Odločba o ugotovitvi, da 3. in 4. člen Uredbe o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže nista v neskladju z Ustavo

1356. Odločba o ugotovitvi, da 3. in 4. člen Uredbe o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže nista v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-66/20-30

Datum: 6. 4. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Piloti Koper, d. o. o., Koper, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Soršak, Vagaja in odvetniki, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 6. aprila 2023

Člena 3 in 4 Uredbe o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže (Uradni list RS, št. 11/20) nista v neskladju z Ustavo.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 9. do 11. člena, četrte alineje 12. člena, prvega do tretjega odstavka 13. člena ter 14. in 15. člena Uredbe o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže se zavrže.

Pobudnica izpodbija v izreku te odločbe navedene določbe Uredbe o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže (v nadaljevanju Uredba). Zatrjuje, da je celotna Uredba protiustavna zaradi protiustavnega in nezakonitega postopka njenega sprejetja. Sprejela naj bi jo namreč Vlada v odstopu, ki naj bi prekoračila pooblastilo iz 115. člena Ustave, da lahko do imenovanja nove Vlade opravlja le tekoče posle. Pobudnica meni, da med tekoče posle ni mogoče uvrstiti sprejetja splošnega akta (Uredbe), ki na novo ureja izvajanje storitev pomorske pilotaže, ki se je dotlej opravljala v pogojih proste konkurence. Dodaja še, da naj bi bila Uredba sprejeta na dopisni seji Vlade in da naj Ustavno sodišče po uradni dolžnosti preveri, ali je bila Uredba izglasovana zakonito, tj. ali je za odločitev aktivno glasovala večina članov Vlade.

Pobudnica navaja, da Uredba uvaja gospodarsko javno službo pomorske pilotaže, čeprav naj ne bi bili izpolnjeni pogoji, ki jih za uvedbo predpisujeta drugi odstavek 44. člena Pomorskega zakonika (Uradni list RS, št. 62/16 – uradno prečiščeno besedilo, 41/17, 18/21 in 21/21 – popr. – v nadaljevanju PZ) in drugi odstavek 1. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in 57/11 – v nadaljevanju ZGJS). PZ namreč za pomorsko pilotažo določa izbirno gospodarsko javno službo, kar naj bi pomenilo, da pooblastilo Vladi, da uvede gospodarsko javno službo, ni neomejeno glede vprašanj, ali bo uvedla to službo ali ne in kdaj jo bo uvedla. Pri tem naj bi jo še posebej omejeval drugi odstavek 1. člena ZGJS, ki zahteva, da se lahko gospodarska javna služba uvede le, kadar in kolikor je ni mogoče zagotavljati na trgu, ko torej tržne spodbude ne delujejo. Pobudnica meni, da v konkretnem primeru ta pogoj ni bil izpolnjen. Dodaja tudi, da možnost podelitve izključne pravice opravljanja pomorske pilotaže na način, da jo lahko opravlja le eno podjetje, ne izhaja iz PZ, zato naj bi bil kršen tudi 74. člen Ustave. Pobudnica meni, da PZ daje zgolj podlago, da Vlada omeji število izvajalcev, ne pa tudi podlage za podelitev izključne pravice enemu izvajalcu. Vlada naj bi tako podelila zakonski monopol javnemu podjetju in arbitrarno izločila vse ostale možne ponudnike. Dodaja še, da Vlada sploh ni izkazala obstoja javnega interesa za vzpostavitev monopola za pomorsko pilotažo.

Nadalje pobudnica zatrjuje, da je Vlada s sprejetjem Uredbe postavila očitno tržno oviro, s katero protiustavno in nezakonito posega v podjetniško svobodo opravljanja storitev pomorske pilotaže. Pobudnica izpolnjuje pogoje za opravljanje storitev pomorske pilotaže, zato naj bi imela pridobljeno pravico opravljati to dejavnost, v tako pridobljeno pravico pa ni dopustno posegati drugače kot pod pogoji iz tretjega odstavka 15. člena Ustave, ki pa v obravnavanem primeru naj ne bi bili izpolnjeni. Poleg tega Vlada ni predvidela prehodnega režima, ki bi pobudnici omogočil prilagoditev dejavnosti na spremenjen pravni režim, in tudi ne pravnega varstva zoper poseg in primerne odškodnine, ker je bilo poseženo v njen položaj. Vlada naj bi z izpodbijano Uredbo tudi neenako obravnavala bistveno enake položaje, saj za storitve vleke plovil ni sprejela primerljive uredbe in se te storitve še zmeraj opravljajo na trgu.

Pobudnica navaja, da se za pomorsko pilotažo uporabljajo pravila o prostem pretoku in konkurenci iz 49., 56. in 106. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU) in načelo sorazmernosti, ki zahteva, da se uporabi milejši ukrep, kar bi v konkretnem primeru pomenilo, da bi Vlada morala določiti izvrševanje javne službe v obliki podelitve koncesije.

Glede vprašanj financiranja naj bi bila Uredba v nasprotju s PZ in 60. členom ZGJS, saj ne daje nobene spodbude za stroškovno optimiziranje, iz tretjega odstavka 47. člena PZ pa naj bi izhajalo, da lahko Vlada ureja ceno le, če podeli koncesijo.

Pobudnica je posredovala tudi več dopolnitev pobude, v katerih je širila svoje navedbe o spornosti izpodbijane ureditve z vidika Uredbe (EU) 2017/352 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. februarja 2017 o vzpostavitvi okvira za izvajanje pristaniških storitev in skupnih pravil o finančni preglednosti pristanišč (UL L 57, 3. 3. 2017, str. 1–18 – v nadaljevanju Uredba 2017/352). Pobudnica med drugim meni, da niso izpolnjeni pogoji iz 6. člena te uredbe, pod katerimi je mogoče omejiti število izvajalcev storitev pomorske pilotaže.

Pobuda je bila poslana Vladi, ki je nanjo odgovorila. Navaja, da gre pri presoji skladnosti izpodbijane Uredbe z Ustavo za drugačen položaj kot v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-80/96 z dne 19. 9. 1996 (Uradni list RS, št. 55/96, in OdlUS V, 127), saj je zdaj pomorska pilotaža za gospodarsko javno službo razglašena z zakonom, konkretno s 44. členom PZ. PZ določa tudi možne oblike izvajanja gospodarske javne službe, pri čemer posebej predvideva javno podjetje in izrecno določa, da akt o oblikah in načinu izvajanja te gospodarske javne službe sprejme Vlada. Pri tem Vlada opozarja, da pobudnica ne izpodbija določb PZ, temveč le Uredbo, zato je glede na ustavnosodno presojo o neskladju s 74. členom Ustave mogoče govoriti le, če podzakonski predpis presega zakonski okvir, ki je bil podlaga za njegovo izdajo. Izpodbijana Uredba temelji na 44. do 47. členu PZ, zato je jasno, da 74. člen Ustave ni kršen. Poleg tega pobudnica niti ne navaja, da naj bi Uredba presegla zakonski okvir. Vlada poudarja, da pobudničina celotna pobuda temelji na tezi, ki jo je Ustavno sodišče zavrnilo že v odločbi (pravilno sklepu) št. U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, da svobodna gospodarska pobuda posameznim subjektom ne zagotavlja določenega dela oziroma dejavnosti in da ne obstaja pravica do opravljanja pomorske pilotaže. Pobudnica naj bi tako poskušala le ohraniti svoj desetletja trajajoči monopolni položaj v koprskem tovornem pristanišču, vključno s trgom pilotskih licenc za usposobljene pilote. Javna korist naj bi bila po mnenju Vlade očitna, zato naj bi bili podani tako razlogi za razglasitev gospodarske javne službe in omejitev svobodne gospodarske pobude kot tudi razlogi za ustanovitev in delovanje javnega podjetja. Okoliščina, da je PZ pomorsko pilotažo opredelil kot izbirno gospodarsko javno službo, naj ne bi bila odločilna. Še zmeraj gre za gospodarsko javno službo, ki jo mora zagotavljati Republika Slovenija. Izbirnost naj bi se izražala v prosti presoji Vlade, ali bo za neko dejavnost uresničila možnost gospodarske javne službe, pri čemer po mnenju Vlade to mora storiti, kadar tako narekuje javna korist. Prav za to naj bi šlo v obravnavanem primeru in to naj bi izhajalo iz zakonodajnega gradiva, na kar je opozorila Vlada že v odgovoru na predlog za začasno zadržanje. V obrazložitvi predloga Uredbe naj bi bilo pojasnjeno, da se pomorska pilotaža izvaja kot monopol, da obstaja tveganje za njegovo zlorabo (samovoljno odločanje o izvajanju dejavnosti, neprimeren dvig cen storitev, neustrezne delovne razmere pilotov in možnost stavke ipd.), s tem pa ogrožanje varnosti plovbe, varstva okolja in povzročitev gospodarske škode zaradi pomembnosti koprskega tovornega pristanišča za gospodarski sistem kot celoto. Poleg tega se dejavnost pomorske pilotaže naj ne bi nikoli opravljala kot prava tržna dejavnost, temveč vselej kot monopolna dejavnost. Vlada pobudnici očita tudi, da njena pobuda ni obrazložena, da ne podaja razlogov, zakaj pomorska pilotaža ne bi smela biti gospodarska javna služba, in kateri so razlogi, da je test sorazmernosti morda napačen. Opozarja na stališče Ustavnega sodišča iz sklepa št. U-I-54/03 z dne 7. 10. 2004, da zgolj z navajanjem, da neka dejavnost ne bi smela biti gospodarska javna služba, ni mogoče utemeljiti neskladnosti s 74. členom Ustave. Vlada poudarja, da pobudnica na več mestih pobude govori o posegu v pridobljene pravice, čeprav je očitno, da Uredbi ne očita retroaktivnosti, temveč le neskladje z 2. členom Ustave, ki zagotavlja varstvo položajev pred arbitrarnimi posegi vanje. Sprejeti ukrep po mnenju Vlade ni arbitraren, temveč je utemeljen z javnim interesom. Vsi morebitni spori med pobudnico in Republiko Slovenijo pa bodo lahko rešeni v okviru obstoječega pravnega sistema in zato naj ne bi bila potrebna določitev posebnih mehanizmov in pravnih postopkov. Prehodno obdobje naj bi bilo primerno, poleg tega pobudnica niti ne navaja, kako dolgo bi moralo biti to obdobje in zakaj milejši ukrep, o katerem le pavšalno govori, ni niti mogoč in smiseln niti učinkovit. Sklicevanje na pravila prava Evropske unije (v nadaljevanju EU) o prostem pretoku in konkurenci naj bi bilo popolnoma nekonkretizirano in že na prvi pogled neutemeljeno. Vlada pa opozarja, da pravo EU ne posega v pravico držav članic, da opredelijo pravni režim določene dejavnosti, in da izpodbijana Uredba ni v nasprotju z Uredbo 2017/352, saj se ta uporablja za pilotažo le, če država članica o tem obvesti Komisijo.

Glede postopka sprejetja Uredbe Vlada opozarja na odločitev Vrhovnega sodišča št. I Up 56/2019 z dne 18. 4. 2019, ki je tekoče posle iz 115. člena Ustave razložilo na način, da je vselej dopuščeno dokončanje postopkov, ki na Vladi že tečejo. Sprejetje Uredbe naj bi tako izpolnjevalo opisano merilo, saj pomeni le zaključek postopka sprejetja podzakonskega predpisa, ki se je začel s sklepom Vlade št. 37300-2/2019/4 z dne 2. 4. 2019 kot posledica napovedane stavke pomorskih pilotov.

Pobudnica je na odgovor Vlade odgovorila. Navaja, da je Vlada očitno prezrla, da 30. člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) Ustavnemu sodišču omogoča, da sámo začne postopek za oceno ustavnosti 44. do 47. člena PZ. Pobudnica vztraja, da PZ uzakonja le možnost uvedbe gospodarske javne službe, zato morajo hkrati biti izpolnjeni pogoji iz 1. člena ZGJS. Podaja svojo razlago 44. člena PZ, po kateri naj iz besedila ne bi izhajalo, da daje podlago za le enega izvajalca, temveč le za omejitev števila izvajalcev. V koprskem tovornem pristanišču naj ne bi bile podane okoliščine, ki bi upravičevale omejitev izvajalca storitev pomorske pilotaže. Zato pobudnica vztraja, da je Uredba v neskladju s 74. členom Ustave ter 49., 56. in 106. členom PDEU. Pobudnica odgovarja tudi, da je Vlada tista, ki mora izkazati javni interes, cilje in sorazmernost ukrepa. Meni, da sklicevanje na sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 56/2019 ni primerno, ker gre za drugačen pravni položaj, in sicer za dokončanje upravnega postopka, in ne za postopek sprejetja predpisa. Navaja, da bi Vlada pri določitvi prehodnega obdobja morala upoštevati različne okoliščine, kot npr. vlaganja v opremo in izobraževanje pilotov, dolgoročna pravna razmerja. Primerno obdobje naj bi znašalo pet let. Prav tako se pobudnica ne strinja, da milejši ukrep ni mogoč, saj bi lahko država podelila koncesijo. Navaja, da prav tako ne drži, da Uredba ne krši Uredbe 2017/352, saj ta določa vrsto omejitev, ki jih Vlada ni upoštevala. Poleg tega naj bi kršitev obstajala že zato, ker Vlada Evropske komisije ni obvestila o uporabi Uredbe za ureditev pomorske pilotaže.

Za udeležbo v postopku je zaprosilo Državno odvetništvo, Zunanji oddelek v Kopru, ki v pravdi pobudnice zoper Republiko Slovenijo zaradi plačila odškodnine zastopa slednjo, očitno ne vedoč, da je Vlada s sklepom št. 050001-8/2020/09 z dne 11. 5. 2020 Državno odvetništvo pooblastila za zastopanje v tem postopku. Gre torej za dodaten odgovor Vlade. Državno odvetništvo pojasnjuje, da pobudnica v pravdi kot protipravnost uveljavlja normativno ureditev pomorske pilotaže, ki je protiustavna in nezakonita ter krši pravo EU. Državno odvetništvo Ustavnemu sodišču predlaga, naj se najprej opredeli do vprašanja, ali gre za gospodarsko ali negospodarsko dejavnost, ker je od tega odvisna uporaba prava EU za obravnavani primer. V zvezi s tem predlaga tudi predložitev Sodišču Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v predhodno odločanje. Meni, da je pomorska pilotaža negospodarska storitev splošnega pomena, za katero se po ustaljeni sodni praksi SEU ne uporabljajo pravila o notranjem trgu in konkurenci, pri tem se v podporo svojemu stališču sklicuje na sodbe SEU. Če bi bila sprejeta odločitev, da gre za gospodarsko dejavnost, pa meni, da gre za storitev splošnega gospodarskega pomena v smislu 14. in 106. člena PDEU ter Protokola (št. 26) o storitvah splošnega pomena, o čemer prav tako predlaga, naj Ustavno sodišče predloži zadevo SEU v predhodno odločanje. Pojasnjuje, kaj so predpostavke, da je neka dejavnost lahko opredeljena kot storitev splošnega gospodarskega pomena, in dodaja, da iz sodne prakse SEU izhaja, da četudi se je neka dejavnost opravljala na trgu, to ni ovira, da jo država članica razglasi za storitev v splošnem gospodarskem interesu. V zvezi s pristaniškimi privezi opozarja na sodbo v zadevi Corsica Ferries, (Glej opombo 1) v kateri je SEU sprejelo stališče, da gre za storitev splošnega gospodarskega pomena in da je bila določitev izključne pravice izvajalcu upravičena. Razlog za izključitev drugih izvajalcev pomorske pilotaže na področju koprskega tovornega pristanišča je po mnenju Državnega odvetništva zagotavljanje pogojev za varno, trajno in nemoteno delovanje koprskega pristanišča. Glede na geografske značilnosti koprskega tovornega pristanišča, ki obsega omejeno geografsko območje in leži v ozkem zaprtem zalivu na skrajno severnem delu Jadranskega morja, je to nujna odločitev, da se lahko ob gostem prometu zagotovi varnost plovbe. Koprsko tovorno pristanišče in njegovo sidrišče je s treh strani obdano s kopnim in je proti morskim potem odprto samo z zahodne strani. Poleg območja samega pristanišča, ki ga sestavljajo trije bazeni z ozkimi plovnimi kanali, se pilotaža izvaja do omejenega dela sidrišča velikosti približno 2,1 x 2,2 navtične milje. Do sidrišča, ki je del koprskega tovornega pristanišča, ladje priplujejo po območju, ki ga je Mednarodna pomorska organizacija razglasila za shemo ločene plovbe za namene urejanja smeri plovbe. V shemi ločene plovbe ladje uporabljajo posebne plovbne koridorje za posamično smer plovbe, ki zoži območje vplutja do sidrišča koprskega tovornega pristanišča. Izvajanje pomorske pilotaže z enim izvajalcem v takem geografskem območju je še posebej ključnega pomena v posebnih vremenskih razmerah, ki so značilne za to območje, kot so močna burja, slaba vidljivost, gosta megla in močne padavine. Opravljanje dejavnosti pomorske pilotaže bi v pogojih konkurenčnega poslovanja v takih razmerah pomenilo dodatno tveganje za varnost plovbe. Razlog, ki dodatno podkrepi odločitev o enem samem izvajalcu pomorske pilotaže, je tudi v enotnem upravljanju vplutij in izplutij. To pomeni, da se vplutje in izplutje ladij upravljata iz enotne točke, ki se usklajuje z izvajalcem pomorske pilotaže. Da gre za upravičene razloge za omejitev konkurence, naj bi izhajalo tudi iz devetnajste uvodne izjave Uredbe 2017/352. Poleg tega je bilo treba izključiti konkurenco na tem področju zaradi zagotavljanja finančno uravnoteženih pogojev za javno podjetje. Pomorska pilotaža mora biti zagotovljena 24 ur vsak dan vse dni v letu. Če bi bila omogočena konkurenca v koprskem tovornem pristanišču, bi zasebni izvajalec zagotavljal pilotažo tako, da bi maksimiziral svoj dobiček, zaradi tega pa bi pilotažo izvajal v tistem časovnem obsegu, ki bi mu zagotavljal največji profit. Zaradi tega bi bilo ogroženo financiranje javnega podjetja s storitvami pomorske pilotaže. Iz navedenih razlogov izhaja, zakaj drugačni oziroma milejši ukrepi niso bili možni.

Pobudnica je na dodatni odgovor Vlade odgovorila. Navaja, da nima podatkov, ali je Republika Slovenija obvestila Evropsko komisijo o uporabi II. poglavja in 21. člena Uredbe 2017/352 za pomorsko pilotažo. Tega pa ni mogoče razbrati niti iz odgovora Vlade niti iz predloga Uredbe. Pobudnica meni, da Uredba 2017/352 velja in da je bila izpodbijana Uredba sprejeta v nasprotju z Uredbo 2017/352, saj naj bi Vlada kršila njena 6. in 7. člen. Poleg tega opozarja, da Republika Slovenija ni izpolnila svoje obveznosti po 16. členu Uredbe 2017/352, ker ni vzpostavila postopka za obravnavo pritožb. Glede predložitve zadeve SEU v predhodno odločanje pobudnica meni, da to ni potrebno, ker vprašanja niso odločilna za odločitev o zadevi. Očitno je, da gre za gospodarsko dejavnost, saj naj bi to izhajalo že iz 40. člena PZ, Vlada pa ne more sama gospodarske dejavnosti spremeniti v negospodarsko. Za kaj takega bi potrebovala odločitev Državnega zbora. Pobudnica vztraja, da je ukrep Vlade nesorazmeren, saj bi bilo mogoče enak učinek doseči tudi z milejšim ukrepom.

Ustavno sodišče je Vlado posebej zaprosilo za odgovor, ali je Republika Slovenije obvestila Evropsko komisijo v smislu drugega odstavka 10. člena Uredbe 2017/352, da se bosta v Republiki Sloveniji za pomorsko pilotažo uporabljala II. poglavje in 21. člen Uredbe 2017/352. Vlada je odgovorila, da je Evropsko komisijo obvestila o sprejetju izpodbijane Uredbe. Odgovor Vlade je bil posredovan pobudnici.

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS. Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

Člena 3 in 4 Uredbe določata obliko izvajanja in izvajalca gospodarske javne službe pomorske pilotaže na področju pomorskih dejavnosti koprskega tovornega pristanišča. Na ta način zamejujeta opravljanje pomorske pilotaže na določen subjekt in preprečujeta, da bi to dejavnost lahko opravljal kateri koli drug (gospodarski) subjekt na trgu. Zato v tem smislu izpodbijani določbi neposredno posegata v pravni položaj pobudnice: preprečujeta ji, da bi pomorsko pilotažo opravljala tudi ona.

Tega ni mogoče reči za nobeno drugo od izpodbijanih določb Uredbe: z njimi Vlada ureja vprašanja, ki niso del pravic, pravnih interesov in pravnega položaja pobudnice, kot npr. ceno za storitev pomorske pilotaže in njeno oblikovanje, letno nadomestilo za izvajanje gospodarske javne službe, poročanje izvajalca gospodarske javne službe, nadzor nad določitvijo cene, pogodbo z izvajalcem gospodarske javne službe in prvo ceno za storitev pomorske pilotaže. Ker pobudnica ni izvajalka gospodarske javne službe, te določbe ne morejo vplivati na njen pravni položaj. Povedano drugače, 9. do 11. člen, četrta alineja 12. člena, prvi do tretji odstavek 13. člena, ter 14. in 15. člen Uredbe se v temelju ne nanašajo nanjo. (Glej opombo 2) Glede na to je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).

Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. in 4. člena Uredbe sprejelo ter začelo postopek za oceno njune ustavnosti in zakonitosti. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

Prvi pobudničin očitek glede postopka sprejetja Uredbe je, da je Vlada, ki ji je prenehal mandat zaradi odstopa predsednika Vlade, prekoračila pooblastilo iz 115. člena Ustave, saj sprejetje izpodbijane Uredbe ni tekoči posel.