpadne embalaže, na drugih podsistemih PRO pa naj bi monopol uvedla, ne da bi zato obstajal kakršen koli razlog.
30.
Pobudniki poudarjajo, da je treba razlikovati med položajem, ko se sistem PRO šele ustanavlja in organizacije, ki upravljajo sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, še ne obstajajo, in položajem, ko država z zakonsko ureditvijo poseže v že obstoječi sistem. Ker naj zakonodajalec ne bi konkretno pojasnil razlogov za tako korenito spremembo sistema PRO, naj bi bil poseg v pravice pobudnikov že iz tega razloga nesorazmeren.
31.
Pobudniki se ne strinjajo s stališčem Vlade in MOPE, da upravljanje sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni gospodarska dejavnost, da Okvirna direktiva o odpadkih zahteva, da se mora upravljanje sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati neprofitno in ga mora izvajati le ena monopolna organizacija. Menijo, da Okvirna direktiva o odpadkih določa le, da sme organizacija za izvajanje svojih storitev zaračunati običajno maržo in pri tem ustvarjati take dobičke, ki so potrebni za razvoj te panoge.
32.
Pobudniki tudi zavračajo trditve Vlade, da ukinitev količinskega praga 15 ton za plačevanje embalažnine ni imela vpliva na kopičenje odpadne embalaže na komunalnih odlagališčih. Podrobno pojasnjujejo, da je ukinitev količinskega praga povečala količino embalaže, ki je bila vključena v sistem PRO in za katero je bilo zagotovljeno financiranje.
33.
Pobudnica družba Interzero se strinja z navedbami Vlade, da med organizacijo in izvajalci obstaja nasprotje interesov. Vendar poudarja, da bo ureditev v ZVO-2, ki omejitve kapitalskih povezav širi čez rob nujno potrebnega za odpravo nasprotja interesov, pobudnico družbo Interzero izključila iz nadaljnje možnosti opravljanja dejavnosti PRO. Družba Interzero, ki je posredno kapitalsko povezana z družbo, ki izvaja storitve obdelave odpadne embalaže, zaradi geografske oddaljenosti pri tej družbi ne naroča teh storitev. Preširoka omejitev kapitalskih povezav naj bi bila zato z vidika družbe Interzero nesorazmerna in prekomerna.
34.
Pobudniki tudi nasprotujejo ureditvi, ki ločuje med proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, in proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. Poudarjajo, da predstavniki ene in druge skupine proizvajalcev med seboj konkurirajo na trgu proizvodov. To naj bi pomenilo, da bo ena skupina proizvajalcev dolžna skleniti pogodbo z organizacijo, ki bo lastnik njihovih konkurentov na trgu. Pobudniki, ki bodo imeli poslovni delež v organizaciji, naj bi vplivali na organizacijo tako, da bo določila slabše pogoje pri izpolnjevanju obveznosti PRO za tisto skupino pobudnikov, ki ne bo imela poslovnega deleža v organizaciji. Proizvajalci, ki bodo imeli poslovni delež, naj bi imeli ugodnejši dostop do trga sekundarnih surovin oziroma recikliranega materiala. Pobudniki menijo, da so razlogi, s katerimi Vlada utemeljuje ureditev, po kateri morajo biti ustanovitelji organizacije proizvajalci, zgrešeni. Po mnenju Vlade naj bi proizvajalci s tem, ko so ustanovitelji organizacije, dejansko prevzemali odgovornost in skrb za celoten življenjski cikel svojega proizvoda. Tista skupina proizvajalcev, ki ne bo ustanovitelj organizacije, naj bi bila izključena iz upravljanja in bo dolžna pogodbo skleniti z monopolno organizacijo v upravljanju njihovih konkurentov.
35.
Ker so pobudniki v zadevi št. U-I-104/22 v odgovoru na mnenje Vlade pobudo razširili z novimi očitki o protiustavnosti, je Ustavno sodišče odgovor pobudnikov ponovno posredovalo Državnemu zboru v odgovor.
Mnenje Vlade o dopolnitvi pobude
36.
Državni zbor ni odgovoril, mnenje pa je poslala Vlada, ki vztraja pri navedbah iz predhodnega mnenja. Vlada zavrača trditev pobudnikov, da naj bi bili proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, v bistveno boljšem (konkurenčnem) položaju kot proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. ZVO-2 naj ne bi pri določitvi obveznosti PRO ločeval med prej opisanima skupinama proizvajalcev. ZVO-2 ureja pravice proizvajalca do organizacije. Vsak proizvajalec ima pravico vpogleda v vso dokumentacijo organizacije, ki se nanaša na njegovo izpolnjevanje obveznosti. ZVO-2 naj bi določal tudi, da organizacija izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti za vse proizvajalce, tako za proizvajalce, ki so jo ustanovili, kakor za proizvajalce, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji. Prvi odstavek 37. člena ZVO-2 naj bi določal, da so proizvajalci pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni, ne glede na to, ali so organizacijo ustanovili ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji. V desetem odstavku 38. člena ZVO-2 naj bi bilo določeno, da nadzorni organ organizacije sestavljajo trije predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in trije predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, ter predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, naj bi bili enakopravni in naj bi imeli enakovredne odločevalske pravice.
Odgovor pobudnikov na mnenje Vlade o njihovi dopolnitvi pobude
37.
Iz odgovora pobudnikov izhaja, da vztrajajo pri svojih dosedanjih navedbah. Dodatno navajajo, da so odpadki blago v pomenu prostega pretoka blaga iz 30. člena PDEU (pravilno 36. člen PDEU). Menijo, da bi bil pretok blaga lahko omejen, če bi imela monopol nad upravljanjem z odpadki le ena organizacija. Taka omejitev prostega pretoka blaga naj bi povzročila, da proizvajalci, katerih izdelki po izteku življenjske dobe postanejo odpadki, ne bi mogli odpadkov upravljati oziroma jih pošiljati v druge države članice. Pobudniki opozarjajo na Direktivo (EU) 2022/2464 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 537/2014, Direktive 2004/109/ES, Direktive 2006/43/ES in Direktive 2013/34/EU glede poročanja podjetij o trajnostnosti (UL L 322, 16. 12. 2022) in na Uredbo (EU) 2020/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2020 o vzpostavitvi okvira za spodbujanje trajnostnih naložb ter spremembi Uredbe (EU) 2019/2088 (UL L 198, 22. 6. 2020). V navedenih aktih naj bi bila jasno določena merila, ki jih bodo podjetja morala izpolnjevati, da bodo njihove dejavnosti prepoznavne kot trajnostne. Trajnostne dejavnosti pa naj bi imele lažji dostop do financiranja na kapitalskih trgih in bankah. Pobudniki menijo, da sistem PRO, kot ga ureja ZVO-2, omejuje konkurenco pri doseganju okoljskih ciljev. Vsi proizvajalci naj bi bili enaki, zato naj med njimi ne bi bilo konkurence pri doseganju okoljskih ciljev.
Navedbe strank postopka po izdaji sodbe Sodišča Evropske unije
38.
Ustavno sodišče je sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi Interzero in drugi, Surovina in drugi1 vročilo Državnemu zboru, pobudnikom v zadevi št. U-I-104/22 in pobudnikom v zadevi št. U-I-220/22.
39.
Državni zbor se o vsebini sodbe SEU ni izjavil.
40.
Pobudniki so se opredelili do vsebine sodbe SEU. Iz njihovih navedb izhaja, da vztrajajo pri svojih navedbah iz pobud. V zvezi s samo sodbo SEU pa navajajo, da naj bi iz nje izhajala trditvena in dokazna bremena države, ki jih v postopku naj ne bi zmogla. Med drugim vztrajajo, da naj bi bil glavni zakonodajalčev cilj večja ekonomska učinkovitost sistema PRO in ne zagotovitev višje ravni varstva okolja in zdravja ljudi. Poleg tega naj stališča Vlade ne bi temeljila na opravljenih analizah in študijah. Po mnenju pobudnikov naj bi sistem po ZVO-1 dobro deloval, njegove pomanjkljivosti pa naj bi bile v celoti v sferi države, ki teh pomanjkljivosti ni odpravila. Ko je bila odpravljena količinska omejitev 15 ton, naj bi se pokazalo, da je bil to izključni razlog za kopičenje odpadne embalaže, saj so se odpadki prenehali kopičiti. Ker je torej sistem po ZVO-1 deloval dobro, bi država morala dokazati, da je s sistemom po ZVO-2 mogoče doseči višjo raven varstva okolja in zdravja ljudi kot s sistemom po ZVO-1. Iz različnih študij naj bi izhajalo, da monopolni sistem ni primeren za dosego višjih ravni varstva okolja in zdravja ljudi. Poleg tega monopolni sistem naj ne bi bil nujen, saj je že sistem po ZVO-1 deloval učinkovito. Pobudniki dodajajo, da zakonodajalec tudi ni predvidel ustrezno dolgega prehodnega obdobja, saj ta znaša manj kot eno leto, kar naj bi izhajalo iz besedila zakonodajnega osnutka, ki je bilo kasneje v zakonodajnem postopku spremenjeno. S tem ko naj pobudniki ne bi dobili povrnjenih svojih investicij, naj bi jim bilo naloženo pretirano breme, ki ni skladno z načelom varstva legitimnih pričakovanj.
B. - I.
Dosedanji potek postopka
41.
Ustavno sodišče je zadevo št. U-I-220/22 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zadevo št. U-I-104/22.
42.
S sklepom št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 (Uradni list RS, št. 81/22) je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka 38. člena, prvega odstavka 40. člena, 41. člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena ZVO-2. Pri tem je upoštevalo, da lahko odloči o začasnem zadržanju izvrševanja le tistih določb ZVO-2, ki jih pobudniki izpodbijajo s pobudo, in da so se nekatere določbe poglavja 2.2 ZVO-2 začele uporabljati šele s 1. 1. 2023. Z dopolnilnim sklepom št. U-I-104/22 z dne 14. 12. 2022 (Uradni list RS, št. 160/22) je Ustavno sodišče, da bi v času do svoje končne odločitve preprečilo nastanek škodljivih posledic, ki bi nastale zaradi izvrševanja morebitnih protiustavnih določb iz poglavja 2.2 ZVO-2, in da ne bi obenem ogrozilo pravne varnosti udeležencev v sistemu PRO in učinkovitega izvrševanja sistema PRO, po uradni dolžnosti skladno s tretjim odstavkom 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 - v nadaljevanju ZUstS) določilo način izvršitve zadržanja izvrševanja zakonskih določb iz 1. točke izreka sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022. Določilo je, da se 1. točka izreka sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 izvrši tako, da se od 1. 1. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča namesto 34. do 53. člena, 274. člena ter drugega in petega odstavka 275. člena ZVO-2 uporabljajo deveti, deseti, enajsti, dvanajsti, trinajsti, štirinajsti in petnajsti odstavek 20. člena ZVO-1 ter podzakonski predpisi, ki urejajo izvajanje sistema PRO za posamezne proizvode. To so Uredba o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje (Uradni list RS, št. 132/22 in 49/24) in podzakonski predpisi iz 11. točke izreka te odločbe (v nadaljevanju uredbe PRO). To pomeni, da od 1. 1. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča določbe ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, ne morejo imeti pravnih učinkov in se sistem PRO v celoti izvaja po predpisih, ki so ga urejali pred začetkom veljavnosti ZVO-2.
43.
Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne 29. 9. 2022 sklenilo, da so pobudniki izkazali pravni interes za presojo ustavnosti prvega do četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena in drugega odstavka 321. člena ZVO-2, ter je v tem delu pobudo sprejelo.
44.
Ustavno sodišče je z navedenim sklepom pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 25. člena, osmega odstavka 34. člena ter prvega in tretjega odstavka 267. člena ZVO-2 zavrglo, za prvi odstavek 47. člena ZVO-2 pa zavrnilo.
B. - II.
Prekinitev postopka odločanja pred Ustavnim sodiščem in sodba SEU
45.
Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-104/22 z dne 13. 4. 2023 (Uradni list RS, št. 48/23 in 54/23 - popr.) prekinilo postopek za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZVO-2 do odločitve SEU v postopku predhodnega odločanja o naslednjih vprašanjih glede razlage 16. in 17. člena Listine, 49., 56. in 106. člena PDEU, načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, Direktive o storitvah ter 8. in 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih, in sicer:
"(1) Ali se lahko šteje za podjetje, ki je pooblaščeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena iz drugega odstavka 106. člena PDEU (upoštevaje 14. člen PDEU, Protokol št. 26 o storitvah splošnega pomena ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih, pravna oseba z izključno pravico do izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode na ozemlju Republike Slovenije, ki obsega:
-
sklepanje pogodb s proizvajalci določenih proizvodov, s katerimi ti pooblastijo to pravno osebo, da v njihovem imenu zagotovi ustrezno ravnanje z odpadki iz teh proizvodov;
-
organizacijo sistema zbiranja in obdelave odpadkov (sklepanje pogodb z gospodarskimi družbami, da v imenu organizacije zberejo in ustrezno obdelajo vse zbrane odpadke iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost); in
-
vodenje evidence o proizvodih, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in so dani na trg v Republiki Sloveniji, ter evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost, ter posredovanje teh podatkov ministrstvu, in je dolžna v zvezi z opravljenem te dejavnosti sklepati pogodbe tako s proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, kot z gospodarskimi družbami, ki bodo izvajale zbiranje in obdelavo odpadkov?
(2)
Ali je treba 16. in 17. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode opravljati le ena pravna oseba na ozemlju države članice na nepridobiten način, kar pomeni, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in da mora ta pravna oseba dobiček uporabiti le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?
(3)
Če je odgovor na vprašanje (2) nikalen, ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri država članica spremeni dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode iz regulirane pridobitne tržne dejavnosti, ki jo opravlja več gospodarskih subjektov, v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija in ki mora to dejavnost izvajati nepridobitno v smislu vprašanja iz točke (2)?
(4)
Ali je treba določbe prava EU iz vprašanja iz točke (3) razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, po kateri zaradi uveljavitve nove zakonske ureditve skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti posledično po sili zakona (ex lege) ta posega v posamična razmerja tako, da prenehajo veljati vse pogodbe, sklenjene med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ter med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?
(5)
Ali je treba v okoliščinah sprejetja nove zakonske ureditve, opisane v vprašanjih iz točk (3) in (4), načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da zakonodajalec mora določiti prehodno obdobje in/ali sistem nadomestil? Če je odgovor pritrdilen, katera merila opredeljujejo razumnost prehodnega obdobja oziroma razumnost sistema nadomestil?
(6)
Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri je proizvajalcem, ki imajo obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, naložena obveznost ustanovitve pravne osebe, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in morajo proizvajalci istovrstnih proizvodov ob morebitnem odvzemu dovoljenja tako pravno osebo ponovno ustanoviti oziroma ali je treba zgoraj navedene določbe prava EU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri smejo biti lastniki poslovnega deleža v tej pravni osebi le proizvajalci?
(7)
Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smejo biti oseba, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti v tej pravni osebi?
(8)
Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in pravna oseba, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smeta biti:
-
neposredno ali posredno kapitalsko povezana z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v pravni osebi, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in ne smeta imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic;
-
kapitalsko ali sorodstveno povezana z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz prejšnje alineje.
(9)
Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri omejitve iz vprašanj (7) in (8) veljajo tudi za člana poslovodnega organa pravne osebe, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, njenega nadzornega organa ali zastopnika?
(10)
Ali je treba 16. člen Listine ter 49. in 56. člen PDEU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri morajo proizvajalci, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg proizvode, namenjene za uporabo v gospodinjstvu, obvezno skleniti pogodbo, s katero pooblastijo pravno osebo, ki ima dovoljenje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, za izpolnjevanje svojih obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?"
46.
SEU je na zastavljena vprašanja s sodbo v zadevi Interzero in drugi odgovorilo, kot sledi:
"1. Člen 106(2) PDEU je treba razlagati tako, da je treba pravno osebo, ki ima na eni strani izključno pravico do opravljanja dejavnosti izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca - za določeno kategorijo proizvodov in na celotnem ozemlju države članice - za račun zadevnih proizvajalcev v skladu s členoma 8 in 8a Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv, kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018, in ki mora na drugi strani to dejavnost opravljati nepridobitno, šteti za podjetje, pooblaščeno za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu tega člena 106(2), če je bila ta pravna oseba dejansko pooblaščena za izpolnjevanje obveznosti javne službe ter če so narava, trajanje in obseg teh obveznosti jasno opredeljeni v nacionalnem pravu.
2.
Člena 8 in 8a Direktive 2008/98, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/851, člen 15 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu, člene 49, 56 in 106 PDEU, člena 16 in 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj je treba razlagati tako, da ob upoštevanju načela sorazmernosti ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je:
-
uveden monopol z ustanovitvijo organizacije, pooblaščene za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ki ima izključno pravico za opravljanje te dejavnosti za določeno kategorijo proizvodov, hkrati pa je določeno tako ex lege prenehanje veljavnosti dovoljenj, na podlagi katerih so gospodarski subjekti opravljali navedene dejavnosti do tedaj, kot tudi ex lege prenehanje veljavnosti vseh pogodb, ki so jih ti gospodarski subjekti sklenili pri opravljanju te dejavnosti, vendar le, če na eni strani to ureditev spremlja vzpostavitev regulativnega okvira, ki zagotavlja, da bo lahko ta monopolist dejansko dosledno in sistematično uresničeval cilja varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki ju je določila zadevna država članica, s ponudbo, ki je kvantitativno odmerjena in kvalitativno načrtovana glede na ta cilja in je pod strogim nadzorom javnih organov, in če na drugi strani navedena ureditev določa prilagoditve uporabe novih pravil, s katerimi se je mogoče izogniti pretiranemu bremenu za zadevne gospodarske subjekte, zlasti dovolj dolgo prehodno obdobje, da se ti lahko prilagodijo spremembam, ali sistem primernega nadomestila za škodo, ki jo utrpijo;
-
tej organizaciji naloženo, da svojo dejavnost opravlja nepridobitno;
-
za proizvajalce, za katere veljajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca in ki dajejo na trg najmanj 51 % celotne količine iste kategorije proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, določena obveznost, da ustanovijo tako organizacijo in da imajo v njej poslovni delež;
-
za lastnike poslovnega deleža v tej organizaciji določeno, da morajo biti proizvajalci na zadevnem trgu;
-
za te proizvajalce določena prepoved opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov ter prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med navedeno organizacijo, člani njenega poslovodnega organa in proizvajalci, ki imajo poslovni delež v njej, na eni strani ter osebami, ki zbirajo in obdelujejo odpadke, in osebami, ki imajo glasovalno pravico v organu upravljanja ali organu nadzora navedene organizacije, na drugi strani;
-
določeno obvezno skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca za proizvajalce proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, in tem proizvajalcem naloženo, da s to organizacijo sklenejo pogodbo, vendar le, če te obveznosti spremljajo zadostna procesna jamstva, zlasti v zvezi z morebitnimi nasprotji interesov ali neugodnim konkurenčnim položajem, s katerimi je mogoče preprečiti kakršno koli pretirano breme za zadevne proizvajalce pri opravljanju njihove gospodarske dejavnosti, ki bi bilo posledica samovoljnih ali nepredvidljivih vplivov na njihova pogodbena razmerja."
B. - III.
Oris sistema PRO
Splošno o sistemu PRO
47.
Sistem PRO je nastal zaradi številnih izzivov, s katerimi so se srečevale lokalne skupnosti pri upravljanju z odpadki. Zaradi povečanega obsega odpadkov in nasprotovanja javnosti pri umeščanju odlagališč odpadkov v prostor se je pojavila potreba po prenosu bremena upravljanja z odpadki na proizvajalce proizvodov. Proizvajalci morajo v vseh življenjskih fazah produkta, tj. od faze oblikovanja do faze odpadka, upoštevati tudi okoljske vidike.2 Cilji sistema PRO so zmanjšanje uporabe novih surovin, preprečevanje oziroma zmanjševanje nastajanja odpadkov, zmanjšanje vpliva produktov na okolje in ponovna raba surovin.3 Sistem PRO je eden glavnih instrumentov pri izvajanju hierarhije ravnanja z odpadki4 ter pri zagotavljanju trajnostne rabe virov in krožnega gospodarstva.5 S sistemom PRO se uresničujejo tudi temeljna načela okoljskega prava, in sicer načelo trajnostnega razvoja, načelo medgeneracijske odgovornosti, načelo onesnaževalec plača, načelo preprečevanja, previdnostno načelo in načelo presoje vplivov na okolje.6 Sistem PRO je torej sklop ukrepov okoljske politike, s katerimi država proizvajalcem naloži finančno ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje z njihovimi proizvodi tudi v fazi odpadka v življenjskem ciklu proizvoda, vključno z ločenim zbiranjem, sortiranjem in postopki obdelave.7 Ukrepi lahko vključujejo sprejemanje vrnjenih proizvodov in odpadkov, ki ostanejo po uporabi teh proizvodov, nadaljnje ravnanje s temi odpadki in finančno odgovornost za takšne dejavnosti. Ti ukrepi lahko vključujejo dolžnost zagotavljanja javno dostopnih informacij o tem, v kolikšni meri je proizvod mogoče ponovno uporabiti in reciklirati (drugi pododstavek prvega odstavka 8. člena Okvirne direktive o odpadkih). Proizvajalci lahko svojo obveznost izpolnjujejo posamično ali skupinsko prek posebnih organizacij.8 Posamično izpolnjevanje obveznosti sprejemanja vrnjenih proizvodov in odpadkov je namreč učinkovito le, če je trg upoštevnih produktov zelo zgoščen in če lahko proizvajalci zagotovijo sistem sprejemanja vrnjenih produktov in odpadkov pri vsakem končnem uporabniku.9 Če bi bilo posamično izpolnjevanje obveznosti PRO organizacijsko in ekonomsko neučinkovito, je treba organizirati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO prek posebnih organizacij, ki izvajajo obveznosti PRO v imenu proizvajalcev.
Ureditev sistema PRO v pravu EU
48.
Cilji okoljske politike EU, ki temelji na 191. členu PDEU, so ohranjanje, varovanje in izboljšanje kakovosti okolja ter varovanje zdravja ljudi. Okoljska politika EU je osredotočena na skrbno in preudarno rabo naravnih virov in prispeva k spodbujanju ukrepov na mednarodni ravni za reševanje regionalnih in globalnih okoljskih problemov, kot so podnebne spremembe in izguba biotske raznovrstnosti. Temelji na previdnostnem načelu ter na načelih, da je treba delovati preventivno, da je treba okoljsko škodo odpravljati pri viru in po načelu "plača povzročitelj obremenitve".
49.
EU je pristojna za ukrepanje na področjih okoljske politike, kot so onesnaževanje zraka in vode, varstvo in obnova narave, ravnanje z odpadki ter podnebne spremembe. Okoljske politike EU so zasnovane tako, da bodo pospešile prehod v trajnostno, inovativno in krožno gospodarstvo, v katerem je biotska raznovrstnost zaščitena, cenjena in obnovljena, z okoljem povezano tveganje za zdravje pa kar najbolj zmanjšano.
50.
Področje ravnanja z odpadki ureja Okvirna direktiva o odpadkih. Cilj te direktive je zagotoviti varstvo okolja in zdravja ljudi s poudarkom na pomenu ustreznih tehnik za ravnanje z odpadki, njihove predelave in recikliranja, da bi se zmanjšale obremenitve virov in izboljšala njihova uporaba. V Okvirni direktivi o odpadkih je vzpostavljena hierarhija ravnanja z odpadki in poudarjeno načelo, da stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov. Uresničitev tega načela pa pomeni uvedba sistema PRO. Z namenom zagotoviti učinkovito delovanje sistema PRO v državah članicah so v Okvirni direktivi o odpadkih urejene splošne minimalne zahteve, ki jih morajo države članice upoštevati pri uvedbi sistema PRO. Na ravni EU je bila obveznost PRO sicer najprej urejena v treh direktivah, ki so urejale ravnanje z izrabljenimi vozili,10 odpadnimi baterijami in akumulatorji11 ter odpadno električno in elektronsko opremo.12 Uvedba sistema PRO za embalažo in odpadno embalažo v državah članicah z Direktivo o embalaži in odpadni embalaži13, 14 je tudi omogočala učinkovito doseganje okoljskih ciljev.
51.
Ker so torej sistemi PRO bistveni element učinkovitega ravnanja z odpadki in ker obstajajo precejšne razlike med državami članicami glede učinkovitosti in uspešnosti teh sistemov, je EU v Direktivi 2018/851 določila minimalne operativne zahteve za takšne sisteme.15 Splošne minimalne zahteve bi morale zmanjšati stroške in izboljšati učinkovitost ter zagotoviti enake konkurenčne pogoje ter preprečiti ovire za nemoteno delovanje notranjega trga. Prispevati morajo k vključevanju stroškov ob koncu življenjske dobe proizvodov v njihovo ceno ter zagotoviti spodbude za proizvajalce že pri načrtovanju njihovih proizvodov. Splošne zahteve bi morale izboljšati upravljanje in preglednost sistemov PRO ter zmanjšati možnost nasprotja interesov med organizacijami, ki izvajajo obveznosti PRO v imenu proizvajalcev, in izvajalci ravnanja z odpadki, s katerimi te organizacije sklenejo pogodbe.16
52.
Države članice morajo pri uporabi sistema PRO upoštevati tehnično izvedljivost in ekonomsko smiselnost ter splošne okoljske in družbene vplive ter vplive na zdravje ljudi, pri tem pa morajo spoštovati potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (tretji odstavek 8. člena Okvirne direktive o odpadkih).
53.
Ko država članica na podlagi prvega odstavka 8. člena Okvirne direktive o odpadkih in drugih zakonodajnih aktov EU vzpostavi sistem PRO, mora: (1) jasno opredeliti vloge in odgovornosti vseh upoštevnih udeležencev (proizvajalci, organizacije, lokalne oblasti izvajalcev ter socialna podjetja); (2) v skladu s hierarhijo ravnanja z odpadki določiti cilje ravnanja z odpadki, da bi se dosegli vsaj količinski cilji, pomembni za sistem PRO, ter določiti druge kvantitativne in/ali kvalitativne cilje, ki se štejejo za pomembne za sistem PRO; (3) zagotoviti, da je vzpostavljen sistem poročanja za zbiranje podatkov o proizvodih, ki jih proizvajalci proizvodov, za katere velja PRO, dajejo na trg države članice, in podatkov o zbiranju in predelavi odpadkov iz teh proizvodov; in (4) zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov (prvi odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih).
54.
Država članica je dolžna sprejeti ukrepe, s katerimi zagotovi, da so lastniki odpadkov, na katere se nanaša sistem PRO, obveščeni o ukrepih za preprečevanje odpadkov, zbirnih centrih, sistemih za vračanje in zbiranje ter o preprečevanju smetenja. Države članice tudi sprejmejo ukrepe, s katerimi spodbujajo lastnike odpadkov, da svoje odpadke prinašajo v vzpostavljene sisteme ločenega zbiranja odpadkov (drugi odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih).
55.
Države članice so dolžne sprejeti ukrepe, s katerimi zagotovijo, da imajo proizvajalci in organizacije jasno določeno območje delovanja (geografska pokritost, vrsta proizvodov in materialov), tako da delovanje ni omejeno le na območja, na katerih sta zbiranje odpadkov in ravnanje z njimi najbolj dobičkonosen posel. Proizvajalci oziroma organizacije morajo zagotavljati ustrezno razpoložljivost sistemov za zbiranje odpadkov, morajo imeti potrebna finančna sredstva ali finančna in organizacijska sredstva za izpolnitev obveznosti PRO, vzpostaviti morajo ustrezne mehanizme samonadzora, ki jih dopolnjujejo redni neodvisni pregledi finančnega poslovanja in kakovosti podatkov o proizvodih, ki jih proizvajalci proizvodov, za katere velja PRO, dajejo na trg države članice, in podatkov o zbiranju in predelavi odpadkov iz teh proizvodov. Proizvajalci oziroma organizacija morajo objaviti informacije o izpolnjevanju ciljev ravnanja z odpadki. V primeru skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO pa mora organizacija objaviti tudi podatke o svojih lastnikih in članih, finančnih prispevkih proizvajalcev na podano enoto ali tono proizvoda, danega na trg, in postopku izbora izvajalcev ravnanja z odpadki (tretji odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih).
56.
V četrtem odstavku 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih so urejene minimalne zahteve glede višine finančnega prispevka posameznega proizvajalca, s katerim so izpolnjene obveznosti PRO. V drugem pododstavku petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih je določeno, da mora država članica imenovati vsaj en organ, ki je neodvisen od zasebnih interesov, ali zaupati javnemu organu nadzor nad izvajanjem obveznosti PRO, če na ozemlju države članice obveznost PRO izvaja več organizacij.
57.
Okvirna direktiva o odpadkih organiziranost sistema PRO prepušča državam članicam. Države članice smejo sistem PRO urediti samostojno, pod pogojem, da sistem izpolnjuje minimalne zahteve, ki jih določa Okvirna direktiva o odpadkih, in da države članice pri tem spoštujejo potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga.
Opis izpodbijane zakonske ureditve in zakonske ureditve, ki je sistem PRO urejala pred njo
Ureditev v ZVO-2
58.
Na podlagi ZVO-217 lahko proizvajalci izpolnjujejo obveznost PRO skupaj z drugimi proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO (skupno izpolnjevanje obveznosti), ali samostojno (drugi in tretji odstavek 35. člena ZVO-2). Vendar pa morajo tisti proizvajalci, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, ki so namenjeni za uporabo v gospodinjstvih, svojo obveznost izpolnjevati skupno (tretji odstavek 35. člena ZVO-2). Skupno izpolnjevanje obveznosti za proizvajalce istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, izvaja samo ena organizacija (drugi odstavek 37. člena ZVO-2). To pomeni, da je zakonodajalec uvedel sistem z več organizacijami v državi, vsako za svojo vrsto proizvoda, ki med seboj ne konkurirajo. Posamezna organizacija torej izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadke iz istovrstnih proizvodov. Ni pa dopustno, da bi bili ustanovljeni dve organizaciji, ki bi med seboj konkurirali in bi izvajali skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadke iz istovrstnih proizvodov. Vendar pa sme posamezna organizacija, razen če bi drugače določal podzakonski akt (drugi odstavek 38. člena ZVO-2), zagotavljati skupno izpolnjevanje obveznosti za več istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO.
59.
Ustanovitelji organizacije oziroma lastniki poslovnega deleža v organizaciji smejo biti le proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO (prvi odstavek 37. člena in četrti odstavek 38. člena ZVO-2). Organizacijo ustanovijo in imajo v lasti poslovne deleže proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, ki skupaj dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov. Vendar lastniški poslovni delež posameznega proizvajalca v organizaciji ne sme presegati 25 odstotkov (četrti odstavek 38. člena ZVO-2). Proizvajalci, ki obveznost PRO izpolnjujejo skupno in niso ustanovitelji organizacije oziroma niso lastniki poslovnega deleža, morajo v 15 delovnih dneh od vpisa v register proizvajalcev18 zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo, na podlagi katere je organizacija pooblaščena za izvajanje obveznosti proizvajalca (tretji in četrti odstavek 37. člena ZVO-2).19 Organizacija pa je dolžna skleniti pogodbo z vsakim proizvajalcem, ki to zahteva, najkasneje v roku 30 dni od prejema zahteve za sklenitev pogodbe (prvi odstavek 40. člena ZVO-2). Če organizacija ne sprejme vseh proizvajalcev, ki skupno izpolnjujejo obveznost PRO, je dolžna na svoj račun zagotoviti skupno izpolnjevanje obveznosti PRO tudi za te proizvajalce (deveti odstavek 39. člena ZVO-2). Proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, in proizvajalci, ki niso ustanovitelji organizacije, so pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni (prvi odstavek 37. člena ZVO-2).
60.
Organizacija torej v imenu proizvajalca izvaja aktivnost in ukrepe za izpolnjevanje obveznosti PRO. Če proizvajalec obveznosti PRO ne izpolnjuje ali ne sme izpolnjevati posamično, mora z organizacijo skleniti pogodbo, po kateri ji plačuje stroške za izvajanje navedene storitve (prvi odstavek 36. člena, 1. točka šestega odstavka 37. člena in tretji odstavek 40. člena ZVO-2). Vendar pa organizacija ne sme sama izvajati gospodarske dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov (peti odstavek 38. člena ZVO-2), temveč mora le zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvoda tako, da to dejavnost na podlagi sklenjene pogodbe zanjo izvajajo pravne ali fizične osebe, ki izpolnjujejo pogoje za opravljanje navedenih gospodarskih dejavnosti,20 tako da se zberejo in obdelajo vsi odpadki iz proizvodov, nastali v določenem obdobju na ozemlju Republike Slovenije, za katere velja obveznost PRO. Organizacija mora na podlagi javnega poziva, ki ga mora pred koncem vsakega tekočega koledarskega leta objaviti na svoji spletni strani, na nediskriminatoren način in pod enakimi pogoji za prihodnje koledarsko leto skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in postopkov priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje iz javnega poziva (šesti odstavek 40. člena ZVO-2).21
61.
Glavne dejavnosti organizacije torej obsegajo: (1) zagotovitev zbiranja, prevoza in obdelave vseh zbranih odpadkov, ki nastanejo iz proizvajalčevega proizvoda, (2) obveščanje javnosti in lastnikov odpadkov o načinu in pomenu preprečevanja nastajanja odpadkov iz proizvodov, ponovne uporabe in vračanja rabljenih proizvodov, za katere velja PRO, ločenega zbiranja odpadkov iz proizvodov in preprečevanja smetenja z njimi ter o okoljsko učinkovitem ravnanju z odpadki iz proizvodov ponovne uporabe, (3) zagotavljanje informacij osebam, ki izvajajo obdelavo odpadkov, o proizvodih, za katere velja PRO, in načinih obdelave odpadkov iz teh proizvodov, kadar je to predpisano, in (4) vodenje evidence o proizvodih, za katere velja PRO, ki jih dajejo proizvajalci na trg v Republiki Sloveniji, in evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov ter posredovanje podatkov iz evidenc pristojnemu ministrstvu.
62.
Skupno izpolnjevanje obveznosti PRO sme organizacija zagotavljati na podlagi dovoljenja (prvi odstavek 40. člena ZVO-2), ki ga izda ministrstvo, pristojno za okolje in prostor (tretji odstavek 41. člena ZVO-2), za nedoločeno obdobje (peti odstavek 41. člena ZVO-2). Ministrstvo, pristojno za okolje, mora vsakih pet let po uradni dolžnosti preveriti izpolnjevanje pogojev (sedmi odstavek 41. člena ZVO-2). Izdano dovoljenje mora biti objavljeno na osrednjem spletnem mestu državne uprave in poslano pristojni inšpekciji, skupaj s skupnim načrtom organizacije (šesti odstavek 41. člena ZVO-2). Če ministrstvo po uradni dolžnosti ugotovi, da organizacija, ki ima dovoljenje, ali proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, izvajata zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (peti odstavek 38. člena ZVO-2), ali da ne spoštujeta prepovedi kapitalske ali sorodstvene povezave z osebami, ki izvajajo zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti (šesti odstavek 38. člena ZVO-2), pozove proizvajalce, naj v dveh mesecih uskladijo delovanje organizacije z zakonskimi pogoji (prvi odstavek 43. člena ZVO-2). Če proizvajalci v roku ne izkažejo uskladitve organizacije z zakonskimi pogoji iz petega in šestega odstavka 38. člena ZVO-2, ministrstvo, pristojno za okolje, dovoljenje odvzame z odločbo (drugi odstavek 43. člena ZVO-2). V takem primeru so proizvajalci, ki obveznosti PRO ne izpolnjujejo ali ne smejo izpolnjevati posamično, dolžni ustanoviti novo organizacijo in zanjo pridobiti novo dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti (tretji odstavek 43. člena ZVO-2). Ministrstvo, pristojno za okolje, mora odločiti o izdaji novega dovoljenja v treh mesecih (četrti odstavek 43. člena ZVO-2).
63.
Zakonodajalec je določil več pogojev, ki jih mora izpolnjevati organizacija, da lahko pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO (tretji odstavek 41. člena ZVO-2). Organizacija mora biti pravna oseba s sedežem v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 38. člena ZVO-2). Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO mora izvajati kot nepridobitno dejavnost, tako da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO v skladu z ZVO-2 (prvi odstavek 38. člena ZVO-2). Organizacija lahko premoženje, presežek prihodkov nad odhodki in dobiček uporabi le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti (peti odstavek 40. člena ZVO-2).
64.
Proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik praviloma22 ne smejo izvajati zbiranja23 ali obdelave odpadkov24 iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji (peti odstavek 38. člena ZVO-2). Take omejitve pa ZVO-2 ne določa za proizvajalce, za katere velja obveznost PRO, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije, temveč morajo z njo skleniti le pogodbo (prvi in tretji odstavek 37. člena ZVO-2).
65.
Organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik (1) ne smejo biti neposredno ali posredno kapitalsko povezani z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji, (2) ne smejo imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic in (3) ne smejo biti kapitalsko ali sorodstveno povezani25 z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice26 v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji (šesti odstavek 38. člena ZVO-2). To pomeni, da tisti proizvajalci, za katere velja obveznost PRO, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji, ne morejo biti lastniki poslovnega deleža te iste organizacije.
66.
Organizacija mora imeti poseben nadzorni organ, t. i. telo za sistem PRO, ki ga sestavljajo predstavniki proizvajalcev, ki imajo poslovni delež v organizaciji, predstavniki proizvajalcev, ki nimajo poslovnega deleža v organizaciji, imajo pa z njo sklenjeno pogodbo, in predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Proizvajalci s poslovnim deležem v organizaciji in proizvajalci, ki nimajo poslovnega deleža, so enakopravni in imajo enakovredne odločevalske pravice (deseti odstavek 38. člena ZVO-2).
Sistem PRO po ZVO-1 in primerjava obeh sistemov PRO
67.
Pred uveljavitvijo ZVO-2 je sistem PRO urejal ZVO-1. ZVO-1 je enako kot ZVO-2 omogočal, da so proizvajalci izdelkov svoje obveznosti izpolnjevali samostojno ali skupno (deseti odstavek 20. člena ZVO-1). V dvanajstem odstavku 20. člena ZVO-1 je bilo določeno, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, zagotavlja v svojem imenu in za račun teh proizvajalcev prevzemanje vseh odpadkov, ki na ozemlju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, in ravnanje z njimi.
68.
V ZVO-1 način skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni bil podrobneje urejen. V Zakonu je bilo le pooblastilo Vladi, naj sprejme predpis, v katerem bo določila, za katere proizvode velja obveznost PRO, obveznosti proizvajalcev izdelkov in obveznosti združenja proizvajalcev ali druge gospodarske družbe za izvajanje obveznosti PRO. Na podlagi ZVO-1 sta lahko skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izvajala ali združenje proizvajalcev izdelkov ali gospodarska družba (tj. GSZVO-1), če sta izpolnjevala pogoje. Vlada je za vsak proizvod, za katerega velja PRO, uredila način izvajanja obveznosti PRO v podzakonskem aktu. Ravnanje s posamezno vrsto odpadkov, vključno z obveznostjo PRO, so torej urejali tudi Uredba o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju UEOE), Uredba oodpadni električni in elektronski opremi(v nadaljevanjuUredba oOEEO), Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (v nadaljevanju Uredba o BAOBA), Uredba o odpadnih nagrobnih svečah, Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili, Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, Uredba o izrabljenih vozilih, Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami in Uredba o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje. Način skupnega izpolnjevanja obveznosti ni bil določen enotno za vse proizvode, za katere velja obveznost PRO, temveč je bil urejen različno za posamezne vrste odpadkov. Podzakonski akti, ki urejajo ravnanje s posamezno vrsto odpadka, ne določajo popolnoma enakih pogojev za pridobitev upravnega akta, ki omogoča izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Ne glede na navedeno pa je mogoče ugotoviti določene skupne značilnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
69.
Bistvena razlika med sistemom, ki je urejen v ZVO-2, in sistemom, ki je urejen v ZVO-1, je, da sme na podlagi ZVO-2 dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, za katere velja obveznost PRO, izvajati samo ena organizacija, ki pridobi dovoljenje. Na podlagi ZVO-1 in uredb PRO, ki za posamezne proizvode določajo obveznost PRO, pa je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO lahko izvajala vsaka pravna oseba ali samostojni podjetnik posameznik, ki je na področju ravnanja z odpadno embalažo pridobila OVD (prvi odstavek 41. člena UEOE),27 na področju ravnanja z odpadki iz drugih proizvodov, za katere velja PRO, pa je pridobila odločbo o potrditvi skupnega načrta.28 To pomeni, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode lahko izvajalo več gospodarskih subjektov, ki so med seboj konkurirali na istem trgu. OVD in odločba o potrditvi skupnega načrta sta veljala za nedoločen čas. Naslednja bistvena razlika je, da ZVO-1 in uredbe PRO, razen na področju ravnanja z električno in elektronsko opremo,29 tudi niso določali, da morajo GSZVO-1 skupno izpolnjevanje obveznosti PRO opravljati nepridobitno oziroma da bi morali dobiček, premoženje in presežke prihodkov nad odhodki uporabiti le za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode iz regulirane tržne dejavnosti spremenil v dejavnost, ki jo lahko izvaja le ena pravna oseba na nepridobiten način.
70.
Proizvajalci so na podlagi ZVO-1 in uredb PRO lahko izbirali, ali bodo svoje obveznosti PRO zagotavljali posamično ali skupno. V skladu z ZVO-2 pa proizvajalci, ki dajejo na trg proizvode, ki so namenjeni gospodinjstvom, te izbire nimajo več. Ti proizvajalci so dolžni obveznosti PRO izpolnjevati skupno prek združenja proizvajalcev, tj. organizacije, ki so jo dolžni ustanoviti ali z njo skleniti pogodbo. Proizvajalci, ki so obveznosti PRO izpolnjevali skupno, so tudi na podlagi ZVO-1 in uredb PRO morali skleniti pogodbo z GSZVO-130 in plačati stroške ravnanja z odpadki iz proizvodov.31 Podzakonski akti, ki urejajo ravnanje s posamezno vrsto odpadkov, določajo obvezno ravnanje s tovrstnimi odpadki. Obveznosti so naložene vsem subjektom, ki sodelujejo v sistemu PRO (proizvajalci, GSZVO-1, izvajalci javnih služb, distributerji in končni uporabniki). Končni uporabniki so dolžni ločeno zbirati določene vrste odpadkov.32 Na primer na področju odpadne embalaže mora končni uporabnik komunalno odpadno embalažo prepustiti izvajalcu javne službe.33 Izvajalci javne službe morajo nato oddati komunalno odpadno embalažo GSZVO-1, ki so imele OVD za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO na področju odpadne embalaže, to so družbe za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE), brezplačno in brez zahteve za plačilo zaradi njene morebitne vrednosti ali vrednosti posameznih vrst embalažnega materiala v odpadni embalaži, ki nastanejo pri njeni ponovni uporabi ali predelavi.34 Končni uporabnik pa mora nekomunalno odpadno embalažo oddati DROE tako, da jo odda v zbirni center ali se dogovori z DROE za neposredno prevzemanje odpadne embalaže.35 Distributer mora odpadno embalažo, ki jo prevzame od končnih uporabnikov, ali tisto, ki nastane zaradi njegove dejavnosti, brezplačno oddati DROE in brez zahteve za plačilo zaradi njene morebitne vrednosti ali vrednosti posameznih vrst embalažnega materiala v odpadni embalaži, ki nastanejo pri njeni ponovni uporabi ali predelavi.36
71.
ZVO-2 je spremenil tudi druge pogoje, ki jih mora izpolnjevati organizacija, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Medtem ko ZVO-2 določa, da lahko organizacijo ustanovijo samo proizvajalci, ZVO-1 in uredbe PRO take omejitve niso določali. Pred uveljavitvijo ZVO-2 tudi niso bile določene omejitve glede kapitalskih ali sorodstvenih povezav GSZVO-1 ali lastnikov njihovega poslovnega deleža, članov poslovodnega organa, članov nadzornega organa in njihovih zastopnikov z izvajalci. ZVO-1 tudi ni določal omejitev glede dejavnosti, ki so jo lahko izvajali GSZVO-1. GSZVO-1 so lahko izvajali tudi druge gospodarske dejavnosti, povezane z ravnanjem z odpadki (zbiranje, prevoz, priprava odpadkov za ponovno uporabo, predelava, recikliranje in odstranjevanje odpadkov).
Prehodna ureditev
72.
Ustavno sodišče je moralo presoditi tudi zakonsko ureditev, ki ureja prehod v novi sistem PRO, ki ga ureja ZVO-2. Proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi ZVO-2 velja obveznost PRO in ki dajejo na trg proizvode, namenjene gospodinjstvom, morajo ustanoviti organizacijo, ki izpolnjuje vse pogoje iz 38. in 41. člena ZVO-2 (prvi odstavek 275. člena ZVO-2). Organizacija je dolžna v roku, ki ga določa zakon, vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (drugi odstavek 41. člena ZVO-2). Proizvajalci proizvodov, ki niso ustanovitelji organizacije, pa so dolžni zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo, ki bo pridobila dovoljenje. Proizvajalci, ki ne bi izpolnili navedenih obveznosti, bi izpolnili zakonske znake prekrška in bi lahko bili kaznovani s plačilom globe (tretji odstavek 275. člena ZVO-2).
73.
Peti do deveti odstavek 275. člena ZVO-2 urejajo položaj dosedanjih udeležencev v sistemu PRO na podlagi ZVO-1 in uredb PRO v novem sistemu PRO na podlagi ZVO-2. V skladu s petim odstavkom 275. člena ZVO-2 ministrstvo izda ugotovitveno odločbo, na podlagi katere OVD za skupno izvajanje obveznosti PRO na področju odpadne embalaže, ki so ga gospodarski subjekti pridobili na podlagi UEOE, preneha veljati. Ministrstvo, pristojno za okolje, ugotovitveno odločbo izda, ko organizacija sporoči, da je na podlagi pravnomočnega dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 začela izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. V skladu s šestim odstavkom 275. člena ZVO-2 na podlagi ugotovitvene odločbe prenehajo veljati tudi vse odločbe o potrditvi skupnih načrtov, ki so jih gospodarski subjekti pridobili na podlagi Uredbe o ravnanju z odpadnimi gumami, Uredbe o OEEO, Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, Uredbe o izrabljenih vozilih in Uredbe o BAOBA.
74.
Z dnem izdaje ugotovitvene odločbe tudi prenehajo veljati dogovori oziroma pogodbe, ki so jih proizvajalci sklenili z GSZVO-1, ter pogodbe med GSZVO-1 in izvajalci (osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2). Iz četrtega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da mora ministrstvo, pristojno za okolje, dovoljenje iz 41. člena ZVO-2 izdati v šestih mesecih po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz prvega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da morajo proizvajalci skleniti pogodbo o izvajanju obveznosti PRO prek organizacije. Iz drugega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da morajo proizvajalci ustanoviti organizacijo, organizacija pa mora vložiti vlogo za pridobitev dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 v treh mesecih po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije.
75.
Iz navedenega izhaja, da GSZVO-1 po izdaji ugotovitvene odločbe iz petega in šestega odstavka 275. člena ZVO-2 ne smejo več izvajati dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Z izdajo ugotovitvene odločbe pa tudi prenehajo veljati vse pogodbe, na podlagi katerih so GSZVO-1 uredili konkretna pravna razmerja s proizvajalci in izvajalci.
B. - IV.
Upoštevnost prava EU in njegov vpliv na presojo Ustavnega sodišča
76.
Protiustavnost zakonskih določb pobudniki utemeljujejo tudi s sklicevanjem na pravo EU oziroma zatrjujejo, da so izpodbijane določbe v neskladju ne le z Ustavo, pač pa tudi s pravom EU. Svoje očitke zoper izpodbijane določbe deloma opirajo neposredno na pravo EU, deloma pa na določbe Ustave. Sicer pa je Ustavno sodišče vezano na očitke pobudnikov, ne pa tudi na njihovo pravno opredelitev iz pobude za presojo ustavnosti. Zato lahko Ustavno sodišče tudi samo ugotovi pravno upoštevnost drugih določb prava EU in Ustave.37
77.
V skladu s točko e) drugega odstavka 4. člena PDEU sodi okolje na področje deljenih pristojnosti, torej pristojnosti, pri katerih se ukrepanje deli med EU in državami članicami. Iz Protokola (št. 25) o izvajanju deljenih pristojnosti38 izhaja, da kadar EU ukrepa na posameznem področju, potem glede na drugi odstavek 2. člena PDEU zajema obseg izvajanja pristojnosti le elemente, ki jih ureja zadevni akt EU, in torej ne zajema celotnega področja. Področje ravnanja z odpadki ureja Okvirna direktiva o odpadkih. Poleg navedenega pravo EU ureja tudi ravnanje s posameznimi vrstami odpadkov. Obveznost PRO je urejena v direktivah in uredbah, ki urejajo ravnanje z izrabljenimi vozili,39 odpadnimi baterijami in akumulatorji40 ter odpadno električno in elektronsko opremo.41 V Republiki Sloveniji je obveznost PRO naložena tudi proizvajalcem embalaže, zato je upoštevna tudi Direktiva o embalaži in odpadni embalaži.42
78.
Okvirna direktiva o odpadkih organiziranost sistema PRO prepušča državam članicam. Gre za položaj, ko imajo na podlagi akta EU države članice svobodo izbire med različnimi izvedbenimi načini, ki so najprimernejši, da se doseže spoštovanje zavez iz akta EU. V takem primeru gre za izvajanje prava EU v pomenu iz prvega odstavka 51. člena Listine.43 Poleg navedenega iz sodne prakse SEU tudi izhaja, da sklicevanje države članice na izjeme, ki jih določa pravo EU, za utemeljitev omejevanja temeljne svoboščine, ki jo zagotavlja PDEU, tudi šteje za izvajanje prava EU v smislu prvega odstavka 51. člena Listine.44 Zato se v konkretnem primeru uporabljajo določbe Listine.45
79.
Nacionalni organi so pri sprejetju ukrepov na podlagi predpisov EU, tudi če imajo svobodo izbire med različnimi izvedbenimi načini, ki so najprimernejši, da se doseže spoštovanje zavez iz akta EU, dolžni spoštovati temeljna načela prava EU, med drugim tudi načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj.46
80.
Iz sodne prakse SEU izhaja, da se PDEU na področju temeljnih svoboščin ne uporablja za položaj, v katerem so vsi elementi omejeni le na eno državo članico.47 Vendar v konkretnem primeru ne gre za tak položaj. Ena od pobudnic je gospodarska družba s sedežem v Republiki Avstriji. Navedena pobudnica je družbenica in imetnica poslovnega deleža GSZVO-1. Izpodbijane določbe med drugim določajo tudi pogoje, ki jih morajo izpolnjevati lastniki poslovnih deležev organizacije, ki bo v spremenjenem sistemu izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Poleg navedenega tudi urejajo prehod v novi sistem izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. S tem pa izpodbijane določbe vplivajo na položaj pobudnice, ki ima sedež v Republiki Avstriji.
81.
Ustavno sodišče še pojasnjuje, da gre v navedeni zadevi za postopek za presojo ustavnosti ZVO-2 (torej za abstraktno in ne posamično presojo). V navedenem postopku Ustavno sodišče presoja skladnost zakona z Ustavo ob upoštevanju vseh oseb, za katere se te določbe uporabijo.48 V postopku za oceno ustavnosti zakona ni mogoče izključiti, da bi se izpodbijane določbe lahko uporabljale tudi za državljane drugih držav članic in pravne osebe, ki imajo sedež v drugih državah članicah, zato ni mogoče sprejeti stališča, da bi bili vsi elementi spora omejeni le na eno državo članico, in so zato v takem primeru temeljne svoboščine vselej upoštevne. Ob tem je v obravnavanem primeru treba upoštevati tudi Direktivo o storitvah, ki konkretizira temeljne svoboščine iz 49. in 56. člena PDEU in kodificirano povzema ustaljeno sodno prakso SEU, v skladu s katero posamezne nacionalne zahteve niso združljive s temeljnimi svoboščinami, na katere se lahko sklicujejo gospodarski subjekti.49 Iz sodne prakse SEU pa izhaja, da se določbe III. poglavja Direktive o storitvah uporabljajo tudi za položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni le na eno državo članico.50
82.
Ne glede na to, da gre v obravnavanem primeru za položaj, ki je predmet urejanja s sekundarnim pravom EU, pa je po mnenju Ustavnega sodišča odločilnega pomena tudi primarno pravo EU, zlasti t. i. ustanovitvene pogodbe. Upoštevati je namreč treba, da zakonska ureditev, ki jo mora presoditi Ustavno sodišče, pomeni prenos zahtev Okvirne direktive o odpadkih v notranji pravni red. Čeprav smejo države članice sistem PRO urediti samostojno, morajo pri tem spoštovati določene pogoje. Sistem PRO mora izpolnjevati minimalne zahteve, ki jih določa Okvirna direktiva o odpadkih, pri tem pa morajo države članice spoštovati potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (tretji odstavek 8. člena Okvirne direktive o odpadkih). To pomeni, da je razlaga Okvirne direktive o odpadkih neposredno povezana z razlago določb PDEU, ki urejajo delovanje notranjega trga (49. in 56. člen PDEU). Ustavno sodišče še dodaja, da je treba upoštevati, da se na podlagi točke (e) prvega odstavka 17. člena Direktive o storitvah 16. člen te direktive ne uporablja za SSGP ravnanja z odpadki. Če v to izjemo spada tudi sistem PRO, so za presojo posameznih omejitev temeljnih svoboščin v smislu 15. člena Direktive o storitvah še vedno upoštevne določbe PDEU.51 Ko je tako, je razlaga sekundarnega prava EU (direktiv), ki ni pogojena s čezmejnim elementom, odvisna od razlage primarnega prava (PDEU, Listina). Pogoj čezmejnega elementa, ki sicer velja za uporabo Pogodb, pa v teh okoliščinah razlage slednjih ne bi smel preprečiti.
83.
Iz navedenega izhaja, da izpodbijane določbe ZVO-2 segajo na področje, na katero vplivajo oziroma na katerem pravotvorno dejavnost držav članic EU omejujejo pravila primarnega in sekundarnega prava EU.
84.
Razlaga upoštevnega prava EU je bistvena za presojo skladnosti izpodbijanih določb ZVO-2 z Ustavo zaradi specifičnega načina vstopanja prava EU v pravni sistem Republike Slovenije, ki ga mora Ustavno sodišče upoštevati tudi v tem postopku ocene ustavnosti določb ZVO-2. Republika Slovenija je namreč s pristopom k EU in na podlagi 3.a člena Ustave prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na EU. Iz 3.a člena Ustave izhaja, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU.52 To pomeni, da mora Ustavno sodišče v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo EU, in sicer tako, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU.53 Ta ustavna določba zavezuje Ustavno sodišče, da pri izvrševanju svojih pristojnosti upošteva pravo EU tako, kot to iz njega izhaja.54 Poleg tega so zaradi nje temeljna načela prava EU, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave.55 V obravnavanem primeru pa je treba še posebej upoštevati, da mora Ustavno sodišče upoštevati stališča SEU, ki jih je to sprejelo v sodbi v zadevi Interzero in drugi, v kateri je odgovorilo na pravno upoštevna vprašanja, ki jih je zastavilo Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-104/22 z dne 13. 4. 2025.
85.
Ustavno sodišče se je že izreklo, da njegova pristojnost za presojo skladnosti predpisov, ki prenašajo direktive v notranji pravni red, z Ustavo ni izključena.56 Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je Ustavno sodišče izhodišča iz prejšnje točke obrazložitve te odločbe upoštevalo tudi v drugih zadevah, v katerih je šlo za presojo ustavnosti predpisov, ki so izvajali pravo EU oziroma so urejali pravna razmerja, ki jih pravo EU zadeva.
86.
Ustavno sodišče mora pri presoji trditev pobudnikov o neskladnosti izpodbijanih zakonskih določb z Ustavo upoštevati tudi očitke, s katerimi pobudniki po vsebini zatrjujejo neskladje izpodbijanih določb ZVO-2 z nekaterimi pravili prava EU. Ustavno sodišče mora pri presoji upoštevati vsebino in obseg pravic iz Listine. Poleg tega mora pri presoji upoštevati vsebino in obseg pravic EKČP, saj se pobudniki sklicujejo tudi nanje. Pri tem ni mogoče prezreti, da kolikor Listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa EKČP (tretji odstavek 52. člena Listine).57
87.
Pobudniki pa ne zatrjujejo le neskladja izpodbijanih zakonskih določb z Ustavo, temveč tudi s PDEU. Ustavno sodišče je že v zvezi z Lizbonsko pogodbo, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti (UL C 306, 17. 12. 2007 - v nadaljevanju Lizbonska pogodba), pojasnilo, da ima ta pogodba položaj mednarodne pogodbe, kar pomeni, da sta pri presoji ustavnosti upoštevna 8. člen in drugi odstavek 153. člena Ustave, po katerih morajo biti zakoni v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Hkrati to pomeni tudi, da je podana pristojnost Ustavnega sodišča iz druge alineje prvega odstavka 160. člena Ustave, po kateri je Ustavno sodišče pristojno odločati o skladnosti zakonov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami.58 Ker je Lizbonska pogodba spremenila dotedanji PEU in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti, navedeno velja tudi za PDEU.
88.
Iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da je uporaba mednarodne pogodbe odvisna od vsebinskega pokrivanja z določbami Ustave, zlasti tistimi, ki urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine. Če se tako obseg oziroma vsebina varstva neke pravice po mednarodni pogodbi prekriva z obsegom, kakršnega ima pravica po Ustavi, se zatrjevana kršitev pravice oziroma neskladje določbe z mednarodno pogodbo običajno presoja le z vidika Ustave.59 Če Ustava vsebuje pravico, pa je mednarodna pogodba natančnejša, Ustavno sodišče napolni vsebino ustavne pravice s pomočjo mednarodnih pogodb, presojo pa opravi na podlagi Ustave.60 Če Ustava neke pravice nima (je ne ureja) ali mednarodna pogodba daje večji obseg varstva, Ustavno sodišče neposredno uporabi mednarodno pogodbo,61 če so njene določbe neposredno uporabljive, kar pomeni, da urejajo pravice in obveznosti pravnih ali fizičnih oseb.62
89.
Navedena stališča so uporabljiva tudi v obravnavanem primeru. V primerih, ko primarno pravo EU, še posebej pa PDEU, ureja institute (denimo SSGP), ki jih Ustava ne ureja, je treba neposredno uporabiti pravila primarnega prava EU, torej mednarodne pogodbe. V takem položaju Ustavno sodišče torej neposredno uporabi PDEU.
90.
Upoštevati je treba, da sekundarno pravo EU na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave, primarno pravo EU pa na podlagi tretjega odstavka 3.a člena in 8. člena Ustave na specifični način vstopata v pravni red Republike Slovenije. Kot je bilo že pojasnjeno, se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, v Republiki Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU. Tako kot vsi državni organi in sodišča je tudi Ustavno sodišče dolžno zagotoviti polno učinkovitost prava EU.63 Zato stališča, navedena v 84. točki obrazložitve, niso upoštevna zgolj z vidika pravno odločilnega pravnega akta, ki ga mora uporabiti Ustavno sodišče pri presoji posamezne temeljne pravice (Ustave ali primarnega prava EU), temveč tudi z vidika meril presoje, ki se uporabijo za presojo dopustnosti omejitve posamezne pravice ali svoboščine, varovane z Ustavo ali primarnim pravom EU, oziroma posega vanjo. Drži sicer, da v primeru, ko imajo države članice na podlagi prava EU prosto presojo v okviru izvedbe akta prava EU, nacionalni organi in sodišča načeloma lahko uporabijo nacionalne standarde glede varstva temeljnih pravic, pod pogojem, da se s to uporabo ne poseže v raven varstva, ki je zagotovljena z Listino, kot jo razlaga SEU, niti v primarnost, enotnost in učinkovitost prava EU.64 Vendar je v obravnavani zadevi treba upoštevati, da pobudniki zatrjujejo neskladje tudi s temeljnimi svoboščinami prava EU, konkretno s svobodo ustanavljanja (49. člen PDEU) in svobodo opravljanja storitev (56. člen PDEU), kot tudi s pravili konkurence (102. in 106. člen PDEU). Zanje pa je treba uporabiti izključno standarde varstva po pravu EU, saj bi sicer bilo ogroženo enotno delovanje notranjega trga.
91.
Vse navedeno pomeni, da se mora Ustavno sodišče pri odločanju o tej pobudi za presojo ustavnosti opredeliti do trditev pobudnikov o vsebini in pomenu določenih pravil prava EU in oceniti njihovo utemeljenost. Ta pravila prava EU in tudi druga njegova pravila, na katera se pobudniki izrecno ne sklicujejo, se kažejo kot vsebinsko odločujoče povezana s predmetom odločanja, tj. je z vprašanjem ustavnosti izpodbijanih določb ZVO-2. V okviru trditev pobudnikov jih Ustavno sodišče upošteva tako pri razlagi izpodbijanega zakona kot pri opredelitvi vsebine ustavnih pravic. Upoštevati pa jih bo moralo tudi pri uporabi meril presoje, ko bo odločalo o utemeljenosti očitkov pobudnikov, saj bo le na ta način zagotovljen standard varstva, ki ga zahteva pravo EU.
92.
Poudariti je treba, da je tak način presoje, kot ga mora opraviti Ustavno sodišče v obravnavanem primeru, omejen le na primere, ko Ustavno sodišče presoja predpise, s katerimi se izvaja pravo EU, oziroma ko izvršuje svoje pristojnosti v okviru pravnih razmerij, ki zadevajo pravo EU.65
B. - V.
Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in SSGP
93.
Pravno odločilno vprašanje, na katero mora odgovoriti Ustavno sodišče v obravnavanem primeru, je, ali lahko dejavnost organizacije, ki izvaja skupno izpolnjevanja obveznosti PRO, pomeni opravljanje SSGP. Odgovor na navedeno vprašanje namreč odločilno vpliva na eni strani na zadržanost Ustavnega sodišča pri presoji nacionalne ureditve, ki izpolnjuje pogoje za SSGP. Pravo EU priznava bistveno vlogo in široko polje proste presoje nacionalnih organov držav članic pri zagotavljanju, naročanju in organiziranju SSGP.66 Podjetja, ki so zadolžena za izvajanje SSGP, se lahko uporabijo kot instrument gospodarske ali socialne politike, vendar mora biti njihovo delovanje usklajeno z interesi EU po spoštovanju pravil o konkurenci in ohranitvi notranjega trga.67 Na drugi strani odgovor vpliva namerila presoje, ki jih je v obravnavanem primeru uporabilo Ustavno sodišče. Četudi bi namreč presodilo, da kateri izmed izpodbijanih ukrepov ni v skladu z Ustavo, bi moralo upoštevati še, ali ni mogoče ustavnosti izpodbijanih ukrepov utemeljiti na podlagi okoliščine, da gre za SSGP.68
94.
Presojo vprašanja, ali gre pri dejavnosti organizacije za SSGP, glede na izhodišča ustavne presoje, pojasnjene v 89. točki obrazložitve, Ustavno sodišče opravi neposredno na podlagi pravil prava EU. SSGP je namreč koncept oziroma institut, ki ga Ustava ne ureja, zato je Ustavno sodišče v skladu z ustaljeno presojo uporabilo neposredno PDEU in ne Ustave. Poleg tega iz sodne prakse SEU izhaja, da je drugi odstavek 106. člena PDEU, ki je pravno odločilen v obravnavanem primeru, neposredno uporabljiv, zato se lahko posamezniki pred nacionalnim sodiščem neposredno sklicujejo nanj, da dosežejo presojo izpolnjenosti pogojev, ki jih ta člen določa.69
95.
V 14. členu PDEU in 1. členu Protokola (št. 26) o storitvah splošnega pomena, v katerem se razlaga ta člen PDEU, se priznava, da imajo SSGP bistveno vlogo v EU. Poleg tega iz 36. člena Listine izhaja, da EU priznava in spoštuje dostop do SSGP, ki je v skladu s PDEU in PEU določen v nacionalnih zakonodajah in običajih, s čimer pospešuje socialno in teritorialno kohezijo EU. V teh okoliščinah so SSGP z drugim odstavkom 106. člena PDEU izvzete iz prava EU v obsegu, potrebnem za zagotovitev, da njegova polna uporaba pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Nacionalni, regionalni in lokalni organi imajo torej široko polje proste presoje pri oblikovanju, naročanju in organiziranju takih storitev,70 uresničevanje tega polja proste presoje pa je mogoče uspešno izpodbijati le, kadar se uresničuje očitno napačno.71 Pristojnosti držav članic, da opredelijo SSGP, namreč ni mogoče izvajati arbitrarno, z edinim ciljem izvzetja določenega sektorja dejavnosti s področja uporabe pravil Pogodb.72
96.
PDEU v drugem odstavku 106. člena ne opredeljuje SSGP niti ne opredeljuje pogojev, pod katerimi lahko država članica ta koncept uporablja. Zato je v zvezi s tem treba upoštevati stališča, ki jih je izoblikovala sodna praksa SEU. Zgoščeno je mogoče merila strniti, da gre pri SSGP za (1) podjetje, ki (2) opravlja gospodarsko dejavnost, pri čemer (3) ima sama izvajana storitev splošen gospodarski pomen, (4) država članica pa je izvajanje javne službe podelila z oblastnim aktom, ki izpolnjuje določene formalne kriterije, izoblikovane v sodni praksi SEU.
97.
Prvič, drugi odstavek 106. člena PDEU se uporablja za "podjetja", kar je SEU opredelilo kot "vsak subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na pravni status subjekta in način njegovega financiranja".73 Subjekti, da štejejo za podjetja, niso nujno ustanovljeni v skladu z gospodarskim pravom in lahko imajo kakršno koli drugo pravno priznano obliko.74 Tudi vprašanje lastništva ni pomembno. Tako zasebni kot javni subjekti, ki se kvalificirajo kot "podjetja", so enako podvrženi konkurenčnim predpisom.75
98.
Drugič, da se lahko uporabi drugi odstavek 106. člena PDEU, mora zadevni subjekt izvajati gospodarsko dejavnost. V skladu s sodno prakso SEU je vsaka dejavnost, ki vključuje ponujanje blaga in storitev na določenem trgu, gospodarska dejavnost; to je storitev, ki se praviloma opravlja za plačilo. Bistveni element plačila je, da pomeni ekonomsko vrednost zadevne storitve.76 Pridobivanje dobička ni bistveno.77
99.
Ali subjekt lahko šteje za podjetje, je treba presojati za vsak primer posebej, ob upoštevanju okoliščin, značilnih za posamezen položaj.78 Ustavno sodišče je v zvezi z merili, ki jih mora spoštovati država članica pri uporabi koncepta SSGP, SEU postavilo vprašanje za predhodno odločanje. SEU je odgovorilo, da pravna oseba, kot je organizacija, opravlja gospodarsko dejavnost in je zato podjetje v smislu drugega odstavka 106. člena PDEU.79
100.
Tretjič, v skladu z ustaljeno sodno prakso SEU ima storitev splošen gospodarski pomen, če ima ta pomen posebne značilnosti v primerjavi s pomenom drugih gospodarskih dejavnosti.80 Konkretno pa je SEU že razsodilo, da so nekateri vidiki ravnanja z odpadki, kot sta njihovo zbiranje in obdelava, ob upoštevanju njihovega pomena za varstvo okolja in varovanje zdravja ljudi lahko predmet SSGP, zlasti kadar je zadevna storitev namenjena reševanju okoljske problematike.81 V obravnavanem primeru je SEU sprejelo stališče, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO prispeva k zagotavljanju učinkovite uporabe sistemov PRO, zato je ta dejavnost v splošnem gospodarskem interesu in ima posebne značilnosti v primerjavi z drugimi gospodarskimi dejavnostmi ter je zato lahko predmet SSGP.82
101.
Četrtič, po sodni praksi SEU mora država članica, ki želi vzpostaviti SSGP, izpolniti tudi nekatera formalna merila. Država članica mora gospodarske subjekte dejansko pooblastiti za izvajanje celovite in obvezne naloge v javnem interesu z oblastnim aktom.83 Iz sodne prakse SEU sicer izhaja precejšnja prožnost glede oblike akta, s katerim se podeli pooblastilo za opravljanje SSGP: ni treba, da je oblastni akt le zakon ali drug predpis, lahko gre za sveženj ukrepov84 ali pa ima obliko pogodbe, vendar mora biti opredeljiv;85 lahko gre za akt upravne narave, kot je denimo koncesija, po potrebi podeljena za izpolnitev zakonskih obveznosti, naloženih zadevnemu podjetju.86 Poleg tega je zahteva prava EU, da morajo biti obveznosti podjetja, ki je dejansko pooblaščeno za izvajanje posebnih nalog javnega pomena, jasno opredeljene, kar pomeni, da morajo biti dovolj natančno določeni narava, trajanje in področje uporabe (obseg) javne službe, ki je naložena podjetjem, pooblaščenim za izpolnjevanje teh obveznosti.87 S temi zahtevami se poenostavi objektivni preizkus morebitne očitne napake, ki bi jo država članica lahko storila pri prosti presoji, ki jo ima za vzpostavitev SSGP.88
102.
V skladu s prvim odstavkom 41. člena ZVO-2 organizacija, zadolžena za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, izvaja dejavnost na podlagi dovoljenja, ki ga prav za to izda pristojno ministrstvo. Po enotnih stališčih pravne teorije je dovoljenje upravni akt v obliki odločbe, s katerim pristojni organ posamezniku (ali pravni osebi) dovoli določeno ravnanje, ki je sicer prepovedano ali omejeno, ali pa pogojuje izvajanje določene dejavnosti. Tak akt ima praviloma konstitutiven učinek - pravica ali možnost za opravljanje dejavnosti nastane šele z izdajo dovoljenja (npr. gradbeno dovoljenje, obratovalno dovoljenje, vozniško dovoljenje).89 Ključni značilnosti dovoljenja sta njegova individualnost in konkretnost: dovoljenje velja za točno določen subjekt in za točno določen primer ali dejavnost.90 Dovoljenje pa je tudi akt upravne narave v smislu prava EU, saj je SEU že pripoznalo dovoljenje kot akt, s katerim je subjektu zaupano izvajanje posebne naloge javnega pomena.91 Poleg tega ZVO-2 v petem odstavku 41. člena vsebuje natančne določbe glede vsebine in obsega obveznosti, ki jih ima enotna organizacija v okviru te dejavnosti. Peti odstavek 41. člena ZVO-2 določa še, da se dovoljenje izda za nedoločeno obdobje od njegove pravnomočnosti, s čimer je določeno tudi njegovo trajanje, tj. za nedoločen čas.92
103.
Glede na navedeno ZVO-2 organizacijo dejansko pooblašča za opravljanje SSGP, pri čemer so posebne naloge javnega pomena jasno opredeljene, kar pomeni, da so dovolj natančno določeni narava, trajanje in področje uporabe (obseg) javne službe. Poleg tega je SEU že v sodbi v zadevi Interzero in drugi za navedeno dovoljenje sprejelo stališče, da je z ureditvijo po ZVO-2 očitno izpolnjena zahteva prava EU po oblastnem aktu, s katerim je podeljeno opravljanje SSGP.93
104.
Ustavno sodišče tako ugotavlja, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO pomeni storitev splošnega gospodarskega pomena v smislu prava EU. To okoliščino bo Ustavno sodišče kot pravno odločilno upoštevalo pri nadaljnji presoji izpodbijane zakonske ureditve.
B. - VI.
Presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov
105.
Pobudniki iz zadeve št. U-I-220/22 pavšalno zatrjujejo nejasnost celotnega poglavja 2.2 ZVO-2, ki ureja sistem PRO. Ureditev naj bi bila notranje neskladna in na prvi pogled neizvedljiva. Pobudniki zatrjujejo, da je ureditev sistema PRO v ZVO-2 nejasna, konfuzna, pomensko odprta in dopušča možnost različnih razlag zakonskega besedila, zato naj bi bila v neskladju z 2. in 3. členom ter drugim odstavkom 120. člena Ustave, ker naj bi omogočala preširok prenos pooblastil za urejanje zakonske materije na izvršilno vejo oblasti.
106.
Ustavno sodišče pavšalnih očitkov pobudnikov o neskladnosti celotne zakonske ureditve sistema PRO z načelom delitve oblasti (3. člen Ustave) in načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena Ustave) ne more presojati. Pobudniki niti niso jasno navedli, katera zakonska določba in iz katerih razlogov naj ne bi izpolnjevala zahtev načela delitve oblasti (3. člen Ustave) in načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Zgolj s pavšalnim zatrjevanjem, da naj bi bila v zakonu preširoka pooblastila za urejanje sistema PRO s podzakonskimi predpisi, pobudniki ne morejo izkazati protiustavnosti z vidika načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave in načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave.94 Ustavno sodišče lahko presoja le tiste zakonske določbe, pri katerih so pobudniki dovolj določno navedli argumente, s katerimi utemeljujejo nejasnost in nedoločnost izpodbijanih zakonskih določb.
107.
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče očitke o nejasnosti zakonske ureditve presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen Ustave).95 Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti njihovo vsebino in namen. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov med drugim zahteva, da so pojmi opredeljeni jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisa pa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, ko s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegova vsebina (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi). Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.96
Presoja prvega in drugega odstavka 37. člena ZVO-2
108.
Pobudniki trdijo, da sta prvi in drugi odstavek 37. člena ZVO-2 nejasna, ker naj bi zakonodajalec v prvem odstavku 37. člena ZVO-2 uporabil pojem "proizvajalci iz prvega odstavka 35. člena ZVO-2", v drugem odstavku 37. člena ZVO-2 pa "proizvajalci istovrstnih proizvodov", zato naj ne bi bilo mogoče jasno ugotoviti, kateri proizvajalci imajo možnost samostojnega izpolnjevanja obveznosti PRO in kateri proizvajalci so dolžni skupno izpolnjevati obveznosti PRO. Pobudniki se pri tem sklicujejo tudi na mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora (v nadaljevanju ZPS).
109.
V 9. točki 3. člena ZVO-2 je opredeljen pojem proizvajalec proizvodov. To je povzročitelj obremenitve, ki pri svoji dejavnosti razvija, izdeluje, dodeluje, obdeluje, prodaja ali uvaža določene vrste proizvodov. Iz prvega odstavka 34. člena ZVO-2 izhaja, da je nekaterim proizvajalcem naložena obveznost PRO. V prvem odstavku 35. člena ZVO-2 je določen obseg obveznosti tistih proizvajalcev, ki imajo obveznost PRO. Iz drugega in tretjega odstavka 35. člena ZVO-2 izhaja, da lahko proizvajalci svojo obveznost izpolnjujejo v dveh oblikah, in sicer kot skupno izpolnjevanje obveznosti in kot samostojno izpolnjevanje obveznosti. Iz tretjega odstavka 35. člena ZVO-2 tudi izhaja, da se lahko proizvajalci praviloma sami odločijo, v kakšni obliki bodo izpolnjevali svojo obveznost. Možnost izbire pa ne velja za tiste proizvajalce, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, namenjene za gospodinjstvo.
110.
V prvi povedi prvega odstavka 37. člena ZVO-2 je določeno, kateri proizvajalci so dolžni skupno izpolnjevati obveznosti PRO. Zakon se pri tem sklicuje na prvi in tretji odstavek 35. člena ZVO-2. Ob upoštevanju prvega in tretjega odstavka 35. člena ZVO-2 je mogoče jasno ugotoviti, da morajo skupno izpolnjevati obveznosti PRO tisti proizvajalci, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, namenjene za gospodinjstvo, in tisti proizvajalci, ki ne dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvodov, namenjenih za gospodinjstvo, in se ne bodo odločili za samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO.
111.
Ustavno sodišče ne more slediti navedbam pobudnikov, da naj bi uporaba pojma "proizvajalci istovrstnih proizvodov" iz drugega odstavka 37. člena ZVO-2 pomenila, da so dolžni vsi proizvajalci istovrstnih proizvodov skupno izpolnjevati obveznost PRO. Posamezne zakonske določbe je treba razlagati v okviru zakona kot celote.97 Ob upoštevanju, da je zakonodajalec v prvem odstavku 37. člena ZVO-2 določil, kateri proizvajalci so dolžni skupno izpolnjevati obveznost PRO, je s pomočjo sistematične razlage mogoče ugotoviti, da se tudi drugi odstavek 37. člena ZVO-2 nanaša le na tiste proizvajalce istovrstnih proizvodov, ki so dolžni skupno izpolnjevati obveznosti. To potrjuje tudi naslov 37. člena ZVO-2, iz katerega jasno izhaja, da 37. člen ZVO-2 ureja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, kar pomeni, da ne ureja tistih proizvajalcev, ki bodo obveznost PRO izpolnjevali samostojno. Samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO je namreč urejeno v samostojni zakonski določbi (44. člen ZVO-2). To pomeni, da se tudi drugi odstavek 37. člena ZVO-2 nanaša na tiste proizvajalce istovrstnih proizvodov, ki so skladno s prvim odstavkom 37. člena ZVO-2 dolžni skupno izpolnjevati obveznost PRO. Pobudniki tudi ne morejo nejasnosti utemeljiti s sklicevanjem na mnenje ZPS, ki se je nanašalo na besedilo predloga zakona, drugačno od sedaj veljavnega.
112.
Iz navedenega izhaja, da prvi in drugi odstavek 37. člena ZVO-2 nista v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave (1. točka izreka).
Presoja šestega odstavka 38. člena ZVO-2
113.
Pobudniki trdijo, da naj bi bil šesti odstavek 38. člena ZVO-2, ki ureja prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav, nejasen. Menijo, da ni mogoče jasno ugotoviti, koga zavezuje prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav. Iz zakonskega besedila naj bi izhajalo, da se nanaša na tri subjekte (organizacijo, proizvajalce in proizvajalce, ki imajo lastniški delež v organizaciji). Zakonsko besedilo pa v nadaljevanju uporablja dvojinsko obliko glagola (ne smeta biti). Glede na to naj ne bi bilo jasno, ali se prepoved nanaša le na proizvajalca, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ali na vse proizvajalce.
114.
Šesti odstavek 38. člena ZVO-2 določa, kot trdijo pobudniki, da "[…] organizacija in proizvajalec, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ne smeta biti […]". Zgolj jezikovna razlaga bi potrjevala stališča pobudnikov, da je v šestem odstavku 38. člena ZVO-2 določena prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav vseh proizvajalcev z izvajalci.
115.
Peti in šesti odstavek 38. člena ZVO-2 z namenom zagotavljanja in ohranjanja konkurenčnosti na trgu ravnanja z odpadki določata prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo in izvajalci. Iz petega odstavka 38. člena ZVO-2 izhaja, da se prepoved nanaša na organizacijo in proizvajalce, ki imajo lastniški delež v organizaciji. Tudi iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bil namen zakonodajalca v petem in v šestem odstavku 38. člena ZVO-2 enak: določiti prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med izvajalci in tistimi proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije. Bistveni namen petega in šestega odstavka 38. člena ZVO-2 je namreč zmanjšati nasprotje interesov med organizacijo in izvajalci. Zato lahko cilj te zakonske ureditve doseže le ureditev, po kateri te prepovedi ne veljajo samo za organizacijo, temveč tudi za proizvajalce, ki imajo poslovni delež v organizaciji. Ureditev, po kateri bi te prepovedi veljale tudi za proizvajalce, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije, temveč morajo z njo skleniti le pogodbo, pa ne bi z ničimer prispevala k cilju ureditve. Tudi iz mnenja Vlade izhaja, da je dodatna beseda "proizvajalci" v zakonsko besedilo vključena po pomoti, ker izhaja tudi iz nadaljevanja zakonske določbe, ki uporablja dvojinsko glagolsko obliko, na kar opozorijo tudi pobudniki. Ker je mogoče z namensko in sistematično razlago ugotoviti pravi pomen zakonske določbe, iz zakonskega besedila pa tudi nedvomno izhaja, da gre za očitno pomoto v uradnem besedilu zakona, šesti odstavek 38. člena ZVO-2 ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (1. točka izreka).
Presoja drugega odstavka 321. člena ZVO-2
116.
Pobudniki zatrjujejo, da je v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov tudi drugi odstavek 321. člena ZVO-2, ki določa začetek uporabe posameznih zakonskih določb ZVO-2. Drugi odstavek 321. člena ZVO-2 naj bi med drugim določal, da se bo osmi odstavek 34. člena ZVO-2 začel uporabljati 1. 1. 2023. Pobudniki navajajo, da so proizvajalcem na podlagi prvega odstavka 275. člena ZVO-2 naložene obveznosti, ki naj bi jih podrobneje uredila Vlada v zgoraj navedenem podzakonskem predpisu. Pri tem opozarjajo, da so dolžni v skladu s prvim odstavkom 275. člena ZVO-2 obveznosti izpolniti, še preden bo Vlada dolžna izdati podzakonski predpis iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2. Zato naj bi bil njihov pravni položaj negotov.
117.
Osmi odstavek 34. člena ZVO-2 vsebuje izvršilno klavzulo, na podlagi katere je Vlada dolžna v podzakonskem predpisu podrobneje predpisati določena vprašanja izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.98 Iz prvega odstavka 321. člena ZVO-2 izhaja, da je ZVO-2 začel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, tj. 13. 4. 2022. V drugem odstavku 321. člena ZVO-2 je zakonodajalec določil, da se nekatere določbe ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, začnejo uporabljati šele s 1. 1. 2023. Med drugimi določbami naj bi se s 1. 1. 2023 začel uporabljati tudi osmi odstavek 34. člena ZVO-2. Dejstvo, da je zakonodajalec določil, da se zakonska določba, ki je pravna podlaga za izdajo podzakonskega predpisa, začne uporabljati s 1. 1. 2023, ne pomeni, da Vlada ne bi smela pred tem datumom izdati podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2. Podzakonski predpis za izvrševanje zakona se ne sme izdati le pred začetkom veljavnosti zakona. Pravna podlaga za izdajo podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 pa je začela veljati s potekom vakacijskega roka, tj. 13. 4. 2022 (prvi odstavek 321. člena ZVO-2). Pri razlagi, v katerem roku je Vlada dolžna izdati navedeni podzakonski predpis, je treba upoštevati drugo alinejo četrtega odstavka 264. člena ZVO-2, v kateri je zakonodajalec izrecno določil, da mora Vlada predpis iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 izdati v treh mesecih po uveljavitvi tega zakona. Pojem uveljavitev v splošnem pogovornem jeziku pomeni narediti, da postane kaj veljavno.99 Tudi iz Nomotehničnih smernic Službe Vlade za zakonodajo izhaja, da se pojem uveljavitev zakona nanaša na trenutek začetka njegove veljavnosti.100 To pomeni, da je bila Vlada dolžna podzakonski akt iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 izdati do 13. 7. 2022. Ker iz prvega odstavka 275. člena ZVO-2 ne izhaja, da bi bile proizvajalcem ali organizaciji pred tem datumom naložene kakršne koli obveznosti, trditve pobudnikov, da naj bi bili dolžni obveznosti izpolniti, še preden je bila Vlada dolžna izdati podzakonski predpis iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2, ne držijo.
118.
Glede na navedeno drugi odstavek 321. člena ZVO-2 ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (1. točka izreka).
Presoja prvega in tretjega odstavka 275. člena ZVO-2 z vidika načela zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave
119.
Pobudniki zatrjujejo, da sta prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2, ki sta prekrškovni normi, v neskladju z domnevo nedolžnosti iz 27. člena Ustave in z načelom zakonitosti iz 28. člena Ustave. Menijo, da ni jasno določeno, koga pravna norma zavezuje, saj naj zakon ne bi definiral pojma obstoječi proizvajalci. Poudarjajo, da tudi ni jasno opredeljena vsebina prepovedanega ravnanja. Menijo, da ni jasno določeno, kdaj so proizvajalci dolžni ustanoviti organizacijo in kdaj so se ji dolžni le pridružiti in kdaj naj bi opustitev dolžnega ravnanja pomenila prepovedano ravnanje.
120.
Iz tretjega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da določa sankcijo tudi za opustitev dolžnega ravnanja, ki je opredeljeno v drugem odstavku 275. člena ZVO-2, ki ureja prehodni režim za tiste proizvajalce, ki lahko skladno s četrtim odstavkom 35. člena ZVO-2 samostojno izpolnjujejo obveznosti PRO. Ker pobudniki tej določbi ne nasprotujejo, lahko Ustavno sodišče presoja tretji odstavek 275. člena ZVO-2 le, kolikor ureja položaj obstoječega proizvajalca, ki mora svojo obveznost PRO izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena ZVO-2.
121.
Pobudniki zatrjujejo, da sta zgoraj navedeni določbi nejasni, ker niso jasno določeni zavezanci zapovedanega ravnanja in vsebina prepovedanega ravnanja. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da so ti očitki pobudnikov upoštevni z vidika načela zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka 28. člena Ustave, ne pa z vidika domneve nedolžnosti iz 27. člena Ustave. Načelo zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave, ki po ustaljeni ustavnosodni presoji velja tudi na področju prekrškovnega prava,101 je namreč s prepovedjo (zakonske in pravne) analogije strožje od načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov kot enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave, ki se nanaša na vse predpise.
122.
V skladu z načelom zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka 28. člena Ustave nihče ne sme biti kaznovan za dejanje, za katero ni zakon določil, da je kaznivo, in ni zanj predpisal kazni, še preden je bilo dejanje storjeno. Iz tega načela med drugim izhaja, da morajo biti kazniva ravnanja (kazniva dejanja in prekrški) opredeljena tako, da je mogoče vnaprej in popolnoma jasno razmejiti med ravnanji (storitvami ali opustitvami), ki so kazniva, in tistimi, ki v polje kaznivosti ne spadajo.102 S tem se zagotavlja pravna varnost ter preprečuje samovoljna in arbitrarna uporaba državnega kaznovalnega sankcioniranja v situacijah, ki ne bi bile vnaprej dovolj točno opredeljene.103 Kazenskopravna oziroma prekrškovna norma izpolnjuje zahtevo po določnosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino prepovedanega ravnanja in če je ravnanje organov, ki naj normo uporabijo, določno in predvidljivo.104 Samo dejstvo, da je pri določitvi kakšnega znaka kaznivega ravnanja uporabljen pomensko odprt izraz, še ne pomeni, da je kršena zahteva po določnosti kaznovalnopravnih predpisov. Vsebina pomensko odprtega izraza pa mora biti v stiku s konkretnim primerom vsebinsko določljiva z uporabo ustreznih razlagalnih metod, uveljavljenih v kaznovalnem pravu.105 Meje še dopustne pomenske odprtosti pojmov, s katerimi so opredeljeni znaki kaznivih dejanj in prekrškov, ni mogoče opredeliti vnaprej za vsak posamezen pravno urejen primer, saj jo soopredeljujejo tudi okoliščine urejanega področja družbenega življenja v povezavi z zahtevo po (še vedno splošni in abstraktni) vrednostno konsistentni normativni ureditvi.
123.
Prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 skupaj tvorita prekrškovno normo. V prvem odstavku 275. člena ZVO-2 je urejena vsebina prepovedanega ravnanja, v tretjem odstavku 275. člena ZVO-2 pa je določena sankcija.
124.
Pobudniki trdijo, da v prvem odstavku 275. člena ZVO-2 niso jasno opredeljeni zavezanci zakonske obveznosti, zato ker naj bi bil nejasen zakonski pojem "obstoječi proizvajalci". Prvi odstavek 275. člena ZVO-2 določa, da morajo obveznosti iz tega odstavka izpolniti obstoječi proizvajalci, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja PRO. Obveznost PRO, ki je naložena določenim proizvajalcem, ni nova, saj jo je urejal že ZVO-1. To pomeni, da so bili z ZVO-1 in z uredbami PRO določeni proizvajalci, za katere je veljala obveznost PRO.106 Obstoječi proizvajalci so torej tisti proizvajalci, ki so ob uveljavitvi ZVO-2 imeli obveznosti PRO. Iz prvega odstavka 275. člena ZVO-2 torej izhaja, da imajo obveznost iz te določbe tisti obstoječi proizvajalci, ki morajo v skladu z ZVO-2 skupno izpolnjevati obveznost PRO. Iz drugega in tretjega odstavka 35. člena ZVO-2107 ter prve povedi prvega odstavka 37. člena ZVO-2108 izhaja, da morajo skupno izpolnjevati obveznosti PRO tisti proizvajalci, ki dajejo na trg proizvode, za katere velja PRO in ki so namenjeni gospodinjstvu, in pa tisti proizvajalci, ki ne bodo zagotovili samostojnega izpolnjevanja obveznosti PRO (glej 109. do 111. točko obrazložitve). To pomeni, da morajo obveznosti, naložene s prvim odstavkom 275. člena ZVO-2, izpolnjevati tisti proizvajalci, ki so ob uveljavitvi ZVO-2 imeli obveznost PRO in te ne bodo izpolnjevali samostojno, temveč skupno. Iz navedenega izhaja, da je z jezikovno, primerjalno in sistematično razlago mogoče jasno in nedvomno ugotoviti, kdo so zavezanci z zakonom naložene obveznosti.
125.
Ustavno sodišče pa mora še presoditi, ali je v skladu z zahtevami prvega odstavka 28. člena Ustave določena vsebina prepovedanega ravnanja. V prvem odstavku 275. člena ZVO-2 so naslovnikom pravne norme naložene obveznosti. Iz tretjega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da prepovedano ravnanje pomeni opustitev z zakonom določene obveznosti. Zakonodajalec je določil, da morajo zavezanci ustanoviti organizacijo, ki mora vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti. Organizacija je morala popolno vlogo vložiti do 31. 7. 2022. Tisti proizvajalci, ki niso ustanovili organizacije, pa so bili dolžni najkasneje do 31. 12. 2022 zahtevati sklenitev pogodbe od organizacije, ki je pridobila dovoljenje. Iz navedenega izhaja, da lahko zavezanec svojo obveznost izpolni na dva alternativna načina, in sicer s tem, da ustanovi organizacijo in z njo sklene pogodbo, ali pa s tem, da zahteva sklenitev pogodbe z organizacijo. Vendar proizvajalec svoje obveznosti zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo ne more izpolniti, če organizacija pred tem ni ustanovljena in organizacija ne vloži popolne vloge za pridobitev dovoljenja iz 41. člena ZVO-2. Zakonodajalec je določil individualno odgovornost proizvajalcev za zakonsko obveznost, ki se lahko izpolni samo kolektivno. To pa pomeni, da posamezni proizvajalec ne more vnaprej vedeti, z opustitvijo katere dolžnosti bo izpolnil zakonske znake prekrška. Ne more vnaprej vedeti, ali je dolžan ustanoviti organizacijo in z njo skleniti pogodbo ali pa za izpolnitev zakonske dolžnosti zadostuje le sklenitev pogodbe, ko bo organizacija že ustanovljena. Prav tako pa ni jasno, kako bi na presojo odgovornosti proizvajalcev za opustitev izpolnitve naložene obveznosti vplivala okoliščina, da organizacija ne bi pravočasno vložila popolne vloge za pridobitev dovoljenja ali ne bi pridobila dovoljenja in bi s tem proizvajalcem onemogočila izpolnitev obveznosti sklenitvepogodbe. Rezultat razlage prvega odstavka 275. člena ZVO-2 je po oceni Ustavnega sodišča v tolikšni meri negotov in nepredvidljiv, da ne izpolnjuje zahteve po vsebinski določljivosti trenutka, ko nastopi položaj prepovedanega ravnanja. Zakonodajalec je nejasno določil, opustitev katerega dejanja pomeni vsebino prepovedanega ravnanja za konkretnega proizvajalca. Ker je eden od zakonskih znakov kaznovalne norme vsebinsko nedoločljiv, to pomeni tudi nedoločnost kaznovalne norme. Ustavno sodišče zato ocenjuje, da prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 ne zadostita zahtevam, ki izhajajo iz načela lex certa, in sta zato v neskladju s prvim odstavkom 28. člena Ustave.
126.
Iz navedenega izhaja, da sta prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju z načelom zakonitosti iz drugega odstavka 28. člena Ustave, kolikor urejata vsebino prepovedanega ravnanja za proizvajalce, ki morajo svojo obveznost PRO izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (3. in 5. točka izreka).
B. - VII.
Obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO prek ene organizacije, ki je pridobila dovoljenje, in posledice uvedbe pravnega monopola na premoženje pobudnikov
(drugi odstavek 37. člena, deveti odstavek 39. člena, 41. člen ter peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2)
127.
Očitke pobudnikov o izpodbijanih zakonskih določbah je mogoče strnjeno povzeti, kot sledi: zatrjujejo (1) protiustavnost, ker je zakonodajalec s spremembo sistema tržno dejavnost spremenil v netržno s podelitvijo pravnega monopola, (2) da je sama uvedba monopola protiustavna, s čimer je zakonodajalec preprečil, da bi kateri koli drug subjekt lahko pridobil dovoljenje ter opravljal to dejavnost, in je zaradi njega nastopilo prikrajšanje pri pridobivanju premoženja, saj dejavnosti ni več mogoče prosto opravljati, (3) poseg v premoženje pobudnikov, ker ZVO-2 določa ex lege prenehanje veljavnosti že izdanih OVD in ex lege prenehanje pogodb, sklenjenih med GSZVO-1 in proizvajalci ter med GSZVO-1 in izvajalci, ter (4) da pravo EU ne zahteva uvedbe monopolnega izvajanja navedene dejavnosti PRO, temveč zgolj uvedbo nadzornega organa. Izpodbijana ureditev naj bi tako bila v neskladju s 33. in 74. členom Ustave ter 64. členom Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 33/14, 76/15 in 23/17 - v nadaljevanju ZPOmK-1), 49. in 56. členom PDEU, 16. in 17. členom Listine ter 1. členom Prvega protokola k EKČP.
128.
Kot je bilo pojasnjeno v 69. točki obrazložitve, je zakonodajalec spremenil obstoječo ureditev tako, da je bistvena razlika med ureditvama po ZVO-2 in ZVO-1 ta, da sme na podlagi ZVO-2 dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, za katere velja obveznost PRO, izvajati samo ena organizacija, ki pridobi dovoljenje. Na podlagi ZVO-1 in uredb PRO pa je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode lahko izvajalo več gospodarskih subjektov, ki so med seboj konkurirali na istem trgu. Hkrati je v predhodnih in končnih določbah določil, da ex lege prenehajo veljati že izdana OVD in odločbe o potrditvi skupnih načrtov, kot tudi pogodbe, sklenjene med GSZVO-1 in proizvajalci ter med GSZVO-1 in izvajalci.
129.
Zakonodajalec je na področju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO uveljavil sistem obveznega izpolnjevanja obveznosti PRO z eno organizacijo za proizvajalce istovrstnih proizvodov, ki zato pridobi dovoljenje (prvi in drugi odstavek 37. člena ter 41. člen ZVO-2). To pomeni, da bo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO opravljalo več organizacij v državi, vendar vsaka za svoj proizvod, zato med seboj ne bodo konkurirale. Posledica take ureditve je, da je zakonodajalec za posamezen proizvod v okviru sistema PRO uvedel zakoniti monopol v korist subjekta (organizacije) z izključnimi pravicami.
130.
Uvedba monopola oziroma podelitev izključnih pravic pomeni tudi, da gospodarski subjekti, ki so do podelitve teh pravic opravljali gospodarsko dejavnost na trgu, te dejavnosti ne morejo več opravljati. Praviloma pride zaradi tega v praksi do prekinitve že sklenjenih pogodbenih razmerij in do prenehanja veljavnosti izdanih dovoljenj, licenc, koncesij ipd. Tak je položaj tudi v obravnavanem primeru. Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO je zakonodajalec iz regulirane tržne dejavnosti spremenil v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija, in to nepridobitno. To pomeni, da nekateri GSZVO-1, ki so dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajali ali na podlagi OVD ali odločb o potrditvi skupnih načrtov, ki so bili izdani za nedoločen čas, te dejavnosti ne bodo mogli več izvajati. Upoštevati je tudi treba, da ex lege prenehajo veljati vse pogodbe, ki so jih GSZVO-1 sklenili tako s proizvajalci kot z izvajalci. Vendar je v obeh položajih, tako pri prenehanju dovoljenj in odločb kot pri pogodbah, prenehanje neposredna in nujna posledica okoliščine, da je uveden pravni monopol na področju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Če namreč zakonodajalec ex lege prenehanja ne bi predvidel, bi dovoljenja in odločbe dovoljevali nekaj, kar ZVO-2 dovoljuje le organizaciji, pogodbe pa bi imele predmet obveznosti, ki bi nasprotoval prisilnim predpisom.
131.
Z navedeno ureditvijo je zakonodajalec urejal pogoje za opravljanje določene gospodarske dejavnosti in način pridobivanja premoženja z opravljanjem določene dejavnosti. Zato zgoraj navedene zakonske določbe segajo na področje varovanja pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in pravice do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave.
132.
Ustava v prvem odstavku 74. člena zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo. Gre za skup pravic in upravičenj, ki med drugim obsegajo pravico opravljati gospodarsko oziroma pridobitno dejavnost, pravico ustanoviti gospodarski subjekt in pravico do izbire njegove pravnoorganizacijske oblike, kot tudi pravico biti lastnik oziroma družbenik gospodarskega subjekta, pravico vodenja gospodarskega subjekta v skladu z ekonomskimi načeli, svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekt uresničuje svoje pridobitne interese v konkurenci na trgu, izbiro poslovnih partnerjev ne glede na velikost, statusno obliko ali druge značilnosti.109
133.
Vendar svoboda gospodarske pobude ne pomeni, da je lahko ravnanje tako pri ustanavljanju gospodarskih subjektov kot pri opravljanju gospodarske dejavnosti povsem svobodno. V prvem stavku drugega odstavka 74. člena Ustava pooblašča zakonodajalca, da opredeli pogoje za ustanavljanje gospodarskih subjektov, s čimer se glede na ustaljeno ustavnosodno presojo110 določa način uresničevanja te človekove pravice v smislu drugega odstavka 15. člena Ustave. Zakonodajalec ima prav na podlagi slednje ustavne določbe pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave tudi tedaj, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti. Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje za najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje. Kot je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo,111 skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ni v skladu z Ustavo. Zakonodajalec lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ampak lahko določene oblike podjetništva tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Če je za to izkazana javna korist (varstvo zdravja ali življenja ljudi, varstvo narave, varstvo potrošnikov, zaposlenih ipd.), lahko določi posebne subjektivne ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje, ki pomenijo omejitev svobodne gospodarske pobude. Temelj za to mu daje Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena, ki izrecno prepoveduje opravljanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo. Na tej podlagi lahko zakonodajalec s posamičnimi ukrepi omeji to človekovo pravico, da se doseže spoštovanje navedene ustavne prepovedi. V vsakem primeru je treba upoštevati, da Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena ne dopušča le možnosti zakonskega urejanja, ampak s prepovedjo opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo zakonodajalcu nalaga, naj oblikuje gospodarsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, in ga pooblašča za sprejetje ukrepov, s katerimi bo lahko zagotovil uresničitev ciljev te politike.112 Prav s tem je zakonodajalcu prepuščeno široko polje proste presoje pri vrsti ukrepov ekonomske politike, ki jih šteje za potrebne, pri čemer je tudi sam zavezan z ustavno prepovedjo, da ne sme dopustiti opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.
134.
Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave ne varuje le lastninske pravice, kot je opredeljena v civilnem pravu, temveč zagotavlja tudi varstvo pred posegi v druge obstoječe pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot civilnopravna lastninska pravica premoženjsko vrednost in mu kot taki omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju.113 Pravica do zasebne lastnine varuje tudi možnost pridobivanja sredstev z opravljanjem (gospodarske) dejavnosti.114
135.
Iz te obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče upoštevati tudi Listino (glej razdelek B. - IV. obrazložitve). Člen 16 Listine določa, da je svoboda gospodarske pobude priznana v skladu s pravom EU ter nacionalnimi zakonodajami in običaji. Varstvo, ki se priznava s tem členom, zajema pravico do izvajanja gospodarske ali trgovske dejavnosti, pogodbeno svobodo in svobodno konkurenco.115 Podobno tudi prvi odstavek 17. člena Listine varuje pravice, ki imajo premoženjsko vrednost, iz katerih glede na zadevni pravni red izhaja pridobljen pravni položaj, ki lastniku teh pravic omogoča samostojno uresničevanje teh pravic v njegovo korist.116
136.
SEU je sprejelo stališče, da uvedba monopola za enotno organizacijo s sistemom PRO, ki povzroči tako ex lege prenehanje OVD ter obstoječih odločb o potrditvi skupnih načrtov, izdanih GSZVO-1 za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, kot tudi ex lege prenehanje veljavnosti vseh pogodb, sklenjenih med temi subjekti ter proizvajalci in izvajalci storitev ravnanja z odpadki, spada na področje varovanja 16. in 17. člena Listine.117
137.
Iz sodne prakse SEU prav tako izhaja, da nacionalna ureditev, na podlagi katere za opravljanje neke gospodarske dejavnosti velja sistem izključnosti v korist enega samega javnega ali zasebnega gospodarskega subjekta, med drugim lahko pomeni omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.118
138.
Svoboda ustanavljanja iz 49. člena PDEU zajema pravico začeti in opravljati dejavnost kot samozaposlena oseba ter pravico do ustanovitve in vodenja podjetij pod enakimi pogoji, kot jih za svoje državljane določa zakonodaja države članice, v kateri se taka ustanovitev izvede, zajema pravico opravljati dejavnost v zadevni državi članici prek odvisne družbe, podružnice ali agencije.119 Na podlagi svobode ustanavljanja ima tako državljan ali pravna oseba EU možnost, da stalno in trajno sodeluje v gospodarskem življenju države članice, ki ni njegova država izvora, ter da dosega dobiček s tem, da v državi članici gostiteljici dejansko opravlja gospodarsko dejavnost prek stalne poslovne enote za nedoločen čas.120 Svoboda opravljanja storitev, zagotovljena v 56. členu PDEU, varuje pravico posameznikov in gospodarskih subjektov s sedežem v eni državi članici, da ponujajo in izvajajo storitve v drugi državi članici brez neupravičenih posegov nacionalnih organov. Bistveno je, da se ne ponujajo stalno in nepretrgoma s sedeža v namembni državi članici.121 Storitev mora torej imeti tudi začasen značaj, kar jo ločuje od svobode ustanavljanja. SEU je že večkrat pojasnilo, da se začasnost presoja glede na trajanje, pogostost, periodičnost in neprekinjenost dejavnosti, ne pa po vnaprej določenem časovnem pragu.122 Ponudnik storitev lahko uporablja infrastrukturo ali ima določeno stopnjo prisotnosti v državi gostiteljici in še vedno deluje v okviru svobode opravljanja storitev, dokler ta prisotnost ni tako stalna in trajna, da bi pomenila ustanovitev.123
139.
SEU je sprejelo stališče, da je odločilni dejavnik, da neka dejavnost sodi na področje uporabe PDEU (tako svobode ustanavljanja kot svobode opravljanja storitev),124 njen gospodarski značaj, tj. dejavnost se ne sme opravljati brez protidajatve.125 Pri tem ni treba, da ponudnik sledi cilju ustvarjanja dobička.126 Okoliščina, da je plačilo za storitev določeno v skladu s pravili, ki jih določajo javni organi, ali da se mora dobiček iz dejavnosti uporabiti za uresničevanje ciljev v javnem interesu, ne pomeni, da navedena dejavnost ne sodi na področje uporabe PDEU.127 Iz te obrazložitve že izhaja, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO gospodarska dejavnost (glej 98. točko obrazložitve), zato spada na področje uporabe PDEU.
140.
SEU je v zvezi z uvedbo monopola nad dejavnostjo skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO z drugim odstavkom 37. člena ZVO-2 sprejelo stališče, da gre za zahtevo, s katero je začetek opravljanja dejavnosti pridržan določenim ponudnikom zaradi posebne narave zadevne dejavnosti v smislu točke d) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.128
141.
Zato so za presojo Ustavnega sodišča poleg 33. in 74. člena Ustave upoštevni tudi 16. in 17. člen Listine, 49. in 56. člen PDEU in točka d) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
142.
Pridobljene pravne položaje, ki imajo premoženjsko vrednost, varuje tudi 1. člen Prvega protokola k EKČP. Interesi, povezani s koriščenjem licence, so premoženjski interesi, ki zahtevajo varstvo po tem členu Prvega protokola k EKČP.129 Zato se ex lege prenehanje dovoljenja, ki njegovemu lastniku omogoča opravljanje gospodarske dejavnosti, obravnava kot omejitev lastninske pravice, zagotovljene s tem členom, ki kot ukrep ureditve uživanja lastnine spada na področje uporabe drugega odstavka navedenega člena.130 EKČP ne zagotavlja višje ravni varstva lastninske pravice od Ustave,131 vendar pa mora Ustavno sodišče pri opredelitvi ravni varstva pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave upoštevati tudi sodno prakso ESČP.
Sprememba sistema opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja PRO
143.
Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je edini pogoj, ki je z vidika svobodne gospodarske pobude ustavnopravno odločilen za specialno zakonsko ureditev gospodarske dejavnosti, pogoj obstoja javnega interesa oziroma javne koristi, da se vzpostavi poseben pravni režim in se na ta način gospodarska dejavnost izvzame iz spontanih interakcij, kot jih poznamo na trgu, kot tudi, da pravo EU, če gre za področje, ki je tudi predmet urejanja na ravni EU, ne nasprotuje vzpostavitvi posebnega pravnega režima.132
144.
Navedeno pomeni tudi, da je ob upoštevanju opisanih omejitev v prosti presoji zakonodajalca, ali stanje na posameznem področju opravljanja določene gospodarske dejavnosti zahteva popolni javnopravni režim ali pa za zasledovanje javne koristi zadošča (bolj ali manj reguliran ali celo nereguliran) tržni sistem. Pri tem je zakonodajalcu prepuščeno široko polje proste presoje pri izbiri vrste ukrepov ekonomske politike, ki jih šteje za potrebne, pri čemer je tudi sam zavezan z ustavno prepovedjo, da ne sme dopustiti opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.133 Odločitev zakonodajalca, da se bo dejavnost skupnega izpolnjevanja PRO opravljala z eno organizacijo kot SSGP, temelji na oceni MOPE134 (ki ji, kot izhaja iz mnenja o pobudi in iz pisnih stališč Republike Slovenije v postopku predhodnega odločanja pred SEU, sledi tudi Vlada), da zaradi cilja zagotovitve višje učinkovitosti in doseganja okoljskih ciljev, zlasti varstva okolja in zdravja ljudi s preprečevanjem ali zmanjševanjem škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi, ta dejavnost ne more biti več prepuščena trgu, temveč je treba uresničiti možnost, ki jo kot del proste presoje države članice dopušča tudi Okvirna direktiva o odpadkih.135
145.
Tudi pravo EU ne preprečuje spremembe sistema opravljanja gospodarske dejavnosti. Zaradi politične izbire ali gospodarskega razvoja se lahko razvrstitev dejavnosti sčasoma spremeni. Današnje netržne dejavnosti lahko v prihodnosti postanejo tržne in obratno.136 Dejstvo, da se neka storitev sicer že opravlja na trgu, vendar na način, ki ni ustrezen ali združljiv z javnim interesom, kot ga opredeli zadevna država članica, tako lahko upraviči, da se ta storitev opredeli kot SSGP.137 Tako je zlasti, kadar država članica v okviru proste presoje, ki jo ima, meni, da trg ne omogoča izpolnjevanja ciljev kontinuitete in dostopa do storitev, ki jih je opredelila.138 Tudi na področju ravnanja z odpadki, konkretno z odpadno embalažo, je SEU že potrdilo, da je prehod v drug sistem ravnanja z odpadno embalažo pod določenimi pogoji dopusten, da bi se zagotovila najprimernejša rešitev ravnanja z odpadno embalažo.139 Gospodarski subjekti se ne morejo zanašati, da ne bo nikakršnih zakonskih sprememb, vendar lahko izpodbijajo način izvajanja takih sprememb.140
146.
Ob izhodiščih, opisanih v prejšnjih točkah obrazložitve, zlasti o polju proste presoje, ki ga imajo države, so neupoštevni očitki pobudnic, da so razlogi za sprejetje drugačne ureditve od ureditve po ZVO-1 obstajali le za odpadno embalažo, ne pa tudi za druge vrste odpadkov.
147.
Iz sodne prakse SEU izhaja, da država članica ni zavezana pripraviti študije, ki naj bi bila osnova za sprejetje nacionalnega omejevalnega ukrepa, da bi lahko dokazala, da ukrep izpolnjuje vse zahteve iz prava EU.141 To pa ne pomeni, da država sploh ne bi bila dolžna utemeljiti in izkazati, da je zakonska ureditev, ki posega v svobodno gospodarsko pobudo, nujna.142 Država članica, ki se za utemeljitev zahteve v smislu 15. člena Direktive o storitvah sklicuje na nujni razlog v splošnem interesu, mora dokazati, da je njena ureditev primerna in potrebna za dosego zakonitega cilja, ki ga želi doseči, vendar ni mogoče zahtevati, da bi morala pozitivno dokazati, da navedenega cilja v enakih razmerah ne bi bilo mogoče izpolniti z nobenim predstavljivim ukrepom.143 Taka zahteva bi v praksi pomenila, da je država članica prikrajšana za svoje regulativne pristojnosti na določenem področju.144 Zato ni mogoče slediti navedbam pobudnikov, da bi morala država za uvedbo presojanega sistema PRO pripraviti posebno analizo oziroma študijo. Kot pa izhaja iz listin, ki so jih predložili pobudniki v zadevi št. U-I-104/22, je Republika Slovenija tako študijo za potrebe sprejetja ZVO-2 pripravila oziroma je naročila njeno izdelavo.145 Pobudniki sicer navedeni študiji, ki je služila kot strokovna podlaga za sprejetje ZVO-2, nasprotujejo. Vendar v postopku za presojo ustavnosti ni naloga Ustavnega sodišča, da preverja, ali je študija metodološko napačna, nepopolna ali morebiti v nasprotju z drugimi strokovnimi dognanji.146 Ustavno sodišče je pri presoji strokovnih vprašanj zadržano. V strokovne ugotovitve zakonodajalca bi lahko poseglo, ko bi bile te ugotovitve očitno nerazumne, logično nesprejemljive ali arbitrarne.147Ustavno sodišče ne sme s svojo presojo tehničnih dejstev in znanstvenih oziroma strokovnih vprašanj nadomestiti presoje zakonodajalca, ki mu je Ustava na področju urejanja gospodarskih razmerij podelila široko polje proste presoje.148
148.
Glede na navedeno zgolj sprememba sistema opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v netržno dejavnost, ki jo opravlja ena organizacija z izključno pravico opravljanja te dejavnosti, ni v neskladju s pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Ali je bil sam način prehoda v novi pravni režim skladen z Ustavo in zahtevami prava EU in ali so skladne z Ustavo in zahtevami prava EU posamezne statusne značilnosti nove organizacije, pa Ustavno sodišče presoja v okviru očitkov, uperjenih zoper prehodne določbe ZVO-2 (glej razdelek B. - XII. obrazložitve) oziroma zoper posamezne določbe, ki urejajo statusne značilnosti organizacije (razdelki B. - VIII. do B. - XI. obrazložitve).
Uvedba monopola oziroma podelitev izključne pravice s premoženjskim vidikom
149.
Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da monopol sam po sebi ni v neskladju z Ustavo in da ob odsotnosti pravil prava EU lahko države članice oblikujejo pravne oziroma zakonite monopole.149 To pa ne pomeni, da način, kako je monopol urejen, ne more kršiti pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Če se namreč monopol zlorablja ali pa je denimo urejen na način, da se subjekt ne more izogniti zlorabi svojega prevladujočega položaja, gre za opravljanje gospodarske dejavnosti na način, ki nasprotuje javni koristi v smislu drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave. Tudi iz sodne prakse SEU ne izhaja, da bi bil monopol že sam po sebi v neskladju s pravom EU. Golo dejstvo, da država podeli izključno pravico opravljanja neke dejavnosti v smislu 106. člena PDEU, ni v neskladju s 102. členom PDEU.150 Način, kako je monopol urejen ali kako se izvaja, pa lahko krši pravila PDEU, zlasti tista, ki se nanašajo na temeljne svoboščine (proste pretoke) in pravila konkurence.151
Poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in pravico do zasebne lastnine
150.
Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali zgoraj navedena ureditev pomeni določitev načina uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude in pravice do zasebne lastnine ali poseg v ti človekovi pravici.
151.
Ali pomeni posamezen zakonodajni ukrep na področju gospodarske dejavnosti način uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali pa že njeno omejevanje, torej poseg v to človekovo pravico, je prepuščeno vsakokratni presoji konkretne ureditve. Meja med njima je, kot je že večkrat poudarilo Ustavno sodišče, gibljiva.152 Ko Ustavno sodišče presoja, ali posamezna ureditev pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude ali pa gre že za njeno omejitev in s tem poseg vanjo, upošteva, kako močno predpis oži polje podjetniškega udejstvovanja. Po ustaljeni ustavnosodni presoji gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis posebej intenzivno oži polje podjetniške svobode.153 Za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude gre praviloma takrat, ko zakonodajalec subjektom neko ravnanje prepoveduje154 ali zapoveduje točno določeno ravnanje, ki subjektu ne omogoča prav nikakršnega polja za prosto podjetniško odločanje.155
152.
Vsebina lastnine kot pravnega instituta je hkrati odvisna od funkcij, ki ji jih daje pravni red. To, da posameznik pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj ni neomejen, ampak mora upoštevati interese drugih članov skupnosti in skupnosti kot take, sodi že v koncept lastninske pravice po rimskem pravu.156 Lastninske pravice, ki jo zagotavlja Ustava v 33. členu, ni mogoče obravnavati brez 67. člena Ustave, ki govori o gospodarski, socialni in ekološki funkciji lastnine. Člen 67 Ustave izhaja iz predpostavke, da mora imeti lastnina poleg individualistične funkcije tudi funkcijo za celotno družbeno skupnost. Lastnikova pravica mora služiti tudi uresničevanju svobode in osebnostnega razvoja drugih oziroma celotne družbene skupnosti. Člen 67 Ustave dopušča in nalaga zakonodajalcu, da določi vsebino lastnine.157 Pooblastilo iz 67. člena Ustave ima mejo. Če jo zakonodajalec prestopi, ne gre več za določitev načina uživanja lastnine, temveč gre za poseg v pravico do zasebne lastnine. Kje je ta meja, je odvisno ne le od narave stvari, ki je predmet lastnine, temveč tudi od tega, kakšne obveznosti je zakonodajalec naložil lastniku v okviru določitve načina uživanja lastnine.158 Zato je treba omejitve lastninske pravice, potrebne za dosego gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, presojati glede na konkretne okoliščine.
153.
V konkretnem primeru ima uvedba monopola za posledico, da je začetek opravljanja gospodarske dejavnosti mogoč le z organizacijo, določeno z ZVO-2. S tem je onemogočeno, da bi to isto dejavnost lahko opravljal še kak drug gospodarski subjekt. Po vsebini to pomeni prepoved opravljanja gospodarske dejavnosti. Različne pojavne oblike prepovedi opravljanja gospodarske dejavnosti159 pa po ustaljeni ustavnosodni presoji pomenijo poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
154.
Zaradi uvedbe monopola na področju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO te dejavnosti ni mogoče več opravljati prosto, saj jo lahko opravlja le še organizacija. Zato bodo sklenjene pogodbe in izdana dovoljenja za opravljanje te dejavnosti ex lege prenehala veljati. To pomeni, da ni več mogoče pridobivati premoženja z izvajanjem te dejavnosti. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da gre za poseg v pravico iz 33. člena Ustave, ko je subjektu onemogočeno pridobivanje premoženja zaradi prepovedi opravljanja določene dejavnosti.160Zato gre za poseg v to ustavno varovano pravico tudi v obravnavanem primeru.
155.
Iz sodbe SEU v zadevi Interzero in drugi izhaja, da presojana zakonska ureditev pomeni omejitev svobode ustanavljanja iz 49. člena PDEU161 in svobode opravljanja storitev iz 56. člena PDEU,162 omejitev uresničevanja svobode gospodarske pobude iz 16. člena Listine163 in omejitev uresničevanja lastninske pravice iz 17. člena Listine164 ter zahteve iz točke (d) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
156.
Kadar Ustavno sodišče ugotovi, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in/ali pravico do zasebne lastnine, presodi, ali za takšno ureditev obstaja javna korist oziroma ustavno dopusten cilj in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Ker gre pri presojanem posegu za izvajanje prava EU, bo Ustavno sodišče pri svoji presoji upoštevalo tudi vidike, ki iz sodne prakse SEU izhajajo kot pravno odločilni za to, da ukrep ne krši zahtev prava EU (glej razdelka B. - IV. in B. - V.).165 Pri presoji dopustnosti posega v 74. člen Ustave Ustavno sodišče po ustaljeni ustavnosodni presoji uporablja prilagojen test sorazmernosti, v okviru katerega se presoja le, ali je teža posledic omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi te omejitve nastale. Ker je pri presoji sorazmernosti omejitve svobodne gospodarske pobude v skladu s sodno prakso SEU treba preizkusiti tudi primernost in nujnost omejitve, mora tudi Ustavno sodišče te vidike vključiti v svojo presojo,166 pri tem pa upoštevati še, da gre za dejavnost, ki pomeni SSGP.
157.
Ustavno sodišče ugotavlja, da ukrep uvedbe monopola ne krši prepovedi diskriminacije,167 saj se uporablja za vse proizvajalce, ki dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji, ne da bi se pri tem razlikovali (posredno ali neposredno) po svojem državljanstvu oziroma statutarnem sedežu. Iz prvega, četrtega in šestega odstavka 34. člena ZVO-2 namreč izhaja, da za proizvajalce s sedežem v drugi državi članici, ki trži svoje proizvode v Republiki Sloveniji, načeloma velja obveznost PRO, določena z ZVO-2.
158.
Iz prvega odstavka 52. člena Listine izhaja, da mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin predpisano z zakonom. V obravnavanem primeru ni sporno, da so določitev monopola in z njim povezane pravne posledice prenehanja veljavnosti sklenjenih pogodb in izdanih dovoljenj predpisane z ZVO-2, kar pomeni, da je ukrep predpisan z zakonom.168 Ob tem ukrep spoštuje bistveno vsebino pravice do svobodne gospodarske pobude, saj ne preprečuje opravljanja vsakršne gospodarske dejavnosti, Ustava169 in primarno pravo EU170 pa načeloma dovoljujeta podelitev izključnih pravic enemu ali več javnim ali zasebnim subjektom za določeno gospodarsko dejavnost.171 Še več, iz drugega pododstavka petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da ta ne nasprotuje ureditvi, po kateri lahko na ozemlju države članice obveznost PRO izvaja le ena organizacija. Ob tem je treba upoštevati tudi, da iz drugega odstavka 72. člena Ustave izrecno izhaja, da mora država v skrbi za zdravo življenjsko okolje določiti pogoje za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Še več, opustitev normativnega urejanja gospodarske dejavnosti z vidika zagotovitve pravice do zdravega življenjskega okolja bi bila protiustavna.172
159.
Prav tako ukrep ne posega v bistveno vsebino pravice do zasebne lastnine. Iz te obrazložitve že izhaja, da ta pravica ni neomejena (glej 152. točko obrazložitve). Tudi iz sodne prakse SEU izhaja, da gre le za ukrep uživanja lastnine v smislu tretjega stavka prvega odstavka 17. člena Listine,173 saj ne gre za ukrep odvzema lastnine in zato ne more posegati v bistveno vsebino lastninske pravice.174
Ustavnodopusten cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
160.
Poseg v človekovo pravico je dopusten samo, če temelji na ustavno dopustnem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave). Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je človekove pravice mogoče omejiti tudi zaradi javne koristi.175 Iz sodne prakse SEU izhaja, da so omejitve temeljnih svoboščin lahko dopustne, če so utemeljene z nujnimi razlogi v javnem interesu.176 Omejitve temeljnih pravic pa so lahko dopustne, če sledijo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava EU, ali pa so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin.177
161.
Pobudniki trdijo, da naj bi država v zakonodajnem gradivu uvedbo sistema PRO z eno organizacijo utemeljila le z ekonomsko učinkovitostjo sistema in da naj bi bilo varstvo okolja in varstvo zdravja ljudi le posledica bolj ekonomičnega sistema PRO. Menijo tudi, da spremembe sistema PRO ni terjal javni interes.
162.
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče pri presoji ustavno dopustnega cilja ne izhaja le iz navedb v zakonodajnem gradivu, s katerim je obrazložena posamezna presojana zakonska določba, temveč v postopku za oceno ustavnosti upošteva celotno zakonodajno gradivo ter navedbe zakonodajalca in izvršilne veje oblasti (ki je predlagatelj zakonske ureditve) v postopku za presojo ustavnosti. V konkretnem primeru, ko je Ustavno sodišče prekinilo postopek in postavilo vprašanje za predhodno odločanje pred SEU, pa upošteva tudi navedbe v postopku pred SEU.178
163.
Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je zakonodajalec pri sprejemanju ZVO-2 posebno pozornost namenil preprečevanju nastajanja odpadkov in ravnanju z njimi.179 Glavni cilji zakonodajalca pri sprejetju ZVO-2, vključno z ureditvijo sistema PRO, so bili izboljšati ravnanje z odpadki, spodbujati inovacije pri recikliranju odpadkov in čim bolj omejiti odlaganje odpadkov na odlagališčih. Zakonodajalec navaja, da je pri ureditvi sistema PRO sledil načelu odgovornosti povzročitelja (11. člen ZVO-2) in načelu plačila za obremenjevanje (12. člen ZVO-2).180 Bistveni cilj vseh določb o ravnanju z odpadki naj bi bilo varstvo zdravja ljudi in okolja pred škodljivimi vplivi, ki jih povzročajo zbiranje, prevoz, skladiščenje, predelava in odstranjevanje odpadkov. S tem namenom naj bi bilo treba vzpostaviti jasna pravila, po katerih mora biti za vse odpadke na poti od izvirnega povzročitelja do končne obdelave zagotovljeno takšno ravnanje, ki ne ogroža zdravja ljudi in okolja.181 Zakonodajalec je pojasnil, da je z ureditvijo sistema PRO v notranjo zakonodajo prenesel minimalne zahteve na tem področju, ki jih določa 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih.182 Sistemi PRO naj bi bili bistveni elementi učinkovitega ravnanja z odpadki. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je s sistemom PRO z eno organizacijo, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, mogoče zagotoviti poenostavitev sistema PRO za proizvajalce, večjo transparentnost sistema in bolj učinkovit nadzor nad izpolnjevanjem obveznosti proizvajalcev.183 Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da večja učinkovitost sistema PRO ne pomeni zasledovati večjo ekonomičnost sistema PRO, temveč predvsem zasledovati bolj učinkovito ravnanje z odpadki z vidika doseganja okoljskih ciljev glede recikliranja odpadkov.184
164.
Vlada in MOPE sta v mnenjih pojasnila, da je bil osnovni namen pri uveljavljanju sistema PRO z eno organizacijo za proizvajalce istovrstnih proizvodov težnja po večji učinkovitosti sistema PRO in odpravi obstoječih težav pri izvajanju sistema PRO na podlagi obstoječe ureditve. Vlada je večkrat poudarila, da pomeni sprememba sistema PRO odziv zakonodajalca na neučinkovito ravnanje z odpadki na podlagi prejšnje zakonske ureditve. Poudarila je, da je cilj sistema PRO in uvedbe obveznosti PRO zagotoviti učinkovitost ločenega zbiranja odpadkov, ozaveščati ter informirati o pomenu preprečevanja nastanka odpadkov ter ponovne uporabe in vračanja odpadkov, spreminjati vedenjske vzorce vseh udeležencev uporabe proizvodov in zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov na celotnem ozemlju države. Vlada je pojasnila, da se z navedenim ukrepom lahko doseže ustrezno ravnanje z vsemi odpadki, ki nastanejo iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, na celotnem ozemlju države. S tem se lahko zagotovi trajno zagotavljanje podobnih pogojev kakovosti brez upoštevanja posebnih okoliščin ali stopnje gospodarske donosnosti vsakega posameznega posla.
165.
Čeprav zakonodajalec in Vlada navajata, da bo uvedba sistema PRO z eno organizacijo povzročila tudi znižanje stroškov za proizvajalce, Ustavno sodišče ugotavlja, da to ni bil glavni cilj presojane ureditve. Zakonodajalec je navedel, da je cilj ureditve sistema PRO dosledno spoštovati načelo plačila za obremenjevanje (angl. polluter pays principle), ki je eno temeljnih načel varstva okolja. Načelo plačila za obremenjevanje določa, da mora povzročitelj obremenitve kriti vse stroške predpisanih ukrepov za preprečevanje in zmanjševanje onesnaževanja in tveganja za okolje, rabo okolja in odpravo posledic obremenjevanja okolja.185 Ob upoštevanju vseh navedb zakonodajalca in izvršilne velja oblasti, s katerimi so utemeljili uvedbo sistema PRO z eno organizacijo, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, je nedvomno mogoče ugotoviti, da je bil glavni cilj presojane ureditve zagotoviti učinkovito ravnanje z odpadki zaradi zagotavljanja varstva okolja in zdravja ljudi in ne zagotovitev znižanja stroškov ravnanja z odpadki.
166.
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da Ustava zagotavlja varovanje okolja v več določbah. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da Ustava varstvu okolja zagotavlja vsaj enako raven varstva kot zavezujoči mednarodnopravni akti oziroma pravo EU.186 Varstvo okolja je prepoznano kot temeljna, ustavno zavarovana vrednota.187 Drugi odstavek 72. člena Ustave državi nalaga skrb za zdravo življenjsko okolje in s tem številne pozitivne obveznosti.188 Iz te obrazložitve že izhaja, da Ustava v drugem odstavku 72. člena posebej pooblašča zakonodajalca, da z namenom zagotavljanja zdravega življenjskega okolja določa pogoje in način za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti.189 Zakonodajalec je dolžan na podlagi drugega odstavka 74. člena in drugega odstavka 72. člena Ustave urediti pogoje za izvajanje gospodarske dejavnosti tudi tako, da spoštuje načelo plačila za obremenjevanje okolja, s katerim se učinkovito varuje okolje. Varovanje okolja pomeni zasledovanje javne koristi, ki lahko upraviči poseg v svobodno gospodarsko pobudo.190
167.
Člen 67 in drugi odstavek 72. člena Ustave zakonodajalcu nalagata, da z zakoni uredi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da bo zagotovljena njena ekološka funkcija. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je treba pri uresničevanju pravice do zasebne lastnine zaradi upoštevanja ekološke funkcije lastnine zagotoviti ohranjanje in izboljševanje kakovosti okolja.191 Člen 67 in drugi odstavek 72. člena Ustave zahtevata, da zakonodajalec uredi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da spoštuje načelo plačila za obremenjevanje okolja. Varovanje okolja je ustavnodopusten cilj, ki lahko upraviči poseg v pravico do zasebne lastnine.192
168.
Tudi iz sodne prakse ESČP izhaja, da je varstvo okolja cilj, ki sledi splošnemu oziroma javnemu interesu.193 Prav tako se je ESČP opredelilo tudi že do dejavnosti ravnanja z odpadki. Šteje, da so zbiranje, obdelava in odstranjevanje odpadkov nedvomno nevarne dejavnosti.194 ESČP meni, da ima država pozitivno obveznost, da sprejme razumne in ustrezne ukrepe za zaščito pravic iz 8. člena EKČP ter, splošneje, do življenja v varnem in zdravem okolju.195 Pri tem poudarja, da je treba upoštevati tudi polje proste presoje, ki jo imajo države pri izbiri konkretnih sredstev, ki jih uporabljajo za izpolnjevanje svojih pozitivnih obveznosti iz 8. člena EKČP.196
169.
Iz ustavnosodne presoje tudi že izhaja, da je varovanje zdravja javna korist, ki lahko upraviči poseg v svobodno gospodarsko pobudo,197 in ustavnodopusten cilj, ki lahko upraviči poseg v pravico do zasebne lastnine.198
170.
Zakonska ureditev, ki sega na področje urejanja prava EU, mora slediti tudi nujnim razlogom v splošnem interesu, ki jih priznava EU. Iz tretjega odstavka 3. člena PEU ter prvega in drugega odstavka 191. člena PDEU izhaja, da mora EU zagotoviti visoko raven varstva okolja in izboljšanje kakovosti okolja. Iz drugega odstavka 191. člena PDEU in sodne prakse SEU izhaja, da okoljska politika EU temelji zlasti na načelu plačila za obremenjevanje okolja.199 Iz 37. člena Listine izhaja, da je treba v politike EU vključiti visoko raven varstva okolja in izboljšanje kakovosti okolja, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja. Iz štiridesete uvodne izjave Direktive o storitvah izhaja, da je varstvo okolja lahko nujni razlog v splošnem interesu. Tudi iz prve uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da so cilji te direktive izboljšati ravnanje z odpadki zaradi varstva, ohranjanja in izboljševanja kakovosti okolja, varovanja zdravja ljudi in spodbujanja načel krožnega gospodarstva. Iz enaindvajsete uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da so sistemi PRO bistveni elementi učinkovitega ravnanja z odpadki, iz dvaindvajsete uvodne izjave te direktive pa, da morajo sistemi PRO zmanjšati stroške in izboljšati učinkovitost, zagotoviti enake konkurenčne pogoje, prispevati k vključevanju stroškov ob koncu življenjske dobe proizvodov v njihovo ceno ter izboljšati upravljanje in preglednost sistemov PRO. V skladu z ustaljeno sodno prakso SEU sta varstvo okolja in varovanje zdravja pripoznana kot nujna razloga v splošnem interesu,200 tudi kadar gre za vprašanja, povezana z ravnanjem z odpadki.201 SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi sprejelo stališče, da je uvedbo sistema PRO z eno organizacijo, ki pomeni omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev ter omejitev temeljnih pravic iz 16. in 17. člena Listine, mogoče utemeljiti s ciljema varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki sta nujna razloga v splošnem interesu.202
171.
Iz navedenega izhaja, da ustavnodopusten cilj, ki mu je sledil zakonodajalec s sprejetjem presojanega ukrepa, ustreza tudi nujnim ukrepom v splošnem interesu, ki jih priznava EU.
Primernost
172.
Ustavno sodišče pri presoji primernosti posega v človekove pravice ocenjuje, ali je cilj presojane ureditve s spornim ukrepom sploh mogoče doseči. Pri tem mora ukrep presojati v kontekstu presojane ureditve in ugotoviti, kako v praksi součinkuje skupaj z drugimi določbami istega predpisa in tudi drugih predpisov.203 To pomeni, da mora biti z ukrepom resnično zagotovljeno dosledno in sistematično uresničevanje tega cilja.204 Ukrep je neprimeren šele takrat, kadar sredstvo za dosego cilja ni v razumni zvezi s tem ciljem in kadar s sredstvom navedenega cilja v nobenem primeru ni mogoče doseči, ne le zgolj v določenem obsegu.205
173.
Kar zadeva primernost uvedbe monopola pri izvajanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode z namenom doseči cilj varstva okolja in varovanja javnega zdravja, pobudniki menijo, da navedena ureditev ne more doseči cilja večje ekonomske učinkovitosti sistema PRO. Dodajajo, da bo uvedba sistema, v katerem izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode le ena organizacija, povzročila povečanje stroškov za proizvajalce, ne pa znižanja. Pobudniki sicer ne navedejo kakšnih posebnih razlogov, zakaj ukrep, po katerem se ustanovi le ena organizacija za istovrstne proizvode, ne bi mogel uresničiti zastavljenega cilja. Vendar pa zatrjujejo, da država ne sme obiti pravil prava EU o notranjem trgu tako, da bi samovoljno in brez prepričljive utemeljitve, ki bi jo terjal javni interes, določeno dejavnost uredila monopolno.
174.
Čeprav Vlada v odgovoru izrecno ne utemelji primernosti presojanega ukrepa, navaja, da gre za določitev načina uresničevanja pravice do zdravega življenjskega okolja in da zato ureditev sistema PRO sodi v polje proste presoje zakonodajalca. Meni, da imajo države članice tudi na podlagi Okvirne direktive o odpadkih prosto presojo, kakšen sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO bodo uvedle. Vlada tudi poudarja, da ni cilj navedenega ukrepa zagotoviti le ekonomsko učinkovitost sistema PRO, temveč predvsem večjo učinkovitost ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. Poudarja, da je treba upoštevati tudi ekonomijo obsega, pri ureditvi sistema PRO pa tudi količino odpadkov iz proizvodov, za katere velja PRO, ki nastanejo na ozemlju Republike Slovenije. Presojana ureditev sistema PRO naj bi temeljila na načelu plačila za obremenjevanje okolja in načelu enake obravnave proizvajalcev.
175.
Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva in pisnih stališč Vlade tako v postopku za presojo ustavnosti kot tudi v postopku predhodnega odločanja pred SEU, je bil monopol uveden za izboljšanje dostopnosti, preglednosti sistema PRO in enotnega oblikovanja cen sistema PRO, ki se uporablja za določeno kategorijo proizvodov, in za učinkovito delovanje celotnega sistema ravnanja z odpadki. Ustavno sodišče ne vidi razlogov, zakaj z uvedbo monopola ne bi bilo mogoče uresničiti ciljev varstva okolja in varovanja zdravja ljudi.206 Vendar pa je treba upoštevati, da četudi ureditev načeloma lahko uresniči cilj v splošnem interesu, pa je potrebno še, da ta ureditev dosledno in sistematično sledi temu cilju.207 Ustavno sodišče meni, da je mogoče z uvedbo monopola dosledno in sistematično uresničiti cilj varstva okolja in varstva zdravja ljudi, če so zagotovljena zadostna jamstva, da bo organizacija učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO, ter zadostna jamstva, s katerimi se preprečita nevarnost zlorabe prevladujočega položaja organizacije in nasprotje interesov med organizacijo, lastniki poslovnega deleža in proizvajalci, ki se organizaciji pridružijo s sklenitvijo pogodbe, tako da se zagotovi ustrezno varstvo pravic udeležencev sistema PRO.
176.
Ustavno sodišče kot ustrezna jamstva šteje določbe ZVO-2, ki se nanašajo na pravila dobrega upravljanja organizacije, zlasti pa na preglednost njenega poslovanja. Tako četrti odstavek 40. člena ZVO-2 določa, da ima organizacija zaradi preglednosti notranji akt o načinu zaračunavanja stroškov iz tretjega odstavka, ki mora biti dostopen vsem proizvajalcem iz prvega odstavka 37. člena tega zakona. Poleg tega so v 46. in 47. členu ZVO-2 urejeni nadzor nad finančnim poslovanjem organizacije, ki obsega ločeno računovodsko evidentiranje prihodkov, stroškov in odhodkov, povezanih z zahtevami iz 36. člena tega zakona, obstoj učinkovitega sistema notranjih kontrol, ki bo zagotavljal pravilnost in popolnost računovodskega evidentiranja, revidiranje, ki ga opravlja revizijska družba, in nadzor nad kakovostjo podatkov iz 6. točke prvega odstavka 35. člena tega zakona, ki ji jih posreduje proizvajalec.
177.
Poleg tega iz sodne prakse SEU izhaja tudi, da je treba za dosledno in sistematično izvajanje ciljev zagotoviti, da je monopolist pod strogim nadzorom javnih organov.208 Na podlagi prvega odstavka 243. člena ZVO-2 nadzor nad izvajanjem določb tega zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov opravlja inšpekcija, pristojna za varstvo okolja. Drugi odstavek 247. člena ZVO-2 nadalje določa, da ima pristojni inšpektor, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis ali da organizacija ali proizvajalec, ki samostojno izpolnjuje obveznosti sistema PRO, ne zagotavlja izpolnjevanja obveznosti ali na drug način krši predpisane zahteve sistema PRO, pravico in dolžnost (1) odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi; (2) odrediti izvedbo ukrepov za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti ali (3) predlagati pristojnemu ministrstvu odvzem dovoljenja, izdanega na podlagi tega zakona.
178.
Ustavno sodišče tako ugotavlja, da je uvedba ene organizacije za dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, za katere velja obveznost PRO in posledično ex lege prenehanje sklenjenih pogodb in izdanih dovoljenj za opravljanje dejavnosti, primeren ukrep za uresničitev cilja varstva okolja in zagotovitve zdravja ljudi.
Nujnost
179.
Kar zadeva nujnost uvedbe monopola pri izvajanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode in posledično ex lege prenehanje sklenjenih pogodb in izdanih dovoljenj za opravljanje dejavnosti z namenom doseči cilj varstva okolja in varovanja javnega zdravja, mora Ustavno sodišče preveriti, ali zastavljenega cilja ni mogoče doseči z ukrepi, ki so sicer enako učinkoviti, vendar manj omejevalni.209
180.
Pobudniki menijo, da pomeni ureditev, po kateri sme gospodarsko dejavnost opravljati le ena organizacija, najvišjo stopnjo omejevanja delovanja trga, zato bi bil vsak drug ukrep milejši. Navedena ureditev naj ne bi zagotavljala bolj učinkovitega sistema PRO, kar naj bi izhajalo tudi iz študije, ki je bila pripravljena po njihovem naročilu. Pobudniki menijo, da bo ureditev, v kateri bo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajala le ena organizacija, povzročila višje stroške, produktivno neučinkovitost in zmanjšanje inovacij, ki naj bi prispevale k povečanju učinkovitosti sistema PRO. Trdijo, da iz drugega pododstavka petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da bi morala država obstoječi sistem PRO prilagoditi minimalnim zahtevam iz 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih tako, da bi imenovala neodvisen organ za nadzor sistema PRO, ne pa z ureditvijo, ki dopušča obstoj le ene organizacije za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Pobudniki menijo, da bi bilo cilje mogoče doseči z milejšimi ukrepi, in sicer z določanjem pogojev za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, določanjem pogojev glede kakovosti storitev in glede višine stroškov, ki jih smejo organizacije zaračunavati proizvajalcem, in z ustanovitvijo neodvisne agencije, ki bi izvajala nadzor nad sistemom PRO.
181.
Vlada navaja, da z drugačnim, milejšim ukrepom ni mogoče doseči ciljev. Dodaja, da so centralizirani sistemi z le eno organizacijo ustanovljeni tudi v drugih državah članicah. Meni, da je treba pri presoji nujnosti ureditve, po kateri dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija na celotnem ozemlju države, upoštevati tudi druge mehanizme, s katerimi se zagotavljata preglednost delovanja organizacije in preprečevanje izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. Vlada pri tem poudarja, da mora organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati nepridobitno, da ne sme izvajati gospodarske dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov in da mora izvajalce izbirati pod enakimi pogoji na podlagi javnega razpisa. Zatrjuje, da je v Republiki Sloveniji le z ureditvijo, v kateri dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode nepridobitno izvaja ena organizacija, mogoče uresničevati politiko in cilje na področju ravnanja z odpadki. S tem namreč odpadejo tveganja, s katerimi se je Republika Slovenija soočala pri izvajanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po prejšnji, konkurenčni ureditvi. Hkrati naj bi bilo zagotovljeno, da se dejavnost PRO izvaja dosledno in sistematično na celotnem državnem ozemlju in pod enakimi pogoji za vse uporabnike, ne glede na donosnost regije, v kateri se opravlja, in dobičkonosnost storitev ravnanja z odpadki.
182.
Kot izhodišče te presoje je treba upoštevati, da imajo države članice polje proste presoje, da glede na nacionalne posebnosti in pomen, ki ga pripisujejo bolj specifičnim legitimnim ciljem, kot je ureditev kakovostnega, uravnoteženega in vsem dostopnega sistema ravnanja z odpadki, določijo ukrepe, s katerimi se lahko dosežejo konkretni rezultati,210 in da lahko prosto določajo cilje svoje politike na področju ravnanja z odpadki in po potrebi natančno opredelijo želeno raven varstva okolja in varovanja javnega zdravja.211 Že SEU je pobudnikom pojasnilo, da vprašanje, ali ne bi bilo za uresničitev zastavljenih ciljev bolje sprejeti predpise, ki za zadevne gospodarske subjekte določajo potrebne zahteve, kot pa podeliti tako izključno pravico do opravljanja storitev pooblaščenemu subjektu, načeloma spada na področje uporabe polja proste presoje, ki ga imajo države članice, vendar s pridržkom, da sprejeta odločitev ni nesorazmerna glede na zastavljeni cilj.212 Prav tako je SEU na načelni ravni sprejelo stališče, da lahko država članica upravičeno šteje, da lahko le podelitev izključnih pravic enotni organizaciji, ki je pod strogim nadzorom javnih organov, omogoči, da te cilje uresničujejo dovolj učinkovito.213
183.
Iz podatkov v spisu izhaja, da je v preteklosti v praksi prihajalo do neustreznega delovanja sistema PRO na področju komunalne odpadne embalaže in odpadnih nagrobnih sveč, saj je prišlo do njihovega kopičenja pri zbiralcih odpadkov.214 Vlada posebej opozarja na specifične razmere v Republiki Sloveniji, ki naj bi zahtevale uvedbo presojanega sistema PRO. Zatrjuje, da je bilo treba drugače urediti sistem PRO, ker je bil prejšnji sistem neučinkovit, zato je pri posameznih odpadnih tokovih (izrazito pa pri odpadni embalaži) prišlo do izkrivljanja sistema PRO v tolikšni meri, da je morala intervenirati država. Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da neučinkovitost sistema PRO ni bila posledica neustrezne zakonodaje, ki je določala visoke količinske prage za vključitev v sistem PRO. Po mnenju Vlade naj bi težave nastale zaradi napačnega enačenja mase embalaže, ki je dana na trg, in mase odpadne embalaže. Vlada poudarja, da so GSZVO-1 kot enega od razlogov za neprevzem odpadne embalaže navajali njeno stroškovno nedobičkonosnost, še posebej glede komunalne odpadne embalaže.215
184.
Neustrezno delovanje sistema PRO izhaja tudi iz revizijskega poročila Računskega sodišča.216 Med drugim je Računsko sodišče ugotovilo, da ministrstvo, pristojno za okolje, ni vzpostavilo ustrezne normativne ureditve ravnanja z odpadki. Pri urejanju ravnanja z embalažo in odpadno embalažo ni jasno uredilo razmerij med DROE in izvajalci gospodarskih javnih služb. Prav tako ni določilo jasnih meril za določitev deleža odpadne embalaže, za katerega mora posamezna DROE zagotoviti ustrezno ravnanje. Nekatere DROE zato niso prevzele vse odpadne embalaže pri izvajalcih gospodarskih javnih služb. Ministrstvo pa ni predvidelo niti sankcij za take primere niti ustreznih zavarovanj za primer, če bi morala Republika Slovenija sama zagotoviti prevzem in obdelavo teh odpadkov. Ministrstvo ni imelo zanesljivih in verodostojnih podatkov za izračunavanje doseganja predpisanih okoljskih ciljev pri ravnanju z odpadno embalažo. Količina embalaže, ki naj bi bila po podatkih v uradnih evidencah dana v promet, je bila manjša od količine odpadne embalaže, ki je bila zbrana v zbirnih centrih. Po stališču Računskega sodišča naj bi ta razlika deloma nastala, ker proizvajalci, ki so letno dajali na trg manj kot 15 ton embalaže, niso bili dolžni sporočati podatkov o dajanju embalaže na trg, deloma pa zato, ker država ni imela ustreznih podatkov o vseh proizvajalcih, ki so imeli obveznost PRO.217 Računsko sodišče je ugotovilo tudi druge pomanjkljivosti sistema PRO. Ocenilo je, da v sistem PRO na področju embalaže ni bila vključena vsaj polovica embalaže, dane na trg, zato se je predpisano ravnanje izvajalo za manj kot polovico nastale odpadne embalaže.218
185.
Računsko sodišče je zahtevalo sprejetje popravljalnih ukrepov, s katerimi bi se zagotovilo smotrnejše ravnanje z odpadno embalažo. Zakonodajalec je sprejel Zakon o interventnih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in z odpadnimi nagrobnimi svečami (Uradni list RS, št. 84/18 - ZIURKOE), s katerim je sprejel ukrepe pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in z odpadnimi nagrobnimi svečami zaradi odvrnitve tveganja za onesnaževanje okolja in zdravja ljudi ter zaradi doseganja okoljskih ciljev na področju ravnanja z odpadki. Ministrstvo, pristojno za okolje, je spremenilo podzakonski akt, ki je urejal sistem PRO za embalažo. V podzakonskem aktu so bili podrobneje urejeni razmerja med DROE in izvajalci javnih služb ter način določanja deleža odpadne embalaže, ki jo mora DROE prevzeti pri izvajalcih javnih služb.219 Ker prvi ukrep ni zadostoval, je zakonodajalec ponovno interveniral in sprejel dodatne ukrepe s 100.a členom Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in nasl. - ZIUZEOP) ter uredil oddajo presežnih količin odpadne embalaže. Veljavnost ukrepa je podaljšal s 24. členom Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 203/20 in nasl. - ZIUPOPDVE). Kljub sprejetju navedenih ukrepov Vlada v odgovoru na pobudo navaja, da sistem PRO na področju embalaže še vedno ni v celoti ustrezno deloval. Zato je bilo treba po mnenju Vlade ob prenosu obveznosti iz Direktive 2018/851 spremeniti način izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
186.
Pobudniki sicer ne zanikajo, da sistem PRO na področju odpadne embalaže ni deloval učinkovito, saj je prišlo do kopičenja odpadne embalaže pri izvajalcih lokalne javne službe zbiranja komunalnih odpadkov, in da je morala država z interventnim zakonom zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadno embalažo in odpadnimi svečami. Vendar pa menijo, da navedena neučinkovitost ni bila povezana s spornim ravnanjem GSZVO-1 na področju odpadne embalaže, temveč je nastala zaradi ureditve, ki je velik delež odpadne embalaže, ki so jo zbrali izvajalci javnih komunalnih služb, izključila iz sistema PRO. Zato naj bi po mnenju pobudnikov neučinkovitost sistema PRO na področju odpadne embalaže povzročila sama država z določitvijo meje 15 ton embalaže za izključitev iz sistema PRO, kar je povzročilo, da v sistem ravnanja z embalažo in odpadno embalažo ni bila vključena vsaj polovica embalaže, dane v promet.
187.
Iz podatkov v spisu izhaja, da je položaj s kopičenjem odpadne embalaže zahteval spremembo obstoječe ureditve. Zato pri presoji nujnosti ni ustavnopravno odločilna ugotovitev, ali sistem PRO na podlagi ZVO-1 ni učinkovito deloval zaradi pomanjkljive zakonske ureditve, ki ni omogočala učinkovitega izvajanja nadzora nad delovanjem GSZVO-1, ali zaradi spornega ravnanja GSZVO-1 ali zaradi obeh vzrokov. Ustavnopravno odločilna ugotovitev je, da obstoječi sistem PRO ni zagotavljal učinkovitega izvrševanja obveznosti PRO, zato ga je bil zakonodajalec dolžan spremeniti in tako zagotoviti visoko raven varstva okolja in varovanja zdravja. Drži, da s tem ukrepom zakonodajalec izključi konkurenco, vendar Ustavno sodišče ocenjuje, da je bil ukrep nujen, saj ukrepi z manj omejujočimi učinki za konkurenco, na katere se sklicujejo tudi pobudniki, ne bi ustvarili enakih učinkov, kot jih je želel doseči zakonodajalec z opredelitvijo te dejavnosti za SSGP. Upoštevaje polje proste presoje, ki jo uživa zakonodajalec na tem področju, še posebej, ker gre za SSGP, je zakonodajalec lahko podelil izključno pravico za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, če lahko upravičeno šteje, da bo podelitev izključne pravice zagotovila kakovosten, uravnotežen, vsem dostopen in učinkovit sistem ravnanja z odpadki. Iz sodne prakse SEU izhaja tudi, da pomeni kopičenje odpadkov nevarnost za okolje, še preden to dejansko postane nevarnost za zdravje.220 Zato so ukrepi, ki sledijo cilju učinkovitega ravnanja z odpadki, kar vključuje tudi ukrepe za preprečevanje kopičenja odpadkov, namenjeni tudi varovanju varstva okolja in zdravja ljudi.221
188.
Iz mnenja Vlade izhaja, da ena organizacija prispeva k doslednemu in sistematičnemu izvajanju obveznosti PRO na celotnem ozemlju Republike Slovenije. Že iz sodne prakse SEU izhaja, da lahko države članice za vrsto različnih dejavnosti in storitev (denimo zdravstvo, lekarne, optiki, dimnikarstvo) načrtujejo način, da se zagotovi opravljanje dejavnosti, ki pokriva celotno ozemlje in upošteva regije, ki so geografsko izolirane oziroma so kako drugače v slabšem položaju.222 Ustavno sodišče sprejema, da ena organizacija skupaj s proizvajalci veliko lažje pripravi strukturo ravnanja z odpadki ter sklepa sporazume z izvajalci, saj to počne na državni ravni. Prav zato, ker to počne na državni ravni, torej centralizirano, mora poskrbeti, da je ravnanje z odpadki iz vseh regij, vključno s tistimi, v katerih je to stroškovno manj učinkovito (zaradi oddaljenosti ali težje dostopnosti), enako dosledno in učinkovito. V primeru konkurenčnega sistema izpolnjevanja obveznosti iz PRO lahko proizvajalci štejejo, da stroški, povezani z učinkovitim ravnanjem z odpadki, pomenijo poslabšanje konkurenčnega položaja. To nato spodbuja k temu, da so njihova prizadevanja minimalna. Pri skupnem izpolnjevanju obveznosti PRO z eno organizacijo se bistveno zmanjša tudi možnost neupravičenega okoriščanja (angl. free-rider problem). Organizacija bo tudi od vseh proizvajalcev, ki dajejo proizvode, za katere velja obveznost PRO, na trg v Republiki Sloveniji, zahtevala finančni prispevek za kritje stroškov, potrebnih za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Vsak proizvajalec mora namreč prispevati k stroškom odstranjevanja odpadkov sorazmerno količini in vrsti odpadkov, ki jih proizvede. Poleg tega je organizacija na splošno močnejša za to, da sodeluje pri uveljavitvi učinkovitega sistema zbiranja in obdelave odpadkov, na primer z zagotavljanjem informacij na državni ravni o strukturi ravnanja z odpadki.
189.
Tudi opravljene teoretične analize223 kažejo, da lahko sistemi PRO s skupno odgovornostjo prek enotnega, nekonkurenčnega sistema izkoristijo prednosti enotnega organa, ki pokriva bremena proizvajalcev blaga in zagotavlja zbiranje, prevoz in obdelavo odpadkov. Tako prednost pojasnjuje več dejavnikov:224 enotna teritorialna porazdelitev dejavnosti; učinkovitejša komunikacija med proizvajalci, organi in drugimi akterji v dobavni verigi; zmanjšanje administrativnih bremen (spremljanje in nadzor); optimizacija logistike in stroškov obdelave (zaradi ekonomije obsega); izogibanje oportunističnemu ravnanju, ki bi lahko privedlo do zagotavljanja storitve le v primerih, ko je to ekonomsko ugodno (angl. cherry picking).225 Analize kažejo tudi, da konkurenčni sistem ne le ne prinaša boljših rezultatov kot sistem z enim samim operaterjem, ampak prinaša tudi številne pomanjkljivosti, kot so višji transakcijski stroški, slaba preglednost sistema, višje administrativne zahteve, večja motivacija za goljufije, več možnosti za izogibanje obveznostim proizvajalcev in operaterjev sistema ter s tem večje zahteve po reguliranju in nadzoru države. Poleg tega lahko v primeru slabega konkurenčnega sistema pride do cenovne diskriminacije malih proizvajalcev ali na primer kartelnega dogovarjanja.226 Četudi bi se v okoliščinah posamezne države pokazalo, da sta monopolni in tržni sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po ekonomskih učinkih primerljiva, je treba upoštevati, da mora zakonodajalec slediti v prvi vrsti okoljskim ciljem, ne pa ciljem ekonomske učinkovitosti.
190.
Glede na to, da je bil eden izmed ciljev zakonodajalca, da poveča učinkovitost na področju ravnanja z odpadki s končnim ciljem višje ravni varstva okolja in zdravja ljudi, Ustavno sodišče ocenjuje, da je glede na prednosti, ki jih nakazuje obstoj ene same organizacije, vključno z ex lege prenehanjem veljavnosti pogodb in dovoljenj za opravljanje dejavnosti, mogoče zaključiti, da zastavljenega cilja ni mogoče doseči z drugačnimi ukrepi, saj po učinkih sistem z več organizacijami za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO glede na specifične značilnosti slovenskega trga z odpadki (majhna država, odročni in težko dostopni deli) ni enako učinkovit pri doseganju zastavljenih ciljev,ki niso doseganje ekonomske učinkovitosti sistema PRO, temveč zagotavljanje visoke ravni varstva in izboljšanje kakovosti okolja. Izpodbijani zakonodajni ukrep je tako nujen.
Sorazmernost v ožjem smislu
191.
Pri sorazmernosti v ožjem smislu mora Ustavno sodišče presoditi, ali zakonodajni ukrep vzpostavitve monopola, vključno z ex lege prenehanjem veljavnosti pogodb in dovoljenj za opravljanje dejavnosti, ni nesorazmeren glede na zastavljene cilje varstva okolja in varovanja zdravja ljudi. Odgovoriti mora torej na vprašanje, ali je teža posledic ocenjevanega posega v človekovo pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale.
192.
Kot je SEU v sodbi v zadevi Interzero in drugi pojasnilo, lahko Ustavno sodišče pri tem upošteva tako pomanjkljivosti, ki so se pojavljale v obstoječem sistemu PRO po ZVO-1 in ki niso omogočale zagotovitve učinkovitega ravnanja z odpadki, kot tudi trditve Vlade, da sistem PRO po ZVO-2 omogoča državi, da zagotovi preglednost delovanja enotne organizacije in prepreči izkrivljanje konkurence na trgu ravnanja z odpadki, ter da je ta sistem za proizvajalce bolj ekonomičen in preprost, s čimer prispeva k boljšemu nadzoru kakovosti ravnanja z odpadki.227 V zvezi s sorazmernostjo v ožjem smislu iz sodbe v zadevi Interzeroin drugi izhaja tudi, da mora Ustavno sodišče presoditi, ali je zakonodajalec ob zakonodajni spremembi sprejel ustrezne ukrepe, ki omogočajo varstvo gospodarskih subjektov pred ukrepi, s katerimi se jim ob upoštevanju njihovega posebnega položaja nalaga pretirano breme.228 To vprašanje bo Ustavno sodišče presodilo pri presoji prehodnega režima ZVO-2, ki ga pobudniki prav tako izpodbijajo.
193.
Kot je bilo pojasnjeno v 183. do 185. točki obrazložitve, je bilo delovanje sistema PRO po ZVO-1 pomanjkljivo, kar je ugotovilo tudi Računsko sodišče, do te mere, da je javna korist, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v 187. točki obrazložitve, zahtevala zakonodajno ukrepanje. Ustavno sodišče je namreč že sprejelo stališče, da je zakonodajalec, če to zahteva javna korist, dolžan normativno urediti pogoje in način opravljanja gospodarske dejavnosti.229 Drži, da gre pri monopolu za izključitev gospodarskih subjektov iz dela notranjega trga, vendar je treba upoštevati, da pri dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ne gre za trg, ki bi nastal na podlagi spontane interakcije na trgu med povpraševanjem (pripravljenostjo za plačilo blaga ali storitev) in ponudbo (pripravljenostjo dobaviti blago ali storitev na trgu).230 Gre za umetno oblikovan trg, ki je bil določen zaradi varstva okolja z zakonodajo EU, namen sistema PRO pa je doseči cilje ravnanja z odpadki, ki so določeni s politično odločitvijo.231 Konkurenčni sistem PRO, za kakršnega se zavzemajo pobudniki, zahteva večjo reguliranost, saj mora biti sistem pripravljen na delovanje večjega števila subjektov in je zato treba urediti pogoje za njihovo skupno delovanje v sistemu. V sistemu PRO po ZVO-1 je bilo treba določiti deleže za prevzemanje odpadne embalaže, kar je povzročilo številne sodne spore.232 Ker je vključenih več subjektov, se bistveno poveča število transakcij, pogodbenih razmerij ipd., zato je treba zagotoviti temeljitejši nadzor nad izpolnjevanjem pogodb, izdajanjem računov, upoštevanjem omejitev itd. To pa povzroča tudi potrebo po več inšpekcijskih nadzorih in več inšpektorjih. V primeru enotne organizacije je nadzor lažji in zato učinkovitejši, saj je treba nadzorovati le eno organizacijo. ZVO-2, kot je že bilo pojasnjeno, tak nadzor tudi ureja, vključno z ukrepi, ki se lahko naložijo organizaciji v primeru ugotovljenih kršitev (glej 177. točko obrazložitve).
194.
Nadalje konkurenčni sistem PRO spodbuja iskanje koristi (angl. rent-seeking), saj je za vse zainteresirane strani ekonomsko racionalno, da se osredotočijo na dejavnosti, ki jim bodo zagotovile najboljše pogoje na račun drugih, saj to maksimira prihodke od sodelovanja v sistemu. Vendar ta neproduktivna dejavnost porablja vire, ki bi jih bilo mogoče uporabiti za izpolnitev cilja okoljske politike (zlasti učinkovitega ravnanja z odpadki). Praksa iz drugih držav članic kaže, da ideja, da bodo konkurenti sodelovali, hkrati pa delovali kot neprofitne organizacije, ni ekonomsko racionalna. Zato obstaja tveganje poslabšanja položaja malih in srednjih podjetij ter majhnih občin, kar zahteva znatne in drage nadzore nadzornih organov, to pa hkrati odvzema vire, ki bi jih bilo mogoče uporabiti za doseganje osnovnih ciljev varstva okolja. To je pogosto posledica želje po povečanju prihodkov in zmanjšanju stroškov na račun konkurentov. Primeroma je mogoče navesti usmerjenost na tržne segmente, ki jih je mogoče izvajati z nižjimi stroški. Takšni primeri so lahko velika mesta z razvito infrastrukturo in lokacije v bližini krajev, kjer se odpadki predelujejo.233
195.
Izpolnjevanje obveznosti PRO zgolj z eno organizacijo zagotavlja obdelavo vseh odpadkov iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, ne glede na strošek ravnanja z njimi, in iz vseh regij, vključno s tistimi, pri katerih zaradi oddaljenosti ali težje dostopnosti ravnanje z odpadki ni stroškovno učinkovito. S skupno organizacijo so prav tako zagotovljeni enaki konkurenčni pogoji za vse proizvajalce, s čimer se prepreči izkrivljanje konkurence na trgu.234 Poleg tega je zagotovljena večja jasnost in preglednost sistema tako za uporabnike kot za proizvajalce. Prav tako je lažji nadzor, kot je bilo že pojasnjeno v tej obrazložitvi. Ker se z odpadki zaradi ene organizacije ravna na širši, tj. državni ravni, nastopijo finančne in organizacijske koristi. Izvajalci storitev namreč potrebujejo večji trg za kritje svojih fiksnih stroškov in za izkoriščanje ekonomije obsega.235 Iz vseh teh razlogov se po oceni Ustavnega sodišča lahko doseže večja učinkovitost ravnanja z odpadki, kot ključni podcilj ZVO-2, ki ga izpostavlja Vlada, na način, da skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izvaja le ena organizacija.
196.
Glede na navedeno je ukrep uvedbe monopola, vključno z ex lege prenehanjem veljavnosti pogodb in dovoljenj za opravljanje dejavnosti, tudi sorazmeren v ožjem smislu. Zato uvedba monopola na področju izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni v neskladju s 33. in 74. členom Ustave.
Drugi očitki
197.
Po prvem odstavku 64. člena ZPOmK-1 (sedaj prvem odstavku 108. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence, Uradni list RS, št. 130/22 in 12/24 - v nadaljevanju ZPOmK-2, saj je ZPOmK-2 razveljavil ZPOmK-1) Vlada, državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil ne smejo omejevati prostega nastopanja podjetij na trgu. Za omejevanje prostega nastopanja podjetij na trgu po tem zakonu se štejejo splošni in posamični akti in dejanja, s katerimi se v nasprotju z Ustavo in zakonom omejujejo svobodna menjava blaga in storitev, svoboden vstop na trg in svobodno nastopanje na trgu ali s katerimi se kako drugače preprečuje konkurenca. Prvi odstavek 109. člena ZPOmK-2 (prej prvi odstavek 65. člena ZPOmK-1) določa, da se pri omejevanju prostega nastopanja podjetij s predpisi varstvo interesov podjetij zagotavlja v postopku za presojo skladnosti predpisov z Ustavo in zakoni, če takega varstva ni mogoče zagotoviti v upravnem sporu. Vendar navedena zakonska določba ne vzpostavlja pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo skladnosti zakonov med seboj. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče po 160. členu Ustave ni pristojno presojati medsebojne skladnosti dveh zakonov, razen če bi bila zaradi njunega neskladja kršena načela pravne države (2. člen Ustave), temveč je pristojno le za presojo skladnosti zakona z Ustavo. V primeru morebitnih notranjih ali medsebojnih neskladij zakonov je naloga sodišč in drugih organov, ki odločajo o pravicah in obveznostih ter pravnih interesih fizičnih in pravnih oseb, da z različnimi pravili razlage, ki so splošno sprejeta v pravni teoriji in uporabljana v pravni praksi, ugotovijo, katero pravo je treba uporabiti v posameznem primeru. Vse dokler je medsebojna neskladja mogoče odpraviti z uporabo razlagalnih pravil, njihov obstoj ne pomeni neskladja z načeli pravne države.236 Notranja konsistentnost je namreč ena od bistvenih prvin pravne varnosti.237
198.
Tretji odstavek 74. člena Ustave na ustavno raven povzdigne tudi varstvo konkurence.238 Gre za tako pomembno vrednoto, da ji je zagotovljeno ustavno varstvo.239 Kadar pobudniki zatrjujejo, da gre za oblastno omejevanje konkurence z zakonom v smislu prvega odstavka 108. člena ZPOmK-2, Ustavno sodišče opravi presojo sporne zakonske ureditve z Ustavo, konkretno s prvim odstavkom 74. člena Ustave, in ne s prvim odstavkom 108. člena ZPOmk-2. Svobodna konkurenca, ki jo je Ustavno sodišče opredelilo kot svoboden trg, na katerega subjekti prosto vstopajo in z njega izstopajo in na katerem morebitne omejitve zadevajo ob enakih pogojih vse udeležence ter na katerem subjekti sami oblikujejo tržna razmerja, svobodno izbirajo in uporabljajo sredstva za izboljšanje tržnega položaja ter na katerem so hkrati prepovedana nepoštena in omejevalna dejanja pri oblikovanju tržnih razmerij,240 je namreč v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo varovana v okviru svobodne gospodarske pobude po prvem odstavku 74. člena Ustave. Tako ureditev, ki bi pomenila prekomerno omejitev konkurence po ustaljeni ustavnosodni presoji, ne more pomeniti neskladja s tretjim odstavkom 74. člena Ustave, temveč bi lahko pomenila kvečjemu nedopusten poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude po prvem odstavku 74. člena Ustave.241 Presojo uvedbe monopola po prvem odstavku 74. člena Ustave je Ustavno sodišče že opravilo v tem razdelku obrazložitve, pobudniki pa posebnih razlogov, razen splošne trditve, da je uvedba monopola sporna z vidika 64. člena ZPOmK-1, ne uveljavljajo.
199.
Eden izmed očitkov pobudnikov je tudi, da iz zahtev prava EU ne izhaja, da bi morala država članica za dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO vzpostaviti monopol, temveč da bi morala le vzpostaviti delovanje nadzornega organa. Kot je pojasnilo že SEU v sodbi v zadevi Interzero in drugi, je evropski zakonodajalec za dejavnost uporabe sistema PRO določil le minimalne zahteve, ki veljajo za sistem PRO, hkrati pa ni določil načina, kako morajo zadevni proizvajalci izpolnjevati svoje obveznosti. Iz štirinajste uvodne izjave Direktive 2018/851 pa izrecno izhaja, da lahko ti proizvajalci obveznosti načeloma izpolnjujejo bodisi posamično bodisi skupinsko. Skupinsko izpolnjevanje prek ene organizacije, ki naj bi opravljala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, tako pomeni le enega izmed načinov, kako je mogoče izpolniti obveznosti, ki jih imajo na podlagi sistema PRO.242 Očitek pobudnikov ne drži.
200.
Pobudniki iz zadeve št. U-I-104/22 izpodbijajo tudi deveti odstavek 39. člena ZVO-2, ki določa, da je organizacija, če ne sprejme vseh proizvajalcev iz prvega odstavka 37. člena tega zakona, dolžna na svoj račun zagotoviti skupno izpolnjevanje obveznosti iz prvega odstavka 35. člena tega zakona tudi za te proizvajalce. V zvezi s to določbo pobudniki ne navajajo drugačnih argumentov od tistih, s katerimi izpodbijajo ureditev, da lahko zgolj ena organizacija opravlja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Z navedbami, s katerimi utemeljujejo poseg v svobodno gospodarsko pobudo, ker je zakonodajalec določil pravni monopol organizacije in izključil vse potencialne gospodarske subjekte, ki bi želeli opravljati to dejavnost, ni mogoče utemeljiti tudi posega v svobodno gospodarsko pobudo same organizacije, ki je dolžna na svoj račun zagotoviti skupno izpolnjevanje obveznosti tudi za proizvajalce, ki jih ne sprejme. Gre namreč za dva različna pravna položaja, na eni strani organizacije in na drugi potencialnih konkurentov te organizacije. Zato tudi deveti odstavek 39. člena ZVO-2 ni v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave.
201.
Glede na vse navedeno drugi odstavek 37. člena, deveti odstavek 39. člena, 41. člen ZVO-2 ter peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2 niso v neskladju z Ustavo (1. in 2. točka izreka).
B. - VIII.
Nepridobitno delovanje organizacije
(prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2)
202.
Prvi odstavek 38. člena ZVO-2 določa, da mora organizacija izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti kot nepridobitno dejavnost, tako da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti v skladu s tem zakonom. Kljub temu da organizacija prejema plačilo za izvajanje svojih storitev, njeni prihodki praviloma ne smejo presegati dejanskih stroškov, ki jih ima z izvajanjem svoje dejavnosti. Bistvena razlika med ureditvama po ZVO-1 in ZVO-2 je, da je zakonodajalec spremenil dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO tako, da je dejavnost, ki se je izvajala na trgu z namenom pridobivanja dobička, spremenil v SSGP, ki se mora izvajati nepridobitno.
203.
Ker glavni cilj organizacije ni pridobivanje dobička, lastništvo poslovnega deleža v organizaciji ne pomeni klasične kapitalske naložbe. Zakonodajalec je zato uredil tudi porabo morebitnega dobička (presežka prihodkov nad odhodki). V petem odstavku 40. člena ZVO-2 je določil, da mora organizacija premoženje, presežke prihodkov nad odhodki in dobiček uporabiti za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Organizacija mora torej morebitni presežek prihodkov nad odhodki in dobiček reinvestirati v dejavnost in ga ne sme nameniti za izplačilo lastnikom poslovnega deleža.
204.
Pobudniki zatrjujejo, da sta prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 v neskladju z 2., 33. in 74. členom Ustave, 16. in 17. členom Listine, 49. in 56. členom PDEU in 1. členom Prvega protokola k EKČP, (1) ker je zakonodajalec spremenil izvajanje tržne gospodarske dejavnosti v nepridobitno dejavnosti, (2) ker je gospodarsko dejavnost samovoljno opredelil kot nepridobitno dejavnost in (3) ker naj bi izpodbijani določbi posegali v pravico do uporabe dobička in naj bi preprečili, da bi si smel lastnik kapitala izplačati dobiček.
Sprememba sistema PRO iz pridobitne (tržne) dejavnosti v nepridobitno dejavnost
205.
Pobudniki trdijo, da država ne bi smela dejavnosti, ki se pridobitno izvaja na trgu, spremeniti v dejavnost, ki se izvaja nepridobitno. Pobudniki torej trdijo, da zakonodajalec ne bi smel spremeniti izvajanja tržne dejavnosti v izvajanje netržne dejavnosti. Ustavno sodišče je v tej odločbi že pojasnilo, da sprememba sistema opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO iz tržne dejavnosti, ki se izvaja na konkurenčnem trgu, v sistem, po katerem to dejavnost opravlja ena organizacija z izključno pravico opravljanja te dejavnosti, sama po sebi ni v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude (glej 148. točko obrazložitve). Zato iz enakih razlogov sprememba sistema PRO, po katerem se je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajala pridobitno na trgu, v dejavnost, ki jo nepridobitno opravlja monopolna organizacija, sama po sebi ni v neskladju s pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Ustavno sodišče pa mora presoditi, ali je z vidika svobodne gospodarske pobude dopustno določiti, da mora pravna oseba, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, to dejavnost izvajati nepridobitno.
Določitev neprofitnega delovanja organizacije
206.
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je nujna predpostavka pri sklicevanju na svobodno gospodarsko pobudo, da sploh gre za pridobitno opravljanje gospodarske dejavnosti.243 Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da dejavnost, katere cilj ni pridobivanje dobička, ne more uživati varstva na podlagi 74. člena Ustave.244 Ker gre za področje izvajanja prava EU, mora Ustavno sodišče pojem gospodarska dejavnost razlagati tako, kot izhaja iz prava EU. Iz obrazložitve že izhaja (glej 98. in 99. točko obrazložitve), da je po pravu EU gospodarska dejavnost vsaka dejavnost ponujanja blaga ali storitev na danem trgu, to je storitev, ki se praviloma opravlja za plačilo, in pri tem ni nujno, da ponudnik storitve sledi cilju ustvarjanja dobička.245
207.
SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi sprejelo stališče, da je treba dejavnost organizacije šteti za izvajanje gospodarske dejavnosti, čeprav se izvaja nepridobitno. Organizacija namreč ponuja storitve, ki jih opravlja za plačilo. Organizacija je samostojna pri izbiri načina zagotavljanja storitev skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Kljub temu da imajo javni organi velik vpliv na dejavnost organizacije, ni mogoče šteti, da pomeni dejavnost organizacije izvajanje javne oblasti na področju ravnanja z odpadki.246 To pomeni, da izvajanju dejavnosti organizacije, ki se izvaja nepridobitno, ni mogoče iz tega razloga odreči ustavnih jamstev, ki jih zagotavlja pravica iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
208.
SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi sprejelo stališče, da obveznost organizacije, da deluje neprofitno, lahko pomeni zahtevo, po kateri mora ponudnik storitve skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO dejavnost opravljati v točno določeni pravnoorganizacijski obliki, če nacionalno pravo dejansko določa posebno pravno obliko za nepridobitne subjekte. V slovenskem pravnem sistemu nepridobitno opravljanje dejavnosti ni vezano na točno določeno pravnoorganizacijsko obliko. Tudi zakonodajalec v ZVO-2 ni določil, v kakšni organizacijski obliki mora organizacija opravljati dejavnosti. Iz ZVO-2 ne izhaja, da organizacija ne bi smela biti organizirana v eni od obstoječih oblik gospodarskih družb iz Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 - uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 82/13, 55/15, 15/17, 18/21, 75/23, 102/24 in 77/25 - v nadaljevanju ZGD-1)247 ali v kakšni drugačni organizacijski obliki. Z navedenim ukrepom zakonodajalec ni določil pravnoorganizacijske oblike organizacije, temveč je opredelil merila, po katerih mora organizacija oblikovati ceno za opravljanje svojih storitev. Iz prvega odstavka 38. člena ZVO-2 izhaja le, da mora organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati kot nepridobitno dejavnost. Nepridobitno delovanje pomeni, da organizacija (pravna oseba) ni ustanovljena z namenom ustvarjanja dobička, ki bi se delil med lastnike poslovnega deleža. To pomeni, da je primarni cilj organizacije z učinkovitim izvajanjem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v največji meri zagotovitvi učinkovito ravnanje z odpadki. Edino poslanstvo organizacije mora biti izpolnjevanje okoljskih ciljev v imenu in za račun proizvajalcev.
209.
Peti odstavek 40. člena ZVO-2 organizaciji nalaga, naj presežek prihodkov iz dejavnosti organizacije porabi za opravljanje in razvoj te dejavnosti, torej za investicije v to dejavnost oziroma za njene tekoče stroške poslovanja. Izplačilo dobička za organizacijo kot pravno osebo pomeni obveznost do njenih lastnikov (lastnikov poslovnega deleža). Prepoved izplačila dobička, ki naj bi jo izpodbijana določba vsebovala, ima za posledico to, da je organizacija te obveznosti prosta. Sredstva presežka prihodkov nad odhodki (dobiček) torej na podlagi takšne prepovedi ostajajo pri organizaciji kot pravni osebi. Prepoved izplačila dobička je v korist organizacije. To pomeni, da navedena zakonska določba posega le v položaj lastnikov poslovnega deleža organizacije.248 Zakonska določba lastnikom poslovnega deleža omejuje možnost izplačila dobička iz kapitalske naložbe in s tem vpliva na uresničevanje pravice do svobodne gospodarske pobude lastnika poslovnega deleža.
210.
Ureditev, s katero zakonodajalec določa merila, po katerih mora organizacija oblikovati ceno za opravljeno storitev, in določa način uporabe presežka prihodkov oziroma dobička, pomeni določanje pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti. Iz navedenega izhaja, da prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 segata na področje varovanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
211.
Iz 132. točke obrazložitve te odločbe izhaja, da svobodna gospodarska pobuda iz 74. člena Ustave zagotavlja svobodno opravljanje gospodarske dejavnosti, zato so navedbe pobudnikov upoštevne z vidika 74. člena Ustave in ne 33. člena Ustave. Pobudniki očitajo izpodbijanima določbama tudi neskladje z načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da splošno načelo sorazmernosti (2. člen Ustave) ne more biti samostojno merilo za presojo skladnosti z Ustavo, temveč je vselej vezano na ugotovljeni poseg v posamezno človekovo pravico.249 Glede na navedeno bo Ustavno sodišče prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 presojalo z vidika 74. člena Ustave.
212.
Iz te obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče upoštevati tudi Listino (glej razdelek B. - IV. obrazložitve). Iz sodbe SEU v zadevi Interzero in drugi izhaja, da obveznost, po kateri mora subjekt opravljati gospodarsko dejavnost kot nepridobiten subjekt, kar vključuje tudi obveznost uporabe presežka prihodkov iz dejavnosti za opravljanje in razvoj te dejavnosti, sega na področje varovanja pravice iz 16. člena Listine.250
213.
Iz te obrazložitve že izhaja, da prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 ne določata posebne pravnoorganizacijske oblike, v kateri bi morala biti ustanovljena organizacija. Zato prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 ni mogoče šteti za zahtevo iz točke b) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah. Vendar to ne pomeni, da ta ureditev ne bi segala na področje urejanja svobode ustanavljanja iz 49. člena PDEU.251 Ker pomeni izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO gospodarsko dejavnost, ki se opravlja stalno in za nedoločen čas,252 je za presojo prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 upošteven tudi 49. člen PDEU.
214.
Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali ureditev v prvem odstavku 38. člena in petem odstavku 40. člena ZVO-2 pomeni določitev načina uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali poseg v to človekovo pravico.
Poseg v svobodno gospodarsko pobudo
215.
Zakonodajalec je v prvem odstavku 38. člena ZVO-2 določil, da morajo finančni prispevki, prejeti v zameno za storitve organizacije, pokriti vse stroške te dejavnosti. S tem je zakonodajalec uredil način določanja višine protidajatve, ki jo lahko organizacija zahteva za opravljanje svojih storitev. S prvim odstavkom 38. člena ZVO-2 je torej določil način določanja cene izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, s čimer je posegel v bistveni element pogodbenih razmerij med organizacijo in proizvajalci.253 Takšna ureditev vpliva tudi na ustvarjanje morebitnega presežka prihodkov nad odhodki. Zakonodajalec je z navedeno ureditvijo vplival tudi na ustvarjanje morebitnega dobička organizacije in s tem na možnost gospodarskega udejstvovanja v skladu z ekonomskimi načeli. To pa je ena od temeljnih prvin svobodne gospodarske pobude. Zato držijo navedbe pobudnikov, da je zakonodajalec s tako ureditvijo omejil možnost, da bi pridobitni subjekti opravljali to dejavnost.
216.
V petem odstavku 40. člena ZVO-2 je zakonodajalec onemogočil lastnikom poslovnega deleža v organizaciji, da bi pridobili izplačilo dobička. S prepovedjo prostega razpolaganja z morebitnimi presežki prihodkov nad odhodki se posega v samo jedro pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Prav upravičenje avtonomnega odločanja na lastno odgovornost o tem, ali bodo lastniki poslovnega deleža v organizaciji pozitivni donos svoje dejavnosti ohranili v dejavnosti, preusmerili v drugo dejavnost oziroma po svoji presoji porabili drugače, je eno izmed ključnih jamstev svobodne gospodarske pobude.254
217.
Prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 intenzivno ožita pomembne prvine pravice do svobodne gospodarske pobude in zato pomenita poseg v pravico iz 74. člena Ustave.255
218.
SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi pri omejitvah iz prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 izhajalo iz predpostavke, da je zakonodajalec omejil pravnoorganizacijsko obliko organizacije, zato je navedeno omejitev presojalo z vidika točke b) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah. Čeprav iz te obrazložitve že izhaja, da navedena predpostavka SEU ne drži, to ne more bistveno vplivati na presojo teže zgoraj navedenih omejitev. Ureditev, ki določa, da se mora dejavnost opravljati nepridobitno, kar vključuje tudi obveznost uporabe presežka prihodkov iz dejavnosti za opravljanje in razvoj te dejavnosti,256 omejuje uresničevanje svobode ustanavljanja pridobitnim subjektom.257 Iz sodbe SEU je mogoče jasno sklepati, da prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 pomenita omejitev svobodne gospodarske pobude iz 16. člena Listine in omejitev svobode ustanavljanja iz 49. člena PDEU.258
219.
Ko Ustavno sodišče ugotovi, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, presodi, ali za tako ureditev obstaja javna korist oziroma ustavnodopusten cilj in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Pri tem bo Ustavno sodišče upoštevalo stališča iz razdelkov B - IV. in B. - V. obrazložitve ter 156. točke obrazložitve.
220.
S prvim odstavkom 38. člena in petim odstavkom 40. člena ZVO-2 je z zakonom opredeljen obseg omejitve uresničevanja svobodne gospodarske pobude,259 zato so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 52. člena Listine.
221.
Ustavno sodišče mora še presoditi, ali se z navedenimi omejitvami spoštuje bistvena vsebina 16. člena Listine. Omejitve iz prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 spoštujejo bistveno vsebino svobodne gospodarske pobude, saj omejitve ne preprečujejo vsakršne podjetniške dejavnosti.260 Omejitve se nanašajo zgolj na ozek del gospodarske dejavnosti, ki jo opravljajo proizvajalci. Omejitev iz prvega odstavka 38. člena ZVO-2 omejuje le možnost samostojnega in avtonomnega odločanja o ceni skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, ki pomeni le manjši del gospodarske dejavnosti, ki jo izvajajo proizvajalci. Ureditev, ki določa merila za določanje cene storitve, ki jo opravlja organizacija, sicer na organizacijo učinkuje bolj omejujoče, vendar še vedno spoštuje bistveno vsebino svobodne gospodarske pobude. Organizacija še vedno samostojno določa ceno skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO glede na stroške učinkovitega ravnanja z odpadki, tako da upošteva trajnost, popravljivost, ponovno uporabljivost in možnost recikliranja posameznih proizvodov, za katere velja obveznost PRO.
222.
Peti odstavek 40. člena ZVO-2 omejuje le lastnike poslovnega deleža v organizaciji in ne same organizacije. Tudi ta omejitev spoštuje bistveno vsebino podjetniške dejavnosti lastnikov poslovnega deleža organizacije, saj omejitev velja le za kapitalsko naložbo v organizacijo in ne vpliva na možnosti teh proizvajalcev, da uživajo donose svojih kapitalskih naložb pri drugih gospodarskih subjektih.
Ustavnodopusten cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
223.
Vlada je v mnenju zatrjevala, da je med drugim cilj zakonske določbe, ki določa nepridobitno delovanje organizacije, prenos zahtev iz točke c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih, iz katere naj bi izhajalo, da mora organizacija delovati nepridobitno. V točki c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca ne presegajo stroškov, ki so potrebni za zagotavljanje storitev ravnanja z odpadki na stroškovno učinkovit način. Vendar pa to ne pomeni, da bi bilo s tem pravilom o oblikovanju cen za storitve ravnanja z odpadki določeno, da mora organizacija delovati nepridobitno.261 Zato Vlada z navedbami, da je v zakonsko ureditev prenašala zahteve prava EU, ne more utemeljiti obstoja ustavnodopustnega cilja oziroma nujnih razlogov v javnem interesu.
224.
Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne 29. 9. 2022 in dopolnilnem sklepu št. U-I-104/22 z dne 14. 12. 2022 že sprejelo stališče, da so določbe v poglavju 2.2 ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, tesno medsebojno povezane in soodvisne. Zato posameznih ukrepov, ki pomenijo poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, ni mogoče presojati neodvisno drug od drugega. Iz celotnega spisnega gradiva izhaja, da je namen določenih omejitev, ki so naložene monopolni organizaciji in proizvajalcem, ki imajo v njej poslovne deleže, okrepiti organizacijsko odgovornost proizvajalcev v sistemu PRO, zagotoviti zadostna jamstva, da bo organizacija kot monopolist učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO, in zagotoviti jamstva, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije, ter preprečiti nasprotje interesov med organizacijo, lastniki poslovnega deleža in pridruženimi proizvajalci. Če omejitve, ki so naložene organizaciji in proizvajalcem, prispevajo k bolj učinkovitemu delovanju organizacije in s tem k bolj učinkovitemu sistemu ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, je treba šteti, da tudi te omejitve sledijo ciljem varstva okolja in varstva zdravja oseb.262
225.
Iz celotnega spisnega gradiva izhaja, da je glavni cilj ureditve, ki določa nepridobitno delovanje organizacije in omejitev porabe presežka prihodkov nad odhodki, doseči, da bo monopolna organizacija dosledno in sistematično izvrševala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Z učinkovitim delovanjem organizacije se zagotovi učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO. S tem se, kot že izhaja iz te obrazložitve, sledi ciljem varstva okolja in varstva zdravja ljudi.
226.
Varovanje okolja in varstvo zdravja ljudi lahko upraviči poseg v svobodno gospodarsko pobudo, zato je izkazan ustavno dopusten cilj za poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave. Navedena cilja tudiustrezata nujnim ukrepom v splošnem interesu, ki jih priznava EU (glej 166. in 171. točko obrazložitve).
227.
Navedbe pobudnikov, da država ni izkazala javne koristi za sprejetje presojanih ukrepov in da naj bi bil glavni cilj zakonske ureditve zmanjšanje stroškov izvajanja obveznosti PRO, torej ne držijo (glej 165. točko obrazložitve). Zato so neupoštevne tudi navedbe pobudnikov, da bi morala država, če bi želela izkazati obstoj javnega interesa, s posebno študijo izkazati, da bo nepridobitno izvajanje dejavnosti organizacije prispevalo k znižanju stroškov proizvajalcev. Ne glede na navedeno pa iz te obrazložitve že izhaja, da država ni bila dolžna pri uvedbi presojanega sistema PRO, vključno z uvedbo nepridobitnega delovanja organizacije, pripraviti posebne analize ali študije (glej 147. točko obrazložitve).
Primernost
228.
Iz 193. točko obrazložitve že izhaja, da pri dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ne gre za trg, ki bi nastal na podlagi ponudbe in povpraševanja, temveč za dejavnost, ki je bila zaradi varstva okolja ustvarjena na podlagi prava EU. Zato običajnega prizadevanja za doseganje dobička, ki v tipičnem tržnem okolju zagotavlja učinkovito opravljanje posamezne pridobitne dejavnosti, pri dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni mogoče šteti za pozitivni dejavnik, ki bi spodbujal učinkovito izvajanje te dejavnosti.263 Cena izpolnjevanja obveznosti PRO pomeni za posameznega proizvajalca izdatek, ki povečuje njegove stroške poslovanja, kar pomeni, da povečuje tudi ceno njegovega končnega proizvoda. Cilj proizvajalcev je zagotoviti čim nižjo ceno svojega proizvoda, zato da so čim bolj konkurenčni na trgu. Zato je v interesu proizvajalcev, da so stroški izpolnjevanja obveznosti PRO dolgoročno stabilni in določeni zgolj v taki višini, da so pokriti stroški ravnanja z odpadki, ki jih zahtevajo prisilni predpisi (obveznost PRO).264 Ko se dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja pridobitno in se dobiček deli med lastnike poslovnega deleža, izvajalec skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO pri določitvi cene izvajanja svoje dejavnosti ne upošteva le nujnih stroškov opravljanja te dejavnosti, temveč v ceno vključi tudi pričakovani dobiček. Če organizacija deluje pridobitno, skuša znižati tiste stroške, ki niso neposredno povezani z okoljskimi cilji, določenimi s predpisi. Organizacije, ki pridobitno izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, niso motivirane za izvajanje čim bolj kakovostnih storitev (z vidika doseganja okoljskih ciljev), temveč poskušajo okoljske cilje (npr. delež recikliranja) doseči na stroškovno najbolj učinkovit sistem. Ko taka organizacija doseže predpisane stopnje recikliranja, ne obstaja nobena spodbuda, da bi storitev izvajala še naprej. V pridobitnem sistemu se teži k zmanjšanju stroškov izvajanja storitve in se zato ne vlaga v dodatne dejavnosti, ki same po sebi ne prinašajo dobička, so pa ključne za delovanje sistema (izobraževanje, oglasne kampanje ipd.).265 S tem, ko mora organizacija morebitni dobiček reinvestirati v svojo dejavnost, se tudi vsi prispevki proizvajalcev usmerijo v bolj učinkovito ravnanje z odpadki, ne pa da se sredstva namenijo za izplačilo dobička.
229.
Ureditev, po kateri organizacija deluje nepridobitno, tako da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov in da mora morebitne presežke prihodkov nad odhodki uporabiti za izvajanje dejavnosti, tudi pomeni, da bo organizacija določila ceno svoje storitve tako, da bo proizvajalec dejansko plačal le stroške, ki so nujni za doseganje okoljskih ciljev. Organizacija mora pri določanju cene storitve upoštevati trajnost, popravljivost, ponovno uporabljivost in možnost recikliranja zadevnega proizvoda, kar pomeni, da mora ceno skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO prilagajati vrsti odpadka in stroškom ravnanja s tem odpadkom. S tem ko organizacija določa ceno, ki je skladna s stroški ravnanja s posamezno vrsto odpadka ob upoštevanju vseh okoljskih zahtev, in ne sledi pridobivanju najvišjega mogočega dobička, se spoštujeta načelo odgovornosti povzročitelja (11. člen ZVO-2) in načelo plačila za obremenjevanje (12. člen ZVO-2), ki sta temeljni načeli varstva okolja (72. člen Ustave). S tako ureditvijo se prepreči, da bi prizadevanje za najvišji možni dobiček ogrozilo izpolnjevanje okoljskih ciljev. Ureditev, po kateri mora organizacija delovati nepridobitno in mora morebitne presežke prihodkov nad odhodki uporabiti za izvajanje dejavnosti, je primeren ukrep, s katerim se lahko doseže dosledno in sistematično opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in s tem zagotovi učinkovito ravnanje z odpadki.
230.
Čeprav Okvirna direktiva o odpadkih ne zahteva, da bi morale organizacije delovati nepridobitno, pa je sistem, v katerem prihodki organizacije ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, tudi primeren ukrep, s katerim se lahko dosežejo cilji iz točke c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih, ki določa merila za oblikovanje cene.
231.
Ureditev, po kateri mora organizacija delovati nepridobitno, in ukrep, po katerem mora organizacija morebitne presežke prihodkov nad odhodki uporabiti le za izvajanje svoje dejavnosti, je tudi ukrep, s katerim se zagotavljajo zadostna jamstva, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije in preprečijo nasprotja interesov med gospodarskimi subjekti, ki so vključeni v sistem PRO. Nepridobitno delovanje (skupaj s transparentnim delovanjem organizacije in učinkovitim nadzorom)266 prepreči, da bi organizacija z določanjem cen zlorabila prevladujoč položaj. Ker mora organizacija ceno storitve prilagajati strošku ravnanja s posamezno vrsto odpadka cen, tudi ne more bolj ugodno obravnavati večjih proizvajalcev na račun manjših (cenovna diskriminacija manjših proizvajalcev, kartelno dogovarjanje).267 Omejitev porabe morebitnega dobička tudi zagotavlja enako obremenitev vseh proizvajalcev z okoljskimi stroški, ne glede na to, ali so lastniki poslovnega deleža v organizaciji ali so z organizacijo le sklenili pogodbo. Če bi se namreč dobiček lahko delil, bi bili proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža v organizaciji, v bolj ugodnem položaju v primerjavi s tistimi proizvajalci, ki so z organizacijo sklenili le pogodbo.268 Delitev dobička med lastnike poslovnega deleža v organizaciji bi pomenila, da bi si proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža v organizaciji, z izplačilom morebitnega dobička znižali stroške izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz navedenega izhaja, da sta ukrepa iz prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 primerna tudi za zagotovitev jamstev, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije in preprečijo nasprotja interesov med gospodarskimi subjekti, vključenimi v sistem PRO; navedena podcilja omogočata učinkovito delovanje organizacije.
232.
Iz navedenega izhaja, da sta ukrepa iz prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 primerna za dosledno doseganje ciljev varstva okolja in varstva zdravja ljudi.269
Nujnost
233.
Ustavno sodišče mora pri presoji nujnosti upoštevati, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO SSGP in da imajo države široko polje proste presoje pri oblikovanju, naročanju in organiziranju takih storitev.270 Iz sodne prakse SEU izhaja, da imajo države članice polje proste presoje, da ob upoštevanju nacionalnih posebnosti in specifičnih nacionalnih legitimnih ciljev na področju sistema ravnanja z odpadki sprejmejo ukrepe, s katerimi bodo dosegle konkretne rezultate.271
234.
Iz sodne prakse SEU izhaja, da mora biti v primerih, ko je v uveden monopol, vzpostavljen regulatorni okvir, ki zagotavlja, da bo monopolist dejansko dosledno in sistematično uresničeval cilje dejavnosti v splošnem gospodarskem interesu.272 Naložitev nekaterih omejitev monopolistu je ne samo skladna s pravom EU, temveč pravo EU te omejitve celo zahteva, da se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolista in bi se s tem lahko ogrozili zastavljeni cilji.273 Pri tem pa te omejitve ne smejo preseči tistega, kar je nujno za doseganje ciljev.274
235.
Vlada pojasnjuje, da bi ob ureditvi, pri kateri bi bilo izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO podrejeno pridobivanju dobička, obstajalo znatno tveganje za izkrivljanje sistema PRO, saj bi bilo doseganje okoljskih ciljev podrejeno pridobivanju dobička. Navaja, da je le z ureditvijo, v kateri dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode nepridobitno izvaja ena organizacija, mogoče dosledno uresničevati politiko in cilje na področju ravnanja z odpadki.
236.
Ob ugotovitvi, da je sistem PRO, po katerem dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja ena organizacija za istovrstne proizvode, skladen z Ustavo, je treba nujnost drugih omejitev, ki so naložene organizaciji ali proizvajalcem, ki so lastniki poslovnega deleža, presojati v luči tega ukrepa. Vzpostavitev sistema, v katerem mora monopolna organizacija delovati nepridobitno in ne sme presežka prihodkov nad odhodki uporabiti za delitev dobička med lastnike poslovnega deleža, je nujna za preprečitev možnosti zlorabe monopolnega položaja organizacije in preprečitev nasprotja interesov med organizacijo, lastniki poslovnega deleža v organizaciji in pridruženimi proizvajalci. Iz te obrazložitve že izhaja, da nepridobitnost monopolne organizacije bistveno vpliva na učinkovito izvajanje nalog organizacije in preprečuje, da bi organizacija zlorabljala svoj prevladujoči položaj npr. z določanjem oderuških cen in s cenovno diskriminacijo malih proizvajalcev. Ureditev, po kateri mora organizacija morebitni presežek prihodkov nad odhodki porabiti za izvajanje svoje dejavnosti, lahko zagotovi enakopravnost med vsemi proizvajalci. Ob upoštevanju, da učinkovitega ravnanja z odpadki ni bilo mogoče doseči brez uvedbe monopolne organizacije (180. do 190. točka obrazložitve), ni videti blažjega ukrepa, ki bi preprečil možnost zlorabe monopolnega položaja organizacije in preprečil nasprotja interesov med udeleženci sistema PRO ter obenem zagotovil tudi nemoteno in učinkovito ravnanje z odpadki.275
Sorazmernost v ožjem smislu
237.
Poseg v človekovo pravico je sorazmeren v ožjem smislu, če je teža tega posega (poseg v svobodno gospodarsko pobudo) sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki bodo zaradi posega nastale (varstvo okolja in varstvo zdravja ljudi v povezavi z učinkovitim delovanjem organizacije in zagotavljanjem jamstev, s katerimi se preprečijo nevarnost zlorabe prevladujočega položaja organizacije in nasprotja interesov med udeleženci sistema PRO). SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi pojasnilo, da lahko Ustavno sodišče pri presoji sorazmernosti posega v človekovo pravico upošteva pomanjkljivosti, ki so se pojavljale v sistemu PRO na podlagi ZVO-1.276
238.
Ureditev iz prvega odstavka 38. člena ZVO-2 pomeni, da organizacija ne more svobodno določiti cene storitve skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Pri storitvah, ki se zagotavljajo po tržnih načelih, se cena načeloma oblikuje na podlagi ponudbe in povpraševanja. V takem primeru pomenijo omejitve pri določanju cene storitev poseg v bistveni element pogodbenih razmerij med subjektom, ki nudi storitev, in subjektom, ki storitev uporablja. Navedena ureditev, ki zahteva, da se cena oblikuje tako, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov, vpliva tudi na zmožnost organizacije, da pridobiva dobiček z izvajanjem gospodarske dejavnosti, kar je temeljna predpostavka izvajanja gospodarske dejavnosti.
239.
Vendar je po drugi strani treba upoštevati, da je bil zakonodajalec soočen s položajem, ko obstoječi PRO ni učinkovito deloval (glej 183. do 185. točko obrazložitve) in je bil zato dolžan zakonodajno ukrepati. Poleg navedenega dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni dejavnost, ki bi nastala na podlagi spontane interakcije na trgu (glej 193. točko obrazložitve), temveč je SSGP, zato ne more biti njen temeljni namen pridobivanje dobička, temveč izpolnjevanje okoljskih ciljev. Zakonodajalec je z ZVO-2 vzpostavil posebni sistem PRO, v katerem dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode opravlja monopolna organizacija. Določil je, da morajo vsi proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, tudi nujno skleniti pogodbo z organizacijo (tretji odstavek 37. člena ZVO-2). S tem je zakonodajalec posegel v tržni mehanizem ponudbe in povpraševanja. Proizvajalcem ni prepuščeno, da se svobodno odločijo, ali potrebujejo storitve organizacije, temveč jim je zaradi zagotovitve ciljev varstva okolja in varstva zdravja ljudi naloženo, da morajo uporabljati storitve organizacije. Ker povpraševanje po storitvah organizacije ne izhaja iz svobodne odločitve proizvajalcev, temveč temelji na zakonski prisili, ker se z navedenim ukrepom zagotavljajo tudi jamstva, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja, in ker je bil zakonodajalec zaradi pomanjkljivosti obstoječega sistema dolžan sprejeti ukrepe, s katerimi bi te pomanjkljivosti odpravil, je po stališču Ustavnega sodišča sorazmerno, da je zakonodajalec posegel v svobodno gospodarsko pobudo organizacije pri določanju cene tako, da je cena storitve usklajena z dejanskimi stroški za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.