Odločba o ugotovitvi, da 37. do 40. člen Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije niso v neskladju z Ustavo

240. Odločba o ugotovitvi, da 37. do 40. člen Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije niso v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-834/21-15

Datum: 18. 1. 2024

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 18. januarja 2024

o d l o č i l o :

Členi 37 do 40 Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 69/11 – uradno prečiščeno besedilo in 158/20) niso v neskladju z Ustavo.

O b r a z l o ž i t e v

Predlagatelj zahteva oceno ustavnosti v izreku navedenih določb Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK). Zatrjuje njihovo neskladje z 2., 3. in 14. členom Ustave. Sklicuje se na dosedanjo ustavnosodno presojo in povzema pravno mnenje, ki ga prilaga zahtevi. Neskladje z 2. členom Ustave zatrjuje, ker naj bi ZIntPK vseboval nedoločne pravne pojme, ki naj jih ne bi bilo mogoče zapolniti z ustaljenimi metodami pravne razlage. To naj bi omogočalo arbitrarno odločanje Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija). Glede na opredelitev pojmov nasprotje interesov in zasebni interes v ZIntPK naj ne bi bilo jasno, kakšne intenzitete naj bi moral biti stik med določenima osebama, da je mogoče medsebojno vplivanje, ki je upoštevno z vidika izpodbijane ureditve. Tudi Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora naj bi v postopku sprejemanja izpodbijanih določb navedla različne pomisleke v zvezi z njihovo (ne)jasnostjo in (ne)določnostjo. Državni svetniki naj bi bili vsakodnevno udeleženi v stikih, ki naj bi jih lahko šteli za prepovedane po ZIntPK. Predlagatelj trdi, da zaradi pomanjkanja prakse Komisije in sistemskih pojasnil, ki bi zadevala posebej Državni svet in njegov ustavni položaj, ni mogoče ugotoviti, katere okoliščine so ključne pri opredelitvi nasprotja interesov. Vsebine pojma zasebni interes naj ne bi bilo mogoče ugotoviti. Po trditvah predlagatelja je izpodbijana ureditev v neskladju s 14. členom Ustave, ker velja enako za bistveno različne subjekte, katerih položaj je v izhodišču različen. Predlagatelj meni, da je način izogibanja nasprotju interesov jasen in izvedljiv za javne uslužbence. Državnemu svetniku, ki naj bi imel že po naravi svojega dela osebne, poklicne in politične stike s predstavniki interesnih skupin, da jih lahko ustrezno zastopa, pa naj bi takšno ravnanje onemogočalo ustrezno delo pri opravljanju njegove funkcije. Predlagatelj trdi, da je izpodbijana ureditev tudi v neskladju s 3. členom Ustave, ker zaradi preširokega pojmovanja nasprotja interesov omogoča Komisiji samovoljne posege v ustavne pristojnosti Državnega sveta. Pri tem razlaga, kako mora med posameznimi vejami oblasti obstajati sistem zavor in ravnovesij, ter pojasnjuje (ustavno)pravni položaj Državnega sveta in Komisije. Izpodbijana ureditev naj ne bi bila prilagojena delovanju Državnega sveta. V neskladju naj bi bila z Zakonom o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo in 16/23 – v nadaljevanju ZDSve) in Poslovnikom Državnega sveta (Uradni list RS, št. 70/08, 73/09, 101/10, 6/14, 26/15, 55/20, 123/20, 67/22 in 69/23 – v nadaljevanju PoDS-1). Posegala naj bi v parlamentarno avtonomijo Državnega sveta. Predlagatelj pojasnjuje, da ZDSve ne vsebuje posebne določbe, ki bi določala izločitev državnega svetnika pri glasovanju o potrditvi lastnega mandata (izjema so sporni mandati), čeprav je jasno, da na prvi konstitutivni seji državni svetniki odločajo tudi o lastnih pravicah, o potrditvi lastnega mandata. Tako imenovana verifikacija mandata naj bi bila odraz parlamentarne avtonomije in naj bi vključevala zasebni interes. PoDS-1 naj ne bi določal izločitve kandidata za predsednika oziroma podpredsednika Državnega sveta iz postopka kandidiranja in odločanja o lastni kandidaturi. Kandidat za navedeni funkciji naj bi praviloma glasoval zase. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da so izpodbijane določbe v neskladju z Ustavo, in naj jih razveljavi.

Ustavno sodišče je zahtevo za oceno ustavnosti poslalo Državnemu zboru, ki je nanjo odgovoril. Državni zbor meni, da iz navedb predlagatelja izhaja, da zatrjuje neskladje 4. člena ZIntPK z 2. členom Ustave. Zatrjevana protiustavnost naj ne bi bila podana. Nedoločni pravni pojmi naj bi bili v pravnem redu običajni. V ZIntPK naj tudi ne bi bilo pravne praznine. Državni zbor poudarja, da je Komisija sprejela Sistemsko pojasnilo o nasprotju interesov št. 06262-3/2021/21 32008 z dne 13. 5. 2022 (Glej opombo 1) (v nadaljevanju Sistemsko pojasnilo) in Državnemu svetu izdala Priporočilo z dne 3. 6. 2021 (v nadaljevanju Priporočilo), s katerim mu je priporočila sprejetje več ukrepov s področja preprečevanja nasprotja interesov, med drugim tudi dopolnitev Etičnega kodeksa državnih svetnikov Državnega sveta Republike Slovenije (v nadaljevanju Etični kodeks). (Glej opombo 2) Trdi, da avtomatičnega, vnaprej poznanega in na vse možne primere razširjenega instituta nasprotja interesov ni, temveč je ta institut vezan na vsak konkreten primer posebej. Razlaga, da glede na to, da državni svetniki zastopajo različne interesne skupine, takšni interesi ne pomenijo nasprotja interesov. Dolžnost prenehati delo na zadevi (razen če bi bilo nevarno odlašati) ter o izločitvi in okoliščinah nasprotja interesov obvestiti nadrejenega oziroma predstojnika, naj bi zasledovala cilj preglednega delovanja institucij in zmanjševanja koruptivnih tveganj. ZIntPK naj bi se nanašal na vse veje oblasti in ne le na Državni svet. Zato naj ne bi šlo za njegovo omejevanje s strani ene od vej oblasti. Državni zbor navaja, da so si zavezanci po ZIntPK med seboj v določenih pogledih različni, vendar ne bistveno z vidika izpodbijane ureditve. Drugačna ureditev, ki bi bila prilagojena le za državne svetnike, naj bi pomenila nedovoljeno razlikovanje v primerjavi z drugimi funkcionarji. Državni zbor Ustavnemu sodišču predlaga, naj zahtevo zavrne.

Mnenje o zahtevi je poslala tudi Vlada, ki prav tako nasprotuje stališčem predlagatelja. Sklicuje se na Konvencijo Združenih narodov proti korupciji (Uradni list RS, št. 22/08 in 51/09, ter MP, št. 5/08 in 13/09 – MKZNPK) in Poročilo o Republiki Sloveniji, ki ga je v zvezi s preprečevanjem korupcije pri poslancih, sodnikih in tožilcih pripravila Skupina držav proti korupciji pri Svetu Evrope GRECO. (Glej opombo 3) Sklicuje se tudi na Etični kodeks. Razlaga, zakaj je pomembna ureditev preprečevanja nasprotja interesov na področju delovanja Državnega sveta. Pri tem omenja Priporočila in konkreten primer, ko se je postavilo vprašanje nasprotja interesov v zvezi z odreditvijo parlamentarne preiskave. Meni, da pri nasprotju interesov ni smiselno pravno določati upoštevne intenzivnosti stika, saj je jasno, da mora biti ta takšne intenzivnosti, da pri konkretnem posamezniku sproži spremembo »psihičnega odnosa«. Ker naj bi bilo nasprotje interesov notranje psihološko stanje, naj ga ne bi bilo mogoče preprosto urejati. Po oceni Vlade je izpodbijano ureditev treba razlagati v kontekstu ustavnega položaja Državnega sveta in državnih svetnikov. Državni svetnik naj bi se znašel v nasprotju interesov, če bi bil njegov osebni interes drugačen od tistega, ki bi ga moral zastopati. Pri rednem delovanju državnih svetnikov naj ne bi šlo za nasprotje interesov. Ustavno predvideno in legitimno uveljavljanje parcialnih interesov v tem okviru naj bi bilo dopustno. Vlada poudarja, da razprava in odločanje državnega svetnika v zadevi, v kateri ima lasten interes, ne pomenita nujno nasprotja interesov. Pravila v zvezi z nasprotjem interesov naj bi bila ustrezna in v konkretnih primerih naj bi jih bilo mogoče razlagati ustavnoskladno. Vlada Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da so izpodbijane določbe skladne z Ustavo.

Predlagatelju sta bila poslana odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade. Predlagatelj se je opredelil do mnenja Vlade. Strinja se z njenimi navedbami, da redno delovanje državnih svetnikov ne pomeni nasprotja interesov, sicer pa vztraja pri svojih stališčih. Tudi iz navedb Vlade naj bi izhajalo, da je izpodbijana ureditev preširoka. V praksi naj bi bilo zaznati veliko težav, ki jih Komisija s sistemskimi pojasnili in načelnimi mnenji naj ne bi mogla razrešiti.

Predlagatelj izpodbija 37. do 40. člen ZIntPK, ki sodijo v IV. poglavje (Preprečevanje nasprotja interesov in nadzor nad sprejemanjem daril) ter 4. podpoglavje (Nasprotje interesov) tega zakona in se glasijo:

(dolžnost izogibanja nasprotju interesov)

Uradna oseba mora biti v zvezi s svojo službo ali funkcijo pozorna na vsako nasprotje interesov in se mu je dolžna izogniti.

Uradna oseba, ki ob nastopu službe ali funkcije ali med njenim izvajanjem ugotovi obstoj okoliščin, ki bi lahko vplivale ali ustvarile videz, da vplivajo na nepristransko in objektivno opravljanje njenih javnih nalog, navedene okoliščine nemudoma razkrije neposredno nadrejenemu ali od njega pooblaščeni osebi.

Uradna oseba svoje službe ali funkcije in informacij, ki jih pridobi pri opravljanju svoje funkcije oziroma službe, ne sme uporabiti za to, da bi sebi ali komu drugemu uresničila nedovoljen zasebni interes.