Odločba o razveljavitvi 448. člena Zakona o zavarovalništvu

2506. Odločba o razveljavitvi 448. člena Zakona o zavarovalništvu, stran 8114.

Številka: U-I-55/23-9

U-I-75/23-9

Datum: 12. 9. 2024

Ustavno sodišče je v postopkih za oceno ustavnosti, začetih z zahtevama Vrhovnega sodišča, na seji 12. septembra 2024

Člen 448 Zakona o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 93/15, 9/19, 102/20 in 48/23) se razveljavi.

Predlagatelj je prekinil revizijska postopka zoper sodbi Upravnega sodišča, izdani v upravnih sporih zoper odločbi Agencije za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju Agencija) o prepovedi uresničevanja pravic iz delnic zavarovalnice in o zavrnitvi izdaje dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici, ter vložil zahtevi za oceno ustavnosti 448. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1). Izpodbijana določba, ki izključuje glavno obravnavo v določenih postopkih upravnega spora po ZZavar-1, naj bi bila v neskladju z 22. členom Ustave. Predlagatelj pojasnjuje dosedanji potek postopkov. Upravno sodišče naj bi v upravnih sporih odločilo (zavrnilo tožbi tožnic) na sejah. V obeh primerih naj glavne obravnave ne bi opravilo, pri čemer naj bi se sklicevalo na 448. člen ZZavar-1. Predlagatelj trdi, da mora v revizijskem postopku glede na dopuščena revizijska vprašanja uporabiti to določbo, ki pa je po njegovem mnenju protiustavna. Pri tem navaja splošno ureditev glavne obravnave v upravnem sporu. Razlaga, da je sojenje na glavni obravnavi pred neodvisnim sodiščem človekova pravica, ki jo zagotavljata 22. člen Ustave in 6. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju EKČP). Na zakonski ravni naj bi odločanje po opravljeni glavni obravnavi oziroma odločanje na seji urejal Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, 109/12 in 49/23 - v nadaljevanju ZUS-1) kot temeljni predpis s področja upravnega spora. Temeljno zakonsko pravilo naj bi bilo, da sodišče na prvi stopnji odloči po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 51. člena ZUS-1, izjeme naj bi določal 59. člen ZUS-1). V zvezi s tem pravilom naj bi Ustavno sodišče v nedavni praksi nadgradilo dotedanja stališča, po katerih naj bi bila glavna obravnava predvsem sredstvo za izvajanje dokazov, v smer, da je pravica do glavne obravnave samostojna pravica in temelji na 22. členu Ustave. Med drugim se predlagatelj sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. Up-360/16 z dne 18. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 13/21, in OdlUS XXV, 38). Člen 448 ZZavar-1 naj ne bi zasledoval ustavno dopustnega cilja, tudi sicer pa naj popolna izključitev glavne obravnave ne bi bila niti nujna niti sorazmerna v ožjem smislu. V določenih primerih glavne obravnave pred Upravnim sodiščem naj ne bi bilo treba izvesti. Toda v takih primerih naj bi se zahtevalo, da so razlogi za zavrnitev glavne obravnave izrecni, jasni in nedvoumni, iz njih pa naj bi moral izhajati obstoj izjemnih okoliščin, zaradi katerih v konkretni zadevi izvedba glavne obravnave ni potrebna. V postopku sodnega varstva proti odločbam Agencije naj takšnih razlogov že pojmovno ne bi bilo mogoče navesti, niti naj to zaradi zakonsko izključene glavne obravnave ne bi bilo smiselno. Tudi sicer naj iz izpodbijanih sodb Upravnega sodišča ne bi izhajalo, da bi bila v postopkih sporna le enostavna pravna ali zelo tehnična vprašanja, kar naj bi ne glede na 448. člen ZZavar-1 lahko utemeljevalo odločanje Upravnega sodišča na sejah. Pomen glavne obravnave naj bi bil še toliko večji, ker naj zoper odločitev Upravnega sodišča v skladu s 449. členom ZZavar-1 ne bi bila predvidena pritožba. Prav tako naj bi bilo odločanje Upravnega sodišča zgolj na seji nepredvidljivo za stranke, ki naj ne bi mogle vedeti, do kdaj lahko še pravočasno vlagajo vloge v sodnem postopku. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano določbo razveljavi.

Državni zbor na zahtevi ni odgovoril. Mnenje je poslala Vlada, ki pojasnjuje ureditev v 448. členu ZZavar-1 in primerljivost z določbami druge zakonodaje s finančnega področja. Tako iz 393. člena Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 92/21 - v nadaljevanju ZBan-3) kot iz 486. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov (Uradni list RS, št. 77/18, 17/19 - popr., 66/19, 123/21 in 45/24 - v nadaljevanju ZTFI-1) naj bi izhajalo, da lahko sodišče odloči na seji le v določenih primerih. Vlada meni, da bi bilo smiselno poenotiti ureditev tako, da bi bila bolj primerljiva. Na področju zavarovalništva naj bi bil poudarjen javni interes. Hitrost in s tem povezana pisnost postopka sodnega varstva naj bi bila v ZZavar-1 določena z namenom izvajanja učinkovitega nadzora ter varstva interesov zavarovalcev, zavarovancev in drugih upravičencev iz zavarovalnih pogodb. Ti interesi naj bi se lahko ustrezno varovali le pod pogojem, da sta tako nadzor Agencije kot postopek sodnega varstva hitra in učinkovita. ZZavar-1 naj bi sicer določal tudi druge ukrepe, s katerimi se zagotavlja hitrost sodnega postopka. Vlada se strinja, da s ciljem hitrosti postopka ni mogoče utemeljiti absolutne izključitve glavne obravnave pred Upravnim sodiščem, in navaja, da bo pristojno ministrstvo pripravilo ustrezne spremembe ZZavar-1.

Na mnenje Vlade predlagatelj ni odgovoril.

Sodišče mora v skladu s 156. členom Ustave prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju, protiustaven. Prekinitev postopka in uporaba zakona ali njegovega dela v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem in drugem odstavku 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 - v nadaljevanju ZUstS).Sodišče prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem le, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna. Ustavno sodišče je upravičeno intervenirati le, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.

Izpodbijana določba ZZavar-1 se glasi:

»448. člen (seja)

Sodišče odloča brez glavne obravnave.«