Odločba o ugotovitvi, da določba prvega odstavka 5. člena zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij ni v neskladju z ustavo; ugotovitvi, da določba drugega odstavka 5. člena zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij ni v neskladju...

"Gospodarska pobuda je svobodna.

Zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij. Gospodarska dejavnost se ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo.

Prepovedana so dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco."

Predlagatelji in pobudniki utemeljujejo kršitev teh določb ustave na naslednji način:

Lek in Bayer Pharma navajata, da naj bi izpodbijana določba posegala v veljavna premoženjskopravna razmerja na stvarnem premoženju, ki sta jih v skladu z veljavnimi predpisi oblikovala s sklenitvijo odplačnih pravnih poslov ter jih izvedla z vpisi v zemljiško knjigo. S tem, ko so tako pridobljena zemljišča neodplačno postala last države, jima ni zagotovljeno takšno uživanje lastnine, da bi se v celoti zagotavljala njena gospodarska funkcija in se omejuje podjetništvo, ki je ustavno varovana kategorija. Predlagateljema naj bi bilo z odvzemom zemljišč dolgoročno omejevano opravljanje osnovne dejavnosti oziroma izvajanje načrtovane podjetniške poslovne strategije. Odvzem na podlagi veljavnih pravnih poslov in pravnomočnih odločb odplačno pridobljenih stvari brez nadomestila oziroma odškodnine naj bi kršil tudi načelo o pravni državi.

Kmetijske organizacije navajajo, da naj bi uveljavitev izpodbijanih določb imela nepopravljive družbene posledice, saj naj bi bili prisiljeni ukiniti vrsto dejavnosti (celo s stečaji ali likvidacijami), prišlo naj bi do izpada tehnološkega in organizacijskega razvoja ter izničenja kmetijskega strokovnega kadra, pa tudi do odpuščanja delavcev oziroma njihovih prekvalifikacij in prerazporeditev. Pravni red naj bi dal tudi družbenopravnim osebam lastnost pravne osebe. S posegi v materialni substrat pravne osebe pa se poseže v njeno bistvo. Nacionalizacija po 5. členu ZLPP, ki se izvaja ex tunc, naj bi bila v neskladju z načelom pravne varnosti kot izrazom pravne države, javni interes zanjo pa naj ne bi bil izkazan.

Gozdnogospodarske organizacije navajajo, da naj bi bila z izvajanjem izpodbijane določbe njihovim delavcem v nasprotju s 50. členom ustave ogrožena njihova socialna varnost. Poseg v sredstva, ki so jih pridobili na legalen način, pa po mnenju pobudnikov ruši tudi pravno varnost v pravnem prometu, kar naj bi bilo v nasprotju z načelom pravne države.

Državni zbor navaja, da je bilo v postopku sprejema ZLPP jasno izraženo stališče, da zemljišča in gozdovi, s katerimi so v okviru družbene lastnine upravljala in razpolagala posamezna podjetja, ne morejo postati predmet kupoprodajnih pogodb, pač pa da je treba takim podjetjem zavarovati in zagotoviti bodoče poslovanje, zato so bili v zakon vneseni instrumenti, ki omogočajo nadaljnjo uporabo oziroma samostojno pravico do podelitve koncesije.

Za podjetje naj se z novimi rešitvami kvaliteta pravice dejansko ne bi spremenila, saj je bil za kmetijska zemljišča in gozdove tudi doslej predpisan režim upravljanja in razpolaganja, ki pa se često ni izvajal. V okviru procesa lastninjenja podjetij naj bi bilo treba upoštevati tudi dejstvo, da nova ustava v 68. členu določa, da tujci na zemljiščih ne morejo pridobiti lastninske pravice, razen z dedovanjem ob pogoju vzajemnosti. Začetna lastniška struktura v podjetjih bi bila lahko bistveno različna od neke optimalne strukture, ki se bo ob sodelovanju tudi tujega kapitala oblikovala v bodočnosti.

Ustavno sodišče najprej opozarja na pomen vprašanja jamčevanja organizacij združenega dela za svoje obveznosti. Zakon o združenem delu je v 209. členu določal, da družbena pravna oseba odgovarja s sredstvi, s katerimi razpolaga (prvi odstavek). Hkrati pa je določal, da zakon določa, na katera sredstva, s katerimi razpolagajo posamezne družbene pravne osebe, glede na njihov pomen za opravljanje njihove dejavnosti ali funkcije, ni mogoče seči z izvršbo. zakon o izvršilnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 20/78 – v nadaljevanju: ZIP) je do 1. 7. 1990 vseboval določbo (191. člen), po kateri kmetijsko zemljišče, ki ga je izkoriščala organizacija združenega dela v gospodarske namene in ji je bilo nujno potrebno za opravljanje njene dejavnosti, sploh ni moglo biti predmet izvršbe za izterjavo denarne terjatve. To določilo je torej veljalo še dve leti po uveljavitvi zakona o podjetjih (Uradni list SFRJ, št. 77/88, 40/89, 46/90 in 61/90 – v nadaljevanju: ZP). ZP je tudi ohranil veljavnost drugega oddelka VI. poglavja ZZD, v katerem je vsebovan 209. člen ZZD. Po drugi strani pa iz 191. člena ZIP tudi izrecno izhaja, da so bila (torej že v letu 1978) predmet izvršbe vsa kmetijska zemljišča (in gozdovi), ki so presegala tisti obseg zemljišč, ki je bil družbeni pravni osebi nujno potreben za opravljanje njene dejavnosti.

Zakonodaja že od uveljavitve zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (Uradni list SFRJ, št. 84/89) ne pozna več obvezne sanacije, tako da je najpozneje od uveljavitve navedenega zakona postala določba ZZD o socializaciji podjetniških rizikov pretežno deklaratorne narave, brez opore v izvedbeni zakonodaji.

Glede na okoliščino, da so sredstva v družbeni lastnini predstavljala pomemben element socialne varnosti pretežne večine zaposlenih oseb, bi moral zakonodajalec pri oblikovanju določb, s katerimi je na podlagi 1. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave (historično oprt na amandma XCIX k prejšnji ustavi) spreminjal družbeno lastnino v javno lastnino in druge oblike (prave) lastnine, upoštevati tudi določbe 50. člena ustave.

Ker lastninjenje poteka pretežno v okviru obstoječih pravnih oseb (1. člen ZLPP), pa bi moral glede subjektov, ki se lastninijo po tem zakonu, zakon upoštevati tudi določbe 74. člena ustave in smiselno tudi določbo 33. člena in ostale ustavne določbe o lastnini. Ravno tako je zakonodajalec glede na določbo 8. člena ustave pri urejanju lastninjenja vezan na mednarodne pogodbe, ki obvezujejo Slovenijo.

Glede pravnih oseb, ki se lastninsko preoblikujejo po ZLPP, velja načelo, da se z lastninjenjem njihova pravna identiteta ne bo spremenila (ne gre torej za vprašanje morebitnega pravnega nasledstva, ampak se uzakonja pravna identiteta oziroma kontinuiteta). Vse obligacijskopravne in javnopravne premoženjske in nepremoženjske (odgovornost za prestopke in prekrške) obveznosti, ki so jih imele kot pravne osebe z družbenim kapitalom, bodo obdržale tudi kot pravne osebe z znanimi lastniki. Zakonodajalec bi ravno glede na to, da družbene pravne osebe niso imele znanih lastnikov, lahko izbral tudi drugačno rešitev: posegel bi v pravno subjektiviteto in identiteto teh pravnih oseb. Vendar bi moral potem urediti tudi vsa vprašanja, zvezana s pravnim nasledstvom in vprašanja, zvezana s položajem oseb, ki so uresničevale svojo pravico do socialne varnosti na podlagi delovnega razmerja s subjekti, ki bi na tak način prenehali obstajati. Zakonodajalec se je odločil za tovrstne posege pri preoblikovanju pravnih oseb n.pr. v določbi 72. člena zakona o zadrugah (o ustavnosti te določbe je odločilo ustavno sodišče z odločbo U-I-83/92 – v zbirki OdlUS: 57/II), nadalje v določbi 82. člena zakona o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93) (o pomenu te določbe za položaj gozdnogospodarskih organizacij glede njihovih sredstev glej v nadaljevanju te odločbe), ne pa tudi pri lastninskem preoblikovanju oseb, ki se preoblikujejo po ZLPP.

Z odločitvijo, da bodo tudi po opravljenem lastninjenju pravne osebe, ki so pred tem imele družbeni kapital, nadaljevale dejavnost na istem trgu, z istimi zaposlenimi, z istim predmetom poslovanja, tako da bodo še naprej v celoti odgovarjale za vse svoje obveznosti z vsem svojim premoženjem, si je zakonodajalec bistveno zožil polje prostega urejanja lastninjenja, ki mu je bilo določeno s 1. členom ustavnega zakona. Ker je na ta način določil, da družbene pravne osebe nadaljujejo s poslovanjem kot pravne osebe z znanimi lastniki, je moral v okvirih cilja ZLPP – to pa je preoblikovanje podjetij z družbenim kapitalom v podjetja z znanimi lastniki – upoštevati tudi premoženjskopravne položaje navedenih pravnih subjektov, določbe 50. člena in določbe 74. člena ustave. Trditev nasprotnega udeleženca, da je bila zakonodajalčeva ureditev lastninjenja sredstev, ki so se nahajala med sredstvi pravnih oseb z družbenim kapitalom, ustavnopravno v celoti nevezana, torej ni utemeljena.

Odvzem osnovnih sredstev iz premoženja pravnih oseb, ki po zakonodaji nadaljujejo s svojim delom na trgu, pomeni torej poseg v obstoječa premoženjska upravičenja teh pravnih oseb, lahko pomeni poseg v pravico do socialne varnosti tam zaposlenih delavcev in pomeni poseg v svobodo gospodarske pobude, saj lahko zmanjša konkurenčno in pridobitno sposobnost takšnih teh oseb.

Po drugi strani pa je potrebno upoštevati, da prave lastnine delavci in podjetja niso imeli, ker je bila njihova pravica do samoupravljanja imanentno vezana na obstoj družbene lastnine. Zato je ustavno dopustno, da je ZLPP določil državo za lastnika na kmetijskih zemljiščih in gozdovih. Ta ukrep je bil še tem bolj utemeljen, ker so zemljišča kot naravna danost del naravnega bogastva Slovenije (5. člen ustave). Tudi zato je zakonodajalec pri preoblikovanju dosedanjih upravičenj na zemljiščih in gozdovih smel na ta način zaščititi javno korist.

Poleg posebnosti glede družbenolastninskih upravičenj, ki so posebej veljala za zemljišča in ki zmanjšujejo trdnost ustavno varovanega položaja iz naslova uporabe zemljišč v družbeni lastnini, je sodišče pri ugotavljanju sorazmernosti posega upoštevalo tudi to, da je poseg omiljen z določbo petega odstavka 14. člena ZSKZG. Ta določa, da je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije oziroma občina pravni naslednik upravljalcev kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov v družbeni lastnini v delu, ki se nanaša na nanj prenesena kmetijska zemljišča, kmetije in gozdove. Navedeno določbo je treba razlagati tako, da sklad odgovarja tudi za vse obveznosti, nastale v zvezi s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi, ki so bili nanj preneseni po 5. členu ZLPP. Takšna ureditev, ki jo pozna pri prevzemih premoženjske celote tudi zakon o obligacijskih razmerjih (452. člen), v veliki meri zmanjšuje težo posega, ki ga predstavlja izpodbijana zakonska ureditev.

Predvsem pa poseg ni v neskladju z načelom sorazmernosti, če se drugi odstavek 5. člena ZLPP razume in razlaga tako, kot je določeno v 2. točki izreka te odločbe. Ustavno sodišče je sprejelo ustavnokonformno interpretacijo te določbe zato, ker je slednja formulirana tako, da bi jo bilo sámo po sebi možno razumeti tudi tako, da prizadetim podjetjem – pod pogojem dobrega gospodarjenja v lastni režiji – jamči nadaljnjo uporabo in upravljanje podržavljenih kmetijskih zemljišč in gozdov (če ne bodo vrnjeni denacionalizacijskim upravičencem) le "do podelitve koncesije ali sklenitve zakupne pogodbe v skladu z zakonom", kar pa naj bi se (namreč koncesijsko ali zakupno razmerje) lahko sklenilo pod enakimi pogoji s takim podjetjem ali pa tudi s komerkoli drugim. Tako razumevanje te določbe (in njej analogne določbe 17. člena ZSKZG) je prišlo do izraza tudi v nekaterih določbah pravilnika o zakupih kmetijskih zemljišč in kmetij (Uradni list RS, št. 7/94), ki ga je sprejel Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov dne 24. 12. 1993 in katerega ustavnost in zakonitost bo predmet presoje v zadevi U-I-176/94. Taka vsebina te določbe bi bila ustavno sprejemljiva le v primeru, če položaj prizadetih podjetij ne bi užival nikakršnega ustavnopravnega varstva. Ker ni tako, je ustavno sodišče spoznalo za skladno z ustavo samo tako razlago te določbe, ki pod pogoji, ki so v njej navedeni, prizadetim podjetjem zagotavlja vzpostavitev koncesijskega ali zakupnega razmerja in jim na ta način omogoča nadaljnje gospodarjenje s temi zemljišči – seveda v skladu z zakonsko ureditvijo, ki jo na podlagi 71. člena ustave sprejema zakonodajalec.

Ob taki razlagi te določbe je ZLPP torej v drugem in tretjem odstavku 5. člena ohranil podjetju pravico upravljanja in pravico uporabe ter mu priznal enako vrednost kmetijskega zemljišča in gozda, kot jo je določal 206. člen ZZD, to je "višino vrednosti vlaganj v to zemljišče oziroma v gozd", saj se zakupno razmerje vzpostavi ali koncesija zanj podeli najmanj za čas, ki "ustreza amortizacijski dobi vlaganj v zemljišča oziroma trajne nasade."

Poleg tega se ob plačilu zakupnine ali odškodnine za podeljeno koncesijo upošteva kupnina za odplačno pridobljeno zemljišče tako, da se do poravnave te kupnine zakupnina ali odškodnina pobota. To pomeni, da izpodbijane določbe sicer povečujejo stroške poslovanja, da pa tistih uporabnikov družbenih sredstev, ki so sposobni poslovati v pogojih tržnega gospodarstva, ne spravljajo v položaj, ki bi bil vzrok za prenehanje oziroma likvidacijo pravne osebe.

Ureditev ZLPP in ZSKZG torej na ta način zagotavlja in varuje zatečeno osnovno socialno varnost delavcev, zaposlenih v podjetjih pobudnikov oziroma predlagateljev, ter ta podjetja varuje tudi glede pravice nadaljnje uporabe zemljišč. Omenjena zakona sta pravico dela z bivšo družbeno lastnino, sedaj državno lastnino, ohranila na način, ki omogoča, da položaj tistih, ki želijo nadaljevati s svojo dejavnostjo kot dobri gospodarji, ne bo bistveno prizadet.

Zakon ni onemogočil uporabe in izkoriščanja zemljišč, potrebnih podjetju, ki jih je uporabljalo, za kmetijsko proizvodnjo, saj podjetje neposredno po zakonu nadaljuje z njihovo uporabo. Zato je poseg zakonodajalca v sicer legitimna upravičenja in pravne koristi pravnih subjektov v razumnem sorazmerju s ciljem, ki ga je pri tem zasledoval, ter tudi ni v nasprotju z načeloma pravne in socialne države.

Čeprav postane država lastnik zemljišč, pa slednja še vedno ostajajo v uporabi podjetja. Državi je zakonodajalec predpisal naslednje omejitve njenih lastninskih upravičenj:

da imajo podjetja pravico nadaljevati z uporabo prenesenih zemljišč,

da je sklad kot upravljalec in gospodar zemljišč zavezan skleniti z dosedanjimi upravljalci zakupne pogodbe, če slednji to želijo,

da jim sklad mora dodeliti koncesijo, in

da se v zakupnini upošteva kupnina za odplačno pridobljena zemljišča tako, da se kupnina in zakupnina (oziroma odškodnina za koncesijo) pobotata.

Ob tem pa je bila potrebna še ugotovitev v 3. točki izreka te odločbe, da ZLPP ni v skladu z ustavo, kolikor ne ureja časa trajanja prehodnega obdobja do vzpostavitve zakupnega ali koncesijskega razmerja ter načina reševanja sporov v zvezi s tem. Ker država lahko zakupnino oziroma odškodnino za koncesijo zaračunava šele od vzpostavitve takega razmerja naprej, bi bila podjetja seveda lahko zainteresirana za to, da prehodno obdobje do vzpostavitve takih razmerij traja čim dlje. Zakon o denacionalizaciji in stanovanjski zakon sta podobna vprašanja uredila drugače: z določbo, da ustrezno razmerje nastane že po samem zakonu in da njegovo vsebino, če ni pogodbe, določi sodišče v nepravdnem postopku. Ker take določbe v ZLPP ni, bo moral zakonodajalec naknadno (v postavljenem roku) urediti vprašanje, kako naj se omenjeno prehodno obdobje, ki ga je vzpostavil 5. člen ZLPP, konča, kadar med prizadetimi podjetji in skladom ni oziroma ne bo prišlo do vzpostavitve zakupnega ali koncesijskega razmerja, in kako naj se rešujejo morebitni spori v zvezi s tem.

Ustavno sodišče je tudi upoštevalo, da so zemljišča že v pravnem sistemu prejšnje ustave kot dobrina v splošni rabi uživala poseben pravni položaj in so se lahko uporabljala ob upoštevanju posebnih zakonskih pogojev. Za zemljišča je bil določen poseben režim za razpolaganje z njimi, različen od sistema razpolaganja z drugimi družbenimi sredstvi, vanja pa so bila vlagana tudi proračunska in druga javna sredstva.

In končno je moralo ustavno sodišče ob presoji obsega pravno varovanih interesov podjetij, ki so imela v uporabi kmetijska zemljišča, upoštevati to, da je že po prejšnji zakonodaji glede kmetijskih zemljišč veljal poseben pravni režim, iz katerega izhaja, da se je določen del teh sredstev ob uveljavitvi ZLPP nahajal v takšnih pravnih osebah brez pravnega naslova, ki je bil podlaga za upravičenja z družbenolastninsko vsebino. Že po zakonu o kmetijskih zemljiščih (prvi in drugi odstavek 30. člena, drugi odstavek 33. člena, prvi in tretji odstavek 39. člena, 59. člen) bi morale kmetijske organizacije (4. člen zakona o kmetijskih zemljiščih) kmetijska zemljišča, ki jih niso obdelovale same, prenesti v kmetijski zemljiški sklad, nekmetijske organizacije pa bi to morale storiti po 145. členu.

Iz navedb nasprotnega udeleženca izhaja, da se navedene določbe glede znatnega dela kmetijskih zemljišč niso izvajale. Po neprerekanih navedbah nasprotnega udeleženca številne pravne osebe sploh niso imele evidenc, na podlagi katerih bi lahko ugotovile, katera zemljišča so v njihovih sredstvih. To naj bi bila tudi ena glavnih ovir za izvedbo prenosa zemljišč na sklad po določbi izpodbijanega 5. člena ZLPP. Ustavno sodišče ugotavlja, da zemljišča, ki bi jih bile morale pravne osebe že po tedaj obstoječi zakonodaji prenesti v kmetijski zemljiški sklad, ne glede na določbo 5. člena ZLPP ne spadajo v njihova sredstva, da pripadajo skladu in se podjetja za njihovo vrednost ne glede na izpodbijano določbo ZLPP ne bi mogla lastniniti. V tem delu izpodbijana določba torej sploh ne posega v pravni položaj podjetij, ki so imela brez pravnega naslova v uporabi ta kmetijska zemljišča.

Iz navedenih razlogov je ustavno sodišče pri tehtanju ustavnih vrednot javnih koristi, ki jih je želel doseči zakonodajalec, ter upravičenj pravnih subjektov na podlagi ustavno zagotovljene svobode gospodarske pobude presodilo, da je bil zakonodajalčev poseg v razumnem razmerju do njegovih ciljev in da torej ustrezni ukrepi, določeni s 5. členom ZLPP, ne nasprotujejo 74. členu ustave.

ZLPP v 1. členu določa, da ta zakon ureja lastninsko preoblikovanje podjetij z družbenim kapitalom v podjetja z znanimi lastniki. Zato je ustavno sodišče ocenilo, da družbenopravnim osebam, ki so imele v uporabi zemljišča v družbeni lastnini, ni mogoče priznati upravičenj, ki bi izhajala iz pravice do zasebne lastnine. Posledično je ugotovilo, da izpodbijani 5. člen ZLPP oziroma z njim predpisani ukrepi niso v neskladju s 33. členom ustave.

Vse navedeno velja tudi za tista gozdna zemljišča (gozdove), ki so v uporabi in upravljanju podjetij, ki se lastninijo po ZLPP. Drugače kot pravna ureditev kmetijskih zemljišč pa zakon o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93) opredeljuje več funkcij gozdov, pri katerih je še močneje kot pri kmetijskih zemljiščih izražen javni interes (šesta točka 3. člena). Navedeni zakon je v določbah 82. do 89. člena tudi določil takšno preoblikovanje gozdnogospodarskih organizacij, ki je v celoti spremenilo njihovo organizacijsko pravno strukturo. Ob tem je uredil tudi vprašanja pravnega nasledstva in pa vprašanja socialnega položaja delavcev, katerih delo bo zaradi sprememb v organiziranju in v dejavnosti teh organizacij postalo nepotrebno. Glede na spremenjeni status, na spremenjeno dejavnost teh organizacij, ki so po prejšnji zakonodaji opravljale dejavnost posebnega družbenega pomena (glej npr. drugi in tretji odstavek 6. člena zakona o gozdovih, Uradni list SRS, št. 18/85), po določbi 82. člena zakona o gozdovih pa nadaljujejo delo kot izvajalska gozdarska podjetja, sta vsebina premoženjskopravnih položajev teh organizacij glede gozdnih zemljišč in problem socialne varnosti njihovih delavcev drugačna in je njihov položaj pri opravljanju storitev na trgu drugače urejen. Tudi njihovo lastninsko preoblikovanje ureja zakon o gozdovih in le v manjšem delu ZLPP (5. alinea 2. člena ZLPP v zvezi s točko c 83. člena zakona o gozdovih).

Dotedanje družbene gozdove, ki so jih upravljale in uporabljale gozdnogospodarske organizacije, je olastninil ZSKZG (14. člen) in na njegovi podlagi so ti gozdovi 11. 3. 1993 postali last države. O skladnosti te zakonske določbe z ustavo ter morebitnih protiustavnih posegih v ustavnopravno varovane položaje gozdnogospodarskih organizacij bo ustavno sodišče odločilo s posebno odločbo.