Odločba o ugotovitvi, da sta prva in druga poved prvega odstavka 53.b člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, kolikor se nanašata na zdravstvenega delavca, v neskladju z Ustavo, in o ugotovitvi, da 7. točka prvega odstavka 44.f člena in prvi odstavek 53.c člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, kolikor se nanaša na zdravstvenega delavca, ki posluje kot samostojni posameznik, nista v neskladju z Ustavo

3988. Odločba o ugotovitvi, da sta prva in druga poved prvega odstavka 53.b člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, kolikor se nanašata na zdravstvenega delavca, v neskladju z Ustavo, in o ugotovitvi, da 7. točka prvega odstavka 44.f člena in prvi odstavek 53.c člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, kolikor se nanaša na zdravstvenega delavca, ki posluje kot samostojni posameznik, nista v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-79/25-30

Datum: 11. 12. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Strokovnega združenja zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Simona Marko, odvetnica v Mariboru, na seji 11. decembra 2025

Prva in druga poved prvega odstavka 53.b člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 - uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19, 82/20 in 32/25), kolikor se nanašata na zdravstvenega delavca, sta v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljene protiustavnosti se odločitev iz 1. točke izreka izvrši na način, določen v 69. točki obrazložitve te odločbe.

Točka 7 prvega odstavka 44.f člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, kolikor se nanaša na zdravstvenega delavca, ki posluje kot samostojni podjetnik posameznik, ni v neskladju z Ustavo.

Prvi odstavek 53.c člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, kolikor se nanaša na zdravstvenega delavca, ki posluje kot samostojni podjetnik posameznik, ni v neskladju z Ustavo.

O preostalem delu pobude bo Ustavno sodišče odločilo posebej.

Pobudniki Strokovno združenje zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, Ljubljana, Zdravniška zbornica Slovenije, Ljubljana, NEFRODIAL, d. o. o., Celje, Marija Cigler - dr. stomatologije, Slovenj Gradec, Zdravstvena ordinacija »Dr. Šolman«, d. o. o., Ptuj, Žiga Volgemut, poslovno svetovanje, s. p., Petrovče, Žiga Volgemut, Petrovče, ter Anja Suzić, Radeče, so vložili pobudo, s katero izpodbijajo Zakon o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej). Za pobudnike je spornih več sprememb oziroma dopolnitev ZZDej, uvedenih z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 32/25 - v nadaljevanju ZZDej-N), ki velja od 21. 5. 2025. Pobudniki navajajo, da izpodbijajo tretjo poved drugega odstavka 3. člena, 1. točko četrtega odstavka in tretjo alinejo petega odstavka 3.a člena, prvo poved prvega odstavka 3.č člena, tretji do peti odstavek 38. člena, tretji in peti odstavek 42. člena v zvezi z 8. točko prvega odstavka 44.j člena, 2. točko prvega odstavka in drugi odstavek 44.č člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 44.f člena, drugo alinejo petega odstavka 44.f člena, prvo in drugo poved prvega odstavka 53.b člena v zvezi s prvim odstavkom 53.c člena ter 7. točko prvega odstavka 44.f člena ZZDej. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju z 2., 14., 15., 22., 33., 49., 50., 51., 67. in 74. členom Ustave.

Glede prve in druge povedi prvega odstavka 53.b člena ter prvega odstavka 53.c člena in 7. točke prvega odstavka 44.f člena ZZDej pobudniki trdijo, da izpodbijajo ureditev, kolikor zapoveduje opravljanje zdravstvenih storitev zdravstvenemu delavcu, ki je zaposlen v javnem zavodu, pri drugem izvajalcu zgolj v okviru javne zdravstvene mreže in na podlagi pogodbe o zaposlitvi ali podjemne pogodbe ali v obliki zdravnika zasebnika, brez možnosti dela pri drugem izvajalcu v javni mreži v obliki samostojnega podjetnika ali zunaj javne zdravstvene mreže (opravljanje tržnih storitev). Trdijo tudi, da izpodbijajo ureditev, kolikor prepoveduje izvajanje koncesijskih programov s samostojnim podjetnikom posameznikom (v nadaljevanju samostojni podjetnik). Pobudniki naj bi bili izvajalci zdravstvene oziroma zobozdravstvene dejavnosti, ki kot fizična ali pravna oseba opravljajo zunajbolnišnično zdravstveno oziroma zobozdravstveno dejavnost na podlagi podeljene koncesije oziroma brez nje na primarni ali sekundarni ravni. Žiga Volgemut naj bi bil kot zdravnik zaposlen v javnem zavodu. Anja Suzić naj bi bila zaposlena v javnem zavodu in naj bi opravljala dela in naloge odgovorne nosilke zdravstvene dejavnosti na področju pediatrije. Strokovno združenje zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije naj ne bi opravljalo zdravstvene dejavnosti, temveč naj bi uresničevalo različne interese svojih članov. Tudi Zdravniška zbornica Slovenije naj ne bi opravljala zdravstvene dejavnosti in naj bi med drugim uveljavljala poklicne, ekonomske in socialne interese zdravnikov in zobozdravnikov. Izpodbijana ureditev naj bi neposredno vplivala na pravice in obveznosti pobudnikov. Z ZZDej-N naj bi bilo pobudnikom oteženo izvajanje zdravstvene dejavnosti, kar naj bi bila temeljna dejavnost, ki naj bi posameznikom omogočala uresničevanje pravice do zdravstvenega varstva in socialne varnosti.

Glede omejitev dela zdravnikov, ki so zaposleni v javnih zavodih, pobudniki navajajo, da ima izpodbijana ureditev iz prvega odstavka 53.b člena ZZDej neposredni učinek na organizacijo poslovanja pobudnikov, ki so do zdaj del svoje dejavnosti opravljali na način, da so sklepali pogodbena razmerja ali tudi pogodbe o zaposlitvi za krajši delovni čas z zdravniki, zaposlenimi v javnih zavodih. Zdravniki, zaposleni v javnih zdravstvenih zavodih, naj bi pri pobudnikih opravljali storitve javne (koncesijske) službe in zasebne (tržne) storitve. Zdravniško službo naj bi opravljali tudi kot samostojni podjetniki. Izpodbijana ureditev naj bi izrecno onemogočala vsakršno obliko sodelovanja med zasebnim izvajalcem zdravstvene dejavnosti (s koncesijo ali brez nje) in zdravnikom, zaposlenim v javnem zavodu, v delu tržne oblike zdravstvene dejavnosti. Zdravniku, zaposlenemu v javnem zavodu, naj bi bilo dovoljeno na podlagi predhodno pridobljenega soglasja delodajalca opravljati zdravstvene storitve zunaj delovnega časa pri delodajalcu (javnem zavodu) ali pri drugem izvajalcu v javni mreži (koncesionarju) in le v delu storitev iz programa koncesije. Opravljanje storitev v okviru tržne zdravstvene dejavnosti na podlagi zaposlitve ali podjemne pogodbe pri koncesionarju naj bi bilo dovoljeno le, kadar je storitev iz tržne dejavnosti mogoče opraviti istočasno oziroma s standardom, ki presega s predpisi s področja zdravstvenega zavarovanja priznani standard. Zdravniku naj bi bilo dejansko prepovedano opravljati tržne storitve v svojem prostem času. Možnosti opravljanja tržne dejavnosti pri koncesionarju naj bi bile zelo omejene. To naj bi grobo posegalo v svobodo dela in pridobivanja dohodka od dela. Tržne storitve v svojem imenu in za svoj račun naj bi lahko zdravnik opravljal le v obliki nadurnega dela po pogodbi, sklenjeni z javnim zavodom, v katerem je zaposlen. Pri tem pa naj bi bil omejen v svobodni odločitvi ustvarjanja dohodka, saj naj bi bil javni zavod tisti, ki naj bi oblikoval cenik storitev. Zdravnik naj tudi ne bi imel možnosti svobodne izbire vrste storitev, ki bi jih želel izvajati.

Pobudniki navajajo, da je glede na izpodbijano ureditev in Pravila obveznega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. 79/94, 73/95, 39/96, 70/96, 47/97, 3/98, 3/98, 90/98, 6/99 - popr., 61/2000, 64/2000 - popr., 91/2000 - popr., 59/02, 18/03, 30/03, 35/03 - popr., 78/03, 84/04, 44/05, 86/06, 90/06 - popr., 64/07, 33/08, 7/09, 88/09, 30/11, 49/12, 106/12, 25/14, 85/14, 64/18, 4/20, 61/21, 183/21, 163/22, 124/23 in 82/24) nabor tržnih zdravstvenih storitev, ki jih je dovoljeno izvajati, v vsakem primeru zelo omejen. Izpodbijana ureditev naj bi bila še posebej omejujoča za posameznike, ki so v javnih zdravstvenih zavodih zaposleni zgolj delno, na primer osemdesetodstotno, pa za zaposlitev za preostalih dvajset odstotkov ni potreb. Pobudniki opozarjajo, da ureditev posega v svobodno gospodarsko pobudo zasebnih izvajalcev zdravstvenih storitev, saj delavcem, ki so delno zaposleni v javnih zavodih, ne morejo naložiti opravljanja tržnih storitev. Izpodbijana ureditev naj bi bila nesorazmerna in neprimerna za dosego cilja zagotavljanja zadostnega obsega zdravstvenega varstva v javni mreži. Posamezen izvajalec naj niti ne bi mogel enostransko začeti zagotavljati zdravstvene storitve v javni mreži zgolj na podlagi dodatnega kadra, saj je javna zdravstvena služba vnaprej določena in omejena z javnimi sredstvi iz naslova zbranih prispevkov za zdravstveno zavarovanje. Če javni zavod (delodajalec) nima potrebe po dodatnem delu konkretnega zdravstvenega (so)delavca, ker je na primer že realiziral celoten program storitev, ki ga financira Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) ali ker ne more zagotoviti drugih pogojev za izvajanje večjega obsega storitev (postelj, medicinske opreme, operacijskih sob, drugega kadra itd.), naj zgolj s prepovedjo dodatnega dela ne bi bilo mogoče doseči nobenega prispevka k delovanju javne zdravstvene mreže. Pobudniki trdijo, da če bi bila prepoved izvajanja tržnih zdravstvenih storitev za zaposlene v javnih zavodih primeren ukrep za dosego večjega števila zdravstvenih storitev v okviru mreže javne zdravstvene službe, potem bi moral zakonodajalec zdravstvenim (so)delavcem, zaposlenim v javnih zavodih, prepovedati tudi izvajanje tržnih storitev pri lastnem delodajalcu. Konkretne analize, ki bi potrjevale povečanje obsega izvedenih storitev zaradi izpodbijane ureditve, naj ne bi bile predstavljene. Izpodbijani ureditvi pobudniki očitajo, da brez stvarno utemeljenega razloga razlikuje med tem, kdaj oziroma katere tržne zdravstvene storitve lahko zdravstveni (so)delavec opravlja pri lastnem delodajalcu in kdaj oziroma katere tržne zdravstvene storitve lahko isti zdravstveni (so)delavec opravlja pri drugem javnem zavodu ali koncesionarju. Po mnenju pobudnikov izvajanje tržnih zdravstvenih storitev dejansko lahko prispeva k stabilnosti in dostopnosti mreže javne zdravstvene službe, saj se ta s samoplačniškimi storitvami razbremenjuje.

Več kot šestnajst odstotkov zdravnikov, ki naj bi jih anketirala Zdravniška zbornica Slovenije, naj bi napovedalo, da bodo prenehali delati v javnem zavodu, če bo ZZDej-N prepovedal opravljanje dodatnega dela zunaj javne zdravstvene mreže. Iz zakonodajnega gradiva naj ne bi izhajali pravni oziroma finančni argumenti, ki bi upoštevali omejenost storitev v javni mreži, niti empirični podatki, kako naj bi se po ZZDej-N povečal obseg teh storitev. Zobozdravniki naj bi opozarjali, da ZZZS krije ortodontsko zdravljenje samo pri otrocih in mladostnikih, ki so do dopolnjenega šestnajstega leta uvrščeni na čakalni seznam, ne krije pa ortodontskega zdravljenja odraslih. Ortodontsko zdravljenje odraslih naj se ne bi izvajalo v javnih zdravstvenih zavodih. Ortodont, zaposlen v javnem zavodu, naj bi lahko to zdravljenje po dosedanji ureditvi (pred uveljavitvijo ZZDej-N) izvajal pri zasebnem izvajalcu (ob soglasju delodajalca). Tudi domnevni namen zagotavljanja lojalnosti zaposlenih do delodajalcev naj ne bi mogel utemeljevati očitane protiustavnosti izpodbijane ureditve. Pobudniki zatrjujejo, da izvajanje tržnih storitev ne krši lojalnosti zaposlenih, saj pacienti, ki želijo storitev pridobiti v javni mreži, tržnih storitev ne uporabljajo in zato v tem pogledu ni konkurence med različnimi izvajalci. Če pa tudi delodajalec izvaja tržne zdravstvene storitve in ne želi, da bi zdravstveni (so)delavec v prostem času izvajal konkurenčne tržne zdravstvene storitve, lahko po mnenju pobudnikov izdajo soglasja zavrne na podlagi individualne presoje v vsakem konkretnem primeru. Cilje izpodbijane ureditve naj bi bilo mogoče doseči z bistveno manj invazivnimi ukrepi, to je z določanjem pogojev za izdajo soglasij za dodatno delo, kot določajo 1., 2., 4. in 9. točka četrtega odstavka 53.b člena ZZDej.

Po mnenju pobudnikov je bilo v Republiki Sloveniji javno zdravstvo že pred uveljavitvijo ZZDej-N strogo ločeno od zasebnega, zato za dosego cilja tega razmejevanja ni potrebna reforma. Jasno naj bi že bilo, da zavarovana oseba, ki uveljavlja storitve pri zasebniku, ne pa pri javnem zavodu ali koncesionarju, sama nosi stroške. Varstvo javne koristi s povečano dostopnostjo do zdravstvene storitve naj bi bilo mogoče učinkovito zagotoviti samo s povečanjem financiranja storitev iz obveznega zavarovanja, torej s širitvijo javne zdravstvene mreže. Iz zakonodajnega gradiva naj bi izhajal cilj odprave dvojne prakse, s čimer naj bi se povečal obseg dela zdravnikov izključno v okviru javne zdravstvene mreže. Zdravniki naj bi svoj čas in delo namenili dodatno opravljenim storitvam v okviru javne zdravstvene mreže v obliki nadurnega dela ali dela po podjemni pogodbi. Vendar po mnenju pobudnikov zakonodajalec tako postavljenega cilja ni utemeljil z dejanskimi pozitivnimi učinki. Pobudniki razlagajo, da je okvir dela zdravnika v javnem zavodu opredeljen v pogodbi o zaposlitvi in delovnopravni zakonodaji. Zdravnika naj bi pri obsegu dela omejeval obseg nalog in storitev, vezanih na program zdravstvene dejavnosti v okviru enega zdravstvenega tima. V zakonodajnem gradivu naj bi bilo navedeno, da je glavni problem dvojne prakse konflikt interesov, ker zdravniki pogosto usmerjajo paciente iz javnega sistema v zasebni sektor, kjer so storitve samoplačniške. Pobudniki ta argument za spremembe ZZDej zavračajo. Zakonodajalec naj ne bi navedel nobenega konkretnega primera tovrstnih praks. Pacienti naj bi se odločali za samoplačniške storitve izključno zaradi hitrejše obravnave. Posega v pravico do svobode opravljanja poklica naj prav tako ne bi utemeljevala razloga za sprejetje ZZDej-N, ki naj bi se nanašala na boljšo preglednost dela zdravstvenih delavcev in preprečevanje dela pri izvajalcih, ki so dejanska konkurenca javnim zavodom. Za preprečevanje navedenega naj bi (že) obstajali blažji ukrepi. Delodajalec naj bi imel možnost zavrnitve izdaje soglasja za dodatno delo.

V povezavi z izpodbijano ureditvijo po 53.b členu ZZDej naj bi bilo treba presojati tudi prvi odstavek 53.c člena ZZDej in 7. točko prvega odstavka 44.f člena ZZDej. Pobudniki ZZDej očitajo, da je skupna protiustavna posledica izpodbijanih določb tudi omejitev opravljanja zdravstvene dejavnosti v pravnoorganizacijski obliki samostojnega podjetnika. Pojasnjujejo, da prva poved prvega odstavka 53.b člena ZZDej dopušča, da zdravstveni delavec, ki je polni ali krajši delovni čas zaposlen pri enem ali več javnih zavodih, opravlja zdravstvene storitve znotraj javne mreže kot izvajalec zdravstvene dejavnosti v obliki zasebnega zdravstvenega delavca iz 35. člena ZZDej, medtem ko istovrstnih zdravstvenih storitev ne sme opravljati v pravnoorganizacijski obliki samostojnega podjetnika. Po mnenju pobudnikov za zasebne zdravstvene delavce, ki opravljajo registrirano dejavnost, enako kot za samostojne podjetnike, ki pridobijo dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti, velja, da nastopajo v vlogi izvajalca zdravstvene dejavnosti. Razlogi za razlikovanje med navedenima oblikama izvajanja zdravstvene dejavnosti naj ne bi obstajali. Izpodbijana ureditev po 53.b členu ZZDej naj bi bila tudi nejasna in praktično neuporabljiva. Da bi zasebni zdravstveni delavec deloval v javni zdravstveni mreži (kar naj bi bil pogoj za pridobitev ustreznega soglasja), naj bi moral predhodno pridobiti koncesijo. Za pridobitev koncesije naj bi moral imeti ponudnik skladno s 44.č členom ZZDej že ob vložitvi ponudbe za dodelitev koncesije dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki ga izda Ministrstvo za zdravje. To naj bi vključevalo tudi zahtevo, da ima izvajalec že zagotovljene ustrezne prostore, opremo in tako dalje. Hkrati naj bi moral imeti zasebni zdravstveni delavec že ob vložitvi ponudbe zaposleno ustrezno število zdravstvenih delavcev. Do same pridobitve koncesije naj zdravstveni (so)delavec ne bi mogel pridobiti soglasja svojega delodajalca, saj naj še ne bi deloval v okviru javne zdravstvene mreže. Ker naj bi bilo torej neživljenjsko pričakovati, da bi se nekdo potegoval za pridobitev koncesije brez vnaprej pridobljenega soglasja svojega delodajalca, naj bi zakonodajalec dejansko prepovedal izvajanje zdravstvenih storitev tudi zasebnim zdravstvenim (so)delavcem.

Pobudniki zatrjujejo neskladje med 53.b in 53.a členom ZZDej, ki ga ni mogoče odpraviti z ustaljenimi metodami razlage predpisov. Zato naj bi bil kršen 2. člen Ustave. Pobudniki trdijo, da je že Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora v Mnenju o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej-N) z dne 25. 2. 2025 navedla, da se ureditev v 53.b členu ZZDej navezuje na 53.a člen ZZDej, ki ni bil spremenjen z ZZDej-N, oziroma da 53.b člen ZZDej pomeni konkretizacijo 53.a člena ZZDej. Člen 53b ZZDej naj bi določal bistveno ožja pravila izvajanja zdravstvenih storitev, kot izhajajo iz 53.a člena ZZDej. Prav tako pobudniki zatrjujejo ustavno spornost 53.b člena ZZDej v zvezi s točkama c in č osmega odstavka 5. člena ZZDej, v skladu s katerima naj bi lahko javni zavodi za namen celostne zdravstvene obravnave in boljše dostopnosti do zdravstvenih storitev pogodbeno sodelovali tudi na način sklenitve pogodb o zaposlitvi s polnim ali krajšim delovnim časom, vključno z dopolnilnim delom, za obdobje do 12 mesecev in pod določenimi drugimi pogoji. Pobudniki trdijo, da je z vidika pravic (so)delavcev zahteva po sklepanju pogodb za določen čas ustavno sporna. Nejasen in negotov naj bi bil položaj zdravstvenih (so)delavcev, ki so že delno zaposleni v javnem zavodu, delno pa pri drugem izvajalcu (s koncesijo ali brez nje). Pobudniki navajajo, da bo lahko zdravstveni (so)delavec po novi ureditvi delno zaposlen v javnem zavodu le za določen čas 12 mesecev, hkrati pa bo imel za svojo drugo delno zaposlitev pri koncesionarju (pri katerem bo sicer praviloma zaposlen za nedoločen čas) izdano soglasje zgolj za določen čas 12 mesecev. Po novi ureditvi naj bi bili tako zdravstveni (so)delavci pri obeh delodajalcih podvrženi negotovemu položaju glede trajanja zaposlitve, kar naj bi tudi posegalo v njihovo pravico do varstva dela. Tudi sicer naj zaposlovanje za določen čas ne bi moglo prispevati h krepitvi javnega zdravstva. Iz točke c osmega odstavka 5. člena ZZDej naj bi izhajale še druge protiustavne omejitve. Te omejitve naj bi kršile načelo enakosti, saj naj bi brez utemeljenih razlogov veljale le za določene delavce in delodajalce. Veljale naj bi tudi za brezposelne, ki jim je prenehalo delovno razmerje v enem javnem zavodu in bi se želeli zaposliti v drugem javnem zavodu, kar naj bi bilo nevzdržno.

Pobudniki predlagajo razveljavitev izpodbijanih določb oziroma izdajo ugotovitvene odločbe, s katero naj Ustavno sodišče ugotovi njihovo protiustavnost. Glede prve in druge povedi prvega odstavka 53.b člena ter prvega odstavka 53.c člena in 7. točke prvega odstavka 44.f člena ZZDej, kolikor omejujejo zdravstvenemu delavcu, ki je zaposlen v javnem zavodu, možnost izvajanja zasebne (tržne) zdravstvene dejavnosti zunaj javnega zavoda, v katerem je zaposlen, pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče ugotovi njihovo protiustavnost ter določi šestmesečni rok, v katerem mora zakonodajalec ugotovljeno protiustavnost odpraviti. Pri tem pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče določi način izvršitve odločbe tako, da se do odprave protiustavnosti izpodbijana ureditev ne uporablja za zdravstvene delavce in zdravstvene sodelavce ter izvajalce zdravstvene dejavnosti.

Pobudniki tudi predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje tretje povedi drugega odstavka 3. člena, 1. točke četrtega odstavka in tretje alineje petega odstavka 3.a člena, tretjega do petega odstavka 38. člena, tretjega in petega odstavka 42. člena v zvezi z 8. točko prvega odstavka 44.j člena, druge alineje petega odstavka 44.f člena ter prve in druge povedi prvega odstavka 53.b člena v zvezi s prvim odstavkom 53.c člena in 7. točko prvega odstavka 44.f člena ZZDej.

O pobudi se je najprej izrekla Vlada. Glede prve in druge povedi prvega odstavka 53.b člena ter prvega odstavka 53.c člena in 7. točke prvega odstavka 44.f člena ZZDej Vlada pojasnjuje, da ureditev dodatnega dela zaposlenih v javnih zavodih pomeni izjemo od splošne konkurenčne prepovedi v smislu Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 - popr., 52/16, 81/19, 15/22 in 114/23 - v nadaljevanju ZDR-1), ki sicer velja v delovnopravni zakonodaji kot temeljno načelo za večino drugih poklicnih skupin zunaj zdravstva. Lojalnost naj bi bila kršena, če zdravstveni delavec v nasprotju s poslovnimi interesi javnega zavoda in brez njegovega soglasja pri svojem delu (opravljanju zdravstvenih storitev zunaj sfere tega javnega zavoda) uporablja znanja in delovne izkušnje, ki jih je pridobil v delovnem razmerju oziroma v zvezi z njim. Táko naj bi bilo tudi stališče Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-81/97 z dne 14. 1. 1999 (Uradni list RS, št. 12/99, in OdlUS VIII, 1). Po mnenju Vlade naj bi tako kot v večini drugih dejavnosti tudi na področju zdravstva lahko zadoščala že splošna konkurenčna prepoved iz ZDR-1, a naj se v praksi ne bi uspešno uresničevala. Razlogi za to naj bi bili visoka stopnja avtonomije zdravnikov, razširjenost dela pri več izvajalcih zdravstvene dejavnosti, zloraba svobodne gospodarske pobude za upravičevanje zasebnega interesa, nespoštovanje ekonomskega in drugih interesov javnih zavodov, sistemsko zagotavljanje soglasij za dodatno delo, široke možnosti samoplačništva oziroma tržne dejavnosti, čakalne dobe ter visoko samoocenjevanje (zlasti finančne) vrednosti zdravniške službe. Vlada navaja, da so omejitve ozke in utemeljene v javnem interesu zaradi ohranitve stabilnega delovanja mreže javne zdravstvene službe. Bile naj bi tudi nujne in popolnoma neizogibne, saj naj cilja zagotavljanja in ohranjanja javne službe, ki je pod enakimi pogoji dostopna vsem, ne bi bilo mogoče doseči z drugimi manj restriktivnimi ukrepi. Razni ukrepi samoregulacije, dodatnih finančnih spodbud ter strožjega nadzora nad opravljenim delom in uporabljenimi sredstvi javnih zavodov naj ne bi bili primerni. Individualna presoja vsakokratnega delodajalca pa naj bi vodila v arbitrarnost in neenako obravnavo zaposlenih. Vlada poudarja, da je delo, ki ga na podlagi soglasja izvaja zdravstveni delavec, praviloma popolnoma enako oziroma isto delo (zdravstvene storitve), kot ga opravlja za svojega matičnega delodajalca. Šlo naj bi za dejansko konkurenco. Za zdravstveni sistem naj bi bila značilna asimetrija informacij in zdravstveni delavci naj bi lahko delali manj pri svojem delodajalcu ter preusmerjali paciente v zasebno zdravstveno dejavnost. Vlada trdi, da je treba upoštevati, da gre lahko za materialne, moralne ali druge interese javnega zavoda, ki bi lahko bili kršeni, četudi do kršitve dejansko ne pride, pa bi potencialno lahko. Zadoščala naj bi namreč že sama verjetnost vpliva na konkurenco oziroma poslovanje javnega zavoda.

Opravljanje zdravstvenih storitev znotraj tržne zdravstvene dejavnosti naj ne bi bilo v celoti prepovedano. Absolutna prepoved naj bi veljala le za opravljanje samoplačniških storitev pri t. i. čistem zasebniku. Namen naj bi bil transparentno urediti delo zdravstvenih delavcev v javni mreži in zunaj nje, kar naj bi med drugim zahtevalo predhodno uvedbo jasnih ciljev, standardov in normativov. Novela naj bi zato uvedla tudi merjenje delovne obremenitve za vsakega zdravstvenega delavca v javni mreži (51.b člen ZZDej). Namen naj bi bil tudi kadrovsko okrepiti javni zdravstveni sistem. Opravljanje dela zunaj matične ustanove naj ne bi bilo v javnem interesu. Poleg dodatnega dela v prostem času naj bi delavec ta čas namenjal še prihodu na delo in z dela ter pripravi na delo. To naj bi vodilo v večjo izčrpanost delavca in naj bi lahko ogrožalo njegovo lastno zdravje in zdravje pacientov. Vlada navaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-198/19 z dne 5. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 14/23) presodilo, da gre pri določitvi zgornje meje obsega dela v zdravstvu sicer za poseg v svobodo dela, ki pa je ustavno skladen. Tudi zadevna omejitev naj bi bila namenjena varovanju zagotavljanja obveznih minimalnih počitkov in izrabi letnega dopusta ter zagotavljanju kakovostne in varne zdravstvene obravnave, ne nazadnje pa tudi skrbi za delavčevo varnost in zdravje pri delu. ZZDej naj bi izhajal iz temeljne predpostavke, da zdravstveno službo izvajajo zdravstveni delavci v delovnem razmerju, ki so zaposleni pri javnih (zdravstvenih) zavodih. Delo na podlagi pogodbe o zaposlitvi naj bi bilo trajnejše in bolj stabilne narave, kar naj bi vplivalo tudi na stabilnost izvajanja zdravstvene dejavnosti. Sklepanje podjemnih pogodb z zdravstvenimi delavci, ki imajo status samostojnega podjetnika na področju zdravstvene dejavnosti, naj bi bilo prepovedano, saj naj bi v nasprotnem primeru zdravniki oziroma drugi zdravstveni delavci, zaposleni v javnih zavodih, lahko odpovedali pogodbe o zaposlitvi in s svojimi nekdanjimi delodajalci kot podjetniki posamezniki sklenili pogodbe civilnega prava. Vlada trdi, da je delo na podlagi pogodb civilnega prava, ne da bi pri tem zdravstveni delavci registrirali dejavnost samozaposlene osebe, praviloma davčno oziroma ekonomsko manj ugodno. Zato naj bi bilo ocenjeno, da možnost sklepanja podjemnih pogodb s fizičnimi osebami s statusom zasebnega zdravstvenega delavca iz 35. člena ZZDej ni problematična, in je to ostalo dopuščeno. Vlada razlaga, da zasebni zdravstveni delavec ni enak samostojnemu podjetniku. Samostojni podjetniki naj bi kot prirejene pogodbene stranke svobodno vstopali v pravna razmerja s pravnimi osebami, bodisi javnega bodisi zasebnega prava znotraj ali zunaj javne mreže, zaradi česar naj bi bilo težje zasledovati zadovoljevanje javnega interesa na področju zdravstvene dejavnosti (nezmožnost uporabe pravil o odrejanju dela, omejen nadzor). Sklepanje podjemnih pogodb naj bi omogočil šele Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17 - v nadaljevanju ZZDej-K). Vlada tudi trdi, da je (ne)realizacija programa javnega zavoda odvisna zlasti od zmogljivosti izvajalca (kadri in oprema), pri čemer (ne)realizacija v posameznem koledarskem letu neposredno vpliva na to, kako ZZZS določi program za ta javni zavod v naslednjem koledarskem letu. Javnemu zavodu naj bi bilo v največjem interesu, da ima program realiziran v celoti oziroma v največji meri. Po mnenju Vlade je izpodbijana ureditev nujna, ker analize preteklega obdobja kažejo na škodljive posledice mešanja javnega in zasebnega dela zdravstvene dejavnosti oziroma praktično prostega prehajanja med njima. Te posledice naj bi se kazale zlasti na poslovanju in delovanju javnih zdravstvenih zavodov ter ekonomski in časovni dostopnosti zdravstvenih storitev. Vlada ocenjuje, da blažjih ukrepov ni mogoče predpisati. Cilji javnega interesa naj bi prevladali nad posegom v pravici iz 49. in 74. člena Ustave, pri čemer naj bi ti določbi spadali v III. poglavje Ustave, ki ureja gospodarska in socialna razmerja, in ne v sklop II. poglavja, ki določa človekove pravice in temeljne svoboščine, med drugim tudi pravico do zdravstvenega varstva. Na tem področju naj bi imel zakonodajalec široko polje proste presoje in naj bi bil zavezan k sprejemanju ukrepov za učinkovito ter enakopravno izvrševanje pravice do socialne varnosti in zdravstvenega varstva.

Državni zbor glede prve in druge povedi prvega odstavka 53.b člena ter prvega odstavka 53.c člena in 7. točke prvega odstavka 44.f člena ZZDej odgovarja, da so očitki pobudnikov neutemeljeni. Tako kot Vlada tudi Državni zbor razlaga, da je izpodbijana ureditev uveljavljena zaradi spodbujanja zdravstvenih delavcev, da dodatno delo opravijo pri lastnem delodajalcu. S tem naj bi se zasledoval cilj zadržati zdravstvene delavce v matičnih ustanovah, kjer lahko opravljajo najzahtevnejše storitve, ki so prioriteta. Delodajalec naj bi bil varovan pred morebitnim nelojalnim ali nepoštenim ravnanjem delavca med trajanjem delovnega razmerja. Izpodbijana ureditev naj bi bila v javnem interesu in sorazmerna. Državni zbor poudarja, da je pravica do zdravstvenega varstva človekova pravica pozitivnega statusa, zato se od države pričakuje njeno aktivno skrb na področju zdravstva. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila enega od ukrepov za učinkovito zagotavljanje te pravice. Pravico do zdravstvenega varstva na račun javnih sredstev naj bi določal zakon, kar naj bi pomenilo, da Državni zbor na tem področju uživa široko polje proste presoje. Izpodbijana ureditev naj bi sledila stopnji tveganja. Ker naj bi bilo tveganje nasprotja interesov in obstoj konkurence največje pri čistih zasebnikih, naj bi bila predpisana absolutna prepoved prehajanja zdravstvenih (so)delavcev. Ko je tveganje sorazmerno manjše, tj. pri koncesionarjih oziroma drugih javnih zavodih, pa naj bi bile predpisane omejitve, v skladu s katerimi se soglasje sme izdati. Državni zbor v zvezi s sklepanjem podjemnih pogodb pojasnjuje, da je predmet dela opravljanje zdravstvenih storitev znotraj neke zdravstvene dejavnosti in ne opravljanje zdravstvene dejavnosti kot celote, saj se podjemna pogodba sklepa z zdravstvenim delavcem, ki je fizična oseba, in ne z izvajalcem zdravstvene dejavnosti (ki ima dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti). Zato naj se ne bi dopuščalo sklepanje podjemnih pogodb s podjetniki, ki so izvajalci zdravstvene dejavnosti.

Pobudnikom so bile poslane v izjavo vse vloge Vlade in Državnega zbora, torej tudi vlogi, ki sta ju poslala Vlada in Državni zbor v zvezi s predlogom pobudnikov za izdajo začasne odredbe. Tudi ti dve vlogi se namreč nanašata na nekatera vprašanja, ki so lahko pomembna za nadaljnjo presojo Ustavnega sodišča, ne le za odločanje o začasnem zadržanju. Pobudniki so se izrekli o stališčih Vlade in Državnega zbora, in sicer jim nasprotujejo ter vztrajajo pri svojih dosedanjih navedbah, ki jih še dodatno pojasnjujejo. Poudarjajo, da ni zagotovila, da bodo zdravstveni delavci zaradi prepovedi dodatnega dela opravljali nadurno delo pri matičnem delodajalcu. Konkurenčna prepoved po ZDR-1 naj bi veljala tudi za zaposlene v zdravstveni dejavnosti, zato naj dodatna oziroma strožja ureditev ne bi bila potrebna. Direktorji javnih zavodov naj bi že imeli jasna pooblastila za izvajanje potrebnega nadzora nad morebitnimi nepravilnostmi in tovrstni nadzor naj bi lahko izvajalo tudi Ministrstvo za zdravje. Vlada naj bi navajala le teoretična in politična izhodišča, ne pa konkretnih razlogov izpodbijane ureditve. Prepoved dodatnega dela naj ne bi bila v javnem interesu, tudi sicer pa naj bi se dopuščalo mešanje javnega in zasebnega dela zdravnika pri istem izvajalcu, kar naj bi bil paradoks glede na zahteve po večji transparentnosti. V ospredju naj bi bil le posamezni individualni interes po ugodni davčni osnovi. Pobudniki še opozarjajo, da je tako kot samostojni podjetnik tudi zasebni zdravstveni delavec poslovni subjekt in da v pravnem prometu ter z vidika davčnega položaja med njima ni razlik. Edina razlika naj bi bila v registrskem organu, in sicer naj bi bilo to za zasebnega zdravstvenega delavca Ministrstvo za zdravje, za samostojnega podjetnika pa poslovni register (Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve - AJPES).

Predlog pobudnikov, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb, je Ustavno sodišče zavrnilo s sklepom št. U-I-79/25 z dne 10. 7. 2025, ker pogoji iz prvega odstavka 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 - v nadaljevanju ZUstS) niso bili izpolnjeni.

Ustavno sodišče je sklenilo, da zadevo obravnava absolutno prednostno.

Ustavno sodišče je na podlagi 6. člena ZUstS ter ob smiselni uporabi prvega odstavka 314. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 - uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 - v nadaljevanju ZPP) ocenilo, da je pobuda zrela za odločitev v delu, ki se nanaša na dodatno delo, to je na prvo in drugo poved prvega odstavka 53.b člena ter na prvi odstavek 53.c člena in 7. točko prvega odstavka 44.f člena ZZDej. Zato je izdalo delno odločbo. O preostalih delih pobude bo Ustavno sodišče odločalo posebej (6. točka izreka).

V zvezi z dodatnim delom pobudniki zatrjujejo tudi protiustavnost točk c in č osmega odstavka 5. člena ZZDej. Pobudniki ne navajajo izrecnega zahtevka, iz katerega bi izhajalo, da Ustavnemu sodišču predlagajo, naj razveljavi tudi ti določbi oziroma ugotovi njuno protiustavnost. Določbi je treba razumeti v kontekstu sedmega odstavka 5. člena ZZDej. Ta določa, da se javni zavodi v skladu z določenimi pogoji lahko povezujejo v skupnosti zavodov za opravljanje skupnih zadev in uresničevanje skupnih interesov.¹ Osmi odstavek 5. člena ZZDej pa med drugim določa, da lahko ne glede na sedmi odstavek 5. člena ZZDej javni zavodi sklepajo tudi določene pogodbe o zaposlitvi z zdravnikom ali zobozdravnikom, ki ni zaposlen v okviru mreže javne zdravstvene službe, in z zdravstvenim delavcem, zaposlenim pri koncesionarju.² Točki c in č osmega odstavka 5. člena ZZDej javnim zavodom izjemoma dopuščata sklepanje pogodb o zaposlitvi z zdravstvenimi delavci zunaj mreže javne zdravstvene službe. V tem smislu določbi določata obveznosti za javne zavode in na drugi strani za zdravstvene delavce izjemne primere, ko lahko sklenejo pogodbo o zaposlitvi kljub siceršnjim omejitvam. Določbi določata tudi podlago za opredelitev nabora storitev (točka c osmega odstavka 5. člena ZZDej) in posledice v primeru kršitev na strani delavca (točka č osmega odstavka 5. člena ZZDej), vendar pobudniki ne navajajo očitkov, ki bi se nanašali na to ureditev. Glede na navedeno in ker nobeden od pobudnikov ni javni zavod, Ustavno sodišče ni štelo, da bi pobudniki posebej izpodbijali tudi ti določbi. Očitke, ki jih pobudniki navajajo v zvezi s tema določbama, je Ustavno sodišče upoštevalo v obsegu in pomenu, kolikor se navezujejo na prvo in drugo poved prvega odstavka 53.b člena ZZDej.

Pobudniki v pobudi ponekod omenjajo poleg zdravstvenih delavcev tudi zdravstvene sodelavce. V skladu s točko 1.3.1 Enotnih definicij ključnih pojmov v zdravstvu (v nadaljevanju Enotne definicije), ki so priloga Odredbe o določitvi enotne definicije ključnih pojmov v zdravstvu (Uradni list RS, št. 40/14 in 13/25), so zdravstveni delavci vsi tisti delavci, ki so si pridobili dodiplomsko ali podiplomsko izobrazbo zdravstvenega področja oziroma študijskega področja in opravili strokovni izpit na Ministrstvu za zdravje ali pri izvajalcih, ki jih je to ministrstvo pooblastilo. Izjema pri strokovnih izpitih so medicinske sestre, ki so opravile izobraževanje v skladu z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij (UL L 255, 30. 9. 2005), zadnjič spremenjeno z Direktivo 2013/55/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. novembra 2013 o spremembi Direktive 2005/36/ES o priznavanju poklicnih kvalifikacij in Uredbe (EU) št. 1024/2012 o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg (uredba IMI) (UL L 354, 28. 12. 2013). V skladu s točko 1.3.2 Enotnih definicij so zdravstveni sodelavci vsi tisti delavci, ki nimajo izobrazbe zdravstvenega področja oziroma študijskega področja, v zdravstvu pa zasedajo delovna mesta zdravstvenih sodelavcev (logopedi, psihologi, biologi in podobno). V ta namen morajo imeti opravljen strokovni izpit na Ministrstvu za zdravje. Ker nihče od pobudnikov ne navaja, da bi bil zdravstveni sodelavec, Ustavno sodišče ni štelo, da bi ZZDej izpodbijali tudi v delu, ki se nanaša nanje. Ustavno sodišče je torej štelo, da pobudniki izpodbijajo ureditev, kolikor se nanaša na zdravstvene delavce.

Ustavno sodišče je izpodbijano ureditev presojalo z vidika omejevanja opravljanja zdravstvenih storitev³ zdravstvenemu delavcu, zaposlenemu v javnem zavodu, in zdravstvenemu delavcu, ki opravlja zdravstveno dejavnost kot samostojni podjetnik. Presojo je opravilo v okviru tistih določb, ki oziroma kolikor jih pobudniki izpodbijajo s pobudo in upoštevaje njihove navedbe. Presoja se tako ne nanaša na direktorje in strokovne direktorje oziroma strokovne vodje javnih zavodov (v smislu 29. člena ZZDej).

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Ta je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena ZUstS). Ker v obravnavani zadevi pobudo vlaga več pobudnikov, za izpolnjenost pogoja pravnega interesa zadošča, da pravni interes izkaže (vsaj) en pobudnik.

Omejitve sklepanja pogodb o zaposlitvi ter izvajanja tržne dejavnosti, ki v skladu s prvo in drugo povedjo prvega odstavka 53.b člena ZZDej veljajo za zdravstvene delavce, zaposlene v javnih zavodih, učinkujejo neposredno na podlagi zakona. Pri tem morebitna izdaja posamičnega in konkretnega akta ni potrebna. Zato navedeni določbi neposredno posegata v pravni položaj pobudnika Žige Volgemuta, ki je po navedbah v pobudi zdravnik in zaposlen v javnem zavodu. Prvi odstavek 53.c člena ZZDej, kolikor prepoveduje, da bi lahko javni zavod sklenil pogodbo s samostojnim podjetnikom, kar torej te izključuje iz javne zdravstvene mreže, in 7. točka prvega odstavka 44.f člena ZZDej, kolikor prepoveduje izvajanje koncesijskega programa s samostojnim podjetnikom, pa na enak način posegata v pravni položaj istega pobudnika, ki oziroma kolikor deluje (tudi) kot samostojni podjetnik Žiga Volgemut, s. p.⁴ Pogoj pravnega interesa za vloženo pobudo je tako izpolnjen. Z vprašanjem, ali pravni interes izkazujejo tudi drugi pobudniki, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba ukvarjati, saj, kot je bilo navedeno, zadostuje, da pravni interes za posamezno izpodbijano določbo izkaže že eden od pobudnikov.

Upoštevaje navedeno, je Ustavno sodišče pobudo v delu, ki se nanaša na prvo in drugo poved prvega odstavka 53.b člena ter prvi odstavek 53.c člena in 7. točko prvega odstavka 44.f člena ZZDej, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

Prvi odstavek 53.c člena ZZDej, kot je bil spremenjen z 38. členom ZZDej-N, določa:

»Javni zavod lahko za opravljanje zdravstvenih storitev sklene podjemno pogodbo z zdravstvenim delavcem oziroma zdravstvenim sodelavcem, ki ne posluje kot samostojni podjetnik posameznik, če:

je takšno opravljanje zdravstvenih storitev za javni zavod učinkovitejše, kar javni zavod izkazuje s podatki dnevne delovne obremenjenosti zdravstvenih delavcev oziroma zdravstvenih sodelavcev in analize materialnih stroškov po vrstah zdravstvenih dejavnosti,

je takšno opravljanje zdravstvenih storitev potrebno z vidika zagotavljanja dostopnosti do zdravstvenih storitev in

za opravljanje zdravstvenih storitev, ki so predmet pogodbe, ni mogoče skleniti pogodbe o zaposlitvi zaradi občasne narave teh storitev ali ni razpoložljivega ustreznega kadra ali gre za nadomeščanje začasno odsotnih zdravstvenih delavcev oziroma zdravstvenih sodelavcev javnega zavoda.«

Točka 7 prvega odstavka 44.f člena ZZDej, kot je bil spremenjen z 31. členom ZZDej-N, določa:

»S koncesijsko pogodbo koncedent in koncesionar uredita medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije, in sicer najmanj:

[…]

omejitev, da se koncesijski program izvaja le z zdravstvenimi delavci in zdravstvenimi sodelavci, zaposlenimi pri koncesionarju, razen za primer začasnega nadomeščanja koncesionarja oziroma pri njem zaposlenih, ko se lahko sklene podjemna pogodba z zdravstvenim delavcem ali zdravstvenim sodelavcem, zaposlenim pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti v ali izven mreže javne zdravstvene službe, javnim zavodom ali z zasebnim zdravstvenim delavcem iz 35. člena tega zakona, ne pa z zdravstvenim delavcem ali zdravstvenim sodelavcem, ki posluje kot samostojni podjetnik posameznik,

[…].«

Pobudniki trdijo, da sta prvi odstavek 53.c člena in 7. točka prvega odstavka 44.f člena ZZDej ustavno sporna z vidika zdravstvenih delavcev, ki so samostojni podjetniki. Izpodbijana ureditev naj bi omejevala svobodno gospodarsko pobudo oziroma opravljanje zdravstvene dejavnosti v pravnoorganizacijski obliki samostojnega podjetnika. Državni zbor in Vlada trdita, da je izpodbijana ureditev sorazmerna oziroma da ukrep omejuje svobodno gospodarsko pobudo le, kolikor je potrebno za zasledovanje ciljev izpodbijane ureditve.

Glede na navedeno je Ustavno sodišče presodilo skladnost prvega odstavka 53.c člena in 7. točke prvega odstavka 44.f člena ZZDej s pravico do svobodne gospodarske pobude.