Odločba o ugotovitvi, da je 47. člen Zakona o urejanju trga dela v neskladju z Ustavo

345. Odločba o ugotovitvi, da je 47. člen Zakona o urejanju trga dela v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-171/17-16

Datum: 6. 2. 2020

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 6. februarja 2020

Člen 47 Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13, 55/17 in 75/19) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljene protiustavnosti sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost obvestila iz šestega odstavka 47. člena Zakona o urejanju trga dela tako, da presoja skladnost obvestila z vsebinskimi merili in procesnimi pravili, ki so določeni v Zakonu o urejanju trga dela, v smernicah in načrtu za izvajanje ukrepov aktivne politike zaposlovanja, v katalogu ukrepov aktivne politike zaposlovanja in v javnem povabilu.

Vrhovno sodišče je s sklepom št. X Ips 314/2015 z dne 4. 10. 2017 prekinilo postopek odločanja o reviziji zoper sodbo Upravnega sodišča, ki je zavrnilo tožbo zoper obvestilo Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ). ZRSZ je z obvestilom obvestil tožnico v upravnem sporu, da se ne sprejme njena ponudba na javno povabilo za izvajanje programov aktivne politike zaposlovanja (v nadaljevanju APZ). Predlagatelj meni, da je 47. člen Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD), ki ureja izbor delodajalcev, ki bodo vključeni v izvajanje programov APZ, v neskladju z 2., 23., 120. in 121. členom Ustave.

Predlagatelj meni, da gre pri izvajanju APZ za razvojno funkcijo uprave. Vendar naj to ne bi pomenilo, da je dopustno v celoti opustiti pravno regulacijo. Poudarja, da gre pri obravnavanem ukrepu APZ za javnopravno delovanje ZRSZ, saj je ZUTD izrecno določil možnost sodnega varstva v upravnem sporu. Ker naj bi šlo za javnopravno delovanje uprave, bi moralo imeti odločanje ZRSZ ustrezno podlago v predpisu, ki bi sodišču omogočila presojo zakonitosti te odločitve. Zakonodajalec naj bi v 47. členu ZUTD predvidel posamično in konkretno odločanje o vlogah strank in sprejetje aktov, s katerimi je dokončno odločeno o njihovih pravnih interesih. Predlagatelj meni, da zakonodajalec ni uredil ustavno zahtevane materialne pravne podlage za odločanje izvajalcev ukrepov APZ. Zakon bi moral vsebovati merila, ki jih mora izvajalec APZ uporabiti pri odločanju, ali jasno zakonsko pooblastilo za njihovo podrobnejšo določitev. Zgolj z zakonsko določitvijo temeljnih okvirov odločanja naj bi bilo zagotovljeno učinkovito sodno varstvo posameznikov zoper sprejeto odločitev. Pri pooblastilu za podzakonsko regulacijo in pri prenosu oblastvene funkcije na druge subjekte z javnim pooblastilom naj bi bilo temeljnega pomena, da je pooblastilo za izdajo splošnih pravnih pravil vsebinsko jasno opredeljeno in da je iz njega mogoče razbrati cilje in omejitve podeljenega pooblastila. Odsotnost materialnopravnih pravil, ki urejajo navedene vsebine v zakonu, po mnenju predlagatelja pomeni, da posamični akt, ki pomeni odločitev o pravici ali obveznosti pravne ali fizične osebe, ni bil izdan na podlagi zakona ali zakonitega predpisa.

Predlagatelj navaja, da Ustava v 121. členu izrecno zahteva, da se javno pooblastilo podeli z zakonom ali na njegovi podlagi. Odsotnost ustreznega zakonskega pooblastila naj bi pomenila pomanjkljivost, ki je sodišče ne bi smelo zapolnjevati s svojo razlago in uporabo drugih zakonskih pravil. Predlagatelj meni, da 28. in 32. člen ZUTD, ki ju je pri razlagi uporabilo Upravno sodišče, ne vsebujeta meril za izbiro delodajalca na podlagi javnega povabila. Zato naj bi bila presoja zakonitosti odločitve (obvestila) izvajalca glede ukrepa APZ na podlagi navedenih zakonskih pravil lahko le navidezno učinkovita. Predlagatelj poudarja, da je mogoče izvrševanje zakona v okviru upravne funkcije urejati zgolj s podzakonskimi akti in splošnimi akti za izvrševanje javnih pooblastil. Navedeni akti naj bi morali izpolnjevati ustavne formalne in vsebinske zahteve.

Predlagatelj meni, da javno povabilo ni podzakonski predpis, ker ga ni sprejel pristojni organ državne uprave. Iz zakona naj ne bi izhajalo, da bi bilo javno povabilo splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, čeprav naj bi ustvarjal učinke, ki so podobni zavezujočim pravnim pravilom. Tudi tožena stranka v upravnem sporu ne trdi, da bi bilo javno povabilo predpis. Na javnopravnem področju delovanja uprave naj bi obstajala ustavna zahteva po določeni formi abstraktnega in splošnega pravnega urejanja, ki je lahko predmet pravne razlage. Presoja konkretnega in posamičnega akta z abstraktnimi pravnimi pravili, ki po svoji obliki, strukturi in načinu urejanja odstopajo od ustaljenih oblik, po mnenju predlagatelja nedopustno posega v ustavno zahtevano preglednost in pravno varnost ter možnost učinkovitega sodnega varstva. Javno povabilo ali razpis bi lahko bila namenjena informiranju strank o vsebini predpisov, ne moreta pa biti neposredna pravna podlaga za odločanje in naknadno pravno presojo.