Odločba o ugotovitvi, da 3. točka prvega odstavka 197. člena Zakona o izvršbi in zavarovanju, kolikor določa prednostno poplačilo terjatev prispevkov iz socialnih zavarovanj, zapadlih za zadnje leto, za samozaposleno osebo, ni v neskladju z Ustavo ter odločba o zavrnitvi ustavne pritožbe

597. Odločba o ugotovitvi, da 3. točka prvega odstavka 197. člena Zakona o izvršbi in zavarovanju, kolikor določa prednostno poplačilo terjatev prispevkov iz socialnih zavarovanj, zapadlih za zadnje leto, za samozaposleno osebo, ni v neskladju z Ustavo ter odločba o zavrnitvi ustavne pritožbe

Številka: U-I-103/22-21

Up-265/22-36

Datum: 6. 3. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, in v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. B. in C. Č., oba D., ki ju zastopa E. F., D., njo pa Iztok Ščernjavič, odvetnik v Domžalah, na seji 6. marca 2025

Točka 3 prvega odstavka 197. člena Zakona o izvršbi in zavarovanju (Uradni list RS, št. 3/07 - uradno prečiščeno besedilo, 93/07, 28/09, 51/10, 26/11, 53/14, 54/15, 11/18 in 36/21), kolikor določa prednostno poplačilo terjatev prispevkov iz socialnih zavarovanj, zapadlih za zadnje leto, za samozaposleno osebo, ni v neskladju z Ustavo.

Ustavna pritožba zoper sklep Višjega sodišča v Ljubljani št. II Ips 52/2022 z dne 2. 2. 2022 v zvezi s sklepom Okrajnega sodišča v Grosupljem št. I 330/2018 z dne 10. 12. 2021 se zavrne.

Sodišče prve stopnje je v izvršilni zadevi zaradi izterjave preživnine v višini 20.309 EUR s pripadki odločalo o razdelitvi kupnine v znesku 25.000 EUR, prejete s prodajo solastnega dela dolžnika na nepremičnini. Z izpodbijanim sklepom je med drugim sklenilo, da se kot prednostna terjatev poplača terjatev Republike Slovenije iz naslova prispevkov za socialno zavarovanje, ki so zapadli v zadnjem letu (od 19. 8. 2020 do 19. 8. 2021) v višini 10.210,51 EUR. Nadalje je sklenilo, da se s preostankom kupnine v višini 7.829,04 EUR poplača terjatev pritožnikov in da v presežku ostane terjatev pritožnikov nepoplačana. Višje sodišče je pritožbo pritožnikov zavrnilo in potrdilo sklep sodišča prve stopnje.

Odločitev sodišč temelji na stališču, da se na podlagi 3. točke prvega odstavka 197. člena Zakona o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju ZIZ) kot prednostna poplača terjatev Republike Slovenije iz prispevkov za socialna zavarovanja za zadnje leto, ne glede na to, da se nanašajo na dolžnika kot zasebnika.

Pritožnika zatrjujeta kršitev pravice iz 33. člena Ustave. Dolžnik, ki je (bil) odvetnik,¹ naj bi ves čas trajanja izvršilnega postopka nadpovprečno uspešno posloval² in naj bi denarna sredstva skrival na fiduciarnem računu, v tem času pa naj ne bi plačeval socialnih prispevkov ter naj bi načrtno ustvaril davčni dolg. Pritožnika menita, da v okoliščinah konkretnega primera terjatev Republike Slovenije iz naslova socialnih prispevkov, zapadla v zadnjem letu, ne bi smela imeti statusa prednostne terjatve, ker se s tem krši njuna pravica iz 33. člena Ustave. Pravita, da sta že v pritožbi opozarjala, da 3. točka prvega odstavka 197. člena ZIZ, ki za terjatve iz naslova prispevkov za socialno zavarovanje določa prednostno poplačilo iz kupnine, pomeni vertikalni poseg v lastninsko pravico. Trdita, da je edina ustavnoskladna razlaga, da je terjatev Republike Slovenije iz naslova prispevkov socialnih zavarovanj, zapadla za zadnje leto, prednostna le, kolikor dolžnik nima na voljo drugega premoženja in/ali če prispevki niso plačani iz objektivnih razlogov, torej ko dolžnik, ki je zasebnik, nima vpliva na plačilo. Le v takem primeru naj bi imela 3. točka prvega odstavka 197. člena ZIZ poleg zasledovanja javnega interesa tudi socialno noto, in sicer zagotavljanje dolžnikove socialne varnosti. V prvem primeru, ko ima dolžnik še drugo premoženje, naj ne bi bilo razlogov, zakaj bi bilo treba olajšati položaj Republike Slovenije do te mere, da ji za »enoletne« terjatve iz naslova prispevkov ne bi bilo treba sprožiti postopka izvršbe. Če se tudi v takem primeru terjatvam prizna status prednostne terjatve, naj bi to pomenilo, da je cilj ureditve, da se Republiko Slovenijo razbremeni vodenja postopkov oziroma da se breme prevali na upnike, takšen cilj pa naj ne bi bil legitimen. Prav tako navedene terjatve Republike Slovenije naj ne bi smele imeti statusa privilegirane terjatve, če dolžnik zasebnik obračunanih socialnih prispevkov namerno ne plača, saj bi to pomenilo, da se del kupnine, iz katere bi se poplačali hipotekarni upniki, nameni za poplačilo njegovih obveznosti do Republike Slovenije. Slednje bi pomenilo, da je od volje dolžnika odvisno, v kolikšni meri bodo hipotekarni upniki poplačani iz kupnine, kar naj z vidika pravice iz 33. člena Ustave ne bi bilo sprejemljivo. Ker se pritožnika v času trajanja te izvršbe z dolžnikovih transakcijskih računov nista uspela poplačati, naj bi bilo očitno, da dolžnik skriva denarna sredstva in da namerno ne plačuje socialnih prispevkov. Zato naj bi dolžnik zlorabljal ureditev ZIZ, ki terjatvam iz naslova socialnih zavarovanj pripisuje status prednostne terjatve, in naj bi pritožnikoma odtegoval del premoženja, ki bi bilo sicer namenjeno za poplačilo njunih preživninskih terjatev. Drugačna razlaga navedene določbe ZIZ bi pomenila, (1) da se dolžniku omogoči, da po svoji volji del kupnine distribuira od hipotekarnih upnikov k Republiki Sloveniji, in (2) da je na upnika (preživninska upravičenca) prevaljeno dvojno breme (breme zagotavljanja dolžnikove socialne varnosti, čeprav naj bi dolžnik imel premoženje za plačilo socialnih prispevkov, in breme vodenja izvršilnega postopka namesto Republike Slovenije), čeprav naj bi imel dolžnik na voljo še drugo premoženje, ki bi ga Republika Slovenija lahko odkrila, če bi sprožila davčni inšpekcijski postopek. Pritožnika menita, da tudi iz prvega odstavka 208. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 - uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14, 91/15, 63/16, 69/17, 36/19, 66/19, 163/22 in 100/24 - v nadaljevanju ZDavP-2) izhaja, da terjatev Republike Slovenije iz naslova socialnih zavarovanj ne more imeti statusa prednostne terjatve. Če pa Ustavno sodišče meni, da 3. točke prvega odstavka 197. člena ZIZ ni mogoče razlagati na zgoraj predlagani (po mnenju pritožnika edini ustavnoskladen) način in da ima ta terjatev Republike Slovenije iz naslova socialnih zavarovanj vedno status prednostne terjatve, predlagata, naj Ustavno sodišče začne postopek za oceno ustavnosti navedene določbe ZIZ. Navedena ureditev, ki terjatvam iz naslova socialnih zavarovanj - ne glede na okoliščine konkretnega primera - podeli status prednostne terjatve, naj ne bi bila v skladu s 33. členom Ustave, ker naj bi na upnika prelagala pretirano dvojno breme, dolžniku pa omogočala, da z zlorabo pravic oziroma s protipravnim ravnanjem odreja, v kolikšni meri se bodo hipotekarni upniki iz kupnine poplačali. Izpodbijana odločitev naj bi imela za pritožnika hujše posledice, saj bo kupnina namenjena poplačilu terjatve Republike Slovenije namesto poplačilu preživnine. Pritožnika menita, da se postavlja pomembno ustavnopravno vprašanje, ali ima terjatev Republike Slovenije iz naslova socialnih prispevkov, ki je zapadla v zadnjem letu, v izvršilnem postopku vedno status prednostne terjatve.

Pritožnika predlagata, naj Ustavno sodišče do končne odločitve začasno zadrži izvršitev osme alineje IV. točke izreka sklepa sodišča prve stopnjein tako zadrži poplačilo terjatve Republike Slovenije iz naslova socialnih prispevkov. Menita, da so podane okoliščine, ki utemeljujejo začasno zadržanje. Navajata, da ima Republika Slovenija, če bi se izkazalo, da njena terjatev ne bi smela biti prednostno poplačana, na voljo zadostna sredstva, da pritožnikoma ta znesek povrne. Vendar naj bi bilo treba upoštevati, da Republiki Sloveniji ne bo nastala nobena škoda, če se poplačilo terjatve začasno zadrži. Če bodo sredstva Republiki Sloveniji izplačana, naj bi pritožnika morala sprožiti postopek zoper njo, kar naj bi zanju pomenilo dodatno breme, ob upoštevanju dejstva, da jima dolžnik ni namenil niti 1 EUR preživnine. Pritožnika predlagata absolutno prednostno obravnavo zadeve.

Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-265/22, U-I-103/22 z dne 31. 3. 2022 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo in do končne odločitve Ustavnega sodišča zadržalo izvršitev osme alineje IV. točke izreka sklepa Okrajnega sodišča v Grosupljem št. I 330/2018 z dne 10. 12. 2021. O sprejemu ustavne pritožbe v obravnavo je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo in 109/12, 23/20 in 92/21 - v nadaljevanju ZUstS) obvestilo Višje sodišče v Ljubljani. V skladu z drugim odstavkom 56. člena ZUstS je bila ustavna pritožba poslana nasprotni stranki iz izvršilne zadeve, tj. dolžniku v osebnem stečaju (po zakonitem zastopniku), in upniku Republiki Sloveniji, Finančni upravi (v nadaljevanju FURS). Nasprotni stranki na ustavno pritožbo nista odgovorili.

V postopku odločanja o ustavni pritožbi je Ustavno sodišče na podlagi 59. člena ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti 3. točke prvega odstavka 197. člena ZIZ, kolikor določa prednostno poplačilo terjatev prispevkov socialnih zavarovanj, zapadlih za zadnje leto, za samozaposleno osebo. Zastavilo se je vprašanje ustavnosti zakonske ureditve z vidika 33. člena Ustave. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 28. člena ZUstS Državnemu zboru poslalo ustavno pritožbo in sklep o začetku postopka za oceno ustavnosti navedene določbe ZIZ in mu omogočilo, da na začetek postopka za oceno ustavnosti odgovori.

Državni zbor je odgovoril, da 3. točka prvega odstavka 197. člena ZIZ, v skladu s katero so pri nepremičninski izvršbi v isti poplačilni razred kot terjatev iz naslova zakonite preživnine, zapadle za zadnje leto, uvrščene tudi terjatve prispevkov za socialno zavarovanje, zapadle za zadnje leto, v primeru, ko je predlog za izvršbo podal preživninski upravičenec in si s tem na podlagi 170. člena ZIZ pridobil poplačilno prednost, ne posega prekomerno v pravico do zasebne lastnine preživninskih upravičencev. Trdi, da izpodbijana zakonska ureditev zasleduje ustavno dopusten cilj (tretji odstavek 15. člena Ustave) in je skladna z načeli pravne države, tj. splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Poudarja, da Ustava v prvem odstavku 50. člena zagotavlja vsem državljanom pod pogoji, določenimi v zakonu, pravico do socialne varnosti, v drugem odstavku pa zavezuje državo, da uredi obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje. Navaja, da sredstva za uresničevanje svojih nalog država med drugim pridobiva z davki in drugimi obveznimi dajatvami (146. člen Ustave), med katere spadajo tudi prispevki. Obveznost plačevanja prispevkov za socialna zavarovanja naj bi bil eden od vidikov socialne funkcije lastnine. Ko naj bi država kot upnik uveljavljala terjatve iz naslova davkov in prispevkov, naj bi s tem skrbela za delovanje sistema socialne varnosti in tudi za možnost uresničevanja drugih nalog, ki ji jih nalagajo že Ustava in drugi predpisi. Državni zbor navaja, da mora zakonodajalec pri določanju prednostnih terjatev skrbeti ne le za individualni interes posameznikov, temveč tudi za interese drugih članov skupnosti in skupnosti kot take (vseh državljanov kot upravičencev do socialne varnosti). Trdi, da je ustavno dopusten cilj izpodbijane določbe varstvo socialnih skladov, za delovanje katerih je po Ustavi zadolžena država, kot tudi varstvo sredstev državnega proračuna, saj se pravice iz naslova obveznih socialnih zavarovanj, če vplačani prispevki ne zadoščajo za tekoče izplačevanje pokojnin in drugih prejemkov iz obveznega zavarovanja, pokrijejo iz državnega proračuna. S tem se posredno varujejo tudi drugi izdatki države za financiranje javne porabe. Presojana zakonska ureditev naj bi bila tudi primerna in nujna, saj je za financiranje socialnih skladov nujno, da se vsaj del neplačanih prispevkov iz naslova socialnih zavarovanj poplača v istem poplačilnem razredu kot terjatve iz naslova zakonitih preživnin, ne glede na to, kdo je vložil predlog za izvršbo. Terjatve iz naslova socialnih zavarovanj naj bi se primarno izterjale iz dolžnikovega drugega premoženja. Izvršba na nepremičnino se lahko opravi šele, če prispevkov ni bilo mogoče izterjati iz drugih sredstev izvršbe (208. člen ZDavP-2). Državni zbor pojasnjuje tudi, da če prispevki za pokojnino niso niti (prostovoljno) plačani niti (prisilno) izterjani, ima to pravne posledice tudi za pokojninske upravičence, saj se obdobje, za katero niso bili plačani prispevki, ne všteva v pokojninsko dobo (133. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 48/22 - uradno prečiščeno besedilo in 133/23 - v nadaljevanju ZPIZ-2), razen če gre za zavarovance iz prvega in tretjega odstavka 14. člena ZPIZ-2 (134. člen ZPIZ-2), glede katerih za priznanje pokojninske dobe zadošča že obračun prispevkov. Po mnenju Državnega zbora je določba tudi sorazmerna v ožjem pomenu. Pri terjatvah prispevkov za socialno zavarovanje je prednost omejena po obsegu na tiste, ki so zapadle v zadnjem letu, s tem pa je zamejena tudi višina terjatev iz tega naslova. Na drugi strani zakonite preživnine praviloma naj ne bi pomenile le zagotavljanja najosnovnejšega preživetja ali temeljnih življenjskih potreb preživninskih upravičencev, poleg tega naj bi s potekom časa izgubljale svoj bistveni namen (zadovoljevanje tekočih življenjskih potreb). Glede na namen preživnine naj ne bi bilo pretirano od preživninskega upravičenca pričakovati, da jih sproti izterjuje. S presojano zakonsko ureditvijo naj bi zakonodajalec uravnoteženo omogočil uresničitev konkurirajočih prirejenih lastninskih pravic države in preživninskih upravičencev. Meni pa, da je pri presoji ustavne skladnosti določbe treba upoštevati (tudi) pravnosistemsko ureditev (civilne in davčne) izvršbe kot celote. Preživninski upravičenec naj bi imel kot upnik možnost poplačati se iz vsega dolžnikovega premoženja, pri čemer naj bi terjatev iz naslova zakonite preživnine v ZIZ uživala posebno varstvo (sklicuje se na četrti odstavek 110. člena, prvi odstavek 106. člena, tretji odstavek 135. člena, prvi in drugi odstavek 102. člena in 3. točko prvega odstavka 197. člena ZIZ). Državni zbor meni, da 3. točka prvega odstavka 197. člena ZIZ, kolikor določa prednostno poplačilo prispevkov socialnih zavarovanj, zapadlih za zadnje leto, za samozaposleno osebo, pred terjatvijo pritožnikov, ki je zavarovana z zastavno pravico z boljšim vrstnim redom, tudi zaradi ureditve sistema izvršbe kot celote, ne posega prekomerno v pravico do zasebne lastnine preživninskih upravičencev in ni v neskladju s 33. členom Ustave.

Mnenje je poslala tudi Vlada. Vlada trdi, da je imel zakonodajalec tehtne razloge za določitev privilegiranih terjatev po 3. točki prvega odstavka 197. člena ZIZ. Pojasnjuje, da večina privilegiranih terjatev po omenjeni določbi izhaja iz klasičnih civilno- in družinskopravnih razmerij, medtem ko terjatev za plačilo prispevkov izhaja iz socialnozavarovalnega razmerja, torej iz javnopravnega razmerja. S prednostnim poplačilom terjatev iz naslova prispevkov se varujejo sistemi socialnih zavarovanj, iz katerih država zagotavlja pravice socialne varnosti, ki so zagotovljene v prvem odstavku 50. člena Ustave. Vlada se sklicuje na drugi odstavek 50. člena Ustave, ki državo zavezuje, da uredi obvezno zdravstveno, pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter drugo socialno zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje. Navaja, da država sredstva za uresničevanje svojih nalog med drugim pridobiva tudi z davki in drugimi obveznimi dajatvami (146. člen Ustave), med katere spadajo tudi prispevki. Ko torej država (kot upnica) v sodnem postopku uveljavlja terjatve iz naslova davkov in prispevkov, naj bi s tem skrbela za delovanje sistema socialne varnosti in tudi za možnost uresničevanja drugih nalog, ki ji jih nalagajo že Ustava pa tudi zakonski in podzakonski predpisi. Prispevki za socialno zavarovanje so obvezna dajatev, torej javnopravna denarna obveznost. Obvezno plačevanje prispevkov (npr. za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje) je oblika namenskega zbiranja denarnih sredstev, ki jih ustvarja aktivno prebivalstvo. Na ta način država ureja obvezno zavarovanje (npr. pokojninsko in invalidsko zavarovanje; drugi odstavek 50. člena Ustave). Pravica do pokojnine se posameznikom zagotavlja na način, ki zagotavlja socialno blaginjo in s tem določene standarde življenja v državi po načelu socialne solidarnosti, torej da se zbrani prispevki ne stekajo na poseben račun posameznika, ampak da se s plačilom teh prispevkov neposredno financirajo zavarovalni primeri drugih državljanov, ki te storitve potrebujejo. Vlada poudarja, da se sicer pravica do pokojnine zagotavlja pretežno s prispevki zavarovancev, prispevki delodajalcev in drugih oseb, kot tudi iz državnega proračuna (iz plačila splošnih davkov), če sredstev primanjkuje, kar je lahko dodatno breme. Glede na navedeno prednost poplačila terjatev prispevkov socialnih zavarovanj ne zasleduje cilja varstva konkretnega dolžnika v izvršilnem postopku, temveč predvsem legitimen cilj varstva delovanja javnih sistemov obveznih socialnih zavarovanj in socialne varnosti, kot tudi varstvo sredstev državnega proračuna. Imetniki terjatev so nosilci socialnih zavarovanj, ki sami ne pobirajo prispevkov, temveč prispevke pobira FURS, ki v primeru, da prispevki v rokih niso plačani, začne davčno izvršbo. V skladu z 208. členom ZDavP-2 se davčna izvršba na dolžnikovo nepremično premoženje lahko opravi le, če davkov ni bilo mogoče izterjati iz njegovih prejemkov, sredstev na računih, terjatev ali iz njegovega premičnega premoženja ali če tako določa zakon. Ureditev prednosti terjatve neplačanih prispevkov naj bi bila sorazmerna v ožjem smislu, saj je časovno zamejena na eno leto, s tem pa je zamejena tudi višina terjatev iz tega naslova. Teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico naj bi bila proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma nastalim koristim. Vlada meni, da je treba upoštevati, da (drugi) upnik v sodni izvršbi ni omejen na izvršbo na nepremičnine, temveč se ima možnost poskusiti poplačati tudi iz (vsega) drugega dolžnikovega premoženja, pri čemer uživa preživninska terjatev v ZIZ posebno varstvo, saj ji daje prednost v več pogledih (npr. 110., 106., 135. člen, 2. točka prvega in drugega odstavka 102. člena, tretji odstavek 102. člena, 259. člen ZIZ itd.). Poleg tega je pravica do preživnine varovana tudi na drugih pravnih področjih, zagotovljeno pa je tudi uveljavljanje pravice do nadomestila preživnine. Vlada poudarja, da sta po odločitvi Ustavnega sodišča terjatev prispevkov in preživninska terjatev v obeh primerih postavljeni v enak položaj - tako po 197. členu, po katerem sta poplačani prednostno pred drugimi terjatvami, kot po 198. členu, po katerem konkurirata po splošnih pravilih prednosti. Ob izraziti zagotovitvi prednosti (izključno) preživninske terjatve pri drugih sredstvih izvršbe, zlasti pri zelo pogosti izvršbi na denarno terjatev, Vlada meni, da je zakonska ureditev, po kateri sta preživninska terjatev in terjatev prispevkov pri izvršbi na nepremičnino v smislu prednostnih terjatev postavljeni v enak položaj, ustavno skladna.

Vlada meni, da je ureditev sorazmerna v ožjem smislu, saj se glede na ureditev v ZDavP-2 terjatev neplačanih prispevkov primarno izterja iz drugega premoženja, torej iz tistega premoženja, s katerim se praviloma ne posega v pravice drugih (hipotekarnih upnikov) na tem premoženju. Če pa je izvršbo začel drug upnik in je predmet izvršbe nepremičnina, pa je z vidika varstva javnih blagajn po mnenju Vlade ureditev sorazmerna v ožjem pomenu, saj je za zagotovitev financiranja tovrstnih blagajn nujno, da se vsaj del neplačanih prispevkov (torej neplačani prispevki za zadnje leto) poplača prednostno pred poplačilom hipotekarnih upnikov. Enako kot Višje sodišče v konkretnem postopku tudi Vlada meni, da je imel zakonodajalec za določitev prednostnega poplačila prispevkov iz socialnih zavarovanj tehtne razloge, in sicer varstvo delovanja javnih sistemov obveznih socialnih zavarovanj, iz katerih je država dolžna zagotavljati upravičencem določene pravice. Vlada navaja, da se z določitvijo prednosti poplačila terjatev prispevkov socialnih zavarovanj ne zasleduje cilj varstva konkretnega dolžnika v izvršilnem postopku, temveč predvsem varstvo javnih sistemov obveznih socialnih zavarovanj in s tem socialne varnosti, zato po njenem mnenju zaradi presojane zakonske ureditve tudi ne pride do očitane prevalitve bremena zagotavljanja dolžnikove socialne varnosti na druge upnike. Po mnenju Vlade navedena ureditev ni v neskladju z Ustavo.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana pritožnikoma, ki sta nanju odgovorila. V odgovoru na odgovor pritožnika Državnemu zboru očitata, da je v celoti spregledal, da zakonska ureditev dopušča, da je od volje zasebnika (ki sam obračunava in plačuje prispevke in jih zavestno ne plačuje) odvisno, v kolikšni meri bodo hipotekarni upniki poplačani iz kupnine, dobljene s prodajo premoženja v izvršbi. Državni zbor naj bi zanemarjal, da je mladoletnima preživninskima upravičencema naloženo dvojno breme in da nimata na voljo enako učinkovitih pravnih sredstev za odkrivanje dolžnikovega skritega premoženja. Ker država svojih terjatev naj ne bi niti poskušala izterjati, naj bi prednostno poplačilo pomenilo nesorazmeren poseg v položaj drugih upnikov, zlasti preživninskih upravičencev. Pritožnika menita, da bi moral zakonodajalec v primeru, ko država ne sproži izvršbe, temveč le priglasi terjatev, državi naložiti, naj izkaže, da drugega premoženja, iz katerega bi se lahko poplačala, ni, čeprav ga je z zadostno skrbnostjo iskala. Državi očitata, da ni sprožila nobenega postopka, da bi odkrila dolžnikovo premoženje.

Pritožnika Vladi v odgovoru na njeno mnenje očitata, da zakonsko ureditev o prednostnem poplačilu socialnih terjatev, zapadlih za zadnje leto, upravičuje s sklicevanjem na 50. člen Ustave in s skrbjo za delovanje sistema socialne varnosti. Trdita, da Vlada opozarja, da preživninski upravičenci v vrstnem redu upnikov uživajo privilegiran položaj zaradi težnje zavarovati njihov »pogosto ogroženi socialni položaj«, a hkrati opozarjata na protislovnost zakonske ureditve, ki omogoča, da država za uresničevanje svojih nalog brez večjih naporov vstopa v postopke, ki jih začenjajo in vodijo posamezniki, ki se pogosto soočajo s težkim socialnim položajem, kar povzroči, da njihove terjatve v izvršbi niso poplačane. Trdita, da bi morala država poskrbeti za ustrezno uresničevanje in financiranje ustavno varovanih pravic, torej tudi ustavne pravice preživninskih upravičencev (iz 33. in 56. člena Ustave), vendar jih z zakonsko ureditvijo krni. Vladi očitata sprenevedanje, ker opozarja, da za dolžnikovo skrivanje pred upniki obstaja kazenskopravni okvir in da bi se pritožnika v izvršilnem postopku lahko poplačala tudi iz drugega dolžnikovega premoženja, saj zanemari, da sta več let neuspešno poskušala izterjati preživninsko terjatev. Vlada naj se ne bi opredelila do podrejenega stališča pritožnikov, da četudi bi terjatvi iz naslova socialnih prispevkov priznali status privilegirane terjatve, bi to lahko veljalo le za del neplačanih prispevkov, ki se nanašajo na dolžnika kot zavarovanca, in ne kot delodajalca, sicer bi bila ureditev v neskladju z načelom enakosti.

Člen 197 ZIZ določa:

»Iz zneska, dobljenega s prodajo, se poplačajo najprej, in sicer po temle vrstnem redu:

stroški izvršilnega postopka;

davek na dodano vrednost oziroma davek na promet nepremičnine, ki se po predpisih obračuna od prodaje nepremičnine, in za zadnje leto zapadle davščine, ki obremenjujejo prodano nepremičnino;

terjatve iz naslova zakonite preživnine,^[3] terjatve iz naslova odškodnine za škodo, nastalo zaradi zmanjšanja življenjske aktivnosti ali zmanjšanja oziroma izgube delovne zmožnosti, in terjatve iz naslova odškodnine za izgubljeno preživnino zaradi smrti tistega, ki jo je dajal, terjatve delavcev iz delovnega razmerja z dolžnikom ter terjatve prispevkov za socialno zavarovanje, zapadlih za zadnje leto, in sicer ne glede na to, ali so te terjatve zavarovane z zastavno pravico na prodani nepremičnini ali ne.

Terjatve iz 2. in 3. točke prvega odstavka tega člena, razen davka na dodano vrednost oziroma davka na promet nepremičnine, se poplačajo, če so bile priglašene najkasneje na razdelitvenem naroku in če so dokazane z izvršilnim naslovom.

Čas, določen v 2. in 3. točki prvega odstavka tega člena, se šteje do dneva, ko je bil izdan sklep o izročitvi nepremičnine kupcu.«

Pritožnika (ki sta imetnika terjatve iz naslova zakonite preživnine) sta položaj zastavnega upnika pridobila z zaznambo sklepa o izvršbi na nepremičnino.⁴ Sodišče je v izvršilni zadevi, v kateri sta bila izdana posamična akta v zvezi z delitvijo kupnine, uporabilo presojano 3. točko prvega odstavka 197. člena ZIZ v delu, v katerem je zakonodajalec v konfliktu med (1) imetniki terjatev iz naslova prispevkov za socialno zavarovanje, zapadlih za zadnje leto (od izdaje sklepa o izročitvi⁵), in (2) imetniki terjatev zastavnih upnikov, ne glede na čas vknjižbe hipoteke v zemljiško knjigo, dal prednost imetnikom terjatev iz socialnih prispevkov. Glede na trditveno podlago pritožnikov se Ustavno sodišče omejuje na presojo, ali je tovrstno prednostno poplačilo terjatev iz naslova socialnih prispevkov pred imetniki terjatev zastavnih upnikov, ki izvira iz naslova zakonite preživnine, ustavnopravno sprejemljivo, ko gre za socialne prispevke za samozaposleno osebo. Pri tej presoji Ustavno sodišče upošteva vse zastavne upnike, ne glede na to, ali so zastavno pravico na nepremičnini pridobili na podlagi pravnega posla z vpisom v zemljiško knjigo (pogodbena hipoteka - 141. člen Stvarnopravnega zakonika, Uradni list RS, št. 87/02, 91/13 in 23/20 - v nadaljevanju SPZ) ali so jo pridobili z zaznambo sklepa o izvršbi (prisilna hipoteka - 170. člen ZIZ).

Ustavno sodišče ob tem ugotavlja, da iz ustavne pritožbe, v kateri pritožnika uveljavljata očitke o neskladnosti izpodbijanega dela 3. točke prvega odstavka 197. člena ZIZ s 33. členom Ustave, ne izhaja, da bi pritožnika uveljavljala kakšno podrejeno stališče (o neskladju iste določbe z drugim odstavkom 14. člena Ustave), zato je očitek Vladi, da se do tega stališča ni opredelila, očitno neutemeljen. Odgovor pritožnika na mnenje Vlade namreč ni namenjen navajanju novih očitkov o neskladnosti zakona z Ustavo; uveljavljanje novih očitkov je glede na rok 60 dni za vložitev ustavne pritožbe prepozno.

Zastavna pravica je pravica zastavnega upnika, da se zaradi neplačila zavarovane terjatve ob njeni zapadlosti poplača skupaj z obrestmi in stroški iz vrednosti zastavljenega predmeta pred vsemi drugimi upniki zastavitelja (prvi odstavek 128. člena SPZ). Prednost pri poplačilu iz vrednosti zastavljenega predmeta je torej položena v jedro zakonske opredelitve zastavne pravice. Ta prednost zastavnega upnika pri poplačilu iz zastavljene stvari se po naravi stvari nanaša na upnike, ki zastavne (ali njej enakovredne) pravice nimajo, ali na tiste, ki imajo na tej stvari zastavno pravico slabšega položaja, to je pozneje pridobljeno zastavno pravico.⁶ Hipoteka je zastavna pravica na nepremičninah (138. člen SPZ). Za pridobitev hipoteke na podlagi pravnega posla se zahteva vpis v zemljiško knjigo, ki se opravi na podlagi listine, ki vsebuje zemljiškoknjižno dovolilo (prvi in drugi odstavek 141. člena SPZ). Pravila o rešitvi konkurence med upniki pri hipoteki sledijo splošni ureditvi zastavne pravice. Na isti nepremičnini se lahko ustanovi več hipotek, pri čemer se naslednji upnik poplača šele, ko je prejšnji poplačan v celoti, in tako po vrsti (prvi in tretji odstavek 147. člena SPZ). Pri tem je treba upoštevati vrstni red ustanovitve hipotek; ker hipoteka v večini primerov nastane z vpisom v zemljiško knjigo, je praviloma odločilen trenutek vpisa.⁷ Prednost pri poplačilu, ki se ravna po vrstnem redu časovne pridobitve hipoteke, je izpeljana tudi v izvršilni zakonodaji.⁸ Širše gledano, je prednostno načelo (6. člen SPZ), po katerem ima prej pridobljena stvarna pravica iste vrste prednost pred pozneje pridobljeno stvarno pravico na isti stvari, eno temeljnih načel stvarnega prava.⁹ Izjeme od prednostnega načela pri izvršbi na nepremičnine so urejene prav v (delno) presojanem 197. členu ZIZ, ki daje - pred prej nastalimi stvarnopravnimi pravicami, kot so hipoteke in zemljiški dolgovi - poplačilno prednost nekaterim (tudi) kasneje nastalim obligacijskim in delovnopravnim pravicam ter javnim dajatvam, in to ne glede na to, ali so (in kdaj so) te kasneje nastale pravice sploh pridobile stvarnopravno zavarovalno »kritje« z zaznambo sklepa o izvršbi v zemljiški knjigi.¹⁰

Tako se iz zneska, dobljenega s prodajo, poplačajo najprej stroški izvršilnega postopka, nato davek na dodano vrednost oziroma davek na promet nepremičnine, ki se po predpisih obračuna od prodaje nepremičnine, in za zadnje leto zapadle davščine, ki obremenjujejo prodano nepremičnino, nazadnje (znotraj 3. točke prvega odstavka 197. člena ZIZ) terjatve iz naslova zakonite preživnine,¹¹ terjatve iz naslova odškodnine za škodo, nastalo zaradi zmanjšanja življenjske aktivnosti ali zmanjšanja oziroma izgube delovne zmožnosti, in terjatve iz naslova odškodnine za izgubljeno preživnino zaradi smrti tistega, ki jo je dajal, terjatve delavcev iz delovnega razmerja z dolžnikom ter terjatve prispevkov za socialno zavarovanje, zapadlih za zadnje leto, in sicer ne glede na to, ali so te terjatve zavarovane z zastavno pravico na prodani nepremičnini ali ne. Da bi prišle v poštev za poplačilo, morajo biti navedene terjatve (razen stroškov izvršilnega postopka in davka na dodano vrednost oziroma davka na promet nepremičnine) priglašene najkasneje na razdelitvenem naroku in dokazane z izvršilnim naslovom. Kjer zakon omenja »zadnje leto«, se to šteje (za nazaj) od dneva, ko je bil izdan sklep o izročitvi nepremičnine kupcu. Šele po poplačilu prednostnih terjatev iz 197. člena ZIZ v delu, v katerem imajo prednost (za tiste, katerih prednost je zgolj v določenem delu oziroma časovnem obsegu), se po 198. členu ZIZ poplačajo terjatve, ki so zavarovane z zastavno pravico (pogodbeno in prisilno hipoteko), terjatve upnikov, na katerih predlog je sodišče dovolilo izvršbo, zemljiški dolg ter nadomestila za osebne služnosti, stavbne pravice in stvarna bremena, ki s prodajo ugasnejo. Kot je bilo že navedeno, se med terjatvami iz 198. člena ZIZ vrstni red poplačila določi po načelu časovne prednosti glede na trenutek nastanka.¹² Ko (in če) so vse terjatve iz 198. člena ZIZ poplačane, pridejo na vrsto za poplačilo še tiste terjatve iz 2. in 3. točke prvega odstavka 197. člena ZIZ, ki so časovno omejeno prednostne, za čas, za katerega po zakonu nimajo prednosti.¹³

V 33. členu Ustava zagotavlja pravico do zasebne lastnine in dedovanja. Z jamstvom zasebne lastnine Ustava ne varuje le lastninske pravice, kot je opredeljena v civilnem pravu.¹⁴ Zagotavlja tudi varstvo pred posegi v druge obstoječe pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot civilnopravna lastninska pravica premoženjsko vrednost in mu kot taki omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju.¹⁵ Namen 33. člena Ustave je nosilcu temeljnih pravic zavarovati polje svobodnega ravnanja na premoženjskem področju in mu s tem omogočiti, da odgovorno oblikuje svoje življenje.¹⁶ Varstvo lastnine v 33. členu Ustave zajema tudi terjatve, torej premoženjske pravice upnika v razmerju do dolžnika, ki naj opravi določeno izpolnitev.¹⁷ Iz ustavnosodne presoje izhaja, da sta pogodbena hipoteka, torej stvarna pravica do prednostnega poplačila zavarovane terjatve iz vrednosti zastavljene nepremičnine, in z njo po načelu akcesornosti nujno povezana zavarovana denarna terjatev¹⁸ ustavnopravno varovani s 33. členom Ustave,¹⁹ prav tako pa tudi prisilna hipoteka in z njo povezana zavarovana terjatev.²⁰ Pravica do prednostnega poplačila terjatve iz zastavljenega premoženja je tako bistven element svobode, ki jo 33. člen Ustave zagotavlja imetnikom zastavnih pravic.²¹

Lastninska pravica, ki jo varuje 33. člen Ustave, ni neomejena. Ravnanje s stvarjo oziroma pravico in uživanje koristi od stvari oziroma pravice ne sme ostati samo v sferi odločitev lastnika (imetnika pravice), temveč se morajo do neke mere upoštevati tudi interesi drugih članov skupnosti. Iz tega spoznanja (o t. i. socialni vezanosti lastnine) izhaja tudi prvi odstavek 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.²² Citirana ustavna določba torej daje zakonodajalcu pooblastilo, da uredi način pridobivanja in uživanja lastnine. Vendar tudi to pooblastilo ni neomejeno. Če zakonodajalec prestopi njegove meje, ne gre več za določitev načina uživanja lastnine, temveč za poseg v pravico do zasebne lastnine. Kje je ta meja, je odvisno ne le od narave stvari (pravice), ki je predmet lastnine, temveč tudi od tega, kakšne obveznosti je zakonodajalec naložil lastniku v okviru določitve načina uživanja lastnine. Zato je treba omejitve lastninske pravice, potrebne za dosego gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, presojati glede na konkretne okoliščine.²³ V vsakem primeru pa velja, da je vsebina lastnine kot pravnega instituta hkrati odvisna od funkcij, ki ji jih daje pravni red. Pri določanju načina pridobivanja in uživanja lastnine mora zakonodajalec uravnotežiti individualni in skupnostni element lastnine.²⁴ Dokler zakonodajalec pri izvrševanju svoje pravotvorne dejavnosti na podlagi 67. člena Ustave ostaja izven temeljnega »jedra« pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, njegovega ravnanja še ni mogoče označiti za poseg v to človekovo pravico.²⁵ Tudi sicer pa ustavnega jamstva lastnine (33. člen Ustave) ni mogoče obravnavati brez pooblastila iz 67. člena Ustave; navedeni ustavni določbi sta namreč korelativni in tvorita celoto, ki jo je treba razumeti kot dialektično ravnotežje.²⁶ Pravni institut lastnine mora biti pred javnopravnimi posegi zavarovan z najmočnejšimi, torej ustavnimi normami, kar pa ne pomeni petrifikacije lastnine in ne zagotavlja popolne neokrnjenosti instituta lastnine, ampak samo to, da javnopravne omejitve, ki pomenijo način uresničevanja zasebne lastnine (drugi odstavek 15. člena Ustave), ne morejo preko določene meje.²⁷

Ustavno sodišče je moralo najprej presoditi, ali presojani del 3. točke prvega odstavka 197. člena ZIZ, ki določa, da se iz kupnine za prodano nepremičnino med drugim prednostno poplačajo terjatve prispevkov za socialno zavarovanje, zapadlih za zadnje leto, preden se poplačajo hipotekarni upniki, ne glede na to, da bi sicer njihove hipoteke po običajnih pravilih vrstnega reda poplačil v izvršbi imele prednost, ostaja v mejah določitve načina uživanja lastnine hipotekarnih upnikov ali pa je prepustitev prednosti terjatev iz socialnih zavarovanj že poseg v pravico do zasebne lastnine. Torej ali zakonska rešitev, ki omogoča, da prednost²⁸ pri delitvi kupnine za nepremičnino, prodano v izvršbi, ob delitvi kupnine izgubi subjekt, ki je ob vknjižbi zastavne pravice na to prednost računal, zadeva samo jedro človekove pravice do zasebne lastnine hipotekarnih upnikov ali pa je treba, nasprotno, zadevni položaj opredeliti kot način uresničevanja človekove pravice, predpisan z zakonom (drugi odstavek 15. člena Ustave).²⁹