Odločba o ugotovitvi, da sta prvi odstavek 14. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev in del drugega odstavka 7. člena Pravilnika o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter o razlogih za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči v neskladju z Ustavo ter o ugotovitvi, da peti odstavek 10. člena in 4. točka prvega odstavka 12. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev nista v neskladju z Ustavo

2254. Odločba o ugotovitvi, da sta prvi odstavek 14. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev in del drugega odstavka 7. člena Pravilnika o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter o razlogih za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči v neskladju z Ustavo ter o ugotovitvi, da peti odstavek 10. člena in 4. točka prvega odstavka 12. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev nista v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-73/15-28

Datum: 7. 7. 2016

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 7. julija 2016

Prvi odstavek 14. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Uradni list RS, št. 62/10, 40/11, 14/13, 99/13, 57/15 in 90/15) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljene protiustavnosti lahko vlagatelji v postopkih uveljavljanja pravic iz javnih sredstev dokazujejo, da ne dosegajo višine mesečnega dohodka, določene v prvem odstavku 14. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev.

Peti odstavek 10. člena in 4. točka prvega odstavka 12. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev nista v neskladju z Ustavo.

Drugi odstavek 7. člena Pravilnika o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter o razlogih za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči (Uradni list RS, št. 8/12 in 99/15) je v delu, ki določa, da se vrednost lastniških deležev gospodarskih družb ali zadrug lahko ugotavlja tudi le iz izpisa iz sodnega registra, v neskladju z Ustavo.

Minister za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljene protiustavnosti center za socialno delo ne sme ugotavljati primerljive tržne vrednosti deležev gospodarskih družb ali zadrug zgolj na podlagi izpisa iz sodnega registra.

Predlagatelj izpodbija peti odstavek 10. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju: ZUPJS), ki določa pravno domnevo, da med dvema osebama, ki nista sklenili zakonske zveze, obstaja zunajzakonska skupnost, ne glede na čas njenega trajanja, če se jima je rodil skupni otrok ali sta posvojili otroka in ne gre za enostarševsko družino, in ni razlogov, zaradi katerih bi bila zakonska skupnost neveljavna. Določbi očita neskladje z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, 34. in 50. členom Ustave. Predlagatelj meni, da izpodbijana pravna domneva pomeni prekomeren poseg v zasebnost in intimo posameznikov, ker je ta poseg nesorazmeren s potrebami varovanja javnega sistema pred zlorabami. Opozarja na druge primere uporabe pravila obrnjenega dokaznega bremena v slovenskem pravnem redu, ki naj bi kazali na to, da uporaba tega pravila na področju uveljavljanja pravic iz javnih sredstev ni primerna. Izpodbijana določba naj bi pomenila tudi neutemeljeno neenako obravnavo teh oseb z osebami, ki po zakonu ne morejo skleniti zakonske zveze (sorodniki, osebe, poročene z drugo osebo, osebe s težjo duševno motnjo ali osebe, ki jim je odvzeta poslovna sposobnost).

Predlagatelj izpodbija tudi 4. točko prvega odstavka 12. člena ZUPJS, ker omogoča vštevanje preživnine otrok v dohodek, ki se upošteva pri ugotavljanju materialnega položaja oseb, ki uveljavljajo pravice po ZUPJS. Izpodbijani določbi očita neskladje s tretjim odstavkom 53. člena, prvim odstavkom 54. člena in 56. členom Ustave, pri čemer se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-116/03 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 14), s katero je bil razveljavljen 27. člen Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 36/04 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju: ZSV), kolikor se je na njegovi podlagi v lastni dohodek družine vštevala preživnina otrok. Izpodbijana določba naj bi bila sicer jezikovno precej drugačna od razveljavljene določbe ZSV, vsebinsko pa naj bi se razlikovala le v tem, da 4. točka prvega odstavka 12. člena ZUPJS določa, da se preživnina otroka všteva v prihodek družine le do zneska minimalnega dohodka, ki bi mu pripadal po zakonu, ki ureja socialnovarstvene prejemke, če ne bi imel drugih dohodkov (minimalni dohodek), ne pa tudi v delu, ki ta znesek presega. Ker naj velika večina preživnin ne bi dosegala zneska minimalnega dohodka, naj bi se pri veliki večini otrok v dohodke družine vštevala celotna preživnina. V teh primerih naj bi bil položaj prosilcev za javna sredstva enak, kot je bil položaj prosilcev v času, dokler Ustavno sodišče ni razveljavilo 27. člena ZSV v navedenem obsegu. Izpodbijana določba ZUPJS naj bi bila zato iz istih razlogov kot 27. člen ZSV v neskladju z Ustavo. Predlagatelj dodaja, da bi bila izpodbijana določba v neskladju z Ustavo tudi v primeru, če bi mejo določala nižje, kot jo, torej nižje od višine minimalnega dohodka. Ustavno sodišče naj bi namreč v navedeni odločbi poudarilo, da je preživnina individualizirana. Določitev pavšalnega zneska preživnine, ki se všteva v dohodek družine, naj bi v opisanih okoliščinah privedla do tega, da se vanj všteva celotna višina preživnine.

Izpodbijanemu prvemu odstavku 14. člena ZUPJS, kidoloča, da se kot mesečni dohodek iz dejavnosti upošteva dohodek v višini 75 odstotkov bruto minimalne plače v primerih, ko je oseba dejavnost šele začela opravljati ali če je njen mesečni dohodek iz dejavnosti nižji od višine bruto minimalne plače, predlagatelj očita neskladje z 2. členom, drugim odstavkom 14. člena, 34. in 50. členom ter s prvim odstavkom 74. člena Ustave. V zvezi s tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-161/12 z dne 20. 2. 2014 (Uradni list RS, št. 18/14). Predlagatelj meni, da sta pravici do brezplačne pravne pomoči in pravica do pomoči iz javnih sredstev po pomenu povsem primerljivi pravici in da pridobivanje lastnega dohodka z opravljanjem samostojne pridobitne dejavnosti tudi pri uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, še posebno denarne socialne pomoči, ne more biti izključevalni kriterij. Opozarja, da oseba, ki opravlja dejavnost, v celoti izgubi pravico do pomoči iz javnih sredstev ne glede na obseg dejavnosti in njene dejanske prihodke, kar pomeni neutemeljeno neenako obravnavo teh oseb z osebami, ki delo opravljajo na druge načine. Pri tem predlagatelj opozarja na porast števila oseb, ki delo opravljajo kot samostojni podjetniki, vzroke za ta porast in na možnost opravljanja dejavnosti v različnem obsegu (v smislu krajšega delovnega časa). Izpodbijana določba naj bi posegala v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave, ker posamezniku ni omogočeno opravljanje dejavnosti v minimalnem obsegu, ne da bi posledično izgubil možnost pridobitve pravic iz javnih sredstev. Predlagatelj opozarja, da je zaradi takšne ureditve dostop do javnih sredstev neupravičeno omejen tudi otrokom in drugim družinskim članom oseb, ki opravljajo dejavnost. Meni, da bi se zlorabe morale preprečevati z mehanizmi nadzora in kaznovanja, ne pa z omejevanjem dostopa do pravic, ki omogočajo preživetje najranljivejših oseb.

Predlagatelj izpodbija tudi drugi odstavek 7. člena Pravilnika o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter o razlogih za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči (v nadaljevanju: Pravilnik) v delu, ki določa, da se vrednost lastniških deležev gospodarskih družb ali zadrug ugotavlja iz izpisa iz sodnega registra. Navaja, da se v sodnem registru vodi le podatek o višini osnovnega kapitala, ki nima povezave z vrednostjo subjekta. Zato naj bi bila ta določba v neskladju s tretjim odstavkom 17. člena ZUPJS v delu, ki določa, da se kot vrednost lastniških deležev gospodarskih družb ali zadrug upošteva primerljiva tržna vrednost istovrstnega premoženja. Izpodbijani določbi predlagatelj iz enakih razlogov očita tudi neskladje z legalitetnim načelom oziroma s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Ker iz izpisa sodnega registra izhaja zgolj fiktivno ovrednoteno premoženje (osnovni kapital) in ne njegova dejanska vrednost, izpodbijani določbi Pravilnika očita tudi neskladje z 2., 14., 34., 50. in 74. členom Ustave iz enakih razlogov, kot jih navaja zoper določbo prvega odstavka 14. člena ZUPJS. Predlaga odpravo izpodbijane določbe Pravilnika.

Ustavno sodišče je zahtevo poslalo v odgovor Državnemu zboru Republike Slovenije. Ta navaja, da izpodbijane pravne domneve obstoja zunajzakonske skupnosti ni mogoče primerjati s primeri, v katerih ne more priti do obstoja zunajzakonske skupnosti, ker osebe ne morejo veljavno skleniti zakonske zveze. Državni zbor se pridružuje navedbam Vlade, ki so povzete v nadaljevanju, in dodaja, da morebitne napačne zahteve pristojnih organov v konkretnih postopkih ne morejo utemeljevati zatrjevanih protiustavnosti. Glede upoštevanja preživnine otroka pri ugotavljanju prihodka družine Državni zbor navaja, da morebitno neustrezno določanje preživnine v sodnih postopkih ne zadošča za sklepanje o protiustavnosti izpodbijane ureditve. Tudi glede ustavnosti prvega odstavka 14. člena ZUPJS se pridružuje mnenju Vlade, pri čemer zlasti izpostavlja različni obračun dohodka pri osebah, ki opravljajo dejavnost, v primerjavi z odvisnimi zaposlenimi osebami ter namen učinkovitega in hitrega postopanja na področju zagotavljanja posameznih pravic. Meni, da zatrjevane protiustavnosti te določbe niso dovolj konkretizirane.

Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti ni odgovorilo na zahtevo.

Svoje mnenje o zahtevi je poslala Vlada. Meni, da določba petega odstavka 10. člena ZUPJS (pravna domneva obstoja zunajzakonske skupnosti) ni v neskladju z načelom enakosti pred zakonom. Kot razumen razlog za uvedbo pravila obrnjenega dokaznega bremena izpostavlja socialno naravo pravic iz javnih sredstev in zahtevo po dodelitvi teh pravic v najkrajšem mogočem času. Skrajšanje postopka v nespornih primerih (to je v primerih, določenih v izpodbijani določbi) naj bi bilo v korist strankam, pri čemer imajo te vedno možnost pravno domnevo izpodbijati z nasprotnimi dokazi. To naj bi bilo lažje in bolj ekonomično, kot če dokazno gradivo pridobiva organ, ki vodi postopek. Vlada navaja, da zamolčanje dejstva obstoja zunajzakonske skupnosti omogoča pridobitev višjih prejemkov in s tem neenak položaj otrok, katerih starši so sklenili zakonsko zvezo. Vlada opozarja še na stališče sodne prakse, po katerem na ugotovitev obstoja zunajzakonske skupnosti vpliva dejstvo, da gre po vsebini za enako življenjsko skupnost, kot naj obstaja med zakoncema. Sicer pa naj bi na obstoj zunajzakonske skupnosti vplivala dolžina trajanja takšne skupnosti, med drugim lahko tudi to, ali se partnerjema v času skupnosti rodijo otroci.1

Glede zatrjevane protiustavnosti določbe 4. točke prvega odstavka 12. člena ZUPJS Vlada navaja, da ta točka temelji na načelu, da je treba upoštevati vse dohodke in prejemke, razen tistih, ki so namenjeni kritju posebnih potreb. V primeru, če starši nimajo dovolj lastnih sredstev za preživljanje otroka, Republika Slovenija z denarno socialno pomočjo zagotovi razliko do sredstev za osnovno preživetje in ne razlike sredstev do »normalnega« preživetja otroka. Zato je določitev dela preživnine, ki je namenjen zadovoljevanju skupnih potreb družine, vezan na minimalni dohodek, ki otroku pripada po Zakonu o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 61/10, 40/11, 14/13, 99/13 in 90/15 – v nadaljevanju: ZSVarPre), to je do meje osnovnega preživetja otroka. Vlada meni, da je obraten način upoštevanja preživnine, kot ga predlaga predlagatelj zahteve (določitev zneska preživnine, ki naj bi bil namenjen izključno potrebam določenega otroka), neustrezen, in opozarja na primere iz prakse. Meni tudi, da bi taka ureditev privedla do neenake obravnave »družin, ki niso razpadle«, oziroma otrok, katerih starši so poročeni, saj se pri tem upošteva celoten dohodek staršev, torej tudi celoten del, namenjen preživljanju otrok. Pojasnjuje še, da je na določitev višine preživnine vplivalo tudi dejstvo, da so sodišča do pred kratkim pri določanju preživnine (glede na naravo pravice nepravilno) upoštevala otroški dodatek, kar je privedlo do nižjih preživnin.

Glede očitkov predlagatelja zoper določbo prvega odstavka 14. člena ZUPJS Vlada meni, da je namen pravic iz javnih sredstev in brezplačne pravne pomoči različen. Zato naj razlogov iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-161/12 ne bi bilo mogoče prenesti tudi na postopke za ugotavljanje upravičenosti do pravic iz javnih sredstev, ki morajo biti hitri, pregledni in učinkoviti. Vlada opozarja na temeljne namene in cilje ZUPJS, zlasti pa na to, da je posameznik v prvi vrsti odgovoren, da si sam z delom zagotovi sredstva za preživetje, in mora biti ves čas aktiven v prizadevanju za izboljšanje svojega materialnega položaja. Če si s svojim delom ne more zagotoviti sredstev vsaj v višini minimalne plače, bi se moral prijaviti v evidenco brezposelnih oseb in si poiskati drugo zaposlitev, ki bi mu zagotavljala vsaj minimalno plačo, svojo dejavnost pa opravljati kot dopolnilno zaposlitev. To naj bi bil med drugim razlog za to, da je zakonodajalec določil različen način ugotavljanja lastnega dohodka osebe, ki opravlja dejavnost, od drugih delovno aktivnih oseb. Vlada poudarja še, da si osebe, ki opravljajo dejavnost, dohodke obračunavajo na drugačen način kot druge delovno aktivne osebe, ki jim delovnopravna zakonodaja zagotavlja vsaj minimalno plačo in nimajo vpliva na obračun svojih dohodkov. Slednje (ob ciljih poenostavitve in večje učinkovitosti sistema socialnih transferjev) naj bi bil razumen in stvaren razlog za različno obravnavo njihovih dohodkov. Vlada opozarja še na podobno ureditev v zakonodaji, ki ureja socialna zavarovanja, pri čemer naj bi šlo za ugodnost, ki je je deležen samostojni podjetnik pri izračunu denarnih nadomestil in pokojnine.

Drugi odstavek 7. člena Pravilnika po mnenju Vlade ni v neskladju s tretjim odstavkom 17. člena ZUPJS, saj je temeljni cilj ZUPJS poenostavitev sistema socialnih transferjev z uporabo zbirk podatkov oziroma uradnih evidenc ter večja preglednost in učinkovitost sistema. Vlada opozarja, da vrednosti istovrstnega premoženja, kot ga določa zakon, ni mogoče ugotoviti z uporabo besedne razlage določbe, kot jo je uporabil predlagatelj. Zakon namreč ne določa ugotavljanja dejanske vrednosti lastniškega deleža gospodarskih družb ali zadrug, temveč ugotavljanje vrednosti istovrstnega deleža.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana predlagatelju, ki je nanju odgovoril. Glede izpodbijane pravne domneve o obstoju zunajzakonske skupnosti poudarja, da je tudi odsotnost volje razlog, ki onemogoča veljavno sklenitev zakonske zveze, zaradi česar gre za primerljiv položaj s položajem oseb, ki jim je sklenitev zakonske zveze onemogočena zaradi drugih razlogov. Meni, da bi se postopki priznavanja pravic iz javnih sredstev lahko pospešili na drugačne načine, ki bi manj posegali v pravice posameznikov (izpostavlja možnost izdaje delnih odločb). Opozarja na težavnost dokazovanja negativnega dejstva za namene izpodbijanja zakonsko določene pravne domneve, še posebno, ker gre za prosilce, ki so lahko funkcionalno nepismeni, brez sredstev in brez možnosti pridobitve brezplačne pravne pomoči, drugače kot država, ki ima na voljo sredstva in usposobljene kadre. Glede vštevanja preživnine predlagatelj dodaja, da je minimalni dohodek določen v višini, ki ne dosega izračuna minimalnih življenjskih stroškov in je najverjetneje blizu fiziološkega minimuma. Meni, da bi moralo osnovno preživetje otroku zagotavljati tudi táko telesno in mentalno aktivnost, ki bi mu omogočala zdrav in učinkovit razvoj. Država naj bi bila dolžna zagotoviti tudi ukrepe za odpravo morebitnega napačnega dela sodišč v zvezi z določanjem višine preživnine v konkretnih sodnih postopkih. Glede primerjave položajev oseb, ki opravljajo dejavnost, z zaposlenimi osebami, kot izhaja iz odgovora Državnega zbora in iz mnenja Vlade, predlagatelj odgovarja, da ne gre za povsem enake položaje (pri tem izpostavlja zakonsko določeno minimalno plačo ter privilegije zaposlenih v primeru stečaja delodajalca), zlorabe v prikazovanju dejanskih prihodkov pa naj bi bile mogoče v obeh primerih. Slednje po mnenju predlagatelja ne bi smelo biti glavno vodilo pri odločanju o pravicah do osnovnega preživetja oseb, ki opravljajo dejavnost, in njihovih družinskih članov, kakor tudi ne usposobljenost organov za ugotavljanje ustreznosti podatkov. Predlagatelj meni, da primerjava s pravicami iz socialnih zavarovanj, ki jo je v svojem mnenju izpostavila Vlada, ni ustrezna, saj gre za pravice z drugega področja. Za pridobitev opisanih ugodnosti iz socialnih zavarovanj pa naj bi bilo predpisano tudi plačevanje višjih prispevkov, ki za posameznika v primeru nižjih prihodkov predstavljajo breme in ne ugodnost. Predlagatelj se strinja, da pojem »vrednost istovrstnega premoženja« v zakonu ni podrobneje opredeljen. Meni pa, da ta vrednost ne more biti razvidna iz sodnega registra in da bi se morala vsebina tega pojma približati dejanski vrednosti premoženja.

S sprejetjem ZSVarPre in ZUPJS je zakonodajalec temeljito prenovil sistem socialnega varstva. V ZSVarPre je (natančneje) uredil pravici do denarne socialne pomoči in do varstvenega dodatka, z ZUPJS pa je uredil vrste denarnih prejemkov, subvencij in plačil (pravice iz javnih sredstev), o katerih se odloča po tem zakonu, meje dohodkov, ki se upoštevajo pri uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, ki so odvisne od materialnega položaja, enoten način ugotavljanja materialnega položaja, višino določenih pravic iz javnih sredstev in postopek njihovega uveljavljanja (1. člen ZUPJS).2 Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva,3 zakon ohranja uveljavljeno načelo, da se pravica iz javnih sredstev dodeli, kadar dohodek oseb, ki se upoštevajo pri ugotavljanju materialnega položaja, ne dosega meje dohodkov, ki je določena pri posamezni pravici iz javnih sredstev. Glavni cilj ZUPJS naj bi bil zagotoviti učinkovitejšo in pravično politiko dodeljevanja socialnih transferjev, hkrati pa naj bi se dosegli še naslednji cilji: pravično dodeljevanje pravic iz javnih sredstev, poenostavitev sistema, večja preglednost in učinkovitost sistema ter manjša možnost zlorab.4 Doseženi naj bi bili z vzpostavitvijo centralne evidence pravic iz javnih sredstev, povezavo informacijskih sistemov, vzpostavitvijo enega mesta odločanja (center za socialno delo), poenotenjem elementov, ki vplivajo na odločitev o socialnih pravicah, ter spremembo kriterijev za upravičenost do nekaterih socialnih pravic, ki lahko vključujejo5 tudi spodbude za zaposlovanje.

Pravica iz javnih sredstev po ZUPJS je torej pravica, ki je odvisna od materialnega položaja osebe, o kateri odloča center za socialno delo, in se izplačuje iz državnega ali lokalnega proračuna. Temeljna značilnost pravic iz sistema socialnega varstva (tudi sistema socialnih pomoči) je njihova subsidiarnost. Navedeno pomeni, da morata posameznik in družina izčrpati prav vse možnosti zagotavljanja preživetja z lastnimi močmi. Preden sta lahko upravičena do socialne pomoči, morata uveljaviti vse pravice iz nadrejenega sistema socialnega zavarovanja, izterjati dolgove (npr. preživnino), sprejeti vsako (predvsem plačano) delo in zmanjšati razpoložljivo premoženje. Zato se poudarja, da je sistem socialne pomoči zadnja, varovalna mreža širšega sistema socialne varnosti, ki naj omogoči človekovega dostojanstva vredno življenje. Prav tako je namen socialne pomoči omogočiti ponovno samostojno življenje.6

Ustava zagotavlja državljanom v prvem odstavku 50. člena pravico do socialne varnosti pod pogoji, ki jih določa zakon. Čeprav pravic iz sistema socialnega varstva 50. člen Ustave izrecno ne omenja, sodijo po ustavnosodni presoji v okvir pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena tudi te pravice. Po ustavnosodni presoji je socialna država (2. člen Ustave) dolžna na temelju te pravice zagotoviti ogroženemu posamezniku ustrezno pomoč.7 Gre za zagotavljanje t. i. življenjskega minimuma za preživetje posamezniku, ki je v socialni ali ekonomski stiski in potrebuje pomoč.8

Peti odstavek 10. člena ZUPJS (pravna domneva obstoja zunajzakonske skupnosti)

Peti odstavek 10. člena ZUPJS za potrebe tega zakona določa pravno domnevo, da med dvema osebama, ki nista sklenili zakonske zveze, obstaja zunajzakonska skupnost, ne glede na čas njenega trajanja, če se jima je rodil skupni otrok ali sta posvojili otroka in ne gre za enostarševsko družino, pa tudi ni razlogov, zaradi katerih bi bila zakonska skupnost neveljavna.

Ustava v drugem odstavku 53. člena prepušča urejanje pravnih razmerij v zunajzakonski skupnosti zakonu. Tako Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list RS, št. 69/04 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju: ZZZDR) izenačuje pravne posledice zunajzakonske skupnosti in zakonske zveze glede razmerij, ki jih ureja ta zakon, ko v prvem odstavku 12. člena določa, da ima dalj časa trajajoča življenjska skupnost moškega in ženske,9 ki nista sklenila zakonske zveze, zanju enake pravne posledice po tem zakonu, kot če bi sklenila zakonsko zvezo, če ni bilo razlogov, zaradi katerih bi bila zakonska zveza med njima neveljavna. Glede na to, da ZZZDR izenačuje pravne posledice zunajzakonske skupnosti in zakonske zveze le glede razmerij, ki jih ureja ta zakon, glede drugih razmerij pa je urejanje te materije prepuščeno zakonom, ki urejajo posamezna področja, ti zakoni vsak v svojem okviru na svoj način urejajo pravne posledice takšne skupnosti.10

Po ZUPJS je do posamezne pravice, ki se uveljavlja po tem zakonu, lahko upravičena oseba sama ali skupaj z drugimi osebami. Glede na to zakon posebej določa, katere osebe se (poleg vlagatelja) upoštevajo pri ugotavljanju materialnega položaja vlagatelja in katere ne. V tem obsegu opredeljuje partnerje (zakonske, zunajzakonske in registrirane) ter otroke in pastorke, ki se (ne) upoštevajo, enostarševsko družino in samsko osebo. Pri tem izhaja iz dolžnosti preživljanja.11

Za predlagatelja je sporna domneva zunajzakonske skupnosti, ki kot posebej pomembno (odločilno) okoliščino za obstoj zunajzakonske skupnosti med osebama, ki nista sklenili zakonske zaveze, šteje rojstvo oziroma posvojitev otroka. Kot oviri za vzpostavitev domneve ZUPJS določa dejstvo, da obstaja enostarševska družina, ali (tako kot ZZZDR) če so izpolnjeni razlogi, zaradi katerih bi bila zakonska skupnost neveljavna.

Predlagatelj meni, da izpodbijana domneva zunajzakonske skupnosti neenako obravnava posameznike, za katere domneva velja, v primerjavi z določenimi skupinami posameznikov, in sicer s sorodniki (21. člen ZZZDR), osebami, poročenimi z drugo osebo (20. člen ZZZDR), in osebami s težjo duševno motnjo ali osebami, ki jim je odvzeta poslovna sposobnost (19. člen ZZZDR), katerih družinska razmerja, statusi oziroma stanja po ZZZDR preprečujejo veljavnost zakonske zveze (t. i. zakonski zadržki)12 oziroma pravno priznanje zunajzakonske zveze (12. člen ZZZDR). Meni, da za potrebe uveljavljanja pravic iz javnih sredstev navedene okoliščine niso upoštevne. Izhodišče za navedeno trditev predlagatelja je v njegovem prepričanju, da bodo osebe, ki bodo poskušale ovreči izpodbijano zakonsko domnevo s sklicevanjem na navedene okoliščine, čeprav imajo skupnega otroka, vedno uspešne. Izkušnje oseb, ki se sklicujejo na obstoj še enega razloga za neveljavnost zakonske zveze po ZZZDR, ki je hkrati pogoj za pravno priznanje zunajzakonske skupnosti, tj. odsotnost volje po skupnem bivanju, pa naj bi bile drugačne. V teh primerih naj bi pristojni organi od oseb (da bi uspešno ovrgli domnevo) poleg njihove izjave zahtevali dodatne dokaze (npr. izjave prič).