Odločba o delni razveljavitvi petega odstavka 6.a člena in o razveljavitvi drugega stavka sedmega odstavka 6.a člena, trinajstega odstavka 10.a člena in osmega odstavka 39. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja ter o razveljavitvi 4. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja

728. Odločba o delni razveljavitvi petega odstavka 6.a člena in o razveljavitvi drugega stavka sedmega odstavka 6.a člena, trinajstega odstavka 10.a člena in osmega odstavka 39. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja ter o razveljavitvi 4. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja

Številka: U-I-201/14-14

U-I-202/14-13

Datum: 19. 2. 2015

Ustavno sodišče je v postopkih za oceno ustavnosti, začetih z zahtevo Banke Slovenije in na pobudo družb Nova Ljubljanska banka, d. d., Ljubljana, Nova Kreditna banka, d. d., Maribor, Ocean Orchids, d. o. o., Dobrovnik, Poslovni sistem Mercator, d. d., Ljubljana, in Vipap Videm Krško, d. d., Krško, ter Andreja Lasiča, Škofljica, in Vincenca Jamnika, Trzin, na seji 19. februarja 2015

Peti odstavek 6.a člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 23/14 in 50/14) v delu, v katerem se nanaša na kredite neplačnikov, ki niso bili preneseni na Družbo za upravljanje terjatev bank, drugi stavek sedmega odstavka 6.a člena, trinajsti odstavek 10.a člena in osmi odstavek 39. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja ter 4. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 50/14) se razveljavijo.

Zahteva za oceno ustavnosti 1.a člena, prvega do četrtega odstavka 6.a člena, petega odstavka 6.a člena v delu, v katerem se nanaša na kredite neplačnikov, ki so bili preneseni na Družbo za upravljanje terjatev bank, in 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja se zavrže.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti trinajstega odstavka 10.a člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja se zavrže.

Banka Slovenije vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 1., 2. in 3. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 50/14 – v nadaljevanju ZDIJZ-D) "v povezavi" z 2. in 8. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 23/14 – v nadaljevanju ZDIJZ-C) in 6. členom Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZDIJZ-UPB2). Predlagateljica se sklicuje na sedmo alinejo prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) ter pojasnjuje, da se ji je dvom o ustavnosti izpodbijanih določb pojavil pri opravljanju postopka nadzora nad Novo Ljubljansko banko (v nadaljevanju NLB). Predlagateljica ugotavlja, da pred razčiščenjem dvoma o ustavnosti izpodbijanih določb ne more nadaljevati postopka izrekanja dodatnega ukrepa po 247. in 248. členu Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 35/11, 52/11 – popr., 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13 in 96/13 – v nadaljevanju ZBan-1). Navaja, da podpira večjo transparentnost in javnost informacij o poslovanju bank na splošno in še posebno v primerih uporabe javnih finančnih sredstev. Opozarja pa, da ZDIJZ-D ne upošteva načela sorazmernosti. Po mnenju predlagateljice izpodbijani predpisi ne predvidevajo nobenih izjem od javne objave, niti za primere, ko bi zaradi objave nastale nepopravljive posledice za banko ali za nasprotno stranko. Razkritje celotnih kreditnih map, prenesenih na Družbo za upravljanje terjatev bank (v nadaljevanju DUTB), naj bi bilo popolnoma nesprejemljivo tako z vidika obstoječe področne zakonodaje kakor tudi z vidika pravil Evropske unije (v nadaljevanju EU). Predlagateljica meni, da je izpodbijana ureditev v neskladju z 2. členom Ustave v zvezi s 3.a, 8. in 153. členom Ustave. Cilj informiranosti javnosti v zvezi s postopki za ugotavljanje odškodninske in kazenske odgovornosti odgovornih oseb za nastali položaj in ukrepi za preprečevanje tovrstnih praks naj bi bil dopusten. Po stališču predlagateljice pa področje transparentnosti podatkov o bančnem poslovanju v skladu z načelom maksimalne harmonizacije že ureja Uredba (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 (UL L 176, 27. 6. 2013). Predlagateljica trdi, da so zaradi tretjega odstavka 3.a člena Ustave temeljna načela prava EU, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela. Zato naj bi temeljna načela prava EU (zlasti načela primarnosti, lojalnega sodelovanja, neposredne uporabe, neposrednega učinka, prenosa pristojnosti, subsidiarnosti, sorazmernosti) vezala tudi Ustavno sodišče pri izvrševanju njegovih pristojnosti v okviru pravnih razmerij, ki zadevajo pravo EU. Izpodbijana ureditev naj bi bila protiustavna že zaradi nespoštovanja načela primarnosti, pa tudi zato, ker gre za neskladje s splošnoveljavnimi načeli mednarodnega prava oziroma z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Republiko Slovenijo (3.a, 8. in 153. člen Ustave).

Predlagateljica poleg tega vidi kršitev 2. člena Ustave (načel pravne države) zaradi očitnega neskladja dveh v hierarhiji pravnih aktov prirejenih predpisov (Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – v nadaljevanju ZDIJZ – in ZBan-1). ZBan-1 naj bi mnogo močneje varoval zaupnost bančnih podatkov, ZDIJZ pa naj ne bi mogel biti "drug zakon", ki derogira dolžnost njihovega varovanja. Tak zakon, ki ustvarja dopustno izjemo od zaupnosti, naj namreč ne bi mogel biti predpis, ki dopušča dostop do zaupnih podatkov splošni javnosti. Predlagateljica poudarja, da razkrite kreditne mape vsebujejo poslovne skrivnosti dolžnikov, kar zmanjšuje verjetnost njihovega uspešnega prestrukturiranja. Predlagateljica opozarja, da iz načela pravne države izhaja zahteva, da mora biti pravni red konsistenten in notranje usklajen, v njem pa ne sme biti antinomij. Predlagateljica je mnenja, da gre za položaj, ko ena norma neko ravnanje nalaga, druga norma isto ravnanje prepoveduje, obe normi pa predvidevata sankcioniranje za njuno nespoštovanje. Sicer pa naj bi šlo za neskladje, ki ga ni mogoče odpraviti z uporabo razlagalnih pravil. Po oceni predlagateljice je tako zato, ker ZDIJZ sploh ne bi smel vsebovati spornih določb, ki neposredno kršijo pravo EU. Predlagateljica izpostavlja bančno tajnost kot temeljno predpostavko stabilnega bančnega sistema. Vzpostavljala naj bi temeljno zaupanje med banko in stranko – porušenje tega zaupanja naj bi lahko imelo celo katastrofalne posledice za celoten bančni sistem ter za narodno gospodarstvo. Predlagateljica navaja, da bi bilo namenu transparentnosti zadoščeno, če bi ZDIJZ določal, da je DUTB zavezana k javni objavi le zbirnih informacij o glavnih značilnostih postopka prestrukturiranja dolžnikov. Vpogled v kreditne mape naj bi utegnil biti zlorabljen za parcialne cilje, nikakor pa naj ne bi prispeval k uspešnemu poslovanju DUTB in bank. Nasploh predlagateljica ocenjuje, da bi bilo pri objavi zaupnih podatkov treba točno določiti kriterije za objavo, izjeme in čas trajanja objave ter zagotoviti, da objava poslovnim subjektom ne bi bila v škodo. Objava kreditnih map naj bi povzročila nezaupanje v bančni sistem v Republiki Sloveniji, nekonkurenčnost v evropskem prostoru in nepripravljenost na poslovanje na bančnem trgu, kjer je varovanje zaupnih podatkov okrnjeno. Zakonodajalec naj bi šel predaleč z zasledovanjem transparentnosti. Predlagateljica opozarja, da so ohranjanje zaupanja v bančni sistem, stabilnost bančnega sistema in primerno varstvo zaupnih podatkov nedvomno pomembnejši cilji od cilja, da splošna javnost dobi vpogled v posamezne podatke iz kreditnih map. Meni, da je pomembno zagotavljanje transparentnosti bančnega poslovanja za naprej; transparentnost za nazaj naj bi zgolj stigmatizirala in omejevala konkurenčne prednosti subjektov na trgu. Po mnenju predlagateljice je šel zakonodajalec predaleč in je brez utemeljenega razloga omogočil vpogled javnosti v odnos med banko in stranko. Direktiva št. 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL L 176, 27. 6. 2013) naj bi že zagotavljala zadostno in primerno transparentnost z javno objavo informacij v zvezi s poslovanjem bank, med drugim tudi o upravnih kaznih in drugih upravnih ukrepih. Predlagateljica se obširno sklicuje na negativno mnenje Evropske centralne banke o predlogu ZDIJZ-D.

Kreditne mape, ki so predmet razkritja po ZDIJZ-D, naj bi vključevale bistveno več podatkov o dolžnikih (ne le podatkov o kreditnem poslu). Šlo naj bi tudi za poslovne skrivnosti. Stališče predlagateljice je, da javna objava podatkov krni konkurenčne prednosti dolžnikov, kar manjša možnost uspešnega prestrukturiranja in posledično škodi podjetju, delavcem, DUTB in bankam. V neskladju s 23. in 25. členom Ustave naj bi bilo to, da dolžniki nimajo pravnega sredstva zoper napačno uvrstitev na seznam neplačnikov.

Predlagateljica navaja, da je podano neskladje z načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave), saj izpodbijani zakon neutemeljeno in nesorazmerno posega v pravne položaje subjektov, katerih razmerja bodo predmet razkritij. "Zaznati" naj bi bilo mogoče celo kršitev 155. člena Ustave. Predlagateljica zatrjuje, da je razkritje podatkov o odgovornih osebah urejeno na nejasen in nepopoln način, brez možnosti sodnega varstva, v neskladju z 2. členom v zvezi z 22., 23. in 25. členom Ustave. Javna objava imen odgovornih oseb v banki naj bi bila sprejemljiva le, če je njihova odgovornost predhodno ugotovljena v ustreznem postopku. Pri sklepanju kreditnih pogodb naj bi v bankah sodeloval širši krog oseb, zato lahko pavšalna objava imen vseh posameznikov, ki so pri kreditiranju kakorkoli sodelovali, pripelje do neupravičene stigmatizacije in pripisovanja odgovornosti brez možnosti pravnega sredstva.

Neskladje z Ustavo 6. člena ZDIJZ v delu, ki se nanaša na informacije z delovnega področja predlagateljice in drugih organov, pristojnih za nadzor nad finančnim sistemom, predlagateljica utemeljuje predvsem s splošno dolžnostjo varovanja zaupnosti, ki izhaja iz različnih predpisov prava EU in nacionalnega prava. Meni, da bi morale biti informacije, ki jih predlagateljica in drugi nadzorni organi pridobijo v okviru nadzornih postopkov in postopkov v zvezi s prekrški, varovane s posebno izjemo, ki bi utemeljevala zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja. Javnost podatkov, s katerimi nadzorni organi razpolagajo, tudi zaupnih podatkov, naj bi pomenila obid varovanja podatkov po matični zakonodaji. Tako naj bi bil 6. člen ZDIJZ v neskladju z 2. členom Ustave v zvezi s 3.a in 153. členom Ustave.

Družbe NLB, Nova Kreditna banka (v nadaljevanju NKBM), Ocean Orchids, Poslovni sistem Mercator in Vipap Videm Krško ter Andrej Lasič in Vincenc Jamnik vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 1., 2. in 4. člena ZDIJZ-D. Člen 4 ZDIJZ-D naj bi določal retroaktivno veljavo 1. člena ZDIJZ-D. To stališče utemeljujejo z navedbo, da se obveznost posredovanja informacij na splet za kredite, za katere je to določil 1. člen ZDIJZ-D, nalaga tudi za primere, ko so bili krediti neplačnikov preneseni na DUTB pred uveljavitvijo ZDIJZ-D, in sporna obveznost v času prenosa še ni obstajala. S tem naj bi izpodbijana določba posegala v poslovna razmerja, ki so nastala na podlagi kreditnih poslov v času, ko je glede teh poslov veljala zakonsko določena in sankcionirana zaupnost podatkov v skladu z ZBan-1. Pobudniki menijo, da niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 155. člena Ustave za dopustno retroaktivno veljavnost zakonskih določb. Poudarjajo, da je v času sklenitve kreditne pogodbe veljavno zakonsko jamstvo varovanja zaupnosti podatkov ustvarjalo pravno varovano pravico kreditojemalca. Navajajo, da ni videti legitimnega cilja za ustavno dopustnost povratne veljave ZDIJZ-D. Dobrina, na katero se sklicuje predlagatelj zakonske novele (pravica davkoplačevalcev izvedeti podrobnosti o slabih kreditih saniranih bank), naj ne bi mogla predstavljati javne koristi, ki lahko upraviči poseg v pridobljene pravice. V neskladju z ustavnosodno prakso naj bi bilo, da zakonodajalec ni niti poskušal posebej tehtno utemeljiti razlogov za povratno učinkovanje zakona. Pobudniki so mnenja, da zadevnih razlogov niti ni: od že izvršenih ravnanj naj z javno objavo njihovih značilnosti več ne bi bilo mogoče odvračati, javna objava lahko pomeni le naknadno pravno vrednotenje teh vedenj in ravnanj. To pa naj ne bi mogel biti ustavno dopustni cilj na področju kreditnega poslovanja bank. Poleg tega pobudniki opozarjajo, da imajo lahko povratno veljavo le posamezne zakonske določbe. Člen 4 ZDIJZ-D naj bi, nasprotno temu, razširjal veljavnost celotne zakonske ureditve na obdobje pred njeno uveljavitvijo. Ne glede na vse navedeno, naj bi bila izpodbijana ureditev tudi neprimerno sredstvo za dosego cilja.

Po mnenju pobudnikov je podano tudi neskladje izpodbijanih določb z drugim odstavkom 39. člena Ustave. Ustavni pogoj za uresničevanje človekove pravice do dostopa do informacij javnega značaja naj bi bil v zakonu utemeljen pravni interes. Zakon naj ne bi mogel izključiti pogoja obstoja izkazanega pravnega interesa za dostop do informacije javnega značaja. V vsakem primeru pa pobudniki zatrjujejo, da dostopa do informacij javnega značaja ni mogoče določiti brez upoštevanja zahtev Ustave za dopustnost poseganja v človekove pravice (v konkretnem primeru imajo v mislih človekovo pravico do zasebnosti iz 35. člena Ustave kreditojemalcev).

Pobudniki zatrjujejo, da je ZDIJZ-D v neskladju z načelom konsistentnosti kot enim od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Členi 214–216 ZBan-1 naj bi določali, da so podatki iz kreditnih pogodb zaupni, izpodbijane določbe naj bi določale, da so isti podatki prosto dostopne informacije javnega značaja. Antinomij oziroma inkompatibilnosti med ZBan-1 in ZDIJZ-D naj s pravilom specialnosti, kronološkim pravilom oziroma njuno kombinacijo ne bi bilo mogoče odpraviti. Pobudniki ocenjujejo, da ni jasno, katera ureditev je splošna in katera specialna. Po njihovem mnenju z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ni mogoče na z Ustavo skladen način ugotoviti, katere norme je treba uporabiti in s katerim od (obeh) zapovedanih ravnanj se lahko stori prekršek. Navajajo, da izpodbijane določbe ZDIJZ-D (četudi bi bile specialne) presegajo meje logike instituta dostopa do informacij javnega značaja in se toliko oddaljujejo od njega, da je izgubljen njegov temeljni smisel. To pa zato, ker naj pri prosti dostopnosti informacij o kreditih na spletni strani banke sploh ne bi več šlo za z ZDIJZ uzakonjen sistem načina uresničevanja dostopa do informacij javnega značaja (preko zahtev za vsak dostop posebej), temveč za določitev podatkov kot javnih. ZDIJZ naj bi v veljavnem besedilu izničil temeljni smisel in namen bančne tajnosti.

Pobudniki nadalje utemeljujejo neskladje s svobodno gospodarsko pobudo iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Menijo, da je zakonodajalec posegel v to človekovo pravico, ker je posegel v vsebino pogodbenih razmerij glede bančne tajnosti. To stališče opirajo na tezo, da prosta dostopnost informacij o pogodbenih razmerjih nima realne vsebinske zveze z gospodarsko dejavnostjo bančništva. To naj bi pomenilo, da je za presojo dopustnosti posega v 74. člen Ustave treba uporabiti test sorazmernosti na podlagi 2. člena Ustave v zvezi s testom legitimnosti iz tretjega odstavka 15. člena Ustave. Pobudniki navajajo, da javna korist, opredeljena v zakonodajnem gradivu, ne more predstavljati ustavno dopustnega cilja, ki upravičuje poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Poleg tega naj zakonodajalec ne bi izkazal, da je presojani ukrep nujen (glede na že obstoječe ukrepe v ZBan-1, kazenski in korporativni zakonodaji) in da je z njim najmanj mogoče posegel v pravico do svobodne gospodarske pobude. Izpodbijane določbe ZDIJZ-D naj bi poleg tega posegale v tretji odstavek 74. člena Ustave. Pobudniki izjavljajo, da je poštena in svobodna konkurenca temeljno ustavno načelo gospodarske ureditve. V ustavnopravnem okviru varstva konkurence vidijo podlago za stališče, da ni dovoljeno z zakonom določati pogojev poslovanja, ki določenim subjektom na trgu omogočajo opravljanje določene dejavnosti pod ugodnejšimi pogoji kot drugim. Pobudniki menijo, da tak zakon omejuje konkurenco in posledično svobodno gospodarsko pobudo. Izpodbijana ureditev iz 1. in 2. člena ZDIJZ-D naj bi bankam, ki niso zavezanke po ZDIJZ, omogočila opravljanje dejavnosti pod ugodnejšimi pogoji, kot so tisti, ki so na voljo bankam, zavezankam po ZDIJZ. Obvezno razkritje podatkov (ki so sicer bančna tajnost) na spletu naj bi prizadete banke postavljalo v slabši položaj v primerjavi z drugimi bankami. Pobudniki trdijo, da posledični poseg v prvi in tretji odstavek 74. člena Ustave ni nujen, primeren in sorazmeren v ožjem smislu. Načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) naj bi bilo prizadeto zaradi izključitve možnosti tehtanja prevladujočega javnega interesa in možnosti zavrnitve dostopa do informacij iz pogodbenih razmerij, kadar bi to huje škodovalo konkurenčnemu položaju bank na trgu, kar poslabšuje tudi konkurenčni položaj kreditojemalcev iz 1. člena ZDIJZ-D.

Pobudniki pojasnjujejo, da je vsakomur dostopna spletna objava osebnih podatkov (osebno ime in položaj oziroma naziv delovnega mesta) članov uprave, nadzornega sveta in organa, ki je posel odobril, v neskladju z 38. členom Ustave. Namen vzpostavitve zbirke osebnih podatkov na spletnih straneh bank naj ne bi bil razviden. Kolikor gre za namen, "da bodo davkoplačevalci vedeli, kdo so fizične osebe, ki so povzročile ogromno finančno in družbeno škodo", naj bi bil ta namen v neskladju z Ustavo. Poleg tega naj ne bi bilo jasno, kako je zagotovljeno, da se bodo osebni podatki uporabljali le za želeni namen. Zato pobudniki zatrjujejo, da izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 38. člena Ustave omogoča, da se zbrani in objavljeni osebni podatki uporabljajo za kakršenkoli namen.

Fikcija, da so člani bančnih organov povzročili ogromno finančno in družbeno škodo ter resno ogrozili slovenski bančni sistem, proti kateri ni pravnega sredstva, naj bi bila v neskladju z 22., 23. in 25. členom Ustave. Pobudniki opozarjajo, da posameznik nima možnosti dokazovanja, da s svojim ravnanjem ni prispeval k odobritvi kredita. Menijo, da odločanje o morebitni subjektivni odgovornosti posameznika zaradi opustitve dolžne skrbnosti ali zlorabe pooblastil pri opravljanju funkcije člana organa banke, pristojnega za odobritev posla, ne more biti predmet zakonske fikcije, ampak je lahko le predmet posameznih postopkov pred pristojnimi sodišči. Omenjena fikcija krivde brez možnosti nasprotnega dokaza in brez časovne omejitve javne objave na spletnih straneh banke naj bi v neskladju s 1. členom Ustave posameznike spreminjala v objekte oblastnega delovanja in tako nedopustno posegala v njihovo dostojanstvo.

Državni zbor ni odgovoril na zahtevo.