Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o Državnem svetu, kolikor ureja volitve predstavnika samostojnih poklicev v Državni svet, v neskladju z Ustavo

1413. Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o Državnem svetu, kolikor ureja volitve predstavnika samostojnih poklicev v Državni svet, v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-476/22-20

Datum: 17. 4. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na podlagi pobude Inženirske zbornice Slovenije, Ljubljana, ki jo zastopa Carmen Dobnik, odvetnica v Ljubljani, na seji 17. aprila 2025

Zakon o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 - uradno prečiščeno besedilo in 16/23) je, kolikor ureja volitve predstavnika samostojnih poklicev v Državni svet, v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Pobudnica Zakonu o Državnem svetu (v nadaljevanju ZDSve) očita obstoj protiustavne pravne praznine in neskladje s 43. členom Ustave. Zatrjuje, da iz tretjega odstavka 96. člena in iz 98. člena Ustave izhaja, da mora organizacijo in volitve v Državni svet urediti zakon, torej ZDSve. Navaja, da iz drugega odstavka 15. člena in iz 43. člena Ustave izhaja zahteva, da bi morale biti volitve v Državni svet jasno in natančno urejene. Volilna pravica naj bi bila temeljna človekova pravica, za katero je nujno, da so pogoji za njeno uresničevanje jasno in določno urejeni v ZDSve. Pobudnica meni, da v primeru predstavnika samostojnih poklicev temu standardu očitno ni zadoščeno. ZDSve naj ne bi določal, kdo ima volilno pravico za predstavnika samostojnih poklicev. Pobudnica navaja, da do jasnega odgovora ni mogoče priti z uveljavljenimi metodami razlage. Zatrjuje, da Državna volilna komisija (v nadaljevanju DVK) in drugi državni organi ne znajo natančno opredeliti, kateri člani organizacij se lahko upoštevajo za določanje števila elektorjev, ki pripadajo posamezni poklicni organizaciji, in kateri posamezniki izpolnjujejo pogoje za kandidiranje za predstavnika samostojnih poklicev. To naj bi jasno izhajalo tudi iz ravnanja DVK pri vodenju postopka splošnih volitev za predstavnika samostojnih poklicev v letu 2022. DVK naj bi različno obravnavala interesni organizaciji odvetnikov in inženirjev. Pri odvetnikih naj bi dovolila, da na volitvah sodelujejo tisti posamezniki, ki poklic odvetnika opravljajo samostojno in v okviru odvetniške družbe, katere lastniki so. Pri inženirjih pa naj bi dovolila, da na volitvah sodelujejo zgolj tisti posamezniki, ki poklic inženirja opravljajo samostojno oziroma kot samostojni podjetniki. Pobudnica meni, da iz navedenega jasno izhaja, da obstoječa ureditev v ZDSve dopušča nedopustno širok prostor za razlago pogojev za uresničevanje volilne pravice. Zatrjuje, da tudi uporaba uveljavljenih metod razlage pravnih pravil ne daje jasnega odgovora na izpostavljeno vprašanje. Navaja, da je Vrhovno sodišče oblikovalo razlago, da pogoje za volilno pravico pri inženirjih izpolnjuje tisti posameznik, ki poklic opravlja kot samostojni podjetnik, vendar naj bi ravno iz prej opisanega ravnanja DVK izhajalo, da takšne razlage ni mogoče jasno in enakopravno uporabiti za vse interesne organizacije.

Pobuda je bila posredovana v odgovor Državnemu zboru, ki zavrača očitek pobudnice o obstoju protiustavne pravne praznine. Navaja, da je v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo (zakonska) pravna praznina protiustavna le, če se je ne da zapolniti z uveljavljenimi metodami razlage. Meni, da je mogoče na podlagi določb ZDSve in s pravili razlage jasno določiti aktivno in pasivno volilno pravico pri volitvah v Državni svet za predstavnika samostojnih poklicev. Pri tem navaja, da je treba upoštevati: 1) namen ustavodajalca pri ureditvi zastopstva posameznih interesnih skupin v drugem odstavku 96. člena Ustave, 2) dejstvo, da je Vrhovno sodišče že večkrat razložilo pojem samostojni poklic iz tretje alineje drugega odstavka 96. člena Ustave, in 3) dejstvo, da je pobudnica v pobudi že podala razlago določb, za katero meni, da je ustavnoskladna. Glede namena Državni zbor pojasnjuje, da je iz razprav o nastajanju nove Ustave mogoče razbrati, da je bil s pojmom samostojni poklic mišljen svobodni poklic. Ta je v Pravnem terminološkem slovarju opredeljen kot poklic, ki ga opravlja oseba kot glavno dejavnost, ne da bi bila v delovnem razmerju za več kot polovični čas, pojma svobodni poklic in samostojni poklic pa sta sinonima. Državni zbor zato ocenjuje, da je bil namen ustavodajalca, da samostojne poklice zastopajo posamezniki, ki samostojno opravljajo poklic kot glavno dejavnost, ne da bi bili v delovnem razmerju. Meni, da je mogoče do takšne razlage priti tudi z drugimi metodami razlage. Državni zbor navaja, da je Vrhovno sodišče že večkrat razložilo pojem samostojni poklic, in se pri tem sklicuje na sodbo št. II Uv 1/2008 z dne 22. 2. 2008, v kateri je sodišče sprejelo stališče, da so predstavniki samostojnih poklicev zgolj tisti člani poklicne organizacije, ki svojo dejavnost opravljajo kot samostojni nosilci oziroma izvajalci pridobitne (poklicne) dejavnosti in so torej po pravnem statusu samostojni podjetniki (v skladu s šestim odstavkom 2. člena Zakona o gospodarskih družbah, Uradni list RS, št. 42/06, 60/06 - popr. in 10/08 - ZGD-1), ne pa tisti, ki so kot delojemalci zaposleni. Pri tem Državni zbor izpostavlja, da je Ustavno sodišče s sklepom št. Up-628/08 z dne 4. 3. 2008 potrdilo to odločitev in sprejelo stališče, da takšnemu stališču Vrhovnega sodišča ni mogoče očitati očitne napačnosti. Državni zbor se sklicuje tudi na odločitev Vrhovnega sodišča št. Uv 12/2022 z dne 7. 11. 2022, v kateri naj bi sodišče ponovilo predhodno stališče. Iz navedenega naj bi izhajalo, da je Vrhovno sodišče, ki skrbi za enotno sodno prakso in za ustavnoskladno razlago zakonodaje, v dveh sodbah enotno razložilo pojem samostojni poklic, ne da bi začelo postopek abstraktne presoje pred Ustavnim sodiščem, ker je štelo, da je mogoče pojem ustavnoskladno razložiti. Glede razlage pobudnice pa Državni zbor ponovi, da tudi dejstvo, da je pobudnica podala lastno ustavnoskladno razlago, jasno kaže, da ZDSve ne vsebuje protiustavne pravne praznine.

Odgovor je bil posredovan pobudnici. Ta vztraja pri predhodnih očitkih in zavrača argumente Državnega zbora. Glede razprav o nastajanju Ustave navaja, da Državni zbor ni predložil nobenega dokaza, s katerim bi utemeljil svoje navedbe. O razlaganju pojma samostojni poklic s pomočjo Pravnega terminološkega slovarja pa, da gre zgolj še za dodaten dokaz, da pojem v ZDSve ni ustrezno definiran. Pobudnica dodatno pojasnjuje, zakaj je zakonska ureditev nejasna in nedoločna. Zatrjuje, da iz drugega odstavka 2. člena ZDSve, ki ureja pogoje za uresničevanje volilne pravice za vse predstavnike funkcionalnih interesov, ne izhaja jasno, na katere od predstavnikov se nanaša pogoj, da morajo v Republiki Sloveniji opravljati dejavnosti, in na katere pogoj, da so v delovnem razmerju. Navaja še, da tudi iz vsebine 14., 28., 29. in 32. člena ZDSve ne izhajajo jasni odgovori glede pogojev za uresničevanje volilne pravice v skupini samostojnih poklicev. Pobudnica nasprotuje stališču Vrhovnega sodišča iz sodbe št. II Uv 1/2008, saj meni, da je to stališče napačno. Zatrjuje, da stališče sodišča ne izhaja iz Ustave in ZDSve, saj navedena pravna vira uporabljata zgolj pojem samostojni poklic, ne pa besedne zveze samostojno opravljanje poklica, na kar bi morda kazala statusna oblika samostojnega podjetnika. Meni, da je stališče tudi po vsebini napačno, saj so nosilci interesov določene poklicne skupine tisti posamezniki, ki poklic opravljajo, pri čemer ni pomembno, na kakšni podlagi in v kakšni statusni obliki ga opravljalo. Zatrjuje, da je Ustavno sodišče takšno stališče pri volitvah predstavnika za področje vzgoje in izobraževanja sprejelo z odločbo št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 z dne 29. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 81/18, in OdlUS XXIII, 15), ter meni, da bi to stališče moralo veljati tudi pri volitvah predstavnika samostojnih poklicev. Pobudnica navaja, da je bil namen ustavodajalca, da se v Državnem svetu zagotovi čim širše predstavništvo različnih funkcionalnih interesov, ter je zato stališče o samostojnih podjetnikih kot edini vrsti samostojnega poklica s tem ciljem v neskladju. Zatrjuje še, da tudi če se sprejme stališče, da je samostojno opravljanje poklica bistven kriterij za opredelitev pojma samostojni poklic, statusna oblika samostojnega podjetnika ne more biti edina oblika za samostojno opravljanje poklica. Meni, da v okvir tega pojma sodijo še osebe, ki so zaposlene v gospodarski družbi, v kateri imajo lastniške deleže, ali v zavodu, katerega edini ustanovitelj so. Pobudnica meni, da iz vsega navedenega jasno izhaja, da v ZDSve obstaja protiustavna pravna praznina. Zatrjuje, da bi zakonodajalec za uresničevanje volilne pravice moral urediti vsaj tri vprašanja: i) kateri so samostojni poklici, ii) kaj pomeni, da se poklic opravlja v pomembnem delu svojega delovanja, in iii) na kakšnih pravnih podlagah se opravlja ta poklic. Pobudnica meni še, da ima zakonodajalec precejšnje polje proste presoje pri urejanju teh vprašanj.

Ustavno sodišče je pobudo s sklepom št. Mp-2/22, U-I-476/22 z dne 22. 6. 2023 sprejelo v obravnavo.

Od sprejetja pobude v obravnavno je bil ZDSve spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 12/24 - ZVDZ-E). Zakon je razveljavil drugi odstavek 2. člena ZDSve, ki je določal prepoved uresničevanja volilne pravice osebam, ki so bile postavljene pod skrbništvo in za katere je bilo ob tem dodatno ugotovljeno, da niso sposobne razumeti pomena, namena in učinkov volitev. Zakonska sprememba na pravni položaj pobudnice ne vpliva, zato je Ustavno sodišče ni pozvalo, da bi se o spremembi izjavila.

Pobudnica zatrjuje, da ZDSve vsebuje protiustavno pravno praznino. Navaja, da iz vsebine 2., 14., 28., 29. in 32. člena ZDSve ne izhaja jasno, kdo spada v skupino samostojnih poklicev oziroma kateri so samostojni poklici ter na kakšnih pravnih podlagah se ti poklici lahko opravljajo. Zatrjuje, da iz drugega odstavka 15. člena in iz 43. člena Ustave izhaja zahteva za jasno in določno urejanje teh vprašanj. Iz navedenega izhaja, da pobudnica ne uveljavlja obstoja protiustavne pravne praznine, ampak zatrjuje, da pogoji za pridobitev volilne pravice za predstavnika samostojnih poklicev v ZDSve niso dovolj jasno in določno urejeni. Glede na to je Ustavno sodišče pobudničine navedbe presojalo z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov, ki je kot eno od načel pravne države varovano v okviru 2. člena Ustave.

Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. Načelo med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. To ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago. Z vidika pravne varnosti pa postane predpis sporen takrat, ko s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti vsebine norme.¹ Gre za prepoved, da bi bili naslovniki pravnih norm izpostavljeni ustavnopravno nevzdržni in nesprejemljivi stopnji nepredvidljivosti in negotovosti glede pravnih posledic njihovih storitev in opustitev, ki je, upoštevaje vse okoliščine, ustavnopravno nevzdržna in nesprejemljiva. V temelju to načelo pravne države prepoveduje obstoj predpisov, ki že zaradi svoje nejasne ubeseditve v konkretnih primerih omogočajo arbitrarno delovanje javne oblasti.²

Kdaj predpis v ustavnopravnem pogledu zadosti zahtevi po jasnosti in pomenski določljivosti, je odvisno tudi od pravnega področja, ki ga zakon ureja.³ Pobuda očita nejasnost določbam ZDSve, ki urejajo pogoje za pridobitev volilne pravice pri volitvah predstavnika samostojnih poklicev v Državni svet. Vprašanje jasnosti in pomenske določljivosti se v konkretnem primeru torej postavlja na področju volilnega prava.

Državni svet ima v organizaciji državne oblasti v Republiki Sloveniji poseben položaj.⁴ Je organ, v katerem so zastopani nosilci socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov ter ga sestavlja 40 članov (prvi odstavek 96. člena Ustave). Državni svet lahko Državnemu zboru predlaga sprejetje zakonov; zahteva od Državnega zbora, da o že sprejetem zakonu ponovno odloča (odložilni veto); zahteva uvedbo preiskave o zadevah javnega pomena (parlamentarne preiskave) in po lastni iniciativi ali na podlagi zahteve Državnega zbora daje Državnemu zboru mnenje o vseh zadevah iz njegove pristojnosti (97. člen Ustave). Državni svet v razmerju do Državnega zbora opravlja iniciativno, suspenzivno in svetovalno funkcijo.⁵ Ustavno sodišče je že pojasnilo, da iz njegovih pristojnosti izhaja, da gre za organ, ki deluje v okviru zakonodajne funkcije, vendar sam ne sprejema zakonov, ima pa vlogo korekcijskega mehanizma zakonodajne oblasti Državnega zbora. Zato je Državni svet drugi dom slovenskega parlamenta v sistemu nepopolne dvodomnosti.⁶