Nalaganje dokumenta...
Nacionalni stanovanjski program (NPSta)
OBJAVLJENO V: Uradni list RS 43-1985/2000, stran 5765 DATUM OBJAVE: 24.5.2000
RS 43-1985/2000
1985. Nacionalni stanovanjski program (NPSta)
Na podlagi 77. člena stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91, 18/91-I, 19/91-I – popr., 9/94 – odločba US, 21/94, 23/96, 24/96 – odločba US, 44/96 – odločba US, 1/00 in 1/00 – odločba US) in 168. člena poslovnika Državnega zbora je Državni zbor Republike Slovenije na seji dne 10. 5. 2000 sprejel
N A C I O N A L N I S T A N O V A N J S K I P R O G R A M (NPSta)
1. PODLAGA IN OKVIR NACIONALNEGA STANOVANJSKEGA PROGRAMA
a) Ustavna in zakonska podlaga
Ustava Republike Slovenije v 78. členu z naslovom primerno stanovanje določa: Država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo primerno stanovanje. Stanovanjski zakon pa v 75. členu med posebej naštetimi prednostnimi pristojnostmi in nalogami na stanovanjskem področju takoj za določanjem stanovanjske politike navaja pristojnost oziroma nalogo države, da določa nacionalni stanovanjski program ter zagotavlja sredstva za njegovo izvedbo.
Nadalje stanovanjski zakon v 76. členu določa, da mora biti nacionalni stanovanjski program v skladu s socialnim, prostorskim in razvojnim programom republike in se izvaja na osnovi opredelitev javnega interesa na področju poselitve slovenskega prostora z vidika smotrnosti izrabe prostora, kvalitete bivalnega okolja ter identitete širšega prostora. nacionalni stanovanjski program izhaja pri opredeljevanju kvalitete stanovanjske gradnje iz upoštevanja razvojnih trendov v načinu življenja in diferenciacije potreb oziroma standardov, v okviru humanizacije bivalnega in delovnega okolja.
V skladu s 77. členom stanovanjskega zakona nacionalni stanovanjski program opredeljuje elemente celovitega razvoja na stanovanjskem področju, določa pa predvsem:
-
javni interes na področju načrtovanja stanovanjske gradnje, prenove in poselitve slovenskega prostora;
-
obseg in dinamiko graditve stanovanj in stanovanjskih hiš;
-
način zagotavljanja pestrosti stanovanjske ponudbe;
-
kriterije za delež oziroma razmerje med profitnim in neprofitnim stanovanjskim sektorjem, lastnimi stanovanji občanov in socialnimi korektivi;
-
kriterije za določanje obsega reševanja stanovanjskih vprašanj z različnimi oblikami spodbud in pomoči po posameznih skupinah koristnikov sredstev;
-
izhodišča smotrnosti in kvalitete stanovanjske gradnje oziroma pozidave, kot osnovo za racionalizacijo graditve;
-
pogoje spodbujanja in pridobivanja stanovanj na demografsko ogroženih območjih;
-
usmeritve stanovanjske poselitve prostora v skladu z regionalnim razvojem in varstvom okolja;
-
obseg sredstev za razreševanje stanovanjskih vprašanj mladih, družin z več otroki, mladih družin in invalidov v neprofitnem stanovanjskem sektorju in kriterije za razporejanje teh sredstev občinam;
-
način spodbujanja investicij v prenovo in vzdrževanje stanovanj in stanovanjskih hiš.
Kot določa 78. člen, so ukrepi za realizacijo nacionalnega stanovanjskega programa predvsem:
-
spodbujanje graditve najemnih in lastnih stanovanj različnih kategorij s spodbudo vseh oblik organiziranja občanov za dosego tega cilja;
-
usmerjanje socialne politike na stanovanjskem področju v selektivno zajemanje določenih skupin prebivalstva, ki si ne morejo sami razrešiti stanovanjskega vprašanja;
-
sofinanciranje posebnih bivalnih potreb telesno in duševno prizadetih občanov;
-
spodbujanje skladnejšega regionalnega razvoja, poselitvene in demografske politike z dodatnim financiranjem gradnje stanovanj za potrebe demografsko ogroženih območij;
-
izboljšanje materialnih možnosti upravljanja s stanovanji in stanovanjskimi hišami.
79. člen pa določa za financiranje nacionalnega stanovanjskega programa oziroma spodbujanje stanovanjske gradnje, prenove in vzdrževanja stanovanj in stanovanjskih hiš ustanovitev Stanovanjskega sklada Republike Slovenije, ki je javno pravna oseba s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, določenimi s stanovanjskim zakonom.
Nacionalni stanovanjski program na podlagi navedenih členov stanovanjskega zakona opredeljuje najpomembnejše smeri razvoja stanovanjske oskrbe, ki izražajo javni interes na stanovanjskem področju, to pa je vsakemu državljanu Republike Slovenije ob njegovem lastnem prizadevanju omogočiti pridobitev primernega stanovanja za njegove potrebe in za življenje njegove družine. Nacionalni stanovanjski program nadalje določa vse z zakonom določene in druge pomembne vsebine in značilnosti stanovanjske politike za obdobje od leta 2000 do 2009, v sklepih in priporočilih na koncu programa pa določa tudi neposredne naloge njegovih glavnih izvajalcev.
Na način, ki je prikazan pozneje, bo zagotovljeno spremljanje uresničevanja nacionalnega stanovanjskega programa. To bo potrebno ne samo glede na konkretne sklepe iz poglavja o pristojnostih Državnega stanovanjskega sveta in poglavja o nalogah izvajalcev nacionalnega stanovanjskega programa, ampak tudi v zvezi z ostalimi elementi stanovanjske politike, ki so vključeni v preostalo besedilo. Po potrebi so na podlagi ugotovitev iz spremljanja, tako kot pri vseh drugih splošnih aktih, možne poznejše spremembe in dopolnitve nacionalnega stanovanjskega programa po enakem postopku, kot se sprejema.
b) Mednarodne obveznosti
Med mednarodnimi listinami, ki so prav tako eno izmed zelo pomembnih izhodišč za pripravo nacionalnega stanovanjskega programa, je treba omeniti dve, in sicer Agendo Habitat skupaj s Carigrajsko deklaracijo in Evropsko socialno listino.
S Carigrajsko deklaracijo so voditelji držav, vladnih in uradnih delegacij držav – tudi Slovenije – zbrani na Konferenci Združenih narodov o človekovih naseljih Habitat II od 3. do 14. junija 1996 v Carigradu v Turčiji, izhajajoč iz Ustanovne listine Združenih narodov, potrdili skupni cilj zagotavljanja primernega bivališča za vse, kot ene od človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Pri tem so potrdili posebne potrebe žensk, otrok in mladine po varnih, zdravih in zanesljivih življenjskih razmerah in priznali enakopravnost telesno in duševno prizadetih, kakor tudi spolno enakopravnost v politikah, programih in projektih za trajnostni razvoj bivališč ter mest in drugih naselij.
Zavezali so se k prizadevanju za razširitev ponudbe cenovno dostopnih stanovanj z učinkovitim, socialnim in do okolja odgovornim omogočanjem tržno lažjega dostopa do zemlje in posojil ter k pomoči tistim, ki niso sposobni sodelovati na trgu stanovanj. Posebej so poudarili, da bodo spodbujali ohranjanje, obnavljanje in vzdrževanje stavb, spomenikov in odprtih prostorov, krajin in strukture naselij, ki so zgodovinske, kulturne, arhitekturne, naravne, verske ali duhovne vrednote.
S Carigrajsko deklaracijo so države udeleženke sprejele strategijo omogočanja ter načela partnerstva in sodelovanja. Obvezale so se, da bodo pospeševale decentralizacijo z demokratičnimi lokalnimi skupnostmi in si prizadevale za krepitev njihovih finančnih in institucionalnih zmogljivosti. Prav tako so sporočile, da bodo okrepile sodelovanje z zasebnim sektorjem, sindikati ter nevladnimi in drugimi organizacijami civilne družbe ob ustreznem upoštevanju njihove samostojnosti. Strategija usposabljanja in omogočanja tudi vključuje odgovornost vlad za izvajanje posebnih ukrepov za pripadnike zapostavljenih in ranljivih skupin, kadar je to mogoče.
Agenda Habitat pomeni med drugim potrditev privrženosti podpisnic, držav članic Organizacije združenih narodov, skupnemu cilju, da zagotovijo pravico do primernega stanovanja, kot je opredeljena v drugih mednarodnih listinah. Države so s podpisom Agende Habitat prevzele obveznost, da ljudem torej predvsem omogočijo (in praviloma ne zagotovijo) pridobitev bivališč in izboljšanje stanovanja in sosesk. Prav tako so izrazile svojo pripravljenost, da v svojih razvojnih programih zagotovijo usklajenost in celovitost makroekonomskih in stanovanjskih strategij in politik. Zavezale so se tudi, da bodo spodbujale primerno financiranje in smotrno graditev stanovanj ter njihovo cenovno dostopnost.
Agenda Habitat navaja tudi nabor ukrepov vlad za spodbujanje, zaščito in zagotavljanje polnega in postopnega uresničevanja pravice do ustreznega stanovanja, Med njimi je navedeno tudi sprejemanje politik, katerih namen je zagotavljati bivališča, ki so bivalno ustrezna, cenovno dosegljiva in dostopna tudi za tiste osebe, ki si z lastnimi sredstvi ne morejo zagotoviti ustreznega stanovanja. V okviru omenjenih politik je potrebno med drugim izvajati tudi ukrepe uravnavanja in spodbujanja trga zaradi širitve ponudbe cenovno dosegljivih stanovanj, zagotavljati subvencije in pomoči pri najemninah in drugih plačilih stanovanj za revne, podpirati občinske, zadružne in neprofitne lastniške in najemniške stanovanjske programe, spodbujati podporne storitve za brezdomce in druge ranljive skupine, spodbujati inovativne finančne načine javnega in zasebnega sektorja, omogočati in spodbujati tržne pobude zasebnega sektorja pri zagotavljanju cenovno dostopnih najemnih in lastnih stanovanj.
Agenda Habitat zavezuje vlade k integraciji stanovanjskih politik z makroekonomsko, socialno, demografsko, okoljsko oziroma prostorsko ter kulturno politiko in poudarja njihovo odgovornost za omogočanje dobrega delovanja stanovanjskega trga. V tem okviru velja izmed v Agendi taksativno naštetih ukrepov posebej omeniti uporabo ustreznih fiskalnih ukrepov, spodbujanje lastne gradnje, ukrepe za zagotavljanje zemljišč, sproščanje čim več domačih in mednarodnih sredstev za stanovanjsko financiranje, zagotavljanje dostopa do komunalne infrastrukture in služb in ne nazadnje ukrepe za izboljšanje načrtovanja, oblikovanja, gradnje in prenove stanovanj.
Agenda Habitat namenja posebno pozornost ranljivim skupinam in ljudem s posebnimi potrebami, odpravi ovir in diskriminaciji pri zagotavljanju stanovanj, zadostitvi stanovanjskih potreb teh skupin oziroma ljudi ter zmanjšanju njihove ranljivosti, s čimer je še posebej utemeljena že omenjena neločljivost stanovanjske in socialne politike oziroma ukrepov.
Spremenjena Evropska socialna listina je zamenjala Evropsko socialno listino iz leta 1961 in je na podlagi sklepov Evropske konference o človekovih pravicah (Rim 1990) posodobila in razširila vse človekove pravice. Države pogodbenice so sprejele za cilj svoje politike, da si z vsemi ustreznimi državnimi in mednarodnimi sredstvi prizadevajo za ustvarjanje razmer, v katerih je mogoče učinkovito uresničiti 31 taksativno naštetih pravic in načel, med katerimi je na zadnjem, vendar ne najmanj pomembnem mestu navedeno: “31. Vsak ima pravico do nastanitve.”
Evropska socialna listina zavezuje države pogodbenice – članice Sveta Evrope – da bodo z namenom, da bi zagotavljale učinkovito uresničevanje pravice do nastanitve, sprejele ukrepe, s katerimi bodo pospeševale dostopnost do nastanitve primernega standarda, preprečevale in zmanjševale brezdomstvo z namenom, da bi ga postopno odpravile ter vplivale na ceno nastanitve tako, da bo dostopna tistim brez zadostnih sredstev. V njej je v okviru pravice družine do socialnega, pravnega in ekonomskega varstva poudarjen pomen spodbujanja ukrepov za razreševanje stanovanjske problematike družin, kar je eden od potrebnih pogojev za celovit razvoj družine, ki je temeljna enota družbe.
V listini je med pravicami invalidnih oseb do samostojnosti, vključevanja v družbo in sodelovanja v življenju skupnosti navedena zaveza pogodbenic, da bodo tej skupini prebivalstva omogočale dostop do nastanitve, enako omogočanje pa je tudi del uresničevanja pravice starejših oseb do socialnega varstva. Vse navedene določbe je Slovenija sprejela kot pravno zavezujoče, kar je izjavila ob deponiranju listine o ratifikaciji Evropske socialne listine (spremenjene).
c) Razkorak med povpraševanjem in ponudbo stanovanj
Razkorak med povpraševanjem in ponudbo stanovanj se v Sloveniji povečuje. O tem ne pričajo samo podatki o številu novih stanovanjskih enot, ki smo jih v letu 1981 zgradili 14.674, v letu 1998 pa po ocenah okrog 6.200, kar je glede na število prebivalcev le malo več kot polovica tistega, kar bi morali zagotoviti vsako leto, da bi se Slovenija lahko primerjala z nekoliko uspešnejšimi državami. Veliko povpraševanje in premajhno ponudbo zgovorno osvetljujejo tudi visoke cene stanovanj in profitnih stanovanjskih najemnin, dolgi seznami prosilcev in s tem povezane dolge čakalne dobe za dodelitev socialnih in neprofitnih stanovanj upravičencem v najem ter ne nazadnje tudi veliko število tistih, ki jim ni mogoče ustreči z dodelitvijo ugodnih stanovanjskih posojil Stanovanjskega sklada Republike Slovenije. Tudi strokovnjaki za financiranje stanovanjske oskrbe, ki so na povabilo Ministrstva za okolje in prostor in Ministrstva za finance v imenu Svetovne banke v letih 1997 in 1998 proučili stanje na tem področju v Sloveniji, so s svojimi ugotovitvami potrdili nekatera znana dejstva:
Več kot desetletje dolgo ima Slovenija nizke in padajoče ravni stanovanjske graditve, čeravno gre za upad prej velikega obsega graditve in visoko subvencionirane graditve (op.: zaradi prejšnjega načina sistemskega financiranja in dejansko negativnih obrestnih mer za stanovanjska posojila). Posledica tega zmanjševanja je posebna vrsta medgeneracijskega stanovanjskega problema: mlade družine so se na stanovanjskem trgu znašle v mnogo težjem položaju, kot generacije kupcev izpred leta 1987. To medgeneracijsko vprašanje povečuje še demografija. Čeravno se pričakuje, da bo prebivalstvo Slovenije v naslednjih petih letih naraščalo počasi, bo polovica prirastka na račun rodov, starih med dvajset in trideset let, t. j. v starosti, ki je za menjavo načina stanovanja najpomembnejša.
Četudi so v primerjavi s stanovanji v drugih reformnih državah Srednje in Vzhodne Evrope sorazmerno dobro opremljena, so stanovanja v Sloveniji nekoliko manjša in je v njih več stanovalcev na sobo, razmerje med število gospodinjstev in številom stanovanj pa je v Sloveniji najnižje med njimi.
Število stanovanj na tisoč prebivalcev se je v Sloveniji med leti 1991 in 1996 sicer povečalo s 329,2 na 346,0, vendar je bilo to eno od najmanjših povečanj od leta 1980 dalje. S tem je bilo doseženo skoraj enako razmerje kot npr. v Litvi, Moldovi, Romuniji. Kam to skupaj z nekaterimi drugimi povezanimi stanovanjskimi podatki sicer uvršča Slovenijo v primerjavi z nekaterimi naključno izbranimi evropskimi državami, prikazuje naslednja preglednica:
NEKAJ STANOVANJSKIH KAZALCEV IZBRANIH EVROPSKIH DRŽAV
----------------------------------------------------------------------------------------------------
Država Število vseh stanovanj Stanovanja s kopalno Stanovanja s centralnim Število v letu 1995
na 1000 prebivalcev ali pršno kadjo v % ogrevanjem v % od vseh zgrajenih stan.
leta 1996 (*1995) od vseh stanovanj stanovanj na 1000 prebivalcev
----------------------------------------------------------------------------------------------------
Poljska 299,0 78,6 69,2 1,7
Irska 309,0* 94,2 58,7 8,5
Slovenija 346,0 87,1 64,0 2,9
Hrvaška 359,3 76,5 25,1 1,5
Avstrija 391,0 95,4 68,9 6,6
Madžarska 394,0 79,6 48,2 2,4
Bolgarija 411,0 55,0 17,0 0,8
Nemčija 439,0* . . 7,4
Francija 484,0 97,0 81,8 6,9
Švica 499,6 . . 6,7
----------------------------------------------------------------------------------------------------Po popisu leta 1991 je imela Slovenija skupaj 640.195 gospodinjstev in 652.422 stanovanj. Iz teh podatkov bi bilo mogoče sklepati, da stanovanjskega primanjkljaja ni, vendar pa je dejansko stanje zelo drugačno. Od evidentiranih stanovanj jih je bilo namreč naseljenih samo 625.697 stanovanj, v njih pa je prebivalo 635.331 gospodinjstev, od tega 400.066 (66,9%) v individualnih hišah, preostalih 4.864 gospodinjstev pa ni prebivalo v stalnih oziroma individualnih (neskupinskih) stanovanjih. Takšno stanje ima vsaj tri pomembne vzroke. Na prvem mestu kaže omeniti prostorsko razmestitev stanovanjskega fonda, zaradi katere obstajajo nezasedena stanovanja tam, kjer po njih ni povpraševanja, na drugi strani pa ponudba prostih stanovanj (zlasti seveda najemnih) predvsem v mestih ne dosega povpraševanja. Nadalje podatek o opremljenosti stanovanj iz gornje preglednice oziroma o opremljenosti s kopalnicami (prostori) kaže, da je vsaj med 60.794 in 85.000 stanovanj neprimernih za bivanje, ker nimajo osnovne sanitarne opreme, znatno pa je tudi število stanovanjskih enot (leta 1991 27.725), ki sploh niso namenjene stanovanjski rabi (sekundarna stanovanja oziroma vikendi, stanovanja v poslovni rabi, stanovanja izven sleherne rabe).
Ne nepomembno, čeprav ne središčno, pa je tudi vprašanje nezadostne zasedenosti nekaterih stanovanj in stanovanjskih hiš, kar je povezano tudi s slabšo mobilnostjo prebivalstva. In končno je potrebno upoštevati tudi nujno nadomeščanje dotrajanih stanovanjskih enot z novimi, s čimer se povečuje kakovost, ne pa tudi velikost nacionalnega stanovanjskega fonda. Za primer: v Nemčiji je leta 1995 znašal letni prirast števila novih stanovanj 1,68% skupnega stanovanjskega fonda, vendar pa je bilo istega leta na račun rušitev in sprememb namembnosti izgubljenih 0,6% stanovanjskega fonda. Prvi delež bi za Slovenijo pomenil ekvivalent približno 11.000 novozgrajenih stanovanj, drugi pa približno 400 porušenih ali drugače iz rabe vzetih stanovanj na leto.
Tudi navedeni podatki kažejo, da v Sloveniji zaradi zmanjšanega obsega stanovanjske gradnje v minulih letih stanovanjski primanjkljaj narašča. Zmanjševanje ugotovljenega razkoraka med ponudbo in povpraševanjem samo po sebi zahteva ustrezno stanovanjsko politiko, poleg tega pa je zaradi izboljšanja stanovanjske oskrbe potrebno določiti še nekaj drugih, povezanih ciljev.
Stanovanjska politika ni področje, kjer bi bilo mogoče dosegati hitre rezultate in bi jo bilo torej mogoče uresničevati – zasnovati in dokončati – znotraj posameznih vladnih oziroma parlamentarnih mandatnih obdobij. Po svoji naravi je dolgoročna. Zato je potrebno njene učinke spremljati in jo po potrebi prilagajati ugotovitvam iz spremljanja.
Nacionalni stanovanjski program s svojimi cilji, sklepi, priporočili in instrumenti za izvajanje je pomembno orodje ne samo za oblikovanje učinkovitejše stanovanjske politike, ampak tudi za spremljanje uspešnosti njenega uresničevanja. Slednje je zaradi jasnih in preglednih ciljev mogoče tudi z merjenjem. Zato je hkrati tudi primerjalni okvir za ravnanja organov države in lokalnih skupnosti, ki so v neposredni ali posredni zvezi s stanovanjsko oskrbo, v obdobju, ki sega čez več kot eno samo mandatno obdobje.
d) Sestavljenost in povezanost stanovanjske politike
Stanovanjska politika ni samo stvar države, temveč še zlasti lokalnih skupnosti, kjer se tudi uresničuje. To prav tako ni samo stvar vlade in vladnih organizacij. Zaradi ustroja države in razmerij med vejami oblasti je v enaki meri tudi stvar parlamenta. Zaradi zainteresiranosti in načela omogočanja, ne pa zagotavljanja dostopa do stanovanj, zaradi nujnega tvornega družabništva med javnim in zasebnim sektorjem in ne nazadnje zaradi optimalne izrabe vseh potencialov družbe pa je stanovanjska politika z različnih vidikov tudi stvar gospodarskih, negospodarskih in nevladnih organizacij.
Tudi znotraj vlade stanovanjska politika ni stvar samo enega, za stanovanjske zadeve pristojnega resorja. Stanovanjska oskrba je namreč enako kot vzvodi, s katerimi je nanjo možno in potrebno vplivati, raznovrstna, sestavljena in povezana z drugimi (sektorskimi) politikami. Te so v pristojnosti različnih resorjev – stanovanjskega, finančnega, socialnega ter gospodarskih oziroma razvojnega, posredno pa tudi nekaterih drugih – ki morajo delovati usklajeno.
Stanovanjska politika zaradi povezanosti in prepletenosti tudi ni povsem avtonomna. Zato se nacionalni stanovanjski program vsebinsko povezuje z nekaterimi drugimi programskimi oziroma strateškimi dokumenti države, ne glede na to, ali jih sprejema vlada, ali parlament. Posebej pomembni sta povezavi z dvema aktoma: s programom boja proti revščini in socialni izključenosti ter s strategijo gospodarskega razvoja Slovenije za prihodnje obdobje.
Gotovo je, da bo v programu boja proti revščini in socialni izključenosti del vsebine namenjen tudi vprašanjem stanovanja, še zlasti problematiki zmožnosti pokrivanja najemnin in obratovalnih stroškov, strategija gospodarskega razvoja Slovenije pa bo smiselno povezala vsebine vseh državnih programskih in strateških aktov in jih na podlagi temeljnih vrednot, ciljev in pogojev, med katerimi kaže posebej izpostaviti družbeno kohezivnost, postavila v primeren odnos do štiriletnega načrtovanja razvojnih programov državnega proračuna.
Ena od glavnih nalog nacionalnega stanovanjskega programa, poleg tega, da zagotovi trdno podlago za oblikovanje in izvajanje primerne stanovanjske politike, je v tem, da se z njegovim uresničevanjem zagotovi skupen pravni in organizacijski okvir za usklajeno in k skupnim ciljem usmerjeno delovanje vseh udeležencev pri uresničevanju učinkovite in uravnotežene stanovanjske oskrbe.
Kakor je razvidno iz predlaganih sklepov, je zagotovitev pravnega okvirja povezana z obsežnejšo reformo obstoječe pravne ureditve področij, ki neposredno ali posredno urejajo stanovanjsko oskrbo oziroma vplivajo nanjo. To pomeni, da je potrebno spremeniti oziroma dopolniti ali na novo sprejeti in nato uresničevati več zakonov in drugih predpisov, ki bodisi neposredno ali posredno urejajo stanovanjsko oskrbo, oziroma vplivajo nanjo.
Vzpostavitev organizacijskega okvirja pa bo uresničena na eni strani z učinkovitejšim sodelovanjem organov, katerih pristojnosti so v neposredni ali posredni zvezi s stanovanjsko oskrbo in s spodbujanjem nekaterih novih organizacijskih oblik na stanovanjskem področju. V tem pomenu je nacionalni stanovanjski program tudi orodje za zagotovitev omenjenega sodelovanja in podlaga za usklajevanje dejavnosti in ukrepov, ki sestavljajo stanovanjsko politiko.
1.1. Namen in cilji nacionalnega stanovanjskega programa
Nacionalni stanovanjski program določa izhodišča, pogoje in ukrepe stanovanjske politike v obdobju od leta 2000 do leta 2009 z namenom, uresničevati določbo 78. člena Ustave Republike Slovenije, po kateri država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo primerno stanovanje. Nacionalni program na stanovanjskem področju določa ukrepe, ki so v pristojnosti države, ter opredeljuje vlogo, ki jo imajo pri njegovem izvajanju lokalne skupnosti, finančne in druge ustanove, saj si v Sloveniji pretežna večina državljanov, podobno kot v drugih državah, ne more zagotoviti primernega stanovanja sama in brez učinkovitih normativnih in materialnih (sistemskih) spodbud in pomoči s strani države in občin.
Nacionalni stanovanjski program ima za namen, da bo v Republiki Sloveniji v ustreznem časovnem okviru z lastnim prizadevanjem in pomočjo skupnosti vsakdo uresničil svojo temeljno pravico do primernega stanovanja.
Glavni cilji stanovanjske politike, utemeljene na uresničevanju nacionalnega stanovanjskega programa, ki jih bo upoštevaje ustavna, zakonska in mednarodna načela mogoče postopoma doseči z usklajenimi ukrepi države, lokalnih skupnosti in drugih dejavnikov, so:
1.
izboljšati dostopnost do vseh vrst stanovanj na različne načine, odvisne od finančnih možnosti in potreb prebivalstva, mobilnosti in drugih okoliščin;
2.
olajšati in spodbujati različne načine pridobivanja in različne vrste lastništva stanovanj;
3.
zagotavljati primerne pomoči pri uporabi stanovanj tistim, ki tega ne zmorejo sami;
4.
izboljšati pogoje za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči za graditev stanovanj in stanovanjskih hiš ter za upravljanje z njimi;
5.
povečati obseg graditve stanovanj in stanovanjskih hiš, vključno s prenovo obstoječih;
6.
spodbujati boljšo kakovost stanovanj in bivalnega okolja in zagotavljati ustrezen stanovanjski standard, tudi glede primerne velikosti stanovanj;
7.
uravnotežiti ponudbo in povpraševanje po stanovanjih, tako, da bo zagotovljeno zadostno število stanovanj, namenjenih za nakup oziroma pridobitev v najem, tam kjer obstaja primanjkljaj oziroma povpraševanje po stanovanjih;
8.
z izboljšanjem celotne stanovanjske oskrbe spodbujati demografski razvoj in omogočati ustanavljanje novih gospodinjstev;
9.
z ustrezno stanovanjsko oskrbo prispevati k varstvu družine, starejših in invalidnih oseb in drugih ranljivih skupin prebivalstva;
10.
spodbujati stanovanjsko tržišče in njegove koristne razvojne učinke.
Za uresničevanje nacionalnega stanovanjskega programa in za nadrobnejšo določitev ter uresničevanje njegovega namena in ciljev so potrebni ter v sklepih in priporočilih določeni:
-
neposredni ukrepi države (zakonodajni, organizacijski, finančno intervencijski);
-
posredni ukrepi države (davčni, socialni in prostorski) ter
-
ukrepi lokalnih skupnosti (pridobivanje socialnih stanovanj, zagotavljanje subvencij in sofinanciranje pridobivanja neprofitnih najemnih stanovanj, zlasti z zagotavljanjem stavbnih zemljišč in potrebne komunalne infrastrukture).
Nacionalni stanovanjski program temelji na ustavnih načelih, ki določajo pravni in socialni značaj države ter gospodarsko, socialno in ekološko vlogo lastnine in upošteva uravnoteženost tržnih zakonitosti in socialnih načel na stanovanjskem področju. Pri njegovem uresničevanju je zato predvidena postopnost izvajanja usklajenih in na zakonu utemeljenih ekonomskih ukrepov in ukrepov socialne države.
Upoštevanje tržnih zakonitosti je nujna podlaga za zagotovitev pogojev za povečanje naložb v stanovanjsko graditev, s postopnim povečanjem tudi zasebnih naložb v graditev, ne samo lastnih kot doslej, temveč tudi najemnih stanovanj.
Enako pomembni pa so tudi ukrepi za povečanje ponudbe ugodnih stanovanjskih posojil v okviru nacionalne stanovanjske varčevalne sheme kot sistemske podlage za spodbujanje dolgoročnega varčevanja s premiranjem, pa tudi bančne ponudbe ugodnih stanovanjskih posojil, z namenom povečanja obsega ugodnega dolgoročnega stanovanjskega varčevanja. Pri tem ne gre samo za posojila za graditev oziroma pridobivanje lastnih stanovanj, temveč tudi za večje spodbujanje graditve najemnih stanovanj.
Vodilo ukrepom socialne politike države na stanovanjskem področju mora biti tudi opredelitev najbolj ranljivih družbenih skupin ter ukrepov za zagotovitev in uporabo ustreznih stanovanj tem skupinam.
Predvideni ukrepi za zagotavljanje spodbud in pomoči države pri razreševanju stanovanjskih vprašanj so sestavina politike javnih izdatkov. Ob tem je upoštevana potreba, da se na podlagi nacionalnega stanovanjskega programa zagotovi stanovanjskemu področju nove trajne vire sredstev na način, ki:
a)
ne pomeni nesorazmerno velikega povečanja neposrednih prenosov javnih sredstev v stanovanjsko oskrbo;
b)
ob upoštevanju multiplikacijskih učinkov naložb v stanovanjsko oskrbo, ob uveljavitvi tržnih zakonitosti ter ob primernem razmerju med finančnimi, fiskalnimi in socialnimi instrumenti ne pomeni tudi nujnega absolutnega povečanja javnih izdatkov.
Sredstva, ki jih država namenja stanovanjskemu področju, nikakor ne pomenijo samo porabe, saj je dokazano, da imajo pomembne spodbujevalne učinke na številnih področjih zaposlovanja, zagotavljanja socialne varnosti, povečujejo pa tudi proizvodnjo v nekaterih gospodarskih panogah, zlasti v industriji gradbenih proizvodov, in porabo drugih dobrin, povezanih s stanovanjem in gospodinjstvom.
Potrebnega obsega in kakovosti stanovanjske oskrbe, vključno z zadostno ponudbo najemnih stanovanj v Sloveniji, enako kot v drugih državah, ni mogoče doseči samo s proračunskimi sredstvi države in občin. Eden od dokazov za to ugotovitev je tudi nekdanji sistem solidarnostnega zbiranja sredstev za stanovanjsko gradnjo. Ta je zajemal namenska sredstva za graditev stanovanj s posebno obremenitvijo plač in dobičkov pravnih oseb. Tako zbrana sredstva so skupaj s prihranki prebivalstva in nekaterimi drugimi nejavnimi viri zagotavljala zgraditev tudi veliko več stanovanj vsako leto, kot jih zagotavljamo po ukinitvi solidarnostnega sistema.
Z izvajanjem neposrednih in posrednih ukrepov države in lokalnih skupnosti, predvidenih v nacionalnem stanovanjskem programu je treba nadomestiti stanovanjski primanjkljaj.
Z zagotovitvijo tržnih zakonitosti morajo zasebne naložbe v stanovanjsko oskrbo postati spet zanimive za velike in male investitorje. Vendar pa tudi zagotavljanje lastnih stanovanj – tako zaradi razsežnosti (stalno okrog 5.000 stanovanj letno) kot zaradi pomena, ki ga ima lastno stanovanje na lestvici družbenih vrednot – v bodoče zahteva še večjo podporo. Gre predvsem za zagotovitev večje ponudbe cenejših sredstev za stanovanjska posojila. To je mogoče zagotoviti zlasti z ustrezno ureditvijo namenskega stanovanjskega varčevanja.
Po osamosvojitvi v Sloveniji nismo uspeli zmanjšati povpraševanja po stanovanjih. Nasprotno, povpraševanje se povečuje, ponudba pa tako rekoč stagnira na nizkih vrednostih. Večji prenosi javnih sredstev, npr. preko periodičnih razpisov posojil Stanovanjskega sklada Republike Slovenije so ob pomanjkljivi ponudbi stanovanj ponekod neposredno vplivali na dvig njihovih cen. Kljub temu da dosedanji prenosi javnih sredstev v stanovanjsko oskrbo niso bili zadostni, pa je prav zaradi tovrstnih učinkov na podlagi nacionalnega stanovanjskega programa treba najprej in zlasti podpreti prizadevanja za povečanje ponudbe stanovanj. To pomeni, da je ob povečevanju financiranja stanovanjske oskrbe iz javnih sredstev treba poleg virov ustrezno določiti tudi cilje oziroma prejemnike sredstev.
1.2. Izhodišča in utemeljitev nacionalnega stanovanjskega programa
1.2.1. Stanovanjsko področje v preteklosti
V zvezi z obdobjem pred drugo svetovno vojno je v Sloveniji mogoče govoriti o stanovanjski oskrbi v sodobnem pomenu besede samo v mestih. Le v njih je namreč poleg bivanja v lastnih stanovanjskih hišah in stanovanjih obstajal znaten fond najemnih stanovanj, ki so bila pretežno profitna. V mestih pa tudi izven njih pa je poleg tega obstajal tudi določen delež socialnih oziroma neprofitnih stanovanj v lasti občin in pravnih oseb zasebnega prava oziroma tudi posebne vrste “kadrovskih” najemnih stanovanj in celih stanovanjskih “kolonij” v lasti in v bližini velikih gospodarskih družb npr. v izrazito industrijskih ali rudarskih območjih.
Najemna razmerja je urejal zakon o stanovanjih iz leta 1925 in so uživala visoko stopnjo zaščite. Kljub temu so bila najemna stanovanja večinoma v zasebni lasti tako velikih kot malih investitorjev. Pravnim osebam in velikim posestnikom, ki so gradili tudi po več večstanovanjskih hiš so tovrstne investicije omogočale diverzifikacijo naložb oziroma opredmetene naložbe, ki so bile zaradi izkušnje velike gospodarske krize kljub nizki donosnosti zaradi svoje varnosti primerno cenjene.
Za majhne investitorje, bodisi za tiste, ki so zgradili posamezno večstanovanjsko hišo ali družinsko vilo, ki je imela poleg lastnikovega še kako najemno stanovanje, pa so tovrstne naložbe imele predvsem namen zagotavljanja bolj ali manj skromne, zlasti starostne socialne varnosti.
Stanovanjska oskrba vedno odraža značilnosti gospodarskega in političnega sistema. Tudi najpomembnejši mejniki na stanovanjskem področju v Sloveniji v obdobju po drugi svetovni vojni so bili posledica strukturnih sprememb v politiki in gospodarstvu.
a) Obdobje od leta 1945 do leta 1954
To obdobje se je kazalo na stanovanjskem področju s povsem administrativnim razdeljevanjem stanovanj, vključno z zaplembami stanovanjskih hiš in stanovanj, utesnitvami in uvajanjem sostanovalskih razmerij. To obdobje je v najbolj izraziti obliki trajalo nekako do sprejetja jugoslovanske zvezne uredbe o upravljanju stanovanjskih hiš v letu 1954.
b) Obdobje od leta 1956 do leta 1972
Urejanje stanovanjskega področja je bilo v pristojnosti zvezne države. Zvezna zakonodaja je z zakonom o stanovanjskem prispevku s 1. 1. 1956 prvič uvedla stanovanjski prispevek zaposlenih, namenjen za graditev stanovanj oziroma t. i. solidarnostni sistem, ki smo ga v modificirani obliki poznali vključno do leta 1990. Z ustrezno uredbo leta 1956 so bili vzpostavljeni tudi republiški skladi za gradnjo stanovanjskih hiš. V letu 1958 je bila velika večina najemnih stanovanjskih zgradb in stavbnih zemljišč nacionalizirana.
c) Obdobje od leta 1972 do leta 1990
Po ustavnih spremembah v letu 1974 je Slovenija izpopolnila republiško stanovanjsko zakonodajo, s čimer je pričela že v letu 1972. Sprejeti so bili številni zakoni, ki so po segmentih urejali stanovanjsko področje. V obravnavanem obdobju so podjetja in drugi t. i. uporabniki družbenih sredstev kot najpomembnejši financerji stanovanjske gradnje namensko zbirali naslednja sredstva:
1.
sredstva iz dohodka za solidarnostno (nepovratno) združevanje
Ta sredstva so se v glavnem porabljala na občinski ravni za gradnjo solidarnostnih stanovanj. Iz teh sredstev je bilo v Sloveniji vsako leto zgrajenih oziroma kupljenih 1.200 do 1.700 solidarnostnih stanovanj. Poprečna prispevna stopnja za solidarnost je v desetletnem obdobju znašala 1,65% od bruto osebnih dohodkov (BOD), plačevala pa se je iz dohodka organizacij.
2.
sredstva iz čistega dohodka za vzajemnostno (povratno) združevanje
Ta sredstva so bila namenjena za reševanje stanovanjskih vprašanj v podjetjih, za gradnjo in prenovo zasebnih stanovanj, gradnjo samskih domov, za kadrovska stanovanja ipd. Poprečna prispevna stopnja je v desetletnem obdobju znašala 0,95% od BOD.
3.
sredstva iz čistega dohodka, izločena po zaključnem računu
Ta sredstva so bila namenjena za reševanje stanovanjskih vprašanj zaposlenih, za zagotavljanje stanovanjskih kreditov zaposlenim, za namenske vezave v bankah ipd. Ta sredstva so po obsegu predstavljala od 2,5% do 4,5% od BOD, odvisno od gospodarskih možnosti podjetij.
Prebivalstvo je sodelovalo pri financiranju stanovanjske gradnje z denarnimi sredstvi (gotovina) pri nakupu stanovanj, z lastnim delom in sosedsko pomočjo pri gradnji individualne hiše, s plačilom lastne udeležbe pri dodelitvi stanovanja oziroma pridobitvi stanovanjske pravice, posredno pa z namenskim varčevanjem in z odplačevanjem stanovanjskih posojil ter z amortizacijo družbenih stanovanj, obračunano v stanarinah.
Banke so pri financiranju stanovanjske gradnje sodelovale tako, da so dodeljevale posojila na različnih osnovah, npr. na podlagi namensko vloženih oziroma vezanih depozitov v domači ali tuji valuti, na podlagi prodaje tujih valut ali na podlagi pologa dela vrednosti posojila.
Zgoraj opisani sistem združevanja sredstev za stanovanjsko gradnjo je v preteklih letih omogočal, da je bil njen obseg razmeroma visok, saj je skupno število na novo zgrajenih stanovanj med leti 1980 do 1987 bilo vselej višje od 10.000 stanovanj letno, v letu 1981 celo 14.674. V letu 1991 pa se je obseg gradnje zmanjšal na vsega 5.918 stanovanj t. j. manj kot polovico stanovanj v primerjavi z obdobjem 1980–1985, leta 1993 je bilo to število nekoliko višje, in sicer 7.846 enot, leta 1994 je spet padel na 5.522 enot, v letu 1998 pa dosegel 6.200 enot. Vendar pa pri tem izstopa dejstvo, da se je ob razmeroma stalnem številu novozgrajenih stanovanj, katerih investitorji so fizične osebe, drastično zmanjšalo število tistih, katerih investitorji so pravne osebe. Število slednjih je vsako leto upadalo dosti hitreje, kot skupno število novozgrajenih stanovanj in se je od leta 1980 zmanjšalo iz 6.999 na vsega 790 enot v letu 1998.
Sicer je obseg stanovanjske gradnje pričel opazneje upadati že po letu 1987. Zato je bilo več vzrokov:
-
naraščajoča inflacija je povzročila hitro razvrednotenje zbranih sredstev, ker obresti niso zagotavljale ohranjanja njihove realne vrednosti;
-
banke so pričele odobravati kredite s klavzulo o mesečni revalorizaciji. Uvedba revalorizacije je zlasti zavrla nakup lastnih stanovanj v t. i. družbeni gradnji, saj osebni dohodki ljudem v glavnem niso več omogočali najemanja večjih posojil;
-
upadla je gospodarska moč podjetij – medtem ko so podjetja skladno z dogovori v obdobju 1981–1985 povprečno združevala sredstva za vzajemnost v višini 1,10% od bruto osebnih dohodkov, se je ta delež od leta 1987 dalje zmanjševal in je tako v letu 1990 znašal le še 0,29%. Posledično se je bistveno zmanjšal tudi obseg kreditnih sredstev stanovanjskih skupnosti.
d) Obdobje od leta 1991 dalje
Celovite spremembe na stanovanjskem področju so najavili že ustavni amandmaji iz leta 1989, ki so ukinili dotedanjo organiziranost stanovanjskega področja in ga začasno vključili v delokrog izvršnih svetov občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti.
Leta 1991 je bila uveljavljena nova finančna zakonodaja, s katero so bili ukinjeni skoraj vsi prispevki, med njimi tudi stanovanjski prispevki iz dohodka in združevanje sredstev iz čistega dohodka. Ker istočasno ni bilo zagotovljenih nadomestnih sistemskih virov za financiranje stanovanjske gradnje, je prišlo do njenega drastičnega zmanjšanja.
Leta 1991 je bil sprejet tudi stanovanjski zakon (Uradni list RS, št.18/91), ki je na stanovanjskem področju uvedel oziroma omogočil številne novosti.
1.2.2. Stanovanjski zakon in njegove posledice
Stanovanjski zakon je določil pravno podlago za ukinitev družbene lastnine na stanovanjskem področju, v zvezi s pridobivanjem stanovanj pa je uvedel nekaj novih institucij. Predpisal je ustanovitev Stanovanjskega sklada Republike Slovenije, omogočil ustanovitve občinskih stanovanjskih skladov in neprofitnih stanovanjskih organizacij. Te se ustanovijo za pridobivanje in oddajanje najemnih neprofitnih stanovanj ter za upravljanje z njimi. Zakon je stanovanja tudi na novo kategoriziral. Poleg kategorije lastnega stanovanja, ki ga lastnik stalno uporablja za svoje stanovanjske potrebe, je najemna stanovanja razvrstil v neprofitna, socialna, službena in profitna z različnimi značilnostmi glede višine najemnine, dobe trajanja najema in načina financiranja.
Stanovanjski zakon je z določbami o nacionalnem stanovanjskem programu, Stanovanjskem skladu Republike Slovenije ter o pomoči pri dodelitvi stanovanj najavil nov sistem reševanja stanovanjskih vprašanj, prilagojen pogojem tržnega gospodarstva. Zakon pa je prinesel tudi podlago za uvedbo sočasnih socialnih ukrepov, ki naj imajo socialno izenačevalno vlogo. Pri tem zakon izhaja iz načela, da je skrb za razrešitev njegovega vprašanja predvsem skrb vsakega posameznika, država pa skozi sistem socialnih korektivov skrbi za skupine državljanov, ki brez njene pomoči ne bi mogli razrešiti svojega stanovanjskega vprašanja (upravičenci za pridobitev socialnega stanovanja v najem).
Na ta način je stanovanjski zakon glede preskrbe s stanovanji na povsem sodoben in ustrezen način povzel “načelo omogočanja” pridobitve stanovanja (enabling approach) za razliko od zagotavljanja stanovanj (providing approach). To je v skladu z znano listino z naslovom Svetovna strategija za bivališča do leta 2000. S to listino mednarodna skupnost splošno priznava pravico do ustreznega bivališča, zato je obveznost vsake vlade, da na ustrezen način pripomore k reševanju stanovanjskih potreb svojih prebivalcev. Sodobni pristop omogočanja, ki ga priporočajo, naj nadomesti zastarelo doktrino zagotavljanja. Obenem pa tak pristop pomeni debirokratizacijo stanovanjskega področja in zamenjavo administrativnega dodeljevanja stanovanj s postopki za organiziranje stanovanjskega tržišča ter s podporo zasebnim pobudam.
Za izvajanje nacionalnega stanovanjskega programa oziroma spodbujanja stanovanjske gradnje, prenove in vzdrževanja stanovanj in stanovanjskih hiš je bil na podlagi stanovanjskega zakona ustanovljen Stanovanjski sklad Republike Slovenije. Osnovni vir financiranja Stanovanjskega sklada Republike Slovenije je bil 20% delež od kupnin pri privatizaciji stanovanj, ki pa je z njenim iztekom presahnil. Obseg intervencij Stanovanjskega sklada Republike Slovenije je kljub njegovi pomembni vlogi daleč pod potrebami, poleg tega pa kapitalska osnova Stanovanjskega sklada Republike Slovenije ne omogoča stabilnega in trajnega poseganja na stanovanjskem področju.
V letu 1995 se je pričelo zagotavljati sredstva za delovanje Stanovanjskega sklada Republike Slovenije tudi iz državnega proračuna, kar sicer izrecno določa tudi stanovanjski zakon v 80. členu, in sicer toliko časa, dokler sklad ne bo postal kapitalsko trdna in neodvisna ustanova.
V dosedanjem izvajanju stanovanjskega zakona se je Stanovanjski sklad Republike Slovenije uveljavil kot najpomembnejši dajalec stanovanjskih posojil z ugodno obrestno mero. Njegova vloga se bo še naprej krepila, področje delovanja pa se bo razširilo v še večjo podporo neprofitnemu najemnemu delu stanovanjske oskrbe.
Stanovanjski sklad je doslej odobril preko 48,8 milijard tolarjev dolgoročnih stanovanjskih posojil z ugodno obrestno mero. Fizične osebe so po dvajsetih razpisih zaprosile za 98,5 milijarde tolarjev, glede na razpoložljiva sredstva in razpisne pogoje pa je Stanovanjski sklad Republike Slovenije odobril 23.820 prosilcem posojila v višini 40,9 milijarde tolarjev.
Stanovanjski zakon določa, da lahko stanovanjske sklade ustanovijo tudi občine, pomembno mesto pa je namenil tudi neprofitnim stanovanjskim organizacijam, predvsem pri pridobivanju in oddajanju neprofitnih stanovanj.
Na podlagi pravilnika o posebnih pogojih delovanja neprofitnih stanovanjskih organizacij (Uradni list RS, št. 64/93) je Ministrstvo za okolje in prostor doslej registriralo 59 neprofitnih stanovanjskih organizacij. Tem organizacijam je Stanovanjski sklad Republike Slovenije prek šestih natečajev zagotovil tudi posojila z ugodno obrestno mero, v skupni višini 7,9 milijarde tolarjev, s pomočjo katerih se kreditira gradnja 2.272 stanovanj, od teh je 1.739 že vseljenih.
Stanovanjski sklad Republike Slovenije dodeljuje ugodna posojila tudi najemnikom v denacionaliziranih stanovanjih, in sicer na podlagi v letu 1994 spremenjenega stanovanjskega zakona brez javnih razpisov. Doslej je bilo posojilo odobreno 341 upravičencem, koriščeno pa je 1,3 milijarde tolarjev posojil.
Stanovanjski zakon je omogočil tudi privatizacijo stanovanj, ki pa ima poleg pričakovanih učinkov tudi naslednje posledice:
-
s prodajo več kot polovice prejšnjega družbenega stanovanjskega fonda je Slovenija sedaj čisto pri evropskem vrhu glede deleža lastnih stanovanj. To ima tudi nekaj negativnih posledic. Velik delež večlastniških stanovanjskih zgradb namreč otežuje upravljanje in vzdrževanje, med novimi lastniki stanovanj pa je tudi precejšnje število takih, ki jim dohodki ne zadoščajo za poravnavanje osnovnih lastniških obveznosti;
-
precejšen obseg privatizacije, zlasti občinskih stanovanj, je za dlje časa omejil možnosti razreševanja stanovanjskih vprašanj posameznikov oziroma družin, ki so pričakovalci socialnega stanovanja v najem. Delež privatiziranih družbenih stanovanj v Sloveniji ni enakomeren in je odvisen od gospodarskih, socialnih in drugih razmer v posameznem okolju. To vprašanje zahteva ukrepanje za spremembo razmerja med lastnimi in najemnimi stanovanji v korist slednjih in uvedbo instrumentov, s katerimi bo mogoče zagotoviti kakovostno gospodarjenje s stanovanjskimi hišami in vzdrževanje stanovanjskega sklada ne glede na vrsto lastnine;
-
občine so bile pred privatizacijo stanovanj lastnice približno ene tretjine družbenega stanovanjskega fonda, to je okoli 76.000 stanovanj, po opravljeni privatizaciji pa jim je ostalo v lasti okrog 21.000 stanovanj. Po stanovanjskem zakonu pa so občine postale lastnice in morajo zagotavljati tudi sredstva za pridobivanje in vzdrževanje socialnih stanovanj. Občine so sredstva, zbrana s privatizacijo stanovanj, v višini 11,7 milijarde tolarjev večinoma porabile namensko, vendar samo v manjšem deležu za reševanje socialne problematike na stanovanjskem področju. Na podlagi sprejete politike delitve prihodkov med občine in republiko bi morale občine v svojih proračunih vsako leto zagotavljati sredstva za pridobivanje socialnih stanovanj in za subvencioniranje najemnin vsaj v višini 1,40% BOD zaposlenih delavcev, kar bi za leto 1998 pomenilo 15,7 milijard tolarjev. Žal pa so le redke od slovenskih občin na področju zagotavljanja socialnih in neprofitnih stanovanj dosegle kake vidnejše uspehe, tako da je v lasti občin okrog 23.600 stanovanj. Posebno oviro za vse, zlasti za tiste, ki kljub vsem omejitvam poskušajo resno uresničevati svojo zakonsko določeno vlogo na področju stanovanjske oskrbe, predstavljajo restriktivne določbe predpisov o financiranju občin, ki neselektivno omejujejo njihovo zadolževanje. Brez sprememb in dopolnitev teh predpisov občine tudi v bodoče ne bodo mogle uresničevati svojih predpisanih in drugih nalog na področju stanovanjske oskrbe;
-
v Sloveniji je bilo po drugi svetovni vojni nacionaliziranih in zaplenjenih približno 13.000 stanovanj. Približno 9.000 jih je predmet vračanja v denacionalizacijskih postopkih. Približno 6.000 jih je bilo že vrnjenih. Iz zbranih podatkov oziroma ocen občin je razvidno, da je denacionaliziranih stanovanj, zasedenih s prejšnjimi imetniki stanovanjske pravice, približno 5.000. Kljub zakonski zaščiti najemnikov v denacionaliziranih stanovanjih pa se pojavljajo konfliktna stanja med njimi in nekaterimi najemodajalci. Ta so povezana na eni strani tudi s pričakovanjem najemnikov, da jim bo država omogočila nakup stanovanj po pogojih iz privatizacije na podlagi stanovanjskega zakona, hkrati pa tudi s sicer upravičenimi zahtevami po primerni vzdrževanosti stanovanj, v katerih prebivajo, na drugi strani pa s pričakovanjem lastnikov denacionaliziranih stanovanj, da bo država omogočila izselitev sedanjih najemnikov in profitno rabo stanovanj oziroma da jim bo omogočila prejemanje profitne najemnine.
Kljub zelo majhnemu deležu denacionaliziranih stanovanj, v katerih prebivajo nekdanji imetniki stanovanjske pravice (do 1% od vseh), in kljub dejstvu, da je nesporna prioriteta vsake stanovanjske politike pomoč pri zagotavljanju stanovanja tistim, ki ga sploh nimajo, je treba na podlagi nacionalnega stanovanjskega programa tudi za rešitev teh vprašanj predvideti nove instrumente, ki bodo razširili možnosti, ki jih vsebuje že stanovanjski zakon.
1.2.3. Glavni problemi stanovanjskega področja
a) Financiranje
Stanovanjski zakon sam po sebi seveda ni mogel razrešiti nakopičenih problemov na stanovanjskem področju, ki so v prvi vrsti tesno povezani s finančnimi in fiskalnimi instrumenti. Edini finančni vir stanovanjskega področja so bila od leta 1991 pa do druge polovice leta 1995 zgolj sredstva, pridobljena s privatizacijo stanovanj. Sredstva, ki se zbirajo na ravni občin, ne zadoščajo niti za zadovoljitev najnujnejših potreb po socialnih stanovanjih. V celotnem obdobju 1991 do 1998 je bilo dodeljenih le okrog 1600 socialnih stanovanj, v obdobju 1981 do 1989 pa povprečno 1.700 solidarnostnih stanovanj letno. Tudi sredstva, ki se zbirajo na ravni Stanovanjskega sklada Republike Slovenije ne zadoščajo za formiranje takšne kapitalske osnove, ki bi omogočala trajno in stabilno intervencijo na tem področju.
Z ukinitvijo zbiranja solidarnostnih stanovanjskih prispevkov se istočasno niso zmanjšale davčne in prispevne obremenitve bruto plač. To pomeni, da se sredstva, ki so se nekoč namensko zbirala za stanovanjsko graditev sedaj zlivajo v integralni proračun in se razporejajo na druga področja javne porabe. Odsotnost proračunskih sredstev za kreditiranje stanovanjske gradnje tako na državni kot na občinski ravni pomeni glede na potrebe neprofitnega stanovanjskega sektorja, znotraj katerega išče in bo iskal rešitev svojega stanovanjskega vprašanja zelo velik del državljanov, posebej pereče vprašanje, ki zahteva takojšnje reševanje. To je še posebej potrebno zato, ker je odprava sistemskih virov financiranja, kakršni so bili znani v preteklosti in ki so pomenili bistven vir za omogočanje stanovanjskih posojil, večini državljanov onemogočila nakup ali graditev lastnega stanovanja. Enaki vzroki, povezani tudi z nekaterimi drugimi sistemskimi spremembami so praktično zavrli tudi prenovo stanovanj.
Do leta 1995 v Sloveniji za kreditiranje stanovanjske gradnje ni bilo proračunskih sredstev. V letu 1995 pa so se iz proračuna Republike Slovenije Stanovanjskemu skladu Republike Slovenije namenila sredstva v višini 2,28 milijarde tolarjev, v pretežni meri namenjena za kreditiranje najemnih neprofitnih stanovanj v okviru neprofitnih stanovanjskih organizacij ter kreditiranje državljanov za nakup lastnih stanovanj, kar je pomenilo prvo pomembno neposredno državno intervencijo na stanovanjskem področju od sprejetja stanovanjskega zakona dalje. Dokapitalizacija Stanovanjskega sklada Republike Slovenije se je nadaljevala tudi v letu 1996, vendar so bila proračunska sredstva znižana na 1,5 milijarde tolarjev, v letu 1997 na 1 milijardo tolarjev, v letu 1998 in 1999 pa po 1,5 milijarde tolarjev. Proračun za leto 2000 namenja Stanovanjskemu skladu Republike Slovenije sredstva v višini 1.597,400.000 tolarjev, pridobljena od prodaje državnega premoženja.
V letu 1996 so bila v okviru občinskih proračunov prvič po letu 1990 določena sredstva zagotovljene (danes: primerne) porabe za stanovanjsko področje v višini 1,7 milijarde tolarjev, kar je predstavljalo 2,1% sredstev celotne zagotovljene porabe v občinah. Za leto 1997 znašajo ta sredstva 2,1 milijarde tolarjev, kar predstavlja 2,4%, za leto 1998 pa 2,2 milijarde tolarjev, kar predstavlja 2,3% celotne zagotovljene porabe občin. Ocenjuje se, da je bilo oziroma bo moč z omenjenimi sredstvi vsako leto dodatno zagotoviti okrog 250 do 300 socialnih stanovanj ter subvencionirati plačilo najemnine okrog 2.000 najemnikom neprofitnih oziroma socialnih stanovanj.
K utečenemu financiranju stanovanjskega področja lahko precej pripomore tudi najemninska politika, ki upošteva stroškovna načela, s tem pa spodbuja investiranje v najemna stanovanja. V Sloveniji nikoli v preteklosti najemnine za socialna in neprofitna stanovanja niso pokrivale vseh stroškov uporabe, vzdrževanja in reprodukcije stanovanj. V prejšnjem političnem sistemu so na račun slabega vzdrževanja obstoječih stanovanj in omejenih možnosti za pridobivanje novih stanovanj nizke najemnine služile kot vrsta nesistemskega socialnega korektiva, ki pa ni bil selektiven in zato ni bil namenjen samo slabše situiranim gospodinjstvom.
Kljub temu, da je bila metodologija za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih sprejeta že leta 1992, je nadaljnje neuveljavljanje stroškovne neprofitne najemnine še naprej močno zaviralo normalizacijo najemnega sektorja. Na tem področju je še naprej obveljala stara kvazi socialna politika, ki je ščitila sloj, ki do zaščite vsaj pretežno ni upravičen in posredno depriviligira tudi vse tiste, ki so si stanovanjsko vprašanje razrešili sami.
Pomembne vsebinske spremembe na tem področju pa je zagotovil pravilnik o metodologiji za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih (Uradni list RS, št. 47/95), sprejet v avgustu 1995, ki pa je prenehal veljati decembra 1999. Tudi na njegovi podlagi zaračunane neprofitne najemnine pa še vedno niso v funkciji spodbujanja kapitalskih vlaganj v stanovanja. Zato in pa zaradi izrazite podkapitaliziranosti tega področja v preteklosti poleg splošnega stanovanjskega primanjkljaja še vedno ostajajo zato nenormalno visoke tudi potrebe po vlaganjih v vzdrževanje stanovanj.
Poseben problem predstavljajo tudi draga in težko dostopna posojila za gradnjo stanovanj. Z izjemo neprofitnih stanovanjskih organizacij, ki lahko dobijo ugodna posojila v omejeni višini od Stanovanjskega sklada Republike Slovenije, investitor, ki bi želel graditi najemna stanovanja v Sloveniji ne more dobiti posojil pod ugodnejšimi pogoji, kot za katerikoli drug namen.
Vsebinski premik z namenom povečanja obsega ugodnega dolgoročnega stanovanjskega kreditiranja predstavlja nacionalna stanovanjska varčevalna shema, ki jo je Vlada Republike Slovenije sprejela marca 1999. Nacionalna stanovanjska varčevalna shema spodbuja dolgoročno varčevanje, saj njegovo privlačnost zagotavlja v obliki pripisa določenega zneska premije po izteku vsakega leta varčevanja. Na drugi strani zagotavlja varčevalcem ugodna dolgoročna stanovanjska posojila, saj zavezuje banke na dvakratno večji obseg danih posojil varčevalcem v primerjavi s privarčevanimi zneski po vnaprej znani posojilni obrestni meri.
Država bo nacionalno stanovanjsko varčevalno shemo izvajala preko Stanovanjskega sklada Republike Slovenije in bank, ki bodo izbrane na javnem razpisu. Pričakuje se, da bo izvajanje nacionalne stanovanjske varčevalne sheme spodbudilo dolgoročno varčevanje v državi in sčasoma verjetno zagotovilo zadosten obseg sredstev za ugodna dolgoročna stanovanjska posojila. V okviru nacionalne stanovanjske varčevalne sheme varčuje 25.607 varčevalcev, ki mesečno vplačajo 593,700.000 tolarjev oziroma letno preko 7 milijard tolarjev. V petih letih bo tako privarčevano preko 35 milijard tolarjev. Tako bo leta 2004 skupaj z izkoriščenimi pravicami do posojil na stanovanjskem trgu več kot 100 milijard tolarjev dodatnega povpraševanja, kar zahteva aktivnosti za povečanje ponudbe stanovanj.
Ob tem, da v Sloveniji do leta 1995 ni bilo neposredne državne proračunske intervencije na stanovanjskem področju, tudi ni omembe vrednih posrednih oblik intervencije. V vseh državah razvitega tržnega gospodarstva pa so nasprotno državne intervencije na stanovanjskem področju pravilo in ne izjema. Takšne razmere v Sloveniji močno omejujejo finančno in socialno dostopnost stanovanj. Stanovanja so težko dostopna celo premožnejšim slojem. Obenem pa narašča kumulativno pomanjkanje stanovanj. Točnih podatkov o stanovanjskem primanjkljaju sicer ni, vendar ga je mogoče na podlagi obstoječih podatkov in projekcij dovolj natančno oceniti.
Za slovensko stanovanjsko oskrbo je tudi značilno, da do sedaj pridobivanje denarnih sredstev za graditev in drugačno pridobivanje stanovanj v omembe vrednem obsegu še ni temeljilo na izdaji ustreznih vrednostnih papirjev, in še sploh ne na morebitni izdaji in poslovanju s hipotekarnimi obveznicami, za kar v slovenski zakonodaji kljub nekaterim v preteklosti izčrpneje obdelanim pobudam še ni pravne podlage.
Celo hipoteke same po sebi so v Sloveniji redkejši način zavarovanja stanovanjskih posojil. To je treba v prvi vrsti pripisati neažurnim nepremičninskim evidencam oziroma zemljiški knjigi in ponekod dolgotrajnim postopkom vpisovanja v zemljiško knjigo, zlasti pa pomanjkljivemu izvršilnemu postopku in zastojem na sodiščih. Spričo slednjega se namreč upnik šele po zelo dolgem času lahko v najboljšem primeru spremeni v najemodajalca nesolventnemu hipotekarnemu upniku, ne pa v neomejenega lastnika nepremičnine brez bremen.
Take okoliščine zmanjšujejo instrumentalno vrednost hipoteke in onemogočajo izdajanje hipotekarnih obveznic, četudi je jamstveni potencial zanje, ki ga predstavlja okrog 79.000 najemnih in okrog 580.000 lastnih stanovanj, ki so sedaj iz omenjenih razlogov praktično povsem neobremenjena.
Izjema pri vrednostnih papirjih na področju stanovanjske oskrbe sta dve emisiji obveznic Stanovanjskega sklada Republike Slovenije. Prva emisija obveznic, nominiranih v DEM v skupni protivrednosti 8 milijonov DEM je bila razpisana 1. novembra 1995. Obveznice so bile namenske, namenjene nakupu stanovanj pri pogodbeno vezanih gradbenih podjetjih, njihovi kupci pa so bile izključno fizične osebe. Prodanih je bilo za 7,2 milijona DEM obveznic, zanje pa je jamčil Stanovanjski sklad Republike Slovenije z vsem svojim premoženjem.
Drugi razpis obveznic je Stanovanjski sklad Republike Slovenije izvedel 15. maja 1998, in sicer v vrednosti 2 milijard tolarjev. Gre za nematerializirane imenske obveznice, ki so jih tako rekoč takoj po objavi razpisa kupile pravne osebe, komitenti ene od slovenskih poslovnih bank. Tako zbrana sredstva so namenjena dokapitalizaciji Stanovanjskega sklada Republike Slovenije za izvajanje njegovih z zakonom opredeljenih dejavnosti. Ker se je izdaja lastnih vrednostnih papirjev v letu 1998 pokazala kot uspešen ukrep v smeri zmanjševanja razkoraka med povpraševanjem in ponudbo ugodnih dolgoročnih stanovanjskih posojil, Stanovanjski sklad Republike Slovenije načrtuje v letu 2000 izdajo novih obveznic, predvidoma v višini 2 mlrd tolarjev.
b) Zemljiška politika
Zagotavljanje zemljišč za stanovanjsko gradnjo od julija 1997 temelji na novem zakonu o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97). Nova zakonodaja omogoča občinam bistveno boljše možnosti tudi za izpolnjevanje nalog, ki jih imajo v zvezi z zagotavljanjem socialnih oziroma neprofitnih stanovanj. Občina ali država imata namreč predkupno pravico na nezazidanem stavbnem zemljišču, na katerem je s prostorskim izvedbenim načrtom predvidena gradnja socialnih in neprofitnih stanovanj. Zaradi gradnje omenjenih stanovanj je dovoljena razlastitev v korist občine ali države; za gradnjo socialnih in neprofitnih stanovanj se ne plača komunalni prispevek; občina lahko proda ali odda zemljišče brez javnega razpisa za gradnjo socialnih in neprofitnih ter zadružnih stanovanj in stanovanjskih hiš.
Prav tako z novo zakonsko določbo, po kateri občina, ki gospodari s stavbnimi zemljišči v javno korist, zagotavlja njihovo opremljanje, zakon neposredno navaja občine k temu, da hitrejše opremljanje stavbnih zemljišč, namesto da bi ga izvajale kot edine investitorice same, zagotavljajo s sklepanjem pravnih poslov z zainteresiranimi investitorji iz zasebnega sektorja. Gre npr. za posle, po katerih zainteresirani investitor v sporazumu in po pooblastilu (v imenu) občine zgradi komunalno infrastrukturo s sredstvi, ki jih sam založi in se mu pozneje vse do njegovega lastnega komunalnega prispevka vrnejo postopoma iz vplačanih komunalnih prispevkov poznejših investitorjev na istem območju.
Občina in država sta z omenjenim zakonom pridobili na razpolago pomembne vzvode oziroma načine za pridobivanje zemljišč za stanovanjsko gradnjo, ki lahko pomembno vplivajo na izvajanje obveznosti občin pri zagotavljanju socialnih stanovanj kakor tudi na gradnjo najemnih neprofitnih in zadružnih stanovanj, saj je bilo pomanjkanje ustreznih zemljišč za stanovanjsko gradnjo do sedaj eden od poglavitnih dejavnikov (poleg nezadostnih sredstev) za upadanje stanovanjske gradnje.
Vendar pa omenjeni vzvodi še ne zadoščajo za aktivnejšo vlogo občin pri pridobivanju, opremljanju in oddajanju stavbnih zemljišč za potrebe graditve stanovanj in stanovanjskih hiš. Zato bodo morali novi predpisi o urejanju prostora instrumente, ki jih je uvedel zakon o stavbnih zemljiščih, razširiti z novimi, tudi manj prisilnimi in zato sprejemljivejšimi tudi za lastnike zemljišč, primernih za stanovanjsko gradnjo.
Kljub temu, da se je obseg graditve stanovanj v času, ki sovpada z učinkovanjem novega zakona o stavbnih zemljiščih, glede na neposredno predhodno obdobje nekoliko povečal, pa nova orodja, ki jih je ta zakon uvedel, sama po sebi še niso dovolj učinkovita. Zato bo novi zakon o urejanju prostora njihov nabor razširil še na manj rigorozne ukrepe, kot so razlastitev in predkupna pravica in omogočil nove oblike sodelovanja javnega in zasebnega sektorja pri urejanju prostora in uresničevanju razvojnih pobud, kar je še posebej pomembno za organizirano stanovanjsko graditev.
Nekateri ukrepi, ki jih je Vlada Republike Slovenije pričela izvajati v obdobju med prvo in drugo obravnavo predloga nacionalnega stanovanjskega programa v Državnem zboru Republike Slovenije, bodo do leta 2004 zelo povečali obseg sredstev za graditev ali nakup lastnih stanovanj. Zato je nujno, da bo takrat v gradnji ali ponujenih na trgu dovolj stanovanj oziroma da bo na razpolago dovolj komunalno opremljenih stavbnih zemljišč. Če te količine ne bodo presegale povpraševanja, bodo takrat tržne cene zmanjšale realno kupno moč na stanovanjskem trgu.
Zato med cilje nacionalnega stanovanjskega programa ne sodi samo uvajanje orodij na področju zemljiške politike, temveč tudi omogočanje dostopa občinam do namenskih in ugodnih finančnih sredstev za stanovanjsko graditev – vključno s sredstvi za pridobivanje in komunalno opremljanje stavbnih zemljišč oziroma za uresničevanje ukrepov lokalne skupnosti za uravnoteženje trga stavbnih zemljišč.
Dostopnost komunalno opremljenih stavbnih zemljišč je namreč nujni pogoj vsake graditve objektov in s tem tudi predpogoj za uresničevanje nacionalnega stanovanjskega programa.
c) Stanovanjska arhitektura in urbanizem ter kakovost bivalnih pogojev
Ekstenziven razvoj “družbeno usmerjene” stanovanjske gradnje v preteklih desetletjih je na eni strani povzročil nastanek velikih blokovnih naselij (sosesk) na obrobju večjih mest, na drugi strani pa nekontrolirano disperzno individualno pozidavo v samograditeljski in celo črnograditeljski praksi, ki se pretežno pojavlja v predmestnih naseljih in tudi ruralnih območjih.
V prvem primeru gre kljub izjemam velikokrat za urbanistično, socialno in arhitekturno vprašljive aglomeracije, neprilagojene človeškemu merilu, s pretežno neustreznimi (premajhnimi) stanovanji v prevelikih in previsokih objektih. Kmalu po tem, ko so se prvič pojavile, še posebej pa po uveljavitvi t. i. gradnje za trg, je postala graditev tovrstnih sosesk od načrtovanja do finalizacije podrejena “racionalizaciji” in “industrializaciji” gradnje po meri tistih gradbenih izvajalcev, ki so bili istočasno tudi njeni investitorji in projektanti. To je praviloma pomenilo prilagajanje in podrejanje ne samo arhitekture, temveč v nekaterih primerih celo urbanizma njihovim gradbenim tehnologijam.
Resnici na ljubo pa je treba upoštevati tudi to, da visoke gostote, zlasti nesorazmerno visoke višine stanovanjskih blokov v številnih slovenskih soseskah, niso samo posledica špekulacij graditeljev, ampak so nastale tudi zaradi maksimalnega možnega izkoriščanja že v prejšnjih desetletjih omejenih zalog komunalno opremljenih stavbnih zemljišč, kar je v pogojih rednega dotoka sredstev za kolektivno stanovanjsko graditev predstavljalo vsaj tako veliko oviro, kot danes.
Taki načini kompleksne gradnje so seveda izključevali tudi sleherno možnost vpliva bodočih kupcev oziroma najemnikov stanovanj na značilnosti gradnje, zadovoljivo pa so reševali količinsko plat stanovanjskega vprašanja. Netransparentni odnosi in finančne konstrukcije pri tem tudi niso dovolj spodbujali prizadevanj za kakovost in trajnost zgradb.
Praviloma, če že ne kar dosledno in povsod, pa so v tako zgrajenih soseskah ostala popolnoma neurejena tudi medsebojna razmerja med lastniki in uporabniki stanovanj, skupnih delov zgradb in funkcionalnih zemljišč. To je deloma saniral stanovanjski zakon. Novi zakon o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini v tej zvezi zahteva pravno ureditev razmerij pred vknjižbo v zemljiško knjigo.