Sklep o predložitvi v predhodno odločanje Sodišču in o prekinitvi postopka

2235. Sklep o predložitvi v predhodno odločanje Sodišču in o prekinitvi postopka, stran 5030.

Številka: U-I-152/17-53

Datum: 3. 9. 2020

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 3. septembra 2020

Sodišču se na podlagi 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije predloži v predhodno odločanje naslednji vprašanji glede veljavnosti Direktive (EU) 2016/681 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o uporabi podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj (UL L 119, 4. 5. 2016), in sicer:

Ali je 8. točka Priloge I k Direktivi (EU) 2016/681 združljiva s 7. in 8. členom ter prvim odstavkom 52. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, glede na to, da ni jasno razvidno, ali vključuje le podatek, da ima oseba status pogostega potnika ali tudi druge podatke v zvezi z leti in rezervacijami iz programa pogostega potnika, kar bi lahko pomenilo, da se ne spoštuje zahteva po jasnosti in natančnosti pravil, s katerimi se posega v pravico do zasebnosti in pravico do varstva osebnih podatkov?

Ali je 12. točka Priloge I k Direktivi (EU) 2016/681 združljiva s 7. in 8. členom ter prvim odstavkom 52. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, glede na to, da zahtevani podatki niso navedeni izčrpno, hkrati pa navedena točka ne določa omejitve glede narave in obsega podatkov, kar bi lahko pomenilo, da se ne spoštuje zahteva po jasnosti in natančnosti pravil, s katerimi se posega v pravico do zasebnosti in pravico do varstva osebnih podatkov?

Postopek za oceno ustavnosti 31. točke prvega odstavka 125. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (Uradni list RS, št. 15/13, 23/15 – popr., 10/17 in 47/19) se prekine do odločitve Sodišča.

Varuh človekovih pravic (v nadaljevanju predlagatelj) je na podlagi pete alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) vložil zahtevo za oceno ustavnosti treh med seboj neodvisnih sklopov določb Zakona o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju ZNPPol). Ustavno sodišče je o zahtevi predlagatelja že odločilo glede dveh sklopov, in sicer glede uporabe brezpilotnih zrakoplovov pri opravljanju policijskih nalog (četrti odstavek 113. člena ZNPPol) in glede uporabe tehničnega sredstva optične prepoznave registrskih tablic pri opravljanju policijskih nalog (tretja alineja drugega odstavka 114.a člena ZNPPol). (Glej opombo 1) Tretji sklop, ki se nanaša na obdelavo podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR), (Glej opombo 2) pa je bil v času postopka pred Ustavnim sodiščem predmet zakonskih sprememb (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalogah in pooblastilih policije, Uradni list RS, št. 47/19 – v nadaljevanju ZNPPol-B). Zahtevo za oceno ustavnosti prej veljavne ureditve, ki se nanaša na obdelavo podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR), je Ustavno sodišče zavrglo s sklepom št. U-I-152/17 z dne 3. 9. 2020.

Predlagatelj je zahtevo za oceno ustavnosti razširil tudi na zdaj veljavno ureditev (začetek veljavnosti od 10. 8. 2019), vendar le glede 31. točke 125. člena ZNPPol. Tej določbi očita kršitev 38. člena Ustave, ki zagotavlja pravico do varstva osebnih podatkov.

Predlagatelj zatrjuje, da sta osebna podatka iz 31. točke 125. člena ZNPPol (evidenca potnikov iz sistema rezervacij letalskih vozovnic (PNR)) navedena v neskladju s pravico do varstva osebnih podatkov, ker nista v zakonu določno opredeljena, kot to sicer terja 38. člen Ustave. Gre za podatek: »informacije v zvezi s programi za pogoste potnike« in »informacije o drugih morebitnih posebnostih, povezanih s potnikom«.

Predlagatelj opozarja, da je nejasna in nedoločna tudi Direktiva (EU) 2016/681 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o uporabi podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj (v nadaljevanju Direktiva (EU) 2016/681),ki v Prilogi I določa nabor osebnih podatkov, ki so jih dolžni letalski prevozniki posredovati pristojnim organom. Med njimi izpostavi podatek iz evidence podatkov o potnikih: »informacije v zvezi s programi za pogoste potnike« iz 8. točke, kot se glasi v slovenski različici. Opozarja, da naj bi besedna zveza »v zvezi« nakazovala na odprtost opredelitve in da lahko zato vključuje številne osebne podatke, med katerimi ni samo po sebi očitno, ali so potrebni za namen, ki ga Direktiva (EU) 2016/681 zasleduje. Meni, da je ta direktiva v tem delu zato v neskladju s 7. in 8. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina).

Državni zbor pojasnjuje, da je pri oblikovanju podatkovnih elementov iz evidence potnikov (PNR) zakonodajalec izhajal iz mednarodnih podatkovnih standardov PNR in API. Navaja, da je zakonodajno-pravna služba Državnega zbora opozarjala tudi na določnost obsega podatkov, ki so predmet posredovanja, saj pomensko nejasne, vendar za zakonsko urejanje bistvene določbe otežujejo presojo sorazmernosti posega v ustavno zagotovljeno varstvo zasebnosti. Zatrjuje, da gre pri obeh spornih podatkih (rubrikah) za prenos 8. oziroma 12. točke Priloge I Direktive (EU) 2016/681.

Vlada navaja, da je pri pripravi podatkovnih elementov PNR in API v 30. in 31. točki 125. člena ZNPPol upoštevala podatkovne standarde, ki jih podpira Evropska komisija, in ta tudi poziva države članice, naj jih upoštevajo. Gre za podatkovne standarde, ki so jih izoblikovali Mednarodno združenje za zračni transport (IATA), Mednarodna organizacija civilnega letalstva (ICAO) in Svetovna carinska organizacija (WCO) in so predstavljeni v smernicah »Guidelines on Passenger Name Record (PNR) Data« in »Guidelines on Advance Passenger Information (API)«.

Vlada na očitek o nedoločnosti rubrike »informacije v zvezi s programi za pogoste potnike« pojasni, da ta rubrika pomeni le status pogostega potnika. Sicer pa pomeni prenos 8. točke Priloge I Direktive (EU) 2016/681.

Glede druge rubrike »informacije o drugih morebitnih posebnostih, povezanih s potnikom« Vlada pojasni, da pomeni prenos 12. točke Priloge I Direktive (EU) 2016/681, torej »splošne opombe«. Navaja, da je ta rubrika jasna, določena z mednarodno priznanimi podatkovnimi standardi. Kot primer našteva, kaj vsebuje ta podatkovni element: informacije o mladoletnikih brez spremstva, mlajših od 18 let, kontaktne podatke skrbnika pri prihodu, sorodstveno razmerje skrbnika do mladoletnika, podatke o zastopniku, podatke o deportiranih osebah, ali ima oseba dovoljenje za nošenje orožja, ali oseba potuje z živaljo. Vlada meni, da se podatki iz te rubrike zbirajo in obdelujejo »po analogiji«. Takšen zakonodajni pristop naj ne bi pomenil težjega posega v pravico do varstva osebnih podatkov, kot če so podatki izrecno določeni z zakonom.

V odgovoru predlagatelj vztraja, da je izpodbijana določba neskladna s standardi varstva človekovih pravic, kot jih je postavilo Ustavno sodišče. Hkrati pa predlaga, naj Ustavno sodišče, če bo podvomilo tudi o skladnosti Direktive (EU) 2016/681 z Listino, sproži postopek predhodnega odločanja po 267. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU).