Odločba o ugotovitvi, da tretja alineja drugega odstavka 6. člena Zakona o osebni asistenci ni v neskladju z Ustavo

2026-01-0682

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo zagovornika načela enakosti, na seji 12. februarja 2026

Tretja alineja drugega odstavka 6. člena Zakona o osebni asistenci (Uradni list RS, št. 10/17, 31/18 in 172/21) ni v neskladju z Ustavo.

Zagovornik načela enakosti (v nadaljevanju predlagatelj) je vložil zahtevo za oceno ustavnosti tretje alineje drugega odstavka 6. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA), ki kot pogoj za upravičenost do osebne asistence določa starost uporabnika med 18 in 65 let. Meni, da je izpodbijana določba v neskladju s 1., 2., 5., 14., 15., 22., 34., 35., 50., 51. in 52. členom Ustave, 14. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - EKČP) ter 19. členom Konvencije o pravicah invalidov (Uradni list RS, št. 37/08, MP, št. 10/08 - v nadaljevanju MKPI), ker starejšim od 65 let, ki sicer izpolnjujejo vse ostale pogoje za pridobitev osebne asistence po ZOA, onemogoča pridobitev pravice do osebne asistence. Predlagatelj navaja, da je obravnaval primere invalidov, ki zgolj zaradi dosežene starosti 65 let pravice do osebne asistence niso mogli uveljavljati. Na podlagi 38. člena Zakona o varstvu pred diskriminacijo (Uradni list RS, št. 33/16 - v nadaljevanju ZVarD) je 25. 1. 2021 izdal oceno diskriminatornosti, v kateri je ocenil, da je v ZOA zaznano neenako obravnavanje oseb z invalidnostmi na podlagi osebne okoliščine starosti, za kar naj ne bi bilo nobenega stvarnega razloga. Po njegovem mnenju argumentacija zakonodajalca, da bo položaj navedenih oseb urejen z zakonom, ki bo urejal dolgotrajno oskrbo, ne spreminja dejstva, da so določene starostne skupine na področju osebne asistence diskriminirane izključno na podlagi svoje starosti. Predlagatelj poudarja, da gre za področje urejanja položaja posebej ranljivih oseb, ki so že zaradi svojih oviranosti v slabšem položaju, čemur je pridružena še osebna okoliščina starosti nad 65 let. Splošno znano dejstvo naj bi bilo, da je s starostjo povezan upad tako kognitivnih kot tudi gibalnih in funkcionalnih sposobnosti. Osebe, starejše od 65 let z invalidnostmi, ki zaradi svoje starosti nimajo dostopa do storitev osebne asistence, naj bi bile zaradi tega omejene pri polnem in učinkovitem sodelovanju v družbi. To pa naj bi bilo s pravico do osebne asistence omogočeno mlajšim od 65 let. Ocena diskriminatornosti je priložena zahtevi.

Predlagatelj izpostavlja, da osebe z invalidnostmi zaradi svoje telesne ali duševne oviranosti uživajo posebno varstvo tudi na podlagi 52. člena Ustave (pravice invalidov). Navaja, da je področje oskrbe oseb z invalidnostmi urejeno z različnimi zakoni. V zadnjem času sta bila sprejeta ZOA in Zakon o dolgotrajni oskrbi (Uradni list RS, št. 196/21 in 163/22 - v nadaljevanju ZDOsk), ki se po mnenju predlagatelja na določenih mestih medsebojno povezujeta. Pravice iz ZDOsk naj ne bi bile povsem enakovredne pravicam iz ZOA. ZOA naj bi pripomogel k temu, da osebe ostajajo čim dlje v domačem okolju, upravičenci po ZDOsk pa naj bi ob najtežji kategoriji dolgotrajne oskrbe ter v primeru neobstoja možnosti oskrbovalca družinskega člana lahko svoje pravice uveljavljali le v okviru institucionalnega varstva. Glede na to predlagatelj poudarja, da osebna asistenca nad starostno omejitvijo 65 let nikakor ni nepotrebna tudi v primeru polnega izvajanja ZDOsk. Opozarja tudi na pomanjkljivosti instituta družinskega pomočnika in področja pomoči družini na domu kot alternativi pravice do osebne asistence. Predlagatelj sicer meni, da postavitev starostne meje kot pogoja za pridobitev pravice do osebne asistence sama po sebi še ne pomeni avtomatično neupravičene diskriminacije, če obstaja sistem, po katerem imajo upravičenci, ki postavljeno starostno mejo presegajo, dostop do primerljivih socialnih storitev. Vendar pa ugotavlja, da za starostno skupino oseb nad 65 let v sistemu socialnih storitev v Republiki Sloveniji z vidika upravičenca niti po obsegu in naravi storitev niti po finančni obremenitvi ni primerljivih socialnih storitev.

Predlagatelj v zahtevi obravnava tudi obe izjemi od pogoja starostne omejitve, ki sta določeni v ZOA (četrti odstavek 6. člena in 35. člen ZOA) in sta po njegovi oceni preozki, saj ne zajemata tistih oseb, ki niso bile vključene v pretekle programe osebne asistence, vendar pa izpolnjujejo vse ostale pogoje za dodelitev osebne asistence. V zvezi s tem posebej poudarja, da pred uveljavitvijo ZOA osebne asistence niso uveljavljali vsi, saj niti ni bila vsem dostopna. Zato naj bi bilo neprimerno, da se uveljavitev osebne asistence po novi ureditvi veže na uveljavljanje podobne pravice pred tem.

Nazadnje predlagatelj zavrača argument zakonodajalca, da se z osebno asistenco zasleduje cilj aktivnega udejstvovanja posameznika v družbi. V zvezi s tem predlagatelj navaja, da naj bi se tudi priznanje pravice do osebne asistence ne pogojevalo z delovno aktivnostjo posameznika, ampak z ocenjevanjem povsem drugih pogojev, ne glede na njegovo delovno ali družbeno aktivnost. Predlagatelj nasprotuje tudi stališču, da je starost 65 let ultimativni mejnik, po katerem človek ni več aktiven v družbi. Pokojninska zakonodaja naj bi namreč še po navedeni starosti spodbujala k nadaljevanju delovne aktivnosti. Tudi po upokojitvi številni posamezniki ostanejo aktivni na različnih področjih družbenega življenja.

Državni zbor je odgovoril na zahtevo. V odgovoru navaja, da je eden izmed osrednjih namenov ZOA spodbujanje zaposlitve invalidov, saj je namenjen delovno aktivni populaciji. Osebna asistenca naj bi bila povezana z odgovornostjo, ki jo nosijo uporabniki, z njihovo sposobnostjo upravljanja z osebno asistenco in njihovim neodvisnim življenjem. Omejitev starosti naj bi bila povezana tudi z drugimi morebitnimi starostnimi bolezenskimi stanji. Enako starostno omejitev od 18. do 65. leta naj bi predvidevali tudi prejšnji zakonodajni predlogi, ki so jih pripravile civilna družba in organizacije invalidov. Državni zbor se sklicuje tudi na teorijo, ki naj bi poudarjala, da lahko določitev starostnega pogoja racionalno utemeljimo ob predpostavki, da je za osebe, ki ga ne izpolnjujejo, poskrbljeno na drug način. Državni zbor poudarja, da je starost 65 let v splošni zavesti javnosti sprejeta kot zaključek aktivnega življenjskega obdobja tako v Republiki Sloveniji kot primerjalnopravno. Na mednarodni ravni pa naj bi bila ta starost meja za opredelitev starega človeka. Samostojno in aktivno življenje, kar naj bi bil glavni namen pravice do osebne asistence, naj bi bilo najbolj izrazito do 65. leta starosti. Tudi primerjalnopravni pregled ureditev osebne asistence naj bi kazal na to, da je ta večinoma omejena na delovno aktivne invalide, pri čemer naj bi imelo enako starostno omejitev kar 30 držav. V preostalih državah, v katerih je dostop do osebne pomoči osebam nad 65 let starosti v skladu z zakonom dovoljen, pa naj bi to pomoč v praksi redko odobrili. Državni zbor izpostavlja dve izjemi, ki omogočata koriščenje osebne asistence tudi po 65. letu. Izjema iz četrtega odstavka 6. člena ZOA omogoča kontinuiteto pridobljene pravice in kaže na namen ločevanja med osebami, ki so postale invalidne že pred 65. letom starosti, in osebami, ki postanejo invalidne zaradi starosti.

Državni zbor navaja, da je eden od pomembnih ciljev izpodbijane ureditve zagotovitev vzdržnih javnih financ. Državna sredstva niso neomejena, zato je treba osebno asistenco po mnenju zakonodajalca zagotoviti vsaj tistim osebam, ki jo nujno potrebujejo in ki jim je v prvi vrsti namenjena. S starostno omejitvijo v izpodbijani določbi je zakonodajalec želel osebno asistenco zagotoviti predvsem delovno aktivnim invalidom in jih s tem spodbuditi k samostojnemu in aktivnemu življenju. Osebna asistenca naj bi bila eden od pomembnih ukrepov aktivne politike zaposlovanja invalidov s ciljem omogočiti boljše možnosti za invalide. S tem naj bi se zagotavljalo vključujoče zaposlovanje invalidov na prilagojenih delovnih mestih v običajnem delovnem okolju. Po ocenah Državnega zbora pa sta delo oziroma zaposlitev invalidov ključna dejavnika za njihovo socialno vključenost, ekonomsko neodvisnost, omogočanje samostojnega življenja in za večje dostojanstvo invalidov. Državni zbor navaja, da si je Republika Slovenija že z Akcijskim programom za invalide 2007-2013 zadala cilj, da želi povečati delež invalidov med delovno aktivnim prebivalstvom in s tem zmanjšati obseg socialnih transferjev.

Državni zbor izpostavlja, da je ZOA le del celovite storitve, ki je namenjena invalidom v okviru t. i. trojčka zakonov. Poleg ZOA v to skupino sodita še Zakon o celostni zgodnji obravnavi predšolskih otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 41/17 - ZOPOPP), namenjen invalidnim otrokom, ter Zakon o dolgotrajni oskrbi (Uradni list RS, št. 84/23, 112/24 in 44/25 - v nadaljevanju ZDOsk-1), namenjen starejšim osebam. Državni zbor navaja še, da je osebam, starejšim od 65 let, na voljo tudi pomoč družini na domu iz Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07 - uradno prečiščeno besedilo, 23/07 - popr., 41/07 - popr., 57/12, 39/16, 29/17, 54/17, 28/19, 82/23, 24/25 in 112/25 - v nadaljevanju ZSV). Sklicuje pa se tudi na institut družinskega pomočnika iz ZSV, ki ga je 1. 1. 2024 nadomestil nov institut oskrbovalca družinskega člana. Glede na to Državni zbor meni, da je ustrezno poskrbljeno tudi za invalide po 65. letu starosti. Čeprav niso vsi instituti finančno in po vsebini enakovredni, Državni zbor izpostavlja, da gre za ureditev socialne politike države, ki jo mora zakonodajalec uskladiti z vzdržnimi javnimi financami in ob tem pri ureditvi vsakega socialnovarstvenega instituta in ukrepa postavljati razumne in primerne pogoje, s katerimi doseže vse zastavljene cilje socialne in javnofinančne politike.

O zahtevi je podala mnenje Vlada. Podobno kot Državni zbor Vlada poudarja, da je zakonodajalec pri določanju zgornje starostne meje upravičenosti do pravice do osebne asistence zasledoval cilj aktivnega udejstvovanja posameznika v družbi, in navaja alternativne možnosti osebni asistenci. To so pravica do pomoči na domu, institut družinskega pomočnika, ki invalidom nudi pomoč v domačem okolju, ter pravice iz ZDOsk-1, ki naj bi osebam, starejšim od 65 let, omogočale izbiro o vrsti pomoči, ki jo glede na dejanske potrebe potrebujejo. Te pravice so dolgotrajna oskrba na domu, oskrbovalec družinskega člana in dolgotrajna oskrba v instituciji. Navedene pravice naj ne bi bile vezane na neposredno aktivnost posameznika, kot to velja za pravico do osebne asistence, ampak naj bi bile namenjene zagotavljanju socialne varnosti starejšim uporabnikom. Tudi Vlada opozarja na sistemsko nevzdržne finančne posledice, ki bi jih povzročila ugotovitev neskladnosti izpodbijane ureditve z Ustavo in posledična odprava zgornje starostne meje za pridobitev pravice do osebne asistence.

Predlagatelj navedbam Državnega zbora in Vlade nasprotuje in navaja, da pravica do osebne asistence ni omejena zgolj na ozko področje zaposlovanja in dela, ampak je namenjena za premostitev vseh diskriminatornih preprek na kateremkoli področju družbenega življenja, primeroma naštetih v ZVarD. Predlagatelj opozarja, da že iz same definicije osebne asistence izhaja, da ne gre zgolj za pomoč pri opravilih v zvezi z delom. Predlagatelj vztraja pri stališču, da starost 65 let oziroma izpolnitev upokojitvenih pogojev ne pomeni nujno, da posameznik ni več aktiven v družbi. Veliko posameznikov naj bi že pred dopolnjenim 65. letom iz različnih razlogov ne bilo delovno aktivnih, pa so upravičeni do osebne asistence. Predlagatelj izpostavlja še položaj izvoljenih oziroma imenovanih funkcionarjev v vseh treh vejah oblasti, pri čemer naj bi bili mnogi starejši od 65 let. Glede primerjalnopravnega pregleda ureditve osebne asistence predlagatelj poudarja, da diskriminacija med različnimi okvarami in starostnimi skupinami ni v skladu z MKPI, ki naj bi jasno določala, da imajo vsi invalidi, ne glede na okvaro, starost ali druge dejavnike, pravico do osebne pomoči. Četudi je torej izpodbijana ureditev na videz podobna ureditvi v drugih državah, naj to ne bi pomenilo, da ni v nasprotju z veljavnimi protidiskriminacijskimi normami.

Predlagatelj navedbam Državnega zbora in Vlade nasprotuje in navaja, da pravica do osebne asistence ni omejena zgolj na ozko področje zaposlovanja in dela, ampak je namenjena za premostitev vseh diskriminatornih preprek na kateremkoli področju družbenega življenja, primeroma naštetih v ZVarD. Predlagatelj opozarja, da že iz same definicije osebne asistence izhaja, da ne gre zgolj za pomoč pri opravilih v zvezi z delom. Predlagatelj vztraja pri stališču, da starost 65 let oziroma izpolnitev upokojitvenih pogojev ne pomeni nujno, da posameznik ni več aktiven v družbi. Veliko posameznikov naj bi že pred dopolnjenim 65. letom iz različnih razlogov ne bilo delovno aktivnih, pa so upravičeni do osebne asistence. Predlagatelj izpostavlja še položaj izvoljenih oziroma imenovanih funkcionarjev v vseh treh vejah oblasti, pri čemer naj bi bili mnogi starejši od 65 let. Glede primerjalnopravnega pregleda ureditve osebne asistence predlagatelj poudarja, da diskriminacija med različnimi okvarami in starostnimi skupinami ni v skladu z MKPI, ki naj bi jasno določala, da imajo vsi invalidi, ne glede na okvaro, starost ali druge dejavnike, pravico do osebne pomoči. Četudi je torej izpodbijana ureditev na videz podobna ureditvi v drugih državah, naj to ne bi pomenilo, da ni v nasprotju z veljavnimi protidiskriminacijskimi normami.

Glede argumenta zagotovitve vzdržnosti javnih financ pa predlagatelj opozarja, da niti Državni zbor niti Vlada nista konkretizirala in izkazala finančnih posledic za državni proračun, če bi država omogočila osebno asistenco vsem, ki jo dejansko potrebujejo, ne glede na starost. Pritrjuje sicer, da je pri oblikovanju rešitev treba upoštevati tudi javno finančno vzdržnost, hkrati pa se je treba zavedati, da skladno z načelom uporabe vseh razpoložljivih virov finančni vidiki ne smejo biti ključno merilo, ki bi določalo vsebino in obseg teh pravic. V zvezi s tem se predlagatelj sklicuje na drugi odstavek 4. člena MKPI. Predlagatelj meni, da Državni zbor ni pojasnil legitimnega, ustavno dopustnega cilja, ki bi ga izpodbijana starostna omejitev pravic zasledovala. Glede na vse navedeno predlagatelj vztraja, da izpodbijana ureditev pomeni nedopustno diskriminacijo zaradi starosti, in predlaga, naj Ustavno sodišče njegovi zahtevi ugodi.

Procesne predpostavke in obseg presoje

Skladno z 38. členom ZVarD zagovornik načela enakosti, če oceni, da je kakšen zakon ali drug predpis diskriminatoren, o tem obvesti predlagatelja postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti ali z zahtevo sam začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa. Pooblastilo zagovornika, da z zahtevo začne postopek pred Ustavnim sodiščem, je torej povezano z njegovo oceno o diskriminatornosti predpisov, pri čemer njegovo procesno legitimacijo začrtuje in omejuje zakonska opredelitev diskriminacije. Iz temeljnih določb ZVarD jasno izhaja, da polje delovanja zagovornika ni le varstvo pred diskriminacijo pri uresničevanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, temveč tudi varstvo pred nedopustnim razlikovanjem glede drugih pravic, pravnih interesov in ugodnosti. Procesna legitimacija predlagatelja pred Ustavnim sodiščem zato obsega uveljavljanje neskladja s prvim odstavkom 14. člena Ustave (prepoved diskriminacije), in sicer v zvezi s katerokoli človekovo pravico in temeljno svoboščino, ter neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ki se nanaša na splošno načelo enakosti pred zakonom, če bi razlikovanje temeljilo na osebnih okoliščinah. ¹

Predlagatelj zatrjuje diskriminacijsko obravnavanje na podlagi starosti pri zakonski ureditvi pogojev za pridobitev pravice do osebne asistence. V povezavi z zatrjevano diskriminacijo in zaradi njenih posledic pri uresničevanju drugih človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter neskladja z določbami mednarodnih instrumentov, ki urejajo to področje, zatrjuje neskladje s 1., 2., 5., 15., 22., 34., 35., 50., 51. in 52. členom Ustave. Glede na zgoraj navedena izhodišča po oceni Ustavnega sodišča ni podana procesna legitimacija predlagatelja za uveljavljanje neskladja izpodbijane ureditve s 1., 2., 5. in 15. členom Ustave, saj te določbe ne zagotavljajo človekove pravice ali temeljne svoboščine. Predlagateljevih navedb o neskladju izpodbijane ureditve z navedenimi določbami Ustave Ustavno sodišče zato ni obravnavalo.

Neskladja izpodbijane določbe z 22., 34., 35., 50. in 51. členom Ustave predlagatelj ni utemeljil s posebnimi razlogi, zato teh očitkov Ustavno sodišče ni moglo posebej preizkusiti. Predlagatelj v večjem delu zahteve opozarja na pomanjkljivosti sistema dolgotrajne oskrbe in drugih socialnih pomoči, namenjenih starejšim od 65 let starosti. Ker to ni predmet izpodbijane določbe, Ustavno sodišče tovrstnih očitkov ni presojalo.

Posebno ustavnopravno varstvo invalidov (prvi odstavek 52. člena Ustave)

Prvi odstavek 52. člena Ustave določa, da sta invalidom v skladu z zakonom zagotovljena varstvo in usposabljanje za delo. Navedena ustavna določba pomeni pooblastilo zakonodajalcu, da invalidom (zaradi njihove telesne ali duševne prizadetosti) zagotovi poleg splošnih pravic, ki gredo vsakomur, še posebne pravice. ² Pravica do posebnega varstva oseb z invalidnostjo kot posebna človekova pravica je pravica pozitivnega statusa, s katero se je država zavezala voditi aktivno invalidsko politiko in v njenem okviru sprejeti različne ukrepe, ki naj izboljšajo položaj invalidov. Pravica do posebnega varstva invalidov pomeni torej zbir različnih pravic oseb z invalidnostjo. Med drugim se tako prekriva tudi s pravico oseb z invalidnostjo do socialne varnosti iz 50. člena Ustave kot tudi z njihovo pravico do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena Ustave ter s pravico do nedotakljivosti njihove telesne in duševne celovitosti iz 35. člena Ustave. ³

Vsebina posebnega varstva invalidov v Ustavi ni podrobneje določena. Prvi odstavek 52. člena Ustave namreč vsebuje zakonski pridržek, kar pomeni, da je zakon tisti, ki natančneje določa vsebino te ustavne pravice (upravičence, vrsto in obseg pravic ter pogoje za njihovo uživanje). Zakonodajalec ima pri urejanju varstva oseb z invalidnostjo torej široko polje proste presoje. ⁴ Navedeno seveda ne pomeni, da je zakonodajalec pri določanju pogojev za pridobitev določene pravice neomejen. Slediti mora namenu, zaradi katerega je posebno varstvo invalidov zagotovljeno. ⁵

Namen takšne posebne ureditve je lahko le v tem, da se invalidom poleg splošnih pravic zagotavljajo še dodatne, posebne pravice, ki so utemeljene prav v posebnih osebnih okoliščinah invalidov, zaradi katerih so prikrajšani pri uživanju določenih dobrin ali jim je oteženo uresničevanje določenih pravic. Posebna ustavna ureditev varstva invalidov je namreč posledica spoznanja, da so za zagotovitev enakih dejanskih možnosti in njihovega enakega obravnavanja potrebni tudi aktivni ukrepi, ki naj odpravijo, premostijo ali vsaj zmanjšajo ovire za njihovo neodvisno življenje ter za enakopravno vključitev v družbo in delo. Invalidom se torej skuša predvsem z upoštevanjem njihovih posebnih potreb zagotoviti možnosti za dostojno življenje. Za dosego tega cilja je država dolžna sprejeti najrazličnejše ukrepe, s katerimi zagotavlja regulativne mehanizme na področju zaposlovanja in dela, zdravstvenega varstva, stanovanjske in davčne politike ter na drugih področjih, ki vplivajo na posameznikov položaj. S takšnimi ukrepi, ki so prepuščeni avtonomnemu odločanju zakonodajalca, skuša ta zmanjšati odvisnost invalidov od raznih oblik socialne pomoči ter jim zagotoviti možnost za samostojno življenje v skupnosti in za aktivno vključevanje v družbo. ⁶

Skladno z ustaljeno ustavnosodno presojo mora torej zakonodajalec upoštevati posebne potrebe invalidov zaradi njihovih telesnih ali duševnih okvar oziroma prizadetosti in pri tem slediti namenu, zaradi katerega je ustavno varstvo invalidov ustavnopravno zagotovljeno. ⁷ Z ukrepi pozitivne diskriminacije se najšibkejšim članom družbene skupnosti preprečuje manj ugoden položaj oziroma njihova marginalizacija in se spodbujajo oziroma ustvarjajo enake možnosti teh kategorij oseb za njihovo enakovredno udeležbo v družbenem življenju. ⁸ Telesne in duševne oviranosti so raznovrstne, zato povzročajo različne potrebe za izenačenje dejanskih možnosti. Zakonodajalec mora torej ukrepe prilagoditi posebnim potrebam oseb glede na njihove oviranosti. Različnost ukrepov, ki obravnavajo potrebe oseb z oviranostmi, je nujna, da so ukrepi učinkoviti. Življenje ljudi, njihova vloga v družbi in potrebe, ki iz tega izhajajo, pa se spreminjajo tudi glede na življenjsko obdobje. Potrebe otrok so tako v prvi vrsti izobraževalne narave, ⁹ potrebe aktivnega prebivalstva so delo in prispevanje družbi, potrebe dela nezmožnih oseb pa so predvsem oskrbovalne narave. Vzrok za delovno nezmožnost sta poleg invalidnosti lahko tudi bolezen in starost. Potreb oseb z oviranostmi zato ne opredeljujejo zgolj vrste oviranosti, temveč jih pomembno soopredeljuje tudi življenjsko obdobje, v katerem so.

Obveznosti, ki so državi naložene z mednarodnimi pogodbami (8. člen Ustave), soopredeljujejo jedro pravic iz 52. člena Ustave. ¹⁰ Mednarodna podlaga pravici do osebne asistence je MKPI, ki jo je Republika Slovenija ratificirala že leta 2008. Ker ta konvencija celovito in konkretno ureja človekove pravice invalidov, je tudi pomemben instrument za razlago z Ustavo zagotovljenih pravic invalidov.11 MKPI že v preambuli priznava pomen dostopnosti do fizičnega, socialnega, ekonomskega in kulturnega okolja, zdravja in izobraževanja ter informacij in komunikacij pri omogočanju invalidom, da polno uživajo vse človekove pravice in temeljne svoboščine. V 1. členu pa MKPI določa, da je njen namen spodbujati, varovati in zagotavljati polno in enakopravno uživanje vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin vsem invalidom ter spodbujati spoštovanje njihovega prirojenega dostojanstva. Z 19. členom MKPI so se države pogodbenice zavezale priznavati enako pravico vsem invalidom, da živijo v skupnosti in enako kot drugi odločajo ter sprejemajo učinkovite in ustrezne ukrepe, ki jim omogočajo polno uživanje te pravice ter polno vključenost v skupnost in sodelovanje v njej. Na tej podlagi morajo države pogodbenice med drugim invalidom zagotavljati, da imajo enako kot drugi možnost izbrati stalno prebivališče in se odločiti, kje in s kom bodo živeli, in da jim ni treba bivati v posebnem okolju, ter jim omogočiti dostop do različnih storitev na domu ter bivalnih in drugih podpornih storitev v skupnosti, vključno z osebno pomočjo, potrebno za življenje in vključitev v skupnost ter za preprečevanje osamljenosti ali izločevanja iz skupnosti. Iz te določbe torej izhaja mednarodna obveznost Republike Slovenije, da invalidom uredi dostop do osebne pomoči.

Obveznosti, ki so državi naložene z mednarodnimi pogodbami (8. člen Ustave), soopredeljujejo jedro pravic iz 52. člena Ustave.10 Mednarodna podlaga pravici do osebne asistence je MKPI, ki jo je Republika Slovenija ratificirala že leta 2008. Ker ta konvencija celovito in konkretno ureja človekove pravice invalidov, je tudi pomemben instrument za razlago z Ustavo zagotovljenih pravic invalidov. ¹¹ MKPI že v preambuli priznava pomen dostopnosti do fizičnega, socialnega, ekonomskega in kulturnega okolja, zdravja in izobraževanja ter informacij in komunikacij pri omogočanju invalidom, da polno uživajo vse človekove pravice in temeljne svoboščine. V 1. členu pa MKPI določa, da je njen namen spodbujati, varovati in zagotavljati polno in enakopravno uživanje vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin vsem invalidom ter spodbujati spoštovanje njihovega prirojenega dostojanstva. Z 19. členom MKPI so se države pogodbenice zavezale priznavati enako pravico vsem invalidom, da živijo v skupnosti in enako kot drugi odločajo ter sprejemajo učinkovite in ustrezne ukrepe, ki jim omogočajo polno uživanje te pravice ter polno vključenost v skupnost in sodelovanje v njej. Na tej podlagi morajo države pogodbenice med drugim invalidom zagotavljati, da imajo enako kot drugi možnost izbrati stalno prebivališče in se odločiti, kje in s kom bodo živeli, in da jim ni treba bivati v posebnem okolju, ter jim omogočiti dostop do različnih storitev na domu ter bivalnih in drugih podpornih storitev v skupnosti, vključno z osebno pomočjo, potrebno za življenje in vključitev v skupnost ter za preprečevanje osamljenosti ali izločevanja iz skupnosti. Iz te določbe torej izhaja mednarodna obveznost Republike Slovenije, da invalidom uredi dostop do osebne pomoči.

Splošno o osebni asistenci

V 1. členu ZOA je določeno, da se s tem zakonom urejata pravica do osebne asistence in način njenega uveljavljanja, z namenom omogočiti posamezniku z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki ga v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodeloval v družbi na vseh področjih življenja, enake možnosti, večjo neodvisnost, aktivnost in enakopravno vključenost v družbo, skladno z določbami MKPI. Slednje pomeni, da vsebina MKPI pomembno soopredeljuje vsebino ZOA. Zato je treba pri razlagi zakonodajnih rešitev upoštevati tudi določbe MKPI, ki so predstavljene zgoraj, zlasti njen 19. člen, ki opredeljuje vsebino osebne pomoči (za življenje in vključitev v skupnost ter za preprečevanje osamljenosti ali izločevanja iz skupnosti). Pomemben okvir osebni asistenci daje tudi prvi odstavek 2. člena ZOA, po katerem je osebna asistenca pomoč uporabniku pri vseh tistih opravilih in dejavnostih, ki jih ne more izvajati sam zaradi vrste in stopnje invalidnosti, a jih vsakodnevno potrebuje doma in izven doma, da lahko živi neodvisno in aktivno in je enakopravno vključen v družbo. Med storitvami osebne asistence v prvem odstavku 7. člena ZOA je med drugim navedena tudi pomoč na delovnem mestu in v izobraževalnem procesu. Osebna asistenca je torej storitev, namenjena osebam z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzornimi oviranostmi, ki zaradi teh oviranosti v vsakdanjem življenju potrebujejo pomoč drugega za samostojno osebno in družinsko življenje, vključevanje v okolje, izobraževanje in zaposlitev.

Upravičenci do osebne asistence po ZOA so osebe, ki izpolnjujejo pogoje iz 6. člena ZOA. Osebna asistenca je zagotovljena vsem pod enakimi pogoji ne glede na dohodek ali premoženje. Pogoji za pridobitev osebne asistence so, da oseba zaradi invalidnosti potrebuje pomoč pri opravljanju aktivnosti, vezanih na samostojno osebno in družinsko življenje, vključevanje v okolje, izobraževanje in zaposlitev, da je državljan Republike Slovenije s stalnim bivališčem v Republiki Sloveniji ali tujec, ki ima stalno prebivališče v Republiki Sloveniji, da je stara od 18 do 65 let, da živi ali bi želela živeti v samostojnem ali skupnem gospodinjstvu zunaj celodnevne institucionalne oskrbe in da potrebuje pomoč najmanj 30 ur tedensko. Če je upravičena oseba uveljavila pravico do osebne asistence pred dopolnjenim 65. letom starosti, je lahko upravičena do osebne asistence tudi po tem, ko dopolni to starost. V tem primeru se ponovno oceni potreba po osebni asistenci in odloči o tej pravici.

Postopek za uveljavljanje pravice do osebne asistence določa 20. člen ZOA. Izpolnjevanje pogojev za dodelitev pravice do osebne asistence preveri pristojni center za socialno delo. Kadar so pogoji izpolnjeni, dvočlanska strokovna komisija Inštituta Republike Slovenije za socialno varstvo poda mnenje o obsegu ur in vrsti storitev osebne asistence. Na podlagi mnenja komisije pristojni center za socialno delo izda odločbo o pravici do osebne asistence, v kateri določi obseg in vrsto storitev osebne asistence. Uporabnik je glede na ugotovljene potrebe upravičen do enega ali več osebnih asistentov (tretji odstavek 6. člena ZOA). Storitve osebne asistence se izvajajo v obliki raznovrstnih pomoči, navedenih v 7. členu ZOA, v prisotnosti uporabnika in po njegovih navodilih (prvi odstavek 14. člena ZOA). Osebna asistenca se izvaja z osebnimi asistenti, ki izvajajo posamezni osebi dodeljeno pomoč na podlagi izvedbenega načrta, ki ga predpisuje 13. člen ZOA. Uporabniku je zagotovljena prosta izbira izvajalca osebne asistence in osebnega asistenta (četrti odstavek 2. člena ZOA). Sredstva za financiranje storitev osebne asistence se na podlagi petega odstavka 26. člena ZOA zagotovijo v proračunu Republike Slovenije.

Presoja skladnosti izpodbijane ureditve s prvim odstavkom 14. člena v zvezi z 52. členom Ustave

Predlagatelj izpodbijani določbi, ki kot pogoj za upravičenost do osebne asistence določa starost uporabnika med 18 in 65 let, očita diskriminatorno obravnavanje na podlagi starosti. Meni, da je ureditev zato v neskladju s prvim odstavkom 14. člena Ustave. Pri tem se sklicuje na dva primera oseb, starejših od 65 let, ki naj bi izkazovala diskriminacijo posameznikov na podlagi izpodbijane ureditve. Prvi primer je oseba, ki je invalidsko upokojena in že 15 let potrebuje neprekinjeno nego oziroma pomoč. Drugi primer pa je oseba, ki je obolela za neozdravljivo nevrološko boleznijo (amiotrofična lateralna skleroza) in za preživetje uporablja različne aparate (za dihanje, izkašljevanje, aspiracijo, hranjenje in komunikacijo) ter se premika s pomočjo vozička.

Prvi odstavek 14. člena Ustave določa, da so v Republiki Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Med "druge osebne okoliščine", upoštevaje ustaljeno presojo Ustavnega sodišča, spada tudi starost. ¹²

Skladno z ustaljeno presojo Ustavnega sodišča je treba pri presoji očitka o diskriminatornem obravnavanju odgovoriti na naslednja vprašanja: 1) ali se zatrjevano različno obravnavanje nanaša na zagotavljanje oziroma uresničevanje človekove pravice oziroma temeljne svoboščine; 2) če se, ali obstaja različno obravnavanje prizadete osebe in tistega, s katerim se primerja; 3) ali sta dejanska položaja, ki se primerjata, v bistvenem enaka in torej razlikovanje temelji na okoliščini iz prvega odstavka 14. člena Ustave; ter 4) če gre za razlikovanje na podlagi okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave in torej za poseg v pravico do nediskriminatornega obravnavanja, ali je ta poseg ustavno dopusten. ¹³

Ali se zatrjevano različno obravnavanje nanaša na zagotavljanje oziroma uresničevanje človekove pravice ali temeljne svoboščine?