Odločba U-I-122/24

2026-01-2496

Odločba U-I-122/24

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 13. oktobra 2026

odločilo:

1.

Zakon o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93, 67/02, 115/06, 110/07, 106/10, 63/13, 17/14, 24/15, 77/16 in 85/25) in Pravilnik o načrtih za gospodarjenje z gozdovi in upravljanje z divjadjo (Uradni list RS, št. 91/10, 200/20 in 1209/26), kolikor urejata gozdnogospodarsko načrtovanje, nista v neskladju z Ustavo.

2.

Zakon o gozdovih, kolikor ureja sprejetje Uredbe o varovalnih gozdovih in gozdovih s posebnim namenom (Uradni list RS, št. 88/05, 56/07, 29/09, 91/10, 1/13, 39/15 in 191/20), ni v neskladju z Ustavo.

3.

Člen 43 Zakona o gozdovih in prvi odstavek 2. člena Uredbe o varovalnih gozdovih in gozdovih s posebnim namenom sta v neskladju z Ustavo.

4.

Druga alineja 5. člena Uredbe o varovalnih gozdovih in gozdovih s posebnim namenom ni v neskladju z Ustavo.

5.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost iz 3. točke izreka odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

OBRAZLOŽITEV

A.

Navedbe predlagatelja

1.

Državni svet (v nadaljevanju predlagatelj) je vložil zahtevo za oceno ustavnosti Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG), Pravilnika o načrtih za gospodarjenje z gozdovi in upravljanje z divjadjo (v nadaljevanju Pravilnik) in Uredbe o varovalnih gozdovih in gozdovih s posebnim namenom (v nadaljevanju Uredba). Predlagatelj meni, da so zgoraj navedeni predpisi v neskladju z 2. in 33. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).

2.

Predlagatelj meni, da ZG in Pravilnik na protiustaven način urejata postopek priprave in sprejemanja gozdnogospodarskih načrtov gozdnogospodarskih območij (v nadaljevanju GNO) in gozdnogospodarskih načrtov gozdnogospodarskih enot (v nadaljevanju GNE). Prav tako naj bi bil na protiustaven način urejen postopek sprejemanja Uredbe. Predlagatelj meni, da pri postopku sprejemanja zgoraj navedenih aktov ni zagotovljeno učinkovito sodelovanje lastnikov gozdov. Merila za sprejetje strokovnih podlag, na katerih temeljijo gozdnogospodarski načrti (v nadaljevanju GGN),¹ naj bi bila nejasna in naj ne bi bila javno dostopna. Lastnikom gozdov naj ne bi bilo zagotovljeno učinkovito pravno sredstvo zoper GGN. Navedena protiustavna pravna praznina naj bi onemogočala učinkovito izvrševanje pravice izvajati sečnjo v gozdu, ki naj bi pomenila enega od najbolj ekonomsko koristnih načinov uživanja lastnine.

3.

Predlagatelj meni, da so GGN splošni pravni akti, in sicer naj bi šlo za posebno obliko strokovnih prostorskih aktov. Z določitvijo funkcije gozda naj bi se opredelil posebni prostorski namen rabe gozda oziroma gozdnega zemljišča. Funkcija gozda, ki naj bi vplivala na možen posek, potrebna gojitvena, varstvena in druga dela za zagotavljanje ekološke in socialne funkcije gozda, naj bi se določila po osnovnih načrtovalnih enotah gozdnega prostora. Z določitvijo funkcije gozdov naj bi se določila intenzivnost gospodarjenja z gozdovi. Predlagatelj meni, da v ZG in Pravilniku niso določena jasna merila, kako določitev posamezne funkcije gozda ali razglasitev varovalnega gozda v GNE vpliva na določitev možnega poseka na konkretnem gozdnem zemljišču.

4.

Določitev namena rabe in funkcije gozda z GGN naj bi pomenila poseg v pravico do zasebne lastnine, zato naj bi bila navedena omejitev skladna z Ustavo le pod pogoji iz tretjega odstavka 15. člena Ustave. Že abstraktna določitev funkcije gozda v GGN naj bi pomenila poseg v lastninsko pravico. Zmanjšanje možnega poseka v gozdu naj bi bistveno poseglo v ekonomski vidik uživanja lastnine in naj bi razvrednotilo tržno vrednost zemljišča. Pri določanju namena rabe in funkcije gozda naj bi bilo treba upoštevati tudi interese lastnika gozda in presoditi, ali načrtovani ukrepi oziroma določitev nove funkcije gozda ne bodo prizadeli pravičnega ravnovesja med splošnim interesom in pravico do zasebne lastnine. Zavod za gozdove Slovenije (v nadaljevanju ZGS) in izvršilna veja oblasti bi morala po predlagateljevem mnenju že v postopku sprejemanja GGN, s katerimi se določi funkcija gozda, natančno ugotoviti in presoditi vse okoliščine, ki so pomembne za zagotovitev pravičnega ravnovesja med javnim interesom in interesi lastnika.

5.

Pravica do zasebne lastnine naj bi imela procesni vidik, ki naj bi zagotavljal učinkovito sodno varstvo lastninske pravice. Predlagatelj meni, da procesni vidik pravice do zasebne lastnine zagotavlja, da morajo postopki sprejemanja splošnih pravnih aktov zagotavljati vključitev vseh subjektov, ki jih poseg v pravico do zasebne lastnine zadeva, dostop do vseh upoštevnih informacij in namensko pravno sredstvo zoper GGN, ki zajema tudi varstvo v postopkih sprejemanja splošnih pravnih aktov, ki neposredno urejajo posege v pravico do zasebne lastnine.

6.

Predlagatelj meni, da lastnikom gozdov niso dostopne vse upoštevne informacije. Šele s poznavanjem strokovnih podlag naj bi bilo mogoče presoditi, ali je doseženo pravično ravnovesje med splošnimi interesi in interesi lastnikov gozdov. Zato bi morale biti strokovne podlage, na katerih temeljijo GGN, dostopne, transparentne in razumljive. Strokovne podlage bi morale biti po mnenju predlagatelja del osnutkov GGN in bi morale biti pripravljene za konkretno gozdno zemljišče, saj naj bi bile le na tak način lastnikom gozdov informacije zagotovljene v ustrezni obliki. Dostop do upoštevanih informacij naj bi bil otežen zato, ker naj bi bili na spletu objavljeni le tekstualni deli osnutka GGN, načrti iz kartnega in prostorskega dela pa naj bi bili na voljo le v fizični obliki na ZGS. Pregledovanje kart pa naj bi zahtevalo tudi zadostno kartografsko znanje.

7.

Za pripravo GGN naj bi bile pomembne tudi naravovarstvene smernice, ki jih izdela Zavod za varstvo narave (ZVN). Naravovarstvene smernice naj bi bile tajne in nedosegljive lastnikom zemljišč. Čeprav naj bi bile navedene v seznamu literature v GGN, naj ne bi bile prosto dostopne. Ker naj bi ZGS v praksi vedno upošteval naravovarstvene smernice, ki naj bi največkrat zahtevale hude omejitve lastninske pravice, naj bi bile te izredno pomembna in upoštevna strokovna podlaga pri pripravi GGN. Zato predlagatelj meni, da bi morale biti lastnikom gozdov in javnosti dostopne v fazi javne razgrnitve in po sprejetju GGN.

8.

Predlagatelj meni, da bi moralo biti lastnikom gozdov v postopku sprejemanja GGN zagotovljeno, da lahko jasno in enostavno ugotovijo razloge, ki utemeljujejo poseg v lastninsko pravico na posameznem zemljišču. Zgolj tako naj bi bilo lastnikom zemljišč zagotovljeno, da v postopku priprave GGN podajajo upoštevne pripombe in predloge ter po sprejetju GGN v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti učinkovito uveljavljajo pravno varstvo. Razlogi, ki naj bi utemeljili določitev funkcije gozdov na posameznem območju, naj bi bili nejasni. Strokovne podlage naj ne bi bile dostopne. Zakonska in podzakonska ureditev naj ne bi omogočali, da bi lahko lastniki gozdov natančno, jasno in enostavno ugotovili, na podlagi katerih strokovnih podlag in katerih meril se določi stopnja poudarjenosti funkcije posameznega gozdnega zemljišča, spremeni stopnja gospodarjenja z gozdovi ali razglasi gozdno zemljišče za varovalni gozd.

9.

Predlagatelj navaja, da so sprejeti GGN za obdobje 2021–2030 poslabšali položaj lastnikov gozdov, saj naj bi se zmanjšale funkcije gozdov, ki omogočajo gospodarsko izkoriščanje.² Ker naj bi ZG in Pravilnik pomanjkljivo urejala dostopnost do strokovnih podlag in merila za določitev funkcij gozdov, naj bi bila v neskladju z 2. in 33. členom Ustave.

10.

Predlagatelj meni, da je postopek priprave in sprejemanja GGN v ZG in Pravilniku pomanjkljivo urejen. ZG in Pravilnik naj ne bi zagotavljala ustreznega obveščanja zainteresirane javnosti o začetku priprave GGN. Obveščanje prek oglasne deske ali na druge krajevno običajne načine naj ne bi zagotavljalo, da bi se zainteresirana javnost lahko učinkovito seznanila z osnutki GGN. Zagotovljeno bi moralo biti individualno obveščanje vsakega posameznega lastnika o možnosti sodelovanja v postopku. Lastniki gozdov bi morali biti že v fazi sprejemanja GGN obveščeni o spremembi intenzivnosti gospodarjenja z gozdovi. Predlagatelj tudi opozarja, da pridobivanje navedenih informacij zahteva poznavanje interaktivnih računalniških orodij in znanje branja kart.

11.

ZG in Pravilnik naj ne bi zagotavljala učinkovitega sodelovanja med zainteresiranimi subjekti in odločevalci. Javna razgrnitev in javna obravnava GGN naj ne bi bili namenjeni obravnavi načrtov na ravni posameznega zemljišča, ker naj bi bila gradiva preveč splošna. Predlagatelj tudi meni, da je čas javne razgrnitve prekratek, saj naj ne bi omogočal učinkovite seznanitve z zelo zahtevno vsebino GGN. S tem naj bi bila povsem izvotljena pravica lastnikov gozdnih zemljišč do sodelovanja. Lastniki zemljišč naj bi bili z dajanjem pripomb na javni obravnavi javno izpostavljeni, s čimer naj bi bilo poseženo v njihovo pravico do zasebnosti. Predlagatelj meni, da bi morala biti lastnikom gozdov zagotovljena individualna obravnava pred strokovnjaki ZGS, pri kateri bi pridobili vse upoštevne informacije, ki se nanašajo na njihova zemljišča. Prav tako bi moralo biti lastnikom gozdov omogočeno, da bi pripombe podali v pisni obliki po individualni obravnavi. Lastniki gozdov naj bi bili odrinjeni iz procesa odločanja o ukrepih, s katerimi se posega v njihovo lastninsko pravico. ZGS bi se moral vedno javno opredeliti do pobud, ki jih prejme v postopku priprave in sprejemanja GGN. Zgolj tako bi bilo mogoče ugotoviti, ali je ZGS tehtal interese posameznega lastnika gozda in interese, ki utemeljujejo poseg v njegovo lastninsko pravico.

12.

ZG naj ne bi urejal upravnega ali sodnega pravnega sredstva, s katerim bi lastniki gozdov lahko varovali svoje pravice v postopku priprave in sprejemanja GGN in po začetku veljavnosti teh aktov. Lastniki gozdov naj ne bi imeli nobenega pravnega sredstva zoper GGN, če njihove pripombe ne bi bile upoštevane. Imeli naj bi le pobudo za začetek presoje ustavnosti GGN, ki pa naj ne bi bila učinkovito pravno sredstvo za varstvo pravice do zasebne lastnine, kot zahteva EKČP. Čeprav naj bi GGN neposredno posegali v pravico do zasebne lastnine lastnikov gozdov, naj bi bil obseg presoje Ustavnega sodišča v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa pomanjkljiv. Če v postopku pred Ustavnim sodiščem ni mogoče preveriti strokovnih podlag, naj ne bi bil zagotovljen nadzor nad strokovnimi ugotovitvami nosilcev urejanja prostora. To pa naj bi pomenilo, da lastniki gozdov nimajo na voljo učinkovitega pravnega sredstva, ki bi zagotavljalo vsebinsko presojo strokovnih razlogov za določitev funkcij gozdov. Zato naj bi bila ureditev v ZG in Pravilniku v neskladju s pravico iz 33. člena Ustave.

13.

ZG naj ne bi določal posebnega postopka priprave in spreminjanja Uredbe, čeprav naj bi bila Uredba podlaga za hude posege v lastninsko pravico. Z Uredbo, s katero se posamezno gozdno zemljišče razglasi za varovalni gozd, naj bi se določil režim gospodarjenja z gozdovi, kar vključuje tudi dopustno sečnjo gozdov. Razglasitev varovalnega gozda naj bi pomenila, da sečnje skorajda ne bi bilo več mogoče izvajati, zato naj bi šlo za poseg v jedro pravice do zasebne lastnine. Lastniki gozdov naj iz javno dostopnih gradiv ne bi mogli ugotoviti, da se s sprejetjem GNE obetajo znatne ali popolne omejitve gospodarjenja z gozdovi. Poleg navadnega naj ne bi bila določena natančna merila, po katerih se razglasi varovalni gozd. Merila naj ne bi temeljila na predpisih, temveč na domnevnih strokovnih podlagah, ki naj bi jih ZGS poljubno spreminjal, lastnikom gozdov naj ne bi bila znana in naj ne bi bila enostavno dostopna. Usmeritve za določitev varovalnega gozda naj bi bile splošne in nedoločne. Ker naj Uredba ne bi urejala učinkovitega sodelovanja lastnika gozda v postopku razglasitve gozdnega zemljišča za varovalni gozd, naj bi bila v neskladju s pravico iz 33. člena Ustave.

Odgovor Državnega zbora

14.

Državni zbor je v odgovoru pojasnil, da pomeni ureditev v ZG uveljavljanje javnega interesa varovanja gozdov. S sprejetjem podzakonskih aktov, ki temeljijo na ZG, pa navedeni javni interes uresničujejo tudi Vlada, pristojno ministrstvo in ZGS. Državni zbor navaja, da predlagatelj ne more domnevne protiustavne pravne praznine utemeljiti s sklicevanjem na pomanjkljivosti pri konkretnih postopkih sprejemanja GGN. Meni, da bi lahko predlagatelj s temi navedbami utemeljil le protiustavnost konkretnih GGN, če bi jih izpodbijal. Navaja, da sta GNO in GNE predpisa, in sicer GNO v delu, v katerem določa funkcije gozdov, in GNE v delu, v katerem določa intenzivnost gospodarjenja z gozdom in gozdnim prostorom. Vendar pa Državni zbor drugače kot predlagatelj meni, da GGN niso specialni prostorski akti. Določitev funkcije gozdov ne pomeni določitev namenske rabe v skladu s predpisi, ki urejajo prostor. Ker naj GGN ne bi bili prostorski akti, naj jih ne bi bilo mogoče neposredno primerjati z njimi.

15.

Državni zbor zavrača trditev predlagatelja, da je pomanjkljivo urejena dostopnost strokovnih podlag za sprejetje GGN in da ni zagotovljeno učinkovito sodelovanje lastnikov gozdov v postopku priprave GGN. Prvi odstavek 10. člena in prvi odstavek 11. člena ZG naj bi urejala podatke in strokovne podlage, na katerih temeljijo GGN. Podatki naj bi bili pripravljeni v obliki, ki je primerna za računalniško obdelavo in hranjenje v prostorskem informacijskem sistemu. Vsi dokumenti, ki so bili izdelani ali pridobljeni v postopku priprave GGN, naj bi bili dokumentarno gradivo in naj bi bili del zbirke podatkov o stanju in razvoju gozdov. Podatki o stanju gozdov naj bi bili javno dostopni v spletnem pregledovalniku, kjer naj bi bili vsi podatki dostopni v obliki kartografskega prikaza z navedbo parcele. Državni zbor pojasnjuje, da so strokovne podlage za pripravo GGN podatki, ki jih pri izvajanju gozdarske javne službe zbere in ovrednoti ZGS. Navedeni podatki naj bi bili sestavni del osnutkov GGN in sprejetih GGN. Sestavni deli GGN naj bi bili tudi njihova obrazložitev in analiza stanja. Lastnikom gozdov naj bi bili dokumenti dostopni tudi na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 23/14, 50/14, 102/15, 7/18 in 141/22 – v nadaljevanju ZDIJZ).

16.

Državni zbor pojasnjuje, da so naravovarstvene smernice strokovno gradivo, s katerim se opredelijo usmeritve, izhodišča in pogoji za varstvo naravnih vrednot in zavarovanih območij ter ohranjanje biotske raznovrstnosti, ki so že opredeljeni v Zakonu o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/14, 31/18, 82/20 in 97/25 – v nadaljevanju ZON) in podzakonskih aktih, sprejetih na njegovi podlagi. Ker naj bi bil gozd del narave, naj bi bilo zaradi skladnosti pravnega reda pri pripravi GGN nujno upoštevati naravovarstvene smernice. Naravovarstvene smernice naj ne bi uvedle ničesar novega, temveč naj bi bile akt, ki naj bi konkretiziral predpise na področju ohranjanja narave za potrebe priprave prostorskih aktov in drugih aktov rabe naravnih dobrin. Državni zbor poudarja, da so omejitve lastninske pravice zaradi varovanja narave določene s predpisi in ne z naravovarstvenimi smernicami.

17.

Državni zbor se ne strinja s predlagateljem, da v ZG urejen postopek priprave in sprejetja GGN ne zagotavlja učinkovite možnosti sodelovanja lastnikom gozdov. Meni, da je obveščanje zainteresirane javnosti in lastnikov gozdov o začetku priprave GGN urejeno primerljivo z obveščanjem o začetku priprave drugih aktov, ki se nanašajo na okolje. Javna objava naj bi bila ustrezen način za seznanitev javnosti in s tem tudi lastnikov gozdov, od katerih se pričakuje, da bodo aktivno sodelovali pri upravljanju svojega premoženja. Lastniki zemljišč naj bi imeli možnost sodelovanja pri pripravi GGN s podajanjem pobud ob začetku priprave osnutka GGN. Potrebe, predlogi in zahteve lastnikov naj bi se upoštevali v največji možni meri. Lastniki zemljišč naj bi imeli možnost dajati pripombe in mnenja tudi v času javne razgrnitve in na javni obravnavi. ZGS naj bi se bil dolžen opredeliti do vsake pripombe in tudi pojasniti, zakaj pripombe ni upošteval. Državni zbor meni, da navedena ureditev omogoča lastnikom zemljišč učinkovito varstvo lastninske pravice ob morebitnem izpodbijanju GGN pred pristojnim sodiščem.

18.

Državni zbor pojasnjuje, da se sečnja drevja izvaja na podlagi upravne odločbe, ki jo izda ZGS. Pred izdajo upravne odločbe naj bi potekala predhodno svetovanje in izbira dreves za možni posek. Podlaga za izdajo upravne odločbe naj bi bil gozdnogojitveni načrt, ki naj bi bil izvedbeni akt GNE. Lastniki gozdov naj bi bili pisno vabljeni na predstavitev osnutka gozdnogojitvenega načrta. V okviru predstavitve osnutka gozdnogojitvenega načrta naj bi potekala terenski ogled in javna razgrnitev v prostorih krajevne enote ZGS. Lastniki gozdov naj bi lahko podali pripombe na osnutek gozdnogojitvenega načrta, pri čemer naj bi jih ZGS moral upoštevati, razen če bi bile v nasprotju z GNE. Poudarjena individualna obravnava lastnikov gozdov naj bi bila zagotovljena na ravni gozdnogojitvenega načrta in v konkretnem upravnem postopku izdaje upravne odločbe.

19.

Državni zbor navaja, da Ustavno sodišče še ni odločalo o ustavnosti in zakonitosti GGN, vendar to ne more pomeniti, da ni zagotovljeno učinkovito varstvo zoper GGN. Pri tem poudarja, da pomeni določitev funkcije gozda in intenzivnosti gospodarjenja z gozdovi strokovno vprašanje, ki sodi v okvir presoje primernosti. Zato naj bi Ustavno sodišče lahko v strokovno oceno poseglo le, če bi bili razlogi, ki utemeljujejo določitev določene funkcije gozda, očitno nerazumni oziroma samovoljni.

20.

Državni zbor zavrača trditve predlagatelja, da ni meril za razglasitev gozdov za varovalne gozdove. Pojasni, da so merila določena v IV. poglavju ZG. Strokovno podlago za razglasitev varovalnega gozda naj bi pomenil GNO. Gozdovi, ki naj bi bili razglašeni za varovalni gozd, naj bi bili prikazani v prostorskem delu načrta. Lastniki gozdov naj bi lahko sodelovali pri pripravi in sprejemanju GNO. Gozdovi naj bi bili za varovalne gozdove razglašeni s predpisom Vlade. V navedenem predpisu naj bi bili določeni režim gospodarjenja, izvajalec tega režima in zavezanec za zagotovitev stroškov, ki nastanejo zaradi posebnega režima gospodarjenja. Poslovnik Vlade Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 43/01, 23/02 – popr., 54/03, 103/03, 114/04, 26/06, 21/07, 32/10, 73/10, 95/11, 64/12, 10/14, 164/20, 35/21, 51/21 in 114/21 – v nadaljevanju Poslovnik Vlade) naj bi urejal postopek sprejemanja podzakonskih aktov, ki jih sprejema Vlada. Poslovnik Vlade naj bi urejal tudi sodelovanje javnosti pri pripravi predpisa. Vlada naj bi bila dolžna ob posredovanju predloga predpisa v obravnavo seznaniti strokovno in drugo javnost z bistvenimi predlogi in mnenji, ki niso bili upoštevani, z obrazložitvijo razlogov. Državni zbor meni, da je v tem okviru tudi lastnikom gozdov zagotovljena možnost sodelovanja v postopku sprejemanja podzakonskega akta, s katerim se razglasijo posamezna gozdna območja za varovalni gozd.

Odgovor in mnenje Vlade

21.

Vlada v mnenju in odgovoru navaja, da gozdnogospodarsko načrtovanje urejajo ZG, Pravilnik in Uredba. Na posameznih območjih naj bi gospodarjenje z gozdovi urejal tudi poseben zakon, kot na primer Zakon o Triglavskem narodnem parku (Uradni list RS, št. 52/10, 60/17 in 82/20 – ZTNP-1). Omejitve lastninske pravice na gozdovih naj bi bile posledica čezmernega krčenja oziroma izkoriščanja gozdov skozi zgodovino, kar naj bi povzročalo škodljive posledice skupnosti. Vsi predpisi, ki so urejali in urejajo omejitve lastninske pravice na gozdovih, naj bi reševali nasprotja interesov širše skupnosti z interesi lastnikov gozdov.

22.

Podlaga za gospodarjenje z gozdovi v Republiki Sloveniji naj bi bili nacionalni programi in načrti za gospodarjenje z gozdovi, s katerimi naj bi se zagotavljalo sonaravno gospodarjenje z gozdovi. Med najpomembnejšimi ukrepi sonaravnega gospodarjenja z gozdovi naj bi bilo vključevanje biotske raznovrstnosti v upravljanje z gozdnimi ekosistemi. Vlada navaja, da ima gozd tri funkcije, in sicer ekološko, socialno in proizvodno. Posamezna funkcija gozda naj bi se zagotavljala z izvedbo ukrepov, ki se določijo v GGN. Izvajanje navedenih ukrepov v zasebnih gozdovih naj bi se financiralo ali sofinanciralo iz državnega proračuna (48. člen ZG). GGN naj bi dajali prednost naravni obnovi gozdov pred obnovo s saditvijo ali setvijo, saj naj bi se s tem zagotavljala večja odpornost gozdov. Pri tem naj bi bila bistvena nega gozda, ki naj bi se izvajala s premišljeno sečnjo. Iz podatkov ZGS naj bi izhajalo, da naj bi bil dejanski posek v zasebnih gozdovih manjši od dopustnega in da naj se ne bi izvajala vsa načrtovana dela obnove in nege gozdov.

23.

Vlada tudi zavrača navedbe predlagatelja, da niso določena merila, s katerimi se določajo funkcije gozdov. Pojasnjuje, da postopek priprave in sprejemanja GGN temelji na številnih notranjih predpisih in predpisih Evropske unije, ki urejajo upravljanje z gozdovi, varstvo narave, upravljanje z vodami, urejanje posegov v prostor in varstvo pred poplavami. Iz navedenega naj bi izhajalo, da gre za kompleksno pravno ureditev. Merila naj bi bila določena v 9. in 22. členu Pravilnika. Na podlagi opisa in utemeljitve v GGN je mogoče preveriti, ali je določenemu gozdu določena ustrezna funkcija. Vlada prav tako zavrača trditve predlagatelja, da naj ne bi bila določena merila za razglasitev varovalnega gozda. Varovalni gozd naj bi bil urejen v IV. poglavju ZG. V 2. členu Uredbe pa naj bi bili podrobneje določeni okoliščine in elementi, na podlagi katerih se izvede ocena posameznega gozda. Režim gospodarjenja z varovalnimi gozdovi naj bi bil urejen v Uredbi. Lastniki gozdov, ki so razglašeni za varovalne gozdove, naj bi imeli možnost uveljaviti ustrezno davčno olajšavo in naj bi imeli pravico do odškodnine oziroma naj bi imeli možnost zahtevati odkup zemljišča.

24.

Vlada meni, da ZG zagotavlja možnost sodelovanja lastnikov gozdov pri sprejetju GGN. Zainteresirana javnost, vključno z lastniki gozdov, naj bi imela možnost sodelovanja pri obravnavi nacionalnega gozdnega programa. Z javno razgrnitvijo in javno obravnavo GGN naj bi bilo zagotovljeno sodelovanje javnosti in lastnikov gozdov pri sprejemanju GGN. Lastniki gozdov naj bi imeli možnost podajati pripombe in predloge. Sodelovanje naj bi bilo predvideno v aktivni obliki, saj naj bi se bil pripravljavec GGN dolžan opredeliti do predlogov in pripomb. Upravna odločba, s katero naj bi se določili dopustna sečnja in druga gojitvena dela za obnovo gozdov, naj bi temeljila na GGN in gozdnogojitvenem načrtu. Lastnik gozda naj bi imel možnost sodelovanja pri sprejetju gozdnogojitvenega načrta in tudi možnost sodelovanja v fazi izbire drevja za posek pri izdaji upravne odločbe. Zoper upravno odločbo naj bi imel lastnik gozda pravna sredstva. Poleg svetovanja lastnikom gozdov, ki ga zagotavlja ZGS ob skupni izbiri dreves za sečnjo, naj bi bilo lastnikom gozdov strokovno sodelovanje zagotovljeno tudi v okviru Kmetijsko-gozdarske zbornice Slovenije. Možnost spremembe postopka sprejemanja GGN, po katerem bi moral biti individualno vključen vsak lastnik gozda, naj bi privedla do povečanja števila sporov med različnimi udeleženci postopka in s tem do podaljšanja postopkov sprejemanja GGN. Nesorazmerna zapletenost in podaljšanje postopkov sprejemanja GGN bi po mnenju Vlade lahko povzročila težje razumevanje in izvrševanje GGN v praksi.

25.

Vlada tudi pojasnjuje, da je zainteresirani javnosti, vključno z lastniki gozdov, zagotovljena možnost sodelovanja v postopku sprejemanja Uredbe. Navaja, da so na portalu eDemokracija objavljeni vsi osnutki predpisov. Z objavo predpisa na navedenem portalu naj bi bilo širši javnosti omogočeno podajanje pripomb in predlogov.

26.

Vlada navaja, da so vsi GGN dostopni v elektronski obliki na spletni strani ZGS. S posebnim spletnim orodjem, Javnim pregledovalnikom grafičnih podatkov ministrstva, pristojnega za gozdarstvo (v nadaljevanju pregledovalnik), naj bi bilo omogočeno pregledovanje veljavnih GGN, v katerih naj bi bili vsi podatki dostopni v obliki kartografskega prikaza z navedbo parcele. S pregledovalnikom naj bi bilo mogoče dostopati do podatkov o lesnih zalogah in omejitvah sečnje. Prav tako naj bi pregledovalnik zagotavljal javno dostopen popis vseh omejitev na gozdnih zemljiščih. Pri pripravi GGN naj bi se upoštevala javni in zasebni interes, vendar naj bi morala pri tem pretehtati strokovna ocena, ki naj bi temeljila na ugotovitvah o lastnostih in zmogljivostih prostora in na posebnih strokovnih metodah gozdnogospodarskega načrtovanja.

27.

Vlada zavrača očitke predlagatelja, da bi bila v slovenskem pravnem redu protiustavna pravna praznina, ker naj ne bilo zagotovljeno pravno sredstvo zoper GGN. Pravno varstvo lastnika gozda naj bi bilo zagotovljeno s pravnimi sredstvi zoper konkretno odločbo o možnem poseku, ki jo izda ZGS.

Odgovor Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano

28.

Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju MKGP) je v odgovoru navedlo, da je gozdnogospodarsko načrtovanje v Republiki Sloveniji primarno urejeno z ZG. Pravilnik naj bi bil le izvedbeni akt, ki naj ne bi uvajal novih vsebinskih obveznosti, temveč naj bi zgolj podrobneje urejal vsebino, strukturo in postopke priprave GGN. MKGP je poudarilo, da ima zakonodajalec že na podlagi 67. člena Ustave pooblastilo, da vsebinsko opredeli izvrševanje pravice do zasebne lastnine, da so zagotovljene gospodarska, socialna in ekološka funkcija lastnine. Navaja, da so gozdovi naravna dobrina, zato je pri njihovi rabi treba upoštevati socialno in ekološko funkcijo lastnine. Omejitve, ki izhajajo iz ZG in jih Pravilnik le podrobneje ureja, naj ne bi pomenile protiustavnega posega v lastninsko pravico, temveč določitev načina njenega uresničevanja, s čimer se zasleduje javni interes.

29.

Zakonska ureditev gospodarjenja z gozdovi naj bi lastninsko pravico urejala tako, da se zagotavlja trajnostno, sonaravno in večnamensko gospodarjenje z gozdovi, kar vključuje varstvo okolja, naravnih vrednot in dolgoročno stabilnost gozdnih ekosistemov. Pravilnik naj bi zgolj tehnično in vsebinsko konkretiziral že predpisane zakonske obveznosti. V postopkih sprejemanja GGN naj bi bilo zagotovljeno sodelovanje lastnikov gozdov in javnosti, in sicer z obveščanjem, javnimi razgrnitvami in javnimi obravnavami. Lastniki naj bi imeli možnost podajati pripombe in sodelovati v postopku, kar naj bi zagotavljalo ustrezno ravnovesje med javnim interesom in zasebnimi lastninskimi upravičenji. Po mnenju MKGP naj bi bil Pravilnik skladen z ZG in Ustavo in naj bi sledil cilju varstva narave in trajnostnega gospodarjenja z gozdovi.

Odgovor predlagatelja na navedbe Vlade

30.

Predlagatelj je odgovoril na mnenje in odgovor Vlade. Na odgovor Državnega zbora in MKGP ni odgovoril. Vztraja pri svojih navedbah in meni, da Vlada ni odgovorila na njegove nosilne razloge. Poudari, da ne nasprotuje na splošno omejitvam lastninske pravice gozdov, temveč meni, da se morajo navedene omejitve izvajati na ustavnoskladen način v postopkovnem in vsebinskem smislu. Sporno pa naj bi bilo, da niso jasne povezave med posameznimi akti, strokovnimi podlagami in merili za sprejetje teh aktov, ki urejajo omejitve lastninske pravice. Navedeno stanje naj bi onemogočalo učinkovito sodelovanje lastnikov gozdov in varovanje lastniških interesov. Predlagatelj tudi meni, da sodelovanje lastnikov gozdov pri pripravi gozdnogojitvenega načrta ne more odpraviti pomanjkljivosti pri urejanju možnosti sodelovanja lastnikov gozdov pri postopku sprejemanja GGN. Prav tako na to ne more vplivati možnost sodelovanja v okviru Kmetijsko-gozdarske zbornice.

31.

Predlagatelj navaja, da lastniki gozdov niso dovolj dobro seznanjeni z vsebino in učinki GGN, ki so podlaga za izdajo upravne odločbe. S pritožbo zoper upravno odločbo naj ne bi mogli problematizirati GGN, saj naj ne bi mogli oceniti vpliva navedenih aktov na njihov položaj. Pritožbeni postopek naj bi zahteval čas, finančna sredstva, ustrezno znanje s področja gozdarske stroke in prava, s tem pa naj bi odvračal lastnike gozdov od uporabe pravnih sredstev.

B. – I.

Procesna vprašanja

32.

Med postopkom za oceno ustavnosti je bil ZG spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o gozdovih (Uradni list RS, št 85/25 – v nadaljevanju ZG-H). Pravilnik je bil spremenjen s Pravilnikom o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o načrtih za gospodarjenje z gozdovi in upravljanje z divjadjo (Uradni list RS, št. 1209/26 – v nadaljevanju Pravilnik/26). Ustavno sodišče lahko na podlagi 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) presoja predpise, ki so prenehali veljati ali so bili spremenjeni ali dopolnjeni, če niso bile odpravljene posledice njihove protiustavnosti oziroma nezakonitosti. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da Državni svet kot predlagatelj ne more izkazati pravovarstvene potrebe za nadaljevanje postopka zoper neveljavni predpis.³ Glede na navedeno je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali so še izpolnjeni pogoji za vsebinsko presojo ZG in Pravilnika, saj bi sprememba ZG in Pravilnika lahko vplivala na veljavnost izpodbijanih določb.

33.

Predlagatelj zatrjuje, da sta ZG in Pravilnik v neskladju z Ustavo, ker naj bi bila podana protiustavna pravna praznina. Predlagatelj torej očitkov o protiustavnosti ni usmeril v konkretne zakonske in podzakonske določbe. Vendar pa je kljub temu mogoče iz njegovih navedb ugotoviti, da nasprotuje ureditvi v ZG in Pravilniku v tistem delu, v katerem urejata načrtovanje in v določenem delu gospodarjenje z gozdovi. Bistveni očitki predlagatelja so usmerjeni v postopek priprave in sprejemanja GGN in Uredbe ter v varstvo položaja lastnikov gozdov v teh postopkih. ZG-H in Pravilnik/26 v zakonsko in podzakonsko ureditev, ki ji nasprotuje predlagatelj, nista posegla. Ker ZG-H in Pravilnik/26 nista dopolnila ali spremenila vsebine ZG in Pravilnika v delu, ki ji predlagatelj nasprotuje, so pogoji za vsebinsko obravnavo izpolnjeni. Ustavno sodišče je presojalo trenutno veljavni ZG in Pravilnik.

B. – II.

Opis zakonske in podzakonske ureditve upravljanja z gozdovi

Gozdnogospodarsko načrtovanje in gospodarjenje z gozdovi

34.

V Republiki Sloveniji je gozdnogospodarsko načrtovanje urejeno v ZG in Pravilniku. Gozdnogospodarsko načrtovanje je pomembno orodje upravljanja z gozdovi in uresničevanja načel gospodarjenja z gozdovi.⁴ Z načrti za gospodarjenje z gozdovi se določijo pogoji za usklajeno rabo gozdov in poseganje v gozdove ter gozdni prostor, potreben obseg gojenja in varstva gozdov, najvišja možna stopnja njihovega izkoriščanja ter pogoji za gospodarjenje z živalskim svetom (prvi odstavek 8. člena ZG). Načrti so javni (drugi odstavek 8. člena ZG). Načrtno upravljanje z gozdovi ima velik pomen zaradi kompleksnosti gozdnih ekosistemov, dolgih proizvodnih ciklov, velike obsežnosti gozdnega prostora, javnega interesa pri gospodarjenju z gozdovi, razdrobljenosti gozdne posesti in posledično velikega števila lastnikov gozdov.⁵

35.

Gozdnogospodarsko načrtovanje je hierarhično organiziran sistem na več prostorskih ravneh. S takšno zasnovo je omogočeno načrtovanje od splošnih načel in strateških usmeritev na ravni države in gozdnogospodarskih območij do konkretnih usmeritev in ukrepov na ravni gozdnih sestojev. Podlaga za gospodarjenje z gozdovi so nacionalni gozdni program⁶ in načrti za gospodarjenje z gozdovi (prvi odstavek 6. člena ZG). Z gozdovi je treba gospodariti tako, da se ohrani ali vzpostavi naravna sestava gozdnih življenjskih združb in krepi vsestranska odpornost gozdov, ohranijo vse funkcije gozdov tako, da se zagotovi uspešno naravno obnavljanje sestojev, ustrezno izkoriščajo gozdna rastišča v skladu z naravnim razvojem gozdnih življenjskih združb in zagotavlja medsebojna usklajenost gojenja gozdov, pridobivanja lesa ter drugih gozdnih dobrin (drugi odstavek 6. člena ZG).

36.

Načrti za gospodarjenje z gozdovi se izdelajo kot skupni načrti za vse gozdove, ne glede na lastništvo, ter ob upoštevanju posebnosti na posameznih območjih (prvi odstavek 9. člena ZG). Sestavljeni so iz splošnega in prostorskega dela (drugi odstavek 9. člena ZG). Obvezna izhodišča za izdelavo GGN so okoljska izhodišča po predpisih, ki urejajo varstvo okolja, upoštevajo pa se tudi usmeritve za gospodarjenje z naravnimi vrednotami in kulturno dediščino v gozdnem prostoru, vodnogospodarski pogoji, usmeritve za zagotavljanje drugih funkcij gozdov, ki jih pripravijo pristojni organi in organizacije. Določijo se tudi potrebni ukrepi za ohranitev ugodnega stanja posebnih varstvenih območij, določenih po predpisih, ki urejajo ohranjanje narave (četrti in peti odstavek 9. člena ZG).

37.

Prostorske enote za načrtovanje so gozdnogospodarska in lovskoupravljavska območja (v nadaljevanju GGO) ter gozdnogospodarske enote (v nadaljevanju GGE). GGO določi Vlada, GGE pa se določijo z GNO (četrti odstavek 6. člena ZG). GGE se delijo še na oddelke⁷ in odseke⁸ (prvi odstavek 6. člena Pravilnika).

38.

Gozdni prostor se deli tudi po gospodarskih kategorijah gozdov. Gozdovi se delijo na večnamenske gozdove, gozdove s posebnim namenom, v katerih so gozdnogospodarski ukrepi dovoljeni, gozdove s posebnim namenom, v katerih gozdnogospodarski ukrepi niso dovoljeni oziroma so dovoljeni le izjemoma, in varovalne gozdove (3. člen Pravilnika in IV. poglavje ZG).⁹ Poleg navedenega se gozdnemu prostoru določi tudi rastiščnogojitveni razred (v nadaljevanju RGR) na ravni GNO in GNE.¹⁰ Z določitvijo RGR se lahko znotraj posameznega RGR načrtujejo enotni gojitveni načrti in cilji.

39.

Načrti za gospodarjenje z gozdovi so GNO, GNE in gozdnogojitveni načrt (tretji odstavek 6. člena ZG).¹¹ Z GNO se določijo funkcije gozdov in njihovo ovrednotenje,¹² cilji, usmeritve in ukrepi za gospodarjenje z gozdom in gozdnim prostorom, cilji, usmeritve in ukrepi za upravljanje z divjadjo v skladu s predpisi o divjadi in lovstvu ter usmeritve za ohranjanje oziroma vzpostavitev naravne avtohtone sestave gozdnih življenjskih združb na podlagi bioloških kazalnikov.

40.

Podrobnejši GGN so GNE.¹³ Površina gozdov in funkcije gozdov, ki so določene in ovrednotene s stopnjami njihovega vpliva na gospodarjenje z gozdom na kartah in popisih funkcij gozdov v GNE, se kot strokovne podlage upoštevajo pri urejanju prostora na lokalni ravni (četrti odstavek 11. člena ZG). V GNE se za vsako gozdno združbo določi RK.¹⁴ Za vsako osnovno načrtovalno enoto se določi najnižji RK gozdne združbe v tej osnovni načrtovalni enoti (osmi odstavek 11. člena ZG). Iz prvega odstavka 10. člena in prvega odstavka 11. člena ZG izhaja, da se pri pripravi GNO in GNE upoštevajo usmeritve iz nacionalnega gozdnega programa, ugotovljeno stanje gozdov, analiza preteklega gospodarjenja, zakonitosti razvoja gozdov, ugotovljeno stanje populacij divjadi in njenega okolja ter pridobljena spoznanja pri spremljanju razvoja gozdov na območju.¹⁵

41.

Izvedbeni načrt za posamezno GGE je določen v gozdnogojitvenem načrtu. Na podlagi gozdnogojitvenega načrta se izberejo drevesa za možni posek (drugi odstavek 13. člena ZG). Gozdnogojitveni načrti se morajo zaradi sprememb, ki nastajajo z razvojem gozdov ali zaradi zunanjih vplivov na gozd, dopolnjevati oziroma obnavljati tako, da se temu ustrezno prilagodijo gozdnogojitveni cilji in ukrepi ter da se na novo določi obseg gojitvenih in varstvenih del.¹⁶ Pobudo za spremembo oziroma dopolnitev načrta lahko da tudi lastnik gozda (tretji odstavek 13. člena ZG). Lastnik gozda lahko za svoj gozd proti plačilu materialnih stroškov izdelave pridobi izvleček iz gozdnogojitvenega načrta (četrti odstavek 13. člena ZG).

42.

Podrobnejšo vsebino GNO, GNE in gozdnogojitvenega načrta določa Pravilnik. GNO vsebuje utemeljitev in prikaz območij s poudarjenimi funkcijami gozdov. V GNO so pregledna karta skupin funkcij gozdov in karta funkcij gozdov v merilu 1 : 25.000 v obliki interaktivne karte, utemeljitev pomena funkcij gozda, določitev usmeritev oziroma omejitev pri gospodarjenju na območjih s poudarjenimi funkcijami in opredelitev večfunkcionalnih območij (25. člen Pravilnika). V GNO se določijo cilji, usmeritve in ukrepi za gospodarjenje z gozdovi na ravni GGO in na ravni RGR (26. in 27. člen Pravilnika). V prilogi GNO pa je prikazan povzetek stanja in ukrepov na ravni GNO, RGR, lastniških kategorij in občin (32. člen Pravilnika). Prikaz funkcij gozdov vsebuje tudi GNE (39. člen Pravilnika).

43.

Na podlagi gozdnogojitvenega načrta izda ZGS lastniku gozda po predhodnem svetovanju in skupni izbiri dreves za možni posek odločbo v upravnem postopku (prvi odstavek 17. člena ZG).¹⁷ Sečnja gozdnega drevja ter pridobivanje smole in okrasnih dreves se smeta opravljati le na podlagi odločbe (četrti odstavek 17. člena ZG). Iz devete alineje tretjega odstavka 11. člena in petega odstavka 17. člena ZG izhaja, da na določenih območjih posamična izbira dreves za možni poseg ni obvezna. ZGS z upravno odločbo odloča tudi o dovoljenju za krčenje gozda (četrti odstavek 21. člena ZG), o obnovitvi gozda, ki je bil opustošen ali v nasprotju s predpisi posekan na golo (prvi odstavek 23. člena ZG), o ograditvi posameznih delov gozda (24. člen ZG), o začasnem spravilu, prevozu ali zložitvi tujih gozdnih lesnih sortimentov na zemljišču lastnika gozda, če ni mogoče doseči sporazuma (drugi odstavek 26. člena ZG), o sanitarni sečnji (prvi odstavek 29. člena ZG), o poseku dreves za gradnjo gozdne prometnice (osmi odstavek 37. člena ZG). V odločbah, izdanih v zgoraj navedenih upravnih zadevah, ZGS določi količino in strukturo dreves za posek po drevesnih vrstah in debelinskih razredih (36.a člen ZG). Zoper upravno odločbo sta zagotovljena pritožba v upravnem postopku (sedma alineja prvega odstavka 17. člena in drugi odstavek 26. člena ZG ter prvi odstavek 229. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 85/25 – v nadaljevanju ZUP) in sodno varstvo v upravnem sporu (prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, 109/12 in 49/23 – ZUS-1).

Postopek priprave in sprejemanja GGN

44.

GGN se praviloma izdelujejo za obdobje 10 let (prvi odstavek 15. člena ZG). GNO se sprejemajo vsakih 10 let za vseh 14 GGO hkrati. Trenutno veljavni GNO so bili sprejeti za obdobje 2021–2030. GNE se ne sprejmejo hkrati za vse GGE, temveč se vsako leto obnovi desetina vseh GGE.

45.

Drugi odstavek 5. člena ZG določa, da imajo lastniki gozdov pravico sodelovati v postopku priprave in sprejemanja načrtov za gospodarjenje z gozdovi. Njihove potrebe, predlogi in zahteve se v največji možni meri upoštevajo skladno z ekosistemskimi in zakonskimi omejitvami. V letu pred začetkom ureditvenega obdobja morajo biti zbrani vsi podatki in pridobljena vsa gradiva, potrebna za izdelavo osnutka GNO.¹⁸ ZGS ob začetku priprave GGN na krajevno običajen način obvesti lastnike gozdov in zainteresirano javnost, ki lahko med pripravo osnutka daje svoje pobude (prvi odstavek 14. člena ZG, prvi odstavek 33. člena in prvi odstavek 61. člena Pravilnika). Osnutek GNO določi strokovni svet ZGS, osnutek GNE pa strokovni svet območne enote ZGS (prvi odstavek 14. člena ZG).

46.

Minister, pristojen za gozdarstvo, s sklepom odredi javno razgrnitev osnutka GGN (drugi odstavek 14. člena ZG in tretji odstavek 33. člena Pravilnika). Javna razgrnitev traja 14 dni. Med javno razgrnitvijo se opravi javna obravnava. O začetku in trajanju ter času javne razgrnitve in javne obravnave morajo biti na krajevno običajen način obveščeni lastniki gozdov in zainteresirana javnost.¹⁹ Sklep se objavi tudi na spletni strani ministrstva, pristojnega za gozdarstvo (drugi odstavek 14. člena ZG). Po opravljeni javni razgrnitvi in javni obravnavi svet območne enote ZGS obravnava pripombe in predloge ter o njih sprejme stališče. Na tej podlagi ZGS pripravi predlog GGN. Predlog GNO določi svet ZGS, predlog GNE pa svet območne enote ZGS (tretji odstavek 14. člena ZG). ZGS mora k predlogu GNO pridobiti soglasje ministra, pristojnega za okolje, prostor in vode, ter ministra, pristojnega za ohranjanje narave, k predlogu GNE pa mnenje organizacije, pristojne za varstvo narave, in mnenja lokalnih skupnosti, na območju katerih leži GNE (četrti odstavek 14. člena ZG). ZGS predloži predlog GGN skupaj s predpisanim soglasjem oziroma s predpisanimi mnenji ministrstvu, pristojnemu za gozdarstvo. Ministrstvo, pristojno za gozdarstvo, lahko predlog GGN vrne ZGS, ta pa ga mora v določenem roku spremeniti oziroma dopolniti v skladu s predlaganimi usmeritvami (šesti odstavek 14. člena ZG). GNO sprejme Vlada, GNE pa minister, pristojen za gozdarstvo (sedmi odstavek 14. člena ZG).

47.

V določenih primerih je treba pri sprejemanju GGN izvesti tudi celovito presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO). V takem primeru okoljsko poročilo izdela ZGS v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja. V tem primeru mora biti vlogi za odreditev javne razgrnitve priloženo tudi mnenje ministrstva, pristojnega za okolje, o ustreznosti okoljskega poročila (prvi odstavek 34. člena in prvi odstavek 62. člena Pravilnika). Spremembe in dopolnitve GGN se sprejemajo na enak način in po enakem postopku kot GGN (četrti odstavek 15. člena ZG).

48.

Sodelovanje lastnikov gozdov pri pripravi gozdnogojitvenih načrtov ureja 75. člen Pravilnika. ZGS najprej izdela osnutek gozdnogojitvenega načrta.²⁰ ZGS pisno povabi lastnike gozdov na predstavitev osnutka. Predstavitev obsega terenski ogled z diskusijo ter razgrnitev osnutka gozdnogojitvenega načrta v prostorih pristojne krajevne enote ZGS. Lastniki gozdov lahko dajo pripombe na osnutek gozdnogojitvenega načrta ustno na zapisnik ob terenskem ogledu ali ob razgrnitvi osnutka ter pisno na naslov pristojne krajevne enote ZGS. Njihove predloge, potrebe in zahteve mora ZGS pri izdelavi gozdnogojitvenega načrta upoštevati, če niso v nasprotju z GGE (tretji odstavek 75. člena Pravilnika). Šteje se, da je lastnik gozda sodeloval pri pripravi gozdnogojitvenega načrta, če se je udeležil njegove predstavitve ali podal nanj pisne pripombe v roku 14 dni od njegove predstavitve. Če se lastnik ne odzove povabilu na sodelovanje pri izdelavi gozdnogojitvenega načrta, se šteje, da se z njim strinja (četrti odstavek 75. člena Pravilnika).

Varovalni gozdovi

49.

Varovalni gozdovi so gozdovi, ki v zaostrenih ekoloških razmerah varujejo sebe, svoje zemljišče in nižje ležeča zemljišča, ter gozdovi, v katerih je izjemno poudarjena katera koli druga ekološka funkcija (43. člen ZG).²¹

50.

Varovalni gozdovi se razglasijo s predpisom Vlade (prvi odstavek 45. člena ZG). Vlada je z Uredbo na podlagi prvega odstavka 45. člena ZG razglasila varovalne gozdove in gozdove s posebnim namenom z izjemno poudarjeno raziskovalno funkcijo (gozdni rezervati).²² Gozdni rezervati se glede na režim gospodarjenja delijo na gozdne rezervate s strogim varstvenim režimom in gozdne rezervate z blažjim varstvenim režimom (6. člen Uredbe). V Uredbi so urejeni tudi režim gospodarjenja s temi gozdovi, izvajalci režima in zavezanec za zagotovitev sredstev za stroške, ki nastajajo zaradi posebnega režima gospodarjenja (1. člen Uredbe). Varovalni gozdovi in gozdni rezervati so določeni v Prilogi 1 in Prilogi 2 Uredbe (drugi odstavek 3. člena Uredbe). V 4. členu Uredbe je določena kartografska določitev varovalnih gozdov in gozdnih rezervatov. Zapis meja v digitalni obliki se hrani na ministrstvu, pristojnem za gozdarstvo, in v območnih enotah ZGS ter je dostopen v pregledovalniku. Meje gozdnih rezervatov so označene tudi v naravi (11. člen Uredbe). Režim gospodarjenja z varovalnimi gozdovi mora zagotavljati ZGS (5. člen Uredbe).

51.

Če se z razglasitvijo gozda za varovalni gozd ali za gozd s posebnim namenom omeji uživanje lastnine oziroma uveljavljanje lastninske pravice na gozdu, ima lastnik pravico zahtevati ustrezne davčne olajšave ali pravico do odškodnine po predpisih o razlastitvi oziroma lahko zahteva, da mu Republika Slovenija ali lokalna skupnost, ki je gozd razglasila za varovalni gozd ali gozd s posebnim namenom, ta gozd odkupi. Če lastnik to zahteva, je razglasitelj dolžan odkupiti ta gozd (drugi odstavek 46. člena ZG).

B. – III.

Pravna narava GGN

52.

Ustavno sodišče se mora do pravne narave presojanih aktov opredeliti, ko presoja svojo pristojnost. Vendar pa lahko pravna narava presojanega akta vpliva tudi na vsebinsko presojo Ustavnega sodišča. Ker predlagatelj z večino svojih očitkov nasprotuje zakonski in podzakonski ureditvi, ki ureja sprejemanje in uporabo GGN, mora Ustavno sodišče najprej presoditi, ali imajo GGN pravno naravo predpisa. Predlagatelj in Državni zbor navajata, da so GGN vsaj v določenem delu predpisi.

53.

Iz ustavnosodne presoje izhaja, da se Ustavno sodišče pri presoji, ali gre pri določenem aktu, ki ni bil sprejet po zakonodajnem postopku in ne nosi naziva zakon, za predpis, ne ozira samo na formalne lastnosti akta, temveč je odločilen materialni kriterij.²³ Ne glede na to, kako se akt imenuje, kdo ga je sprejel in po kakšnem postopku, je odločilna njegova vsebina.²⁴ Za predpis je treba šteti akt, če v njem vsebovane določbe vsebujejo splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali če bi te norme navzven povzročale pravne učinke (t. i. eksterno delovanje).²⁵ Predpis se nanaša na širši krog individualno nedoločenih naslovnikov, ki se lahko pojavijo v zamišljenem tipičnem razmerju, ki ga predpis oziroma splošni akt ureja.²⁶ Materialnega kriterija ni mogoče razlagati zgolj v smislu neposrednega urejanja pravic in obveznosti pravnih subjektov. Takšna razlaga bi lahko vodila do neustreznih zaključkov glede pravne narave aktov, katerih normativni učinek se pokaže šele v povezavi z drugimi sestavnimi deli pravnega sistema. Zato je treba kot predpis razumeti tudi tisti pravni akt, ki uvaja elemente, s katerimi se, upoštevaje pravni red kot celoto, opredeljuje novo splošno in abstraktno pravno pravilo.²⁷ Predpis je tudi akt, ki določa zgolj statuse, kategorije ali druga pravno pomembna dejstva in šele v povezavi z drugimi sestavinami, izraženimi v pravnem sistemu, tvorijo določeno pravno pravilo. Naravo predpisa lahko ima tudi le posamezna določba akta.²⁸

54.

Iz sedmega odstavka 14. člena ZG izhaja, da GNO sprejme Vlada, GNE pa minister, pristojen za gozdarstvo. GNO so sprejeti za določeno časovno obdobje z odlokom Vlade, ki je objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Trenutno veljavni GNO (za obdobje 2021–2030) so bili sprejeti z Odlokom o gozdnogospodarskih in lovsko upravljavskih načrtih območij (2021–2030) (Uradni list RS, št. 116/23 – v nadaljevanju Odlok).²⁹ GNE za posamezno GGE so sprejeti s pravilnikom ministrstva, ki je objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Vendar v odloku, s katerim se sprejmejo GNO, ali v pravilniku, s katerimi se sprejmejo GNE, ni vsebine GGN.³⁰ Poleg navedenega GGN po formalni strukturi ne sledijo nomotehniki predpisov, saj niso razdeljeni na posamezne člene.

55.

Ker zgolj formalna merila ne zadostujejo za presojo, ali ima določeni pravni akt pravno naravo predpisa, je treba upoštevati že navedena materialna merila. Iz vsebine GNO in GNE izhaja, da navedeni akti ne morejo v celoti imeti pravne narave predpisa. V delih, v katerih GGN vsebuje na primer oceno stanja gozdov, presojo uspešnosti gospodarjenja z gozdovi, presojo trajnostnega gospodarjenja z gozdovi, opredelitev glavnih problemov pri gospodarjenju z gozdovi, niso določena splošna in abstraktna pravna pravila. GNO in GNE v teh delih ne opisujejo ali urejajo pravnih razmerij, tako da bi določali ali razčlenjevali pravice ali obveznosti pravnih subjektov. V navedenem delu je opisana analitično načrtovalna in strokovna podlaga, ki omogoča sprejetje nadaljnjih ukrepov in strokovnih usmeritev za gospodarjenje z gozdovi v načrtovalnem obdobju.

56.

Vendar pa v določenih delih GNO in GNE konkretnemu prostorskemu območju določijo njegov status, torej funkcijo gozda,³¹ poudarjeno funkcijo gozda,³² ovrednotijo stopnjo poudarjenosti funkcije gozda,³³ določijo možne ukrepe v posamezni prostorski enoti urejanja (GGO, GGE)³⁴ in določijo intenzivnost gospodarjenja z gozdovi v tej enoti.³⁵ To pa pomeni, da GNO in GNE vsebujejo elemente, s katerimi se sooblikuje vsebina lastninske pravice na območju, ki ga urejajo. Z zgoraj navedenimi elementi se določajo dopustni okviri rabe gozdnega zemljišča. Nanašajo se na določljiva gozdna zemljišča na območju urejanja posamezne prostorske enote (GGO ali GGE) in zanje določajo kategorije oziroma pravno pomembna dejstva (funkcija gozda, poudarjena funkcija gozda, ovrednotenje stopnje poudarjenosti funkcije gozda, intenzivnost gospodarjenja z gozdom in možni ukrepi na tem območju), ki v povezavi z drugimi določbami v pravnem redu tvorijo določeno pravno pravilo. V primeru GNO in GNE zato ni mogoče govoriti o predpisih v klasičnem pomenu besede, za katere bi bilo značilno popolnoma abstraktno normiranje, temveč gre za splošne pravne akte suigeneris, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju. Sprejetje GGN ne pomeni odločanja o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov, temveč gre za normiranje v javnem interesu. GNO in GNE določajo usmeritve za gospodarjenje z gozdovi in po posameznih prostorskih enotah določajo dopustne okvire rabe gozdnih zemljišč. Kot splošni pravni akti imajo posebno pravno naravo, ki jo opredeljuje predmet njihovega urejanja. GNO in GNE so pravna podlaga za sprejetje gozdnogojitvenih načrtov in za izdajo upravne odločbe (glej 43. točko obrazložitve). Do individualizacije in konkretizacije norm GNO in GNE, ki opredeljujejo meje dopustne rabe gozdnega zemljišča, pride šele z odločitvijo v upravnem postopku. Na podlagi elementov, ki jih vsebujejo GNO in GNE, ZGS odloči v konkretnih upravnih postopkih. To pomeni, da se posameznikom (lastnikom gozda) z upravno odločbo, ki temelji na ZG in podzakonskih aktih, vključno z GGN, določijo konkretne pravice in obveznosti.

57.

Iz navedenega izhaja, da imajo GNO in GNE vsaj v določenem delu naravo splošnega pravnega akta. Kateri posamezni del GNO in GNE ima naravo splošnega akta, je mogoče presoditi zgolj v vsakem konkretnem primeru ob upoštevanju vsebine posameznega dela načrta in upoštevanju materialnih kriterijev.

B. – IV.

Presoja ustavnosti ZG ter ustavnosti in zakonitosti Pravilnika, kolikor urejata gozdnogospodarsko načrtovanje, z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave)

58.

Predlagatelj trdi, da ni mogoče jasno, natančno in enostavno ugotoviti meril, ki vplivajo na določitev funkcij gozdov, poudarjene funkcije gozdov in stopnje intenzivnosti gospodarjenja v GGN. Meni tudi, da niso jasno določene strokovne podlage, ki vplivajo na vsebino GGN. Zato naj bi bila ZG in Pravilnik v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov.

59.

Iz ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče očitke o nejasnosti zakonske ureditve presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave).³⁶ Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti njihovo vsebino in namen. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov med drugim zahteva, da so pojmi opredeljeni jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisa pa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, ko s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegova vsebina (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi). Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.³⁷

60.

Pri razlagi zakonskih in podzakonskih določb, ki določajo merila za določitev funkcij gozdov, poudarjene funkcije gozdov in stopnje intenzivnosti gospodarjenja, je treba upoštevati pomen gozda in cilje ter namen gozdnogospodarskega načrtovanja. Pomen gozda³⁸ je raznovrsten in se v času in prostoru spreminja. Bistvena značilnost gozda je njegova večnamenska raba. Gozdovi so pomembni za gospodarski razvoj države in prispevajo k nacionalnemu gospodarstvu. Gozd je torej naravni vir, saj je lahko predmet gospodarske rabe (gospodarsko izkoriščanje naravnega vira) (točka 2.7 3. člena Zakona o varstvu okolja, Uradni list RS, št. 44/22 in 23/24 – v nadaljevanju ZVO-2). Vendar je gozd tudi pomemben element naravnega okolja, ki vpliva na podnebje in blaži učinke podnebnih sprememb ter s tem neposredno vpliva na zdravje in življenje ljudi. Gozd prav tako ščiti tla pred erozijo in naravnimi nevarnostmi, ohranja biotsko raznovrstnost ter omogoča rekreacijo in družbene dejavnosti. Zato je gozd tudi naravno bogastvo (prvi odstavek 1. člena ZG).

61.

Zakonodajalec je gospodarjenje z gozdovi, vključno z gozdnim načrtovanjem, uredil v ZG in Pravilniku. Cilje gospodarjenja z gozdovi ureja prvi odstavek 1. člena ZG, ki določa, da je treba z gospodarjenjem z gozdovi³⁹ zagotoviti trajnostno,⁴⁰ sonaravno⁴¹ ter večnamensko gospodarjenje⁴² v skladu z načeli varstva okolja in naravnih vrednot, trajno in optimalno delovanje gozdov kot ekosistema ter uresničevanje njihovih funkcij. Doseganje navedenih ciljev je mogoče le z načrtnim in strokovnim delom z gozdom.⁴³ Bolj podrobno je zakonodajalec merila in izhodišča pri urejanju gospodarjenja z gozdovi uredil v drugem odstavku 6. člena, 9. členu, prvem odstavku 10. člena in prvem odstavku 11. člena ZG (glej 35., 36., 39. in 40. točko obrazložitve).

62.

Določitev pogojev gospodarjenja z gozdovi je neposredno povezana z gozdnogospodarskim načrtovanjem, ki je pomembno orodje upravljanja z gozdovi. Gozdnogospodarsko načrtovanje je strokovna priprava potrebnih usmeritev za celovito in usklajeno izvajanje posegov v gozd in gozdni prostor.

63.

Zakonodajalec je v prvem odstavku 5. člena ZG določil, da se lastninska pravica na gozdovih izvršuje tako, da je zagotovljena njihova ekološka, socialna in proizvodna funkcija. To pomeni, da je pri gozdnem načrtovanju treba upoštevati, da ima gozd oziroma gozdni prostor več nalog oziroma funkcij. Pri razlagi ZG in Pravilnika, ki urejata merila za določanje funkcij gozdov, poudarjene funkcije gozdov in stopnje intenzivnosti gospodarjenja, je treba izhajati tudi iz ustavne opredelitve pravice do zasebne lastnine. Posameznik pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj ni neomejen, ampak mora upoštevati interese drugih članov skupnosti in skupnosti.⁴⁴ Zato Ustava v 67. členu nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da upošteva tri funkcije lastnine, in sicer gospodarsko, socialno in ekološko.⁴⁵ Ustavno sodišče je v ustavnosodni presoji že opredelilo, katere vidike pridobivanja in uživanja lastnine zasleduje posamezna funkcija lastnine.⁴⁶

64.

Navedena izhodišča je treba upoštevati tudi pri razlagi zakonskih in podzakonskih določb, s katerimi zakonodajalec oziroma izvršna veja oblasti v okviru zakonskih pooblastil urejata določanje funkcij gozdov. Določitev funkcije gozda (oziroma opredelitev njegovega namena) pomeni opredelitev njegove prevladujoče družbene, gospodarske, ekološke ali druge vloge v prostoru, ki služi kot podlaga za načrtovanje, upravljanje in pravno urejanje rabe gozdnega prostora. Namen določitve funkcije gozda je usmeriti gospodarjenje z gozdom (način sečnje, obnove, varstva), določitev režimov rabe in omejitev, uravnoteženje različnih javnih in zasebnih interesov ter zagotavljanje trajnostnega, večnamenskega gospodarjenja z gozdovi. Zakonodajalec je osnovne funkcije gozda razdelil še na več podfunkcij. S tem je podrobneje opredelil možne vloge oziroma funkcije, ki jih zagotavlja določen gozdni prostor na določenem območju.⁴⁷ Že z jezikovno razlago pojmov, s katerimi so opredeljene posamezne funkcije gozda, je mogoče ugotoviti cilj, namen oziroma vrednoto, ki jo zasleduje posamezna funkcija gozda. Temeljne funkcije gozda se med seboj ne izključujejo, temveč se prepletajo in med seboj dopolnjujejo. Na posameznem gozdnem prostoru ima določena funkcija večjo težo ali prednost pred drugimi funkcijami, zato je zakonodajalec določil, da je treba funkcijo, ki se določi posameznemu gozdnemu območju, ovrednotiti (prva alineja prvega odstavka 10. člena in prva alineja prvega odstavka 11. člena ZG). Na različnih gozdnih območjih je pomen posamezne funkcije, ki ji služi gozd, lahko različen. Z določitvijo poudarjenosti posamezne funkcije gozda se določi hierarhični red med posameznimi funkcijami in določi, katera funkcija gozda ima na določenem območju večjo težo oziroma večji pomen. V 22. členu Pravilnika so določena podrobnejša merila, po katerih se določi poudarjenost posamezne funkcije gozda. Pravilnik za vsako posamezno podfunkcijo gozda določi lastnosti gozdnega prostora in s tem merila, po katerih se določi poudarjenost posamezne funkcije in podfunkcije gozda.

65.

Iz 23. člena Pravilnika izhaja, da se funkcija poudarjenosti ovrednoti s tremi stopnjami poudarjenosti. Višja stopnja poudarjenosti posamezne funkcije pomeni, da ima ta funkcija gozda prednost pred drugimi funkcijami in ima največji vpliv na določitev cilja gospodarjenja z gozdom. Podobno velja tudi za določitev intenzivnosti gospodarjenja. Iz 46. člena Pravilnika izhaja, da se površine gozdov v GGE razvrstijo v štiri stopnje intenzivnosti gospodarjenja (ničelna, nizka, srednja in visoka). Merila za določitev stopnje intenzivnosti gospodarjenja so določena v 46. členu Pravilnika.

66.

Iz navedenega izhaja, da ZG in Pravilnik določata vsebinska merila, ki vplivajo na določitev funkcij gozdov, poudarjene funkcije gozdov in s tem povezano stopnjo intenzivnosti gospodarjenja z gozdovi. Predlagatelj svojih očitkov o nejasnosti in nedoločnosti izpodbijane ureditve ne usmeri zoper konkretne določbe ZG in Pravilnika, ki določajo merila za določitev funkcij gozdov in poudarjenih funkcij gozdov, saj ni navedel, katero merilo naj bi bilo tako nejasno, da s pomočjo razlage ne bi mogli priti do njegove jasne vsebine oziroma se z ustaljenimi metodami razlage ne bi dala ugotoviti njegova vsebina. Norma ni nejasna, če ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti pri njenem izvrševanju v praksi.⁴⁸ Zato predlagatelj s pavšalnimi očitki, da so merila nejasna, protiustavnosti ZG in Pravilnika z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov ni utemeljil.

67.

Kolikor predlagatelj s svojimi očitki zatrjuje, da v konkretnih GGN ni jasno in določno razvidna uporaba zakonskih in podzakonskih meril za določitev funkcij gozda, poudarjene funkcije gozda in stopnje intenzivnosti gospodarjenja z gozdovi stopnje, pa teh očitkov v okviru tega postopka ni mogoče presoditi. Predlagatelj protiustavnosti ZG in Pravilnika z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov ne more utemeljiti z očitki, ki bi bili povezani z morebitno protiustavnostjo drugega splošnega akta. Predlagatelj tudi ne more neskladnosti ZG in Pravilnika z vidika 2. člena Ustave utemeljiti z očitki, da lastniki gozdov ne morejo v osnutkih GGN učinkovito na ravni svojih zemljišč ugotoviti, kako bo določitev funkcije gozda na določenem območju vplivala na način rabe konkretnega gozdnega zemljišča. Tudi ti očitki so po vsebini usmerjeni v morebitno nejasnost konkretnega GGN in ne v nejasnost ZG ali Pravilnika, kar ne more biti predmet presoje v tem postopku.

68.

Predlagatelj tudi trdi, da sta ZG in Pravilnik v neskladju z 2. členom Ustave zato, ker niso jasno določene strokovne podlage, ki vplivajo na določitev funkcij gozda, poudarjene funkcije gozda in stopnje intenzivnosti gospodarjenja.

69.

Okoliščine, upoštevno dejansko stanje in upoštevno pravno podlago, ki jo mora pripravljavec upoštevati pri pripravi GGN, določajo 9. člen, prvi odstavek 10. člena in prvi odstavek 11. člena ZG (glej 36. in 40. točko obrazložitve). Poleg navedenega ZG, še bolj podrobno pa Pravilnik, določata vsebino GNO in GNE. S tem so še podrobneje opredeljene strokovne podlage, ki vplivajo na vsebino GGN,⁴⁹ vključno z značilnostmi, ki so pomembne za ugotavljanje stanja in razvoja gozdov,⁵⁰ s katerimi elementi se analizira preteklo gospodarjenje z gozdovi⁵¹ in na kakšnih strokovnih podlagah se določi intenzivnost gospodarjenja z gozdovi.⁵² Pravilnik na primer podrobno določa, katere značilnosti gozdov vplivajo na oceno stanja gozdov, na presojo uspešnosti gospodarjenja z gozdovi in presojo trajnostnega gospodarjenja z gozdovi.⁵³ Za določitev intenzivnosti gospodarjenja z gozdovi je pomembna tudi določitev RK, ki se za vsako osnovno načrtovano enoto določi z GNE.⁵⁴

70.

Iz prvega odstavka 33. člena in prvega odstavka 61. člena Pravilnika izhaja, da morajo biti pred pripravo osnutka GNO ali GNE zbrani vsi podatki in vsa gradiva, potrebna za izdelavo osnutka GGN. Iz prvega odstavka 14. člena ZG izhaja, da podatke in temeljne prostorske podlage za načrte za gospodarjenje z gozdovi zbira ZGS v okviru gozdarske javne službe (prva in druga alineja 56. člena ZG). Zbirke podatkov, ki jih je dolžan zbirati ZGS, podrobneje ureja peti odstavek 2. člena Pravilnika.

71.

Iz navedenega izhaja, da ZG in Pravilnik določata strokovne podlage, ki vplivajo na vsebino GGN. Predlagatelj tudi v tem primeru svojih očitkov o nejasnosti in nedoločnosti izpodbijane ureditve ni usmeril zoper konkretne določbe ZG in Pravilnika, ki določajo strokovne podlage za pripravo GGN. Če pa predlagatelj meni, da v konkretnih GGN niso jasno opredeljene strokovne podlage, na katerih ta GGN temelji, teh očitkov v okviru tega postopka ni mogoče presoditi. Ustavno sodišče je že pojasnilo, da protiustavnosti ZG in Pravilnika z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov ni mogoče utemeljiti z očitki, ki bi bili povezani z morebitno nejasnostjo drugega splošnega akta.

72.

Iz navedenega izhaja, da ZG in Pravilnik nista v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave), ker bi nejasno ali pomensko nedoločno urejala merila za določitev funkcij gozdov, poudarjenih funkcij gozdov in določitev intenzivnosti gospodarjenja z gozdovi ali bi nejasno določala strokovne podlage, na katerih temeljijo GGN (1. točka izreka).

B. – V.

Presoja ustavnosti ZG ter ustavnosti in zakonitosti Pravilnika,kolikor urejata gozdnogospodarsko načrtovanje, z vidika pravice do zasebne lastnine (33. člen Ustave)

Splošna izhodišča presoje

73.

Predlagatelj trdi, da sta ZG in Pravilnik, kolikor urejata gozdnogospodarsko načrtovanje, v neskladju s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in 1. člena Prvega protokola k EKČP. Trdi, da je v izpodbijanih predpisih protiustavna pravna praznina, saj lastnikom gozdov ni zagotovljeno učinkovito uveljavljanje lastninske pravice oziroma učinkovito varstvo lastninske pravice. ZG in Pravilnik naj bi prekomerno posegala v pravico do zasebne lastnine, ker (1) lastnikom gozdov naj ne bi bilo zagotovljeno ustrezno obveščanje o začetku priprave GGN, (2) merila in strokovne podlage, na podlagi katerih se v GGN določijo funkcije gozdov, naj ne bi bili javno dostopni, (3) lastnikom gozdov naj ne bi bilo zagotovljeno učinkovito sodelovanje v postopku priprave in sprejemanja GGN in (4) lastnikom gozdov v fazi sprejemanja in priprave GGN ter po sprejetju GGN naj ne bi bilo zagotovljeno namensko pravno sredstvo za varovanje lastninske pravice. Predlagatelj meni, da ZG in Pravilnik protiustavno posegata v procesni vidik pravice do zasebne lastnine, ker pomanjkljivo urejata zgoraj navedene vidike.

74.

Predlagatelj zatrjuje, da je Ustavno sodišče že sprejelo stališče, da je učinkovito uresničevanje lastninske pravice povezano tudi s sodelovanjem lastnikov v postopku sprejemanja splošnih aktov, ki urejajo vsebino lastninske pravice. Učinkovito sodelovanje lastnikov naj bi bilo zagotovljeno, če sta lastniku zemljišča v postopku sprejemanja splošnega akta zagotovljena dostop do vseh upoštevnih informacij in seznanitev z njimi in če je pripravljavec splošnega akta dolžan predloge in stališča lastnika preučiti in se do njih opredeliti že pred sprejetjem splošnega akta. Učinkovito uresničevanje pravice do zasebne lastnine naj bi že v fazi sprejemanja splošnih aktov zahtevalo ugotavljanje upoštevnih konkretnih okoliščin, povezanih s konkretnim zemljiščem, ter tehtanje med zahtevami splošnega interesa in zahtevo po varovanju pravice do zasebne lastnine.

75.

Ustavno sodišče je navedena stališča sprejelo v zvezi s sprejetjem prostorskih izvedbenih aktov oziroma občinskih prostorskih aktov.⁵⁵ Ustavno sodišče ne more slediti predlagatelju, da imajo GGN naravo specialnih prostorskih aktov. Kot je v odgovoru pojasnil Državni zbor, prostorski akt opredeljuje prostorski razvoj države, regij in občin (prostorski strateški akt) ter akt, s katerim se načrtujejo prostorske ureditve in se določa izvedbena regulacija prostora (prostorski izvedbeni akt) (41. točka 3. člena Zakona o urejanju prostora, Uradni list RS, št. 199/21, 23/24, 109/24, 75/25, 14/26 in 1566/26 – v nadaljevanju ZUreP-3). S prostorskim aktom se udejanja prostorsko načrtovanje.⁵⁶ Prostorski akt je splošni akt, s katerim se celovito in zavezujoče določi namen, za katerega se zemljišča lahko uporabijo. GGN ne ureja prostora kot celote, ne določa namenske rabe zemljišč⁵⁷ in ne opravlja temeljne funkcije prostorskega načrtovanja. Z GGN se opredeli trenutni pomen gozdov za skupnost. GGN imajo dvojno naravo, ker po eni strani določajo usmeritve za gospodarjenje z gozdovi in določajo dopustne okvire rabe gozdnih zemljišč, po drugi strani pa pomenijo strokovno podlago pri prostorskem načrtovanju (tretji odstavek 10. člena in četrti odstavek 11. člena ZG). Zato GGN niso prostorski akti.

76.

Ustavno sodišče je pri opredelitvi vsebine pravice do zasebne lastnine pri pripravi in sprejetju prostorskih izvedbenih aktov upoštevalo, da določitev namenske rabe zemljišča s prostorskim aktom pomeni določitev temeljnih okvirov dopustne rabe zemljišča in najbolj intenzivno določi osnovni okvir dopustnih ravnanj lastnika. Določitev podrobnejših omejitev znotraj že določene namenske rabe tako ne more imeti enako intenzivnega učinka na vsebino lastninske pravice kot določitev namenske rabe zemljišča. Poleg navedenega je treba upoštevati, da je Ustavno sodišče navedena stališča sprejelo le v povezavi s postopkom sprejemanja prostorskega izvedbenega akta, s katerim je pripravljavec prostorskega akta obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljive spremenil v nezazidljivo.⁵⁸ Ustavno sodišče je pri tem upoštevalo, da sprememba namenske rabe iz zazidljive v nezazidljivo intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča, pa tudi intenzivno na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice, varovane v 33. členu Ustave.⁵⁹ Upoštevalo pa je tudi, da prostorski izvedbeni akt, s katerim se določi nezazidljiva namenska raba (npr. območje kmetijskih zemljišč ali območje gozdnih zemljišč), z vidika možnosti gradnje praviloma na pravni položaj lastnika zemljišča učinkuje neposredno.⁶⁰

77.

Določitev funkcije gozda, poudarjene funkcije gozda, določitev možnih ukrepov v posamezni prostorski enoti urejanja (GGO, GGE) in določitev intenzivnosti gospodarjenja z gozdovi z GGN po naravi stvari ne more imeti enako intenzivnega vpliva na vsebino lastninske pravice kot določitev namenske rabe zemljišča, ki določa temeljne okvire dopustne rabe. GGN tudi ne učinkujejo neposredno na položaj lastnika gozda. Meje dopustne rabe gozda v GGN niso opredeljene na način, da bi GGN (že sami po sebi) omogočali individualizacijo in konkretizacijo dopustnih ukrepov v konkretnem gozdu. Meje dopustne rabe na konkretnem gozdnem zemljišču se ugotovijo v posebnem upravnem postopku. V posamičnem in konkretnem upravnem aktu se na podlagi zakona, podzakonskih aktov in GGN določijo tudi konkretni pogoji, ki jih je treba upoštevati pri rabi gozda. Ob upoštevanju zgoraj navedenih okoliščin in drugačne narave GGN položaj lastnika zemljišča v postopku sprejemanja prostorskega izvedbenega akta, ki je spremenil namensko rabo iz zazidljive v nezazidljivo, in položaj lastnika gozda v postopku sprejemanja GGN nista enaka. Zaradi navedenih razlik tudi zahteve, ki morajo biti zaradi zagotavljanja učinkovitega uresničevanja pravice do zasebne lastnine izpolnjene v postopku sprejemanja prostorskega izvedbenega akta, s katerim se spremeni namenska raba zemljišča iz zazidljive v nezazidljivo, niso nujno enake zahtevam, ki veljajo za postopek sprejemanja GGN.

78.

Glede na navedeno mora Ustavno sodišče presoditi, ali so očitki predlagatelja upoštevni z vidika pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Namen te pravice je nosilcu temeljnih pravic zavarovati svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Ima dvojni varovalni učinek. Na eni strani varuje konkreten položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, na drugi strani pa varuje pravne položaje, s katerimi ta imetnik uresničuje svobodo na premoženjskem področju.⁶¹ Varuje torej konkretni položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, izraža razmerje med posameznikom in skupnostjo ter varuje pravni institut lastnine oziroma lastninske pravice. Zajema naslednje prvine: svobodo pridobivanja lastnine, uživanje lastnine, pravico do odtujevanja lastnine in zaupanje v pridobljene pravice. Lastninska pravica je sestavljena iz različnih upravičenj, katerih vsebino je treba zakonsko urediti. Zato ustavni pojem lastnine dobi vsebino šele z zakonsko ureditvijo. Vsebina ustavnega varstva lastnine oziroma vsebina ustavno zajamčenih lastninskih upravičenj na posameznih kategorijah stvari se lahko skozi časovna obdobja spreminja v odvisnosti tako od objektivnega pomena te kategorije stvari za skupnost kakor tudi od prevladujočih vrednostnih pogledov na razmerje med lastnikom in skupnostjo. Uporaba pooblastila za zakonsko konkretizacijo vsebine lastninske pravice privede do različnih pojavnih oblik lastnine. Ker je javni interes pri različnih vrstah stvari različno intenzivno izražen, se zakonski lastninskopravni režimi posameznih vrst stvari razlikujejo.⁶² Kaj je predmet zasebne lastnine in katera so varovana lastninska upravičenja, določa pravni red ob spoštovanju namena ustavnega jamstva ter ob upoštevanju gospodarskih in družbenih razmerij nasploh.⁶³

79.

EKČP ne zagotavlja višje ravni varstva lastninske pravice od Ustave,⁶⁴ zato je Ustavno sodišče očitke predlagatelja o neskladnosti ZG in Pravilnika s 1. členom Prvega protokola k EKČP presodilo v okviru pravice iz 33. člena Ustave.

80.

Z ZG in Pravilnikom je javna oblast vzpostavila zakonski okvir, ki določa pogoje gospodarjenja z gozdovi. Iz te obrazložitve že izhaja, da je gozdnogospodarsko načrtovanje pomembno orodje gospodarjenja z gozdovi. Z vidika lastnika gozdnega zemljišča ureditev, ki ureja gospodarjenje z gozdovi, vpliva na uresničevanje lastninske pravice, saj sme lastnik gozd uporabljati le skladno z zakonskimi pogoji. To pa pomeni, da zakonski okviri, ki urejajo gozdnogospodarsko načrtovanje, vplivajo na uresničevanje pravice do zasebne lastnine.

81.

Lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave, ni neomejena. V sodobnih družbah se je uveljavilo spoznanje, da ravnanje s stvarjo oziroma pravico ne sme ostati samo v sferi odločitev posameznika oziroma lastnika, temveč se morajo upoštevati tudi splošni interesi. Iz tega spoznanja o t. i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Citirana ustavna določba torej daje zakonodajalcu pooblastilo, da uredi način pridobivanja in uživanja lastnine.⁶⁵ Bolj ko je pri določeni vrsti stvari poudarjen njen pomen za skupnost, večji manevrski prostor ima na razpolago zakonodajalec pri urejanju vsebine lastninske pravice.⁶⁶ Vendar ima pooblastilo iz 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine, mejo. Kje je ta meja, je odvisno ne le od narave stvari, ki je predmet lastnine, temveč tudi od tega, kakšne obveznosti je zakonodajalec naložil lastniku v okviru določitve načina uživanja lastnine.⁶⁷

O predpisu

Povezave med predpisi

Citati

Odločba U-I-122/24

Časovnica