Odločba o razveljavitvi 55. člena Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti, sklep o zavrnitvi pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 31. člena, 44., 51. in 53. člena Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti ter sklep o zavrženju za začetek postopka za oceno ustavnosti 24. člena Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti

2364. Odločba o razveljavitvi 55. člena Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti, sklep o zavrnitvi pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 31. člena, 44., 51. in 53. člena Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti ter sklep o zavrženju za začetek postopka za oceno ustavnosti 24. člena Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti

Številka: U-I-289/04-26

Datum: 18. 5. 2006

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Vide Berglez iz Hoč in Zdravka Maržiča iz Kranja, ki ga zastopa Jelka Sajovic, odvetnica v Kranju, na seji dne 18. maja 2006

Člen 55 Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti (Uradni list RS, št. 110/02) se razveljavi.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 31. člena, 44., 51. in 53. člena Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti se zavrne.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 24. člena Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti se zavrže.

Pobudnik Zdravko Maržič sam nosi stroške postopka s pobudo.

Pobudnica Vida Berglez je dne 14. 10. 2004 vložila pobudo, s katero je izpodbijala 24., 31., 51., 53. in 55. člen Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti (v nadaljevanju ZIRD). V vlogi z dne 20. 12. 2005 je pobudo razširila še na 44. člen ZIRD. Pobudnica utemeljuje svoj pravni interes z navedbo, da je rejnica in zato določbe ZIRD neposredno posegajo v njene pravice in pravni položaj. Meni, da so izpodbijane zakonske določbe v neskladju z 2., 8., s 14., z 18., 21., s 34., z 49., s 50., 66., 67., z 69., s 75. in 153. členom Ustave. Zatrjuje tudi neskladje z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in načeli mednarodnega prava, in sicer s 23. členom Splošne deklaracije človekovih pravic, s Konvencijo Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90 in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju KOP), s Konvencijo Mednarodne organizacije dela št. 98 o uporabi načel o pravicah organiziranja in kolektivnega dogovarjanja (Uradni list FLRJ-MP, št. 11/58 – Konvencija MOD št. 98), s Konvencijo Mednarodne organizacije dela št. 151, Konvencijo Mednarodne organizacije dela št. 175 in Konvencijo Mednarodne organizacije dela št. 177, z Evropsko socialno listino (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – MESL), z Listino skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev in z Direktivo št. 91/533/EGS.

Člen 24 ZIRD po mnenju pobudnice postavlja v neenakopraven položaj rejnike, ki skrbijo za manj kot tri otroke (rejence), saj jim ne zagotavlja sorazmernega dela pravic. Ta člen naj bi bil v neskladju z 49. členom Ustave, pa tudi z 8., s 14., z 18., z 21., s 34., 50., 66. in 75. členom Ustave. V 31. členu ZIRD so določeni primerni bivalni prostori, ki jih po zatrjevanju pobudnice nihče ne plača. Pobudnica poudarja, da rejnik daje pri svojem delu na razpolago vse svoje premično in nepremično premoženje, za kar ni predvideno nikakršno plačilo oziroma povračilo. člen 31 ZIRD naj bi bil zato v neskladju z 69. členom Ustave.

Pobudnica nadalje nasprotuje 51. členu ZIRD, ki po njenem mnenju krivično določa materialne stroške za rejenca. Znesek materialnih stroškov naj bi bil izračunan na popolnoma napačni osnovi. S tem naj bi ZIRD postavil rejence v neenakopraven položaj v primerjavi z drugimi otroki, ki živijo v institucionalnem varstvu. Rejniki pa naj bi bili postavljeni v neenakopraven položaj v primerjavi z drugimi izvajalci institucionalnega varstva in z drugimi zaposlenimi v javnih službah. Po zatrjevanju pobudnice morajo rejniki prispevati lastna sredstva in premoženje, da rejencem zagotovijo dostojno preživetje. Pobudnica opozarja, da vsaka druga oblika institucionalnega varstva realno stane vsaj enkrat več kot namestitev v rejniški družini (npr. varstvo v otroškem vrtcu). Po njenem mnenju je država del finančne plati posebnega varstva otrok (56. člen Ustave) protiustavno prenesla na rejnike, saj naj bi kot osnovo za izračun stroškov vzela gospodinjstvo družine. Kot zatrjuje pobudnica, sta rejnikom z ZIRD naložena zgolj varstvo in vzgoja rejenca, ne pa tudi oskrba in preživljanje, ki sta naložena državi. Pobudnica nasprotuje načinu izračuna materialnih stroškov iz 51. člena ZIRD. Meni, da so rejenci z uveljavitvijo ZIRD podvrženi ponižujočemu ravnanju, saj noben pridobitno nesposoben človek, ki je potreben tuje pomoči (varstva in vzgoje ter nege), ne more preživeti s 40% povprečnih mesečnih izdatkov v gospodinjstvu. Opozarja, da rejenci niso priznani kot člani gospodinjstva v primeru, ko rejnik uveljavlja svoje pravice in ugodnosti (npr. olajšave pri davčni napovedi, prošnje lastnih otrok za pridobitev štipendije, vloge za otroški dodatek za lastne otroke, znižanje starostnih pogojev pri pridobitvi pravice do pokojnine, dodatek za veliko družino itd.). Pobudnica poudarja, da rejnik v zvezi z rejencem nima nobenih starševskih pravic, obveznosti ali pravnih koristi, temveč starševske pravice večinoma ohranijo starši ali pa jih imajo centri za socialno delo ali skrbniki. Po njenem zatrjevanju država neprestano posega v rejniško družino in odloča o vsem v zvezi z rejencem (prim. 2., 27., 34., 36., 37. in 38. člen ZIRD).

Pobudnica opozarja tudi na medsebojno neskladje 25., 51. in 52. člena ZIRD. Nasprotuje temu, da je predlagatelj ZIRD izdatke za nepotrošne dobrine odštel od povprečnih izdatkov, ker ti niso v zvezi z rejencem, temveč v zvezi z gospodinjstvom družine, izdatke za obleko in obutev pa zato, ker te praviloma krijejo starši rejencev. Opozarja na nelogičnost zakonske ureditve, ki v 25. členu ZIRD rejniku med drugim nalaga dolžnost, da rejencu nudi primerno obleko in obutev ter primerno nastanitev, v 52. členu pa predvideva znižanje oskrbnine v višini 25% materialnih stroškov, če rejniku ni treba kriti stroškov za obleko in obutev rejenca. Glede na navedeno pobudnica meni, da je 51. člen ZIRD v neskladju z 8., s 14., z 18., z 21., s 34., s 67. in z 69. členom Ustave.

Pobudnica nadalje izpodbija 53. člen ZIRD, ki po njenem mnenju rejniku krivično določa fiksno plačilo za delo. Znesek plačila za delo naj bi bil oblikovan brez kakršnekoli argumentacije. Pobudnica poudarja, da je rejništvo v primerjavi z drugimi oblikami institucionalnega varstva priznano kot najboljša oblika, kar pa se ne odraža v vrednotenju in plačilu za delo rejnikov. Pobudnica meni, da rejniki niso v enakopravnem položaju z drugimi delavci v Republiki Sloveniji. Dohodek, ki ga rejnikom določa ZIRD, po mnenju pobudnice ne zagotavlja socialne varnosti, rejnikovim otrokom pa ne dostojnega življenja. Pobudnica zatrjuje, da rejnikom ni bilo omogočeno sodelovanje ob sprejemanju ZIRD, temveč se je o njihovih pravicah in položaju odločalo popolnoma birokratsko. Iz obrazložitve predloga ZIRD naj bi bilo razvidno, da je določitev zneska plačila za delo temeljila na težnji, da se rejniku, ki skrbi za tri rejence, določi minimalna plača. Po mnenju pritožnice je nepošteno izhodišče, ki določa minimalni znesek, ne glede na vrednost vloženega dela. Pravična cena dela bi morala biti po mnenju pobudnice določena z upoštevanjem izobrazbe, delovnih izkušenj, dodatnega usposabljanja in izobraževanja. Sicer pa je po njenem mnenju neprimerno, da je za rejnike plačilo fiksirano v zakonu. Pobudnica poudarja, da plačilo za delo rejnika, četudi ga pomnožimo s številom tri (če rejnik skrbi za tri rejence), ne dosega niti minimalne plače. Poleg tega naj bi bila obremenjenost rejnikov večja kot v katerikoli drugi institucionalni obliki varstva in vzgoje otrok, ki bi se po kvaliteti mogla primerjati z rejništvom. Pobudnica poudarja, da obveznosti rejnika trajajo 365 dni v letu po 24 ur vsak dan. Ne glede na drugi odstavek 53. člena ZIRD, ki omogoča 50% povišanje plačila za delo, po mnenju pobudnice nikakor ne gre za primerno plačilo. Pobudnica nadalje opozarja, da rejniki niso niti zaposleni niti samozaposleni; prav tako ne spadajo v kategorijo brezposelnih oseb, saj so se v skladu z 2. členom ZIRD zavezali za varstvo in vzgojo rejenca. Za delo, ki ima po mnenju pobudnice vse elemente delovnega razmerja, nimajo sklenjenih pogodb o delu na domu in posledično tudi ne nikakršnih pravic, ki izvirajo iz delovnega razmerja (npr. pravice do dopusta, pravice do regresa za prehrano in dopust). Pobudnica predlaga, naj se rejnikom prizna delovno razmerje kot drugim delavcem na področju vzgoje in varstva otrok ter s tem v zvezi priznajo vse pravice, ki izvirajo iz delovnega razmerja. Pobudnica se zavzema tudi za spremembo finančnega položaja rejencev, in sicer tako, da bo za njihovo preživetje poskrbljeno s finančnimi sredstvi, ki bodo primerljiva s finančnimi sredstvi, ki so namenjena za preživetje otrok v drugih institucijah. Pobudnica zato meni, da je 53. člen ZIRD v neskladju z 2., 8., s 14., z 18., 21., s 34., z 49., s 50., 66., 67., z 69. in s 75. členom Ustave.

Pobudnica izpodbija še 55. člen ZIRD, na podlagi katerega sorodniki niso upravičeni do plačila za delo. Meni, da je navedeni člen v neskladju z 2., 8., s 14., z 18., 21., s 34., z 49., s 50., 66. in 75. členom Ustave.

V vlogi z dne 21. 12. 2005 je pobudnica razširila pobudo še na 44. člen ZIRD, ki določa pisno sklenitev rejniške pogodbe. Meni, da ni jasno, za kakšno vrsto pogodbe gre. Po njenem mnenju ne more iti za (posebno) pogodbo civilnega prava, saj vsebuje vse elemente, potrebne za obstoj delovnega razmerja. Poleg tega bi moralo biti v primeru civilnopravne pogodbe omogočeno dogovarjanje o vsebini pogodbe, kar pa v primeru rejniške pogodbe ni mogoče. V tej vlogi pobudnica podrobno pojasnjuje tudi druge argumente, ki naj bi kazali na neustrezno urejeno plačilo za delo rejnikov. Poudarja, da se rejnik s podpisom rejniške pogodbe ne zaveže finančno preživljati tujega otroka, temveč ta obveznost še vedno pripada biološkim staršem. Praksa naj bi kazala, da slednji te obveznosti ne izpolnjujejo. Pobudnica ponuja primerjavo rejnika z družinskim pomočnikom, ki ima pravico do mesečnega plačila v višini minimalne plače in plačila prispevkov za pokojninsko zavarovanje. Pobudnica je svoje argumente dopolnila še v vlogi z dne 9. 1. 2006, v kateri zatrjuje, da osnova za izračun materialnih stroškov temelji zgolj na dopisu Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve.

Pobudnik Zdravko Maržič izpodbija 55. člen ZIRD, ki določa, da rejnik, ki je rejenčev sorodnik, ni upravičen do plačila dela. Svoj pravni interes utemeljuje z navedbami, da od 1. 4. 1992 dalje izvaja rejništvo za svojo mladoletno vnukinjo, z uveljavitvijo izpodbijane zakonske določbe (tj. z dnem 1. 1. 2003) pa mu je bila ukinjena pravica do plačila dela. Prilaga Aneks k rejniški pogodbi št. 1 z dne 3. 10. 2003 ter obvestilo Centra za socialno delo Radovljica z dne 28. 1. 2003. Pobudnik zatrjuje neskladje izpodbijane določbe z 2. členom in drugim odstavkom 14. člena Ustave. Zatrjuje, da ga izpodbijana določba postavlja v neenakopraven položaj z drugimi rejniki, ki opravljajo rejniško dejavnost in so za svoje delo upravičeni do mesečne rejnine, ki zajema oskrbnino (to prejema tudi pobudnik) ter plačilo dela. Po mnenju pobudnika za različno ureditev ne obstajajo razumni in stvarni razlogi. Poudarja, da rejniki sorodniki prevzemajo vse obveznosti in odgovornosti kot rejniki, ki izvajajo rejništvo kot poklic; prav tako morajo obvezno opraviti usposabljanje in prevzeti vse obveznosti in odgovornosti, ki jim jih nalaga Zakon. Tudi motiv naj bi bil ne glede na njihov status pri vseh rejnikih enak, tj. čustvena navezanost in želja po skrbi za nego, vzgojo in izobraževanje rejencev. Po zatrjevanju pobudnika so vsi rejniki v enakem dejanskem in pravnem položaju. Pobudnik zatrjuje, da je bil pred uveljavitvijo ZIRD upravičen do nagrade za delo, novi Zakon pa mu je to pravico odvzel. Po mnenju pobudnika izpodbijana določba tudi ni pravnotehnično popolna, saj ne določa kroga sorodnikov, ki jih Zakon izključuje iz kroga upravičencev do plačila dela, s čimer naj bi bila kršena tudi načela pravne države (2. člen Ustave). Pobudnik še navaja, da naj bi nagrado za delo, ki jo je za izvajanje rejništva prejemal približno 11 let, porabil za dodatne potrebe vnukinje, z ukinitvijo te pravice pa mu je zakonodajalec onemogočil zadovoljevanje teh potreb otroka.

Državni zbor na pobudi ni odgovoril. Svoje stališče pa sta pojasnila Vlada in Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju Ministrstvo). Uvodoma sta predstavita institut rejništva ter pravno ureditev izvajanja rejniške dejavnosti. Navajata, da je izvajanje rejniške dejavnosti sistemsko gledano umeščeno v izvajanje storitev institucionalnega varstva, določenega v Zakonu o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92 in nasl. – v nadaljevanju ZSV). Ta v 41.a členu določa, da je dejavnost socialnega varstva nepridobitna. Posebej poudarjata, da fizična oseba opravlja socialnovarstvene storitve kot zasebnik pod pogoji, določenimi v prvem odstavku 65. člena ZSV. Drugi odstavek tega člena pa določa, da lahko ne glede na prvi odstavek posamezne storitve v okviru javne službe v skladu z zakonom opravlja rejnik ali tretja oseba, če za te storitve sklene pogodbo s centrom za socialno delo. Vlada in Ministrstvo zavračata očitke pobudnice, da je 24. člen ZIRD v neskladju z 49. členom Ustave, pa tudi z 8., s 14., z 18., 21., s 34., 50., 66. in 75. členom Ustave. Navedeni člen določa, da mora imeti rejnik, ki izvaja rejniško dejavnost kot poklic, istočasno nameščene tri rejence. Predlagatelj Zakona naj bi pri določitvi tega normativa izhajal s stališč prakse (centrov za socialno delo in strokovnih delavcev, ki delajo na rejništvu). Izkazalo naj bi se, da je število tri najprimernejše število otrok, katerim se lahko rejnik v največji meri posveti in izvaja dolžnosti, sprejete z rejniško pogodbo. Sicer pa ZIRD v zvezi s tem dopušča izjeme (povečanje ali znižanje tega normativa) glede na ugotovljene potrebe in koristi konkretnega rejenca. Glede na to, da so strokovni sodelavci skupaj z rejniki ves čas sodelovali pri pripravi ZIRD, naj bi bil neutemeljen očitek pobudnice, da rejniki pri določitvi pogojev in cene niso imeli besede. Ministrstvo poudarja, da vsako delo ali izvajanje neke dejavnosti ne pomeni sklenitve delovnega razmerja, zlasti če je izvajanje posebej pravno urejeno.

Vlada in Ministrstvo zavračata tudi očitke o neskladnosti 31. člena ZIRD z Ustavo. V skladu s tem členom center za socialno delo pri pripravi ocene o primernosti kandidata preveri tudi primernost bivalnih pogojev celotne družine, posebej pa prostorov in opreme, namenjenih rejencu. Poudarjata, da je pri presoji te zakonske določbe treba upoštevati, da je rejništvo oblika institucionalnega varstva, ki se izvaja v drugi družini in ne v javnem socialnovarstvenem zavodu ali drugi pravni in fizični osebi, ki pridobi koncesijo na javnem razpisu. Prav v tem naj bi bila posebnost rejništva, ki se izvaja tako, da rejnik odpre vrata svojega doma za tujega otroka (rejenca). S tem se otroku, ki ne more živeti pri svojih starših, omogoči dragocena izkušnje družine, v kateri otrok zadovoljuje tako fiziološke kot druge potrebe (npr. potrebo po varnosti, spoštovanju, ljubezni itd.). Prav zaradi te specifičnosti je izvajanje rejniške dejavnosti posebej urejeno in izvzeto iz splošne ureditve izvajanja javne službe institucionalnega varstva. Ker izvajanje rejniške dejavnosti prinaša rejniku tudi materialne stroške, ZIRD v 51. členu določa, da ima rejnik pravico do mesečne rejnine, ki zajema oskrbnino in plačilo dela. V zvezi s 44. členom ZIRD Vlada in Ministrstvo pojasnjujeta, da center za socialno delo kot nosilec javnega pooblastila in rejnik za vsakega rejenca skleneta rejniško pogodbo, ki je posebna pogodba, s katero se podobno kot pri koncesijskem razmerju uredijo medsebojna razmerja med državo in izvajalcem rejniške dejavnosti. Rejniška pogodba vsebuje sestavine, ki jih določa ZIRD in niso predmet medsebojnega dogovarjanja pogodbenih strank. Rejnik se lahko odloči, ali bo rejniško dejavnost opravljal kot edini poklic ali pa bo to dejavnost izvajal poleg svojega poklica in sklenjenega delovnega razmerja. Ne glede na to so dolžnosti rejnika v razmerju do rejenca enake. Poleg tega ima rejnik pravico do plačila prispevkov za socialno varnost v skladu s posebnimi predpisi, ki urejajo plačevanje prispevkov za socialno varnost. Rejniki, ki opravljajo rejniško dejavnost kot poklic, so pokojninsko in invalidsko zavarovani na podlagi tretje alineje 15. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99 in nasl. – ZPIZ-1). S sklenitvijo rejniške pogodbe rejniki ne sklenejo delovnega razmerja s centrom za socialno delo. Izvajanje rejniške dejavnosti ne pomeni izvajanja delovnega procesa v smislu 4. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 – ZDR), ki bi ga organiziralo Ministrstvo ali krajevno pristojni center za socialno delo. Rejniška dejavnost se izvaja kot dejavnost posamezne družine in pomeni nadomeščanje oziroma prevzemanje nalog družin, te naloge pa niso organizirane kot delovni proces in po svoji posebni naravi tudi ne morejo biti. Rejnik kot izvajalec ene od storitev javne službe s sklenitvijo rejniške pogodbe ne prevzame tudi roditeljske pravice, saj je ta posebej ustavno, konvencijsko in zakonsko varovana. Rejniku se zgolj zaradi učinkovitega izvajanja dejavnosti zagotovi določena upravičenja, ki jih terjata varstvo in vzgoja otroka. V vsakem primeru posebej je treba preučiti, ali je treba otroku zagotoviti tudi posebno varstvo – skrbništvo. Z dolžnostmi, ki jih rejnik prevzame z rejniško pogodbo, otrok formalno ne postane tudi družinski član rejnikovega gospodinjstva, kajti rejnik ga zakonsko ni dolžan preživljati, temveč vsa sredstva za njegovo varstvo in vzgojo ter oskrbo zagotavlja država.