Odločba o oceni ustavnosti odloka o razpisu referenduma in določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin ter za določitev oziroma spremembo njihovih območij in razpisu referenduma za spremembo imen in sedežev občin

1522. Odločba o oceni ustavnosti odloka o razpisu referenduma in določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin ter za določitev oziroma spremembo njihovih območij in razpisu referenduma za spremembo imen in sedežev občin

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude krajevnih skupnosti Benedikt, Cerkvenjak, Destrnik, Dobje, Horjul, Kamna Gorica, Kropa, Lenart, Ljubno, Mirna Peč, Nova Gorica, Podlehnik, Podnart, Polana, Solkan, Srednja Dobrava, Sveta Ana, Sveti Andraž, Sveti Jurij, Sveta Trojica, Šmarjeta, Trzin, Voličina, Žetale in Žirovnica, iniciativnega odbora vasi Globoka, Mestne občine Nova Gorica, Občine Lenart, Občine Nazarje in drugih na seji dne 17. aprila 1998

V neskladju z ustavo je, da odlok o razpisu referenduma in določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin ter za določitev oziroma spremembo njihovih območij in razpisu referenduma za spremembo imen in sedežev občin (Uradni list RS, št. 21/98) ne vsebuje določb o razpisu referenduma na območju Občine Destrnik – Trnovska vas glede sedeža občine. Državni zbor mora to neskladje z ustavo odpraviti najkasneje do 20. maja 1998 tako, da razpiše referendum na območju Občine Destrnik – Trnovska vas.

V neskladju z ustavo je, da odlok ne vsebuje določb o razpisu referenduma na območju naselja Prihova glede izločitve iz Občine Mozirje in priključitve k Občini Nazarje. Državni zbor mora to neskladje z ustavo odpraviti najkasneje do 20. maja 1998 tako, da razpiše referendum na ustreznih območjih.

V neskladju z ustavo je, da odlok ne vsebuje določb o razpisu referenduma o izločitvi delov občine v samostojno občino na naslednjih območjih: Benedikt, Cerkvenjak, Lenart, Sveta Ana v Slovenskih Goricah, Sveti Jurij v Slovenskih Goricah, Sveta Trojica v Slovenskih Goricah, Voličina, Sveti Andraž v Slovenskih Goricah, Velika Polana, Šmarjeta, Mirna Peč, Horjul, Trzin, Žirovnica, Lipnica, Podlehnik, Žetale in Dobje. Državni zbor mora to neskladje z ustavo odpraviti najkasneje do 20. maja 1998 tako, da sprejme odlok, s katerim bo razpisal referendum na ustreznih območjih.

Točka I/23 odloka ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako, da se na referendumu o ustanovitvi občin ter za spremembo njihovih območij, ki je razpisan za nedeljo, 19. aprila 1998, na referendumskem območju pod točko I/23 navedenega odloka referendumski izid ugotavlja posebej za območje naselja Globoka.

Točka I/7 odloka ni v neskladju z ustavo.

Deli pobud, navedenih v uvodu te odločbe, ki se nanašajo na zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96), se izločijo iz zadeve št. U-I-119/98 in se obravnavajo posebej.

Krajevna skupnost Destrnik izpodbija odlok o razpisu referenduma in določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin ter za določitev oziroma spremembo njihovih območij in razpisu referenduma za spremembo imen in sedežev občin (v nadaljevanju: OdlRR), ker z njim Državni zbor ni razpisal referenduma o spremembi sedeža Občine Destrnik – Trnovska vas, tako da bi to namesto Trnovske vasi postal Destrnik. Pobudnica se pri tem sklicuje na odločbo ustavnega sodišča U-I-304/94 (OdlUS IV, 114). Iniciativni odbor vasi Globoka Občine Ljutomer in Franjo Kardinar izpodbijata OdlRR, ker uvršča naselje Globoka v referendumsko območje za ustanovitev samostojne Občine Razkrižje. Zatrjujeta, da je uvrstitev tega naselja v Občino Razkrižje v nasprotju z voljo prebivalcev tega naselja in da je naselje bolj povezano z Ljutomerom kot z Razkrižjem. Predlagata, da ustavno sodišče odredi ločeno ugotavljanje izida glasovanja na območju naselja Globoka. Mestna občina Nova Gorica, Krajevna skupnost Nova Gorica in Krajevna skupnost Solkan izpodbijajo OdlRR, ker določa referendumsko območje za ustanovitev samostojne Občine Šempeter – Vrtojba. Pobudniki navajajo, da se z ustanovitvijo te občine mesto protiustavno deli na več občin in da izgublja nekatere pogoje za mestno občino (npr. bolnišnico). Navajajo, da Šempeter in Vrtojba dejansko nista samostojni naselji, temveč del urbanega območja in da urbanistični odlok o prostorskih ureditvenih pogojih na širšem mestnem območju Nove Gorice iz leta 1993 šteje Šempeter in Vrtojbo za del širšega mestnega območja Nove Gorice. Sklicujejo se tudi na gradivo Inštituta za geografijo Univerze v Ljubljani “Kriteriji za opredeljevanje mest v Sloveniji”, ki v seznamu mest z obmestji v okvir mesta Nova Gorica šteje tudi Šempeter in Vrtojbo. Občina Nazarje in nekateri drugi pobudniki izpodbijajo ugotovitveni sklep Državnega zbora o tem, da določeni predlogi za ustanovitev občin in spremembo njihovih območij ne izpolnjujejo ustavnih in zakonskih pogojev (sklep št. 005-01/95-4/15 z dne 19. 3. 1998) v delu, ki se nanaša na ugotovitev, da zakonskih pogojev ne izpolnjuje predlog za izločitev dela Občine Mozirje (naselje Prihova) in njegovo priključitev k Občini Nazarje.

Ostali pobudniki izpodbijajo bodisi navedeni ugotovitveni sklep Državnega zbora bodisi OdlRR, ker ne vsebuje določb o razpisu referenduma na določenem območju. Ustavno sodišče je vse pobude, v katerih pobudniki zatrjujejo, da bi moral biti razpisan referendum o ustanovitvi občine na določenem območju (tudi tiste, s katerimi vlagatelji izpodbijajo navedeni sklep Državnega zbora), štelo za pobude za presojo ustavnosti in zakonitosti OdlRR. Pobudniki zatrjujejo, da je Državni zbor pri odločanju o tem, na katerih območjih bo razpisal referendum o ustanovitvi občine, ravnal arbitrarno. Nekateri navajajo, da njihova območja, na katerih Državni zbor ni razpisal referenduma za ustanovitev občine, izpolnjujejo pogoje po 13. členu zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 – odl. US, 45/94 – odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 – odl. US, 63/95, 73/95 – odl. US, 9/96 – odl. US, 44/96 – odl. US, 26/97, 70/97 in 10/98 – v nadaljevanju: ZLS) in da so glede ustanovitve občine na teh območjih podani razlogi iz drugega odstavka 13.a člena ZLS. Številni pobudniki zatrjujejo, da je Državni zbor podobne predloge obravnaval neenako, tako da je razpisal referendum na območjih, ki so glede izpolnjevanja pogojev po 13. in 13.a členu ZLS primerljiva z območji, glede katerih je predlog zavrnil oziroma ugotovil, da niso izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine.

Nekateri izmed pobudnikov iz prejšnje točke navajajo, da Državni zbor o njihovem predlogu za razpis referenduma sploh ni odločil (gre za predloge za razpis referenduma na naslednjih območjih: Žirovnica, Lipnica, Dobje, Žetale in Podlehnik), četudi so pravočasno vložili pobude oziroma vloge za ustanovitev občine.

Krajevna skupnost Destrnik je predlagala izvedbo referenduma o spremembi sedeža občine. V svoji predhodni opredelitvi o predlogih za izvedbo postopka za ustanovitev občin in spremembo njihovih območij z dne 3. 7. 1997 je vlada predlog podprla, v mnenju o predlogih z dne 15. 1. 1998 pa je svojo podporo umaknila. V vmesnem času je bil namreč sprejet zakon o spremembah in dopolnitvah ZLS, s katerim so bila postavljena merila za določanje sedeža občine. Drugi, tretji, četrti in peti odstavek spremenjenega 9. člena ZLS določajo:

“Zakon določi tudi sedež občine.

O imenu in sedežu občine oziroma njuni spremembi se ugotovi volja prebivalcev naselij, vključenih v občino, z referendumom.

Ime občine se določi po imenu središčnega ali drugega naselja v občini ali po krajinskem imenu. Ime občine je lahko sestavljeno iz imen več naselij v občini. Ime občine se mora razlikovati od imen drugih občin. Kot sedež občine se praviloma določi središčno naselje.

Pri določitvi imena in sedeža občine je treba upoštevati zgodovinske in prometne vidike ter ustaljene splošne krajinske oznake.”

Vlada je umaknila podporo predlogu za izvedbo referenduma o sedežu Občine Destrnik – Trnovska vas z obrazložitvijo, da Trnovska vas bolj ustreza opredelitvi središčnega naselja. Ta ugotovitev ni zadosten razlog za zavrnitev predloga za izvedbo referenduma o tem vprašanju. Ustavno sodišče je v zadevi U-I-304/94 (OdlUS IV, 114) ugotovilo neskladnost 2. in 3. člena zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij z ustavo, ker ni bila ugotovljena volja prebivalcev glede imena in sedeža občin. V obrazložitvi je poudarjeno, da za odpravo neskladja ni potrebno izvesti referenduma v vseh občinah, temveč le v tistih, kjer sta ime in (ali) sedež sporna – med temi je navedena tudi Občina Destrnik – Trnovska vas. Razpis referenduma na tem območju je torej ustavna dolžnost Državnega zbora. Ustavno sodišče je zato ugotovilo pravno praznino v OdlRR in naložilo Državnemu zboru, da jo odpravi tako, da razpiše referendum.

Neutemeljena je tudi zavrnitev predloga za izločitev dela Občine Mozirje (naselje Prihova) in za njegovo priključitev k Občini Nazarje. Vlada je svoje negativno mnenje k temu predlogu obrazložila zgolj z navedbo, da ni utemeljenih razlogov za izločitev in priključitev k sosednji občini. Takšna utemeljitev ne zadošča, zato mora Državni zbor razpisati referendum na predlog Občine Nazarje.

Glede območja Šempeter – Vrtojba je ustavno sodišče ugotovilo, da so izpolnjeni vsi ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine. Predlog je v predhodni opredelitvi z dne 3. 7. 1997 podprla tudi vlada, nato pa v mnenju z dne 15. 1. 1998 podporo umaknila z utemeljitvijo, da je sledila stališčem občinskega sveta, ki zatrjuje, da bi z izločitvijo spornega območja prišlo do okrnitve mesta. Ustavno sodišče ocenjuje, da ustanovitev občine na območju Šempeter – Vrtojba ne bi bila protiustavna oziroma nezakonita.

Iniciativni odbor vasi Globoka in Franjo Kardinar izpodbijata OdlRR, ker uvršča naselje Globoka v referendumsko območje za ustanovitev Občine Razkrižje. Pobudniki navajajo, da naselje gravitira proti Ljutomeru in da so se že na referendumu leta 1994 prebivalci naselja Globoka izrekli proti samostojni Občini Razkrižje. Ustavno sodišče je v zadevi U-I-94/94 (OdlUS III, 59) ugotovilo, da so podani ustavni in zakonski razlogi, da je potrebno posebej ugotavljati izid glasovanja na območju naselja Globoka kot delu referendumskega območja. Ustava določa v prvem odstavku 139. člena, da občina obsega območje naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalstva. Morebitno nasprotovanje prebivalcev naselja vključitvi v določeno občino je lahko pomemben element za presojo izpolnjenosti ustavnih pogojev za ustanovitev občine. Zato je ustavno sodišče tudi tokrat ocenilo, da je potrebno glede na spornost vključitve naselja Globoka v referendumsko območje za ustanovitev Občine Razkrižje posebej ugotavljati voljo prebivalcev tega naselja.

Načelo lokalne samouprave je uvrščeno med temeljne določbe ustave ter je natančneje opredeljeno v posebnem poglavju o lokalni in posebni samoupravi. Pravica do lokalne samouprave je neizbežni nasledek spoštovanja temeljnega ustavnega zagotovila lokalne samouprave (“V Sloveniji je zagotovljena lokalna samouprava.” – 9. člen ustave) kot institucionalnega okvira odločanja o lokalnih javnih zadevah ter temeljne ustavne pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen ustave). Tako tudi Evropska listina lokalne samouprave navaja:

da so lokalne oblasti eden od glavnih temeljev vsake demokratične vladavine,