Odločba o ugotovitvi, da Zakon o prostorskem načrtovanju ni bil v neskladju z Ustavo

2212. Odločba o ugotovitvi, da Zakon o prostorskem načrtovanju ni bil v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-6/17-21

Datum: 20. 6. 2019

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 20. junija 2019

Zakon o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12) ni bil v neskladju z Ustavo.

Vrhovno sodišče je prekinilo postopek odločanja o pritožbi zoper sklep, s katerim je Upravno sodišče zavrglo tožbo zoper Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Novo mesto – SD OPN 1 (Dolenjski uradni list, uradno glasilo Mestne občine Novo mesto, št. 12 z dne 16. 11. 2015), s katerim so bile nepremičnine v lasti tožnic spremenjene iz zazidljivih zemljišč (zemljišč, predvidenih za pozidavo) v nezazidljiva (kmetijska zemljišča oziroma zemljišča zelenih površin). Na podlagi 156. člena Ustave je Vrhovno sodišče vložilo zahtevo, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1) in Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt).

Predlagatelj meni, da sta ZUS-1 in ZPNačrt v neskladju s 23. in 25. členom Ustave, ker ne določata ustreznih pristojnosti, postopkov in pooblastil sodišču, da v upravnem sporu presoja in odloči o veljavnosti prostorskih aktov ter naloži odpravo morebiti ugotovljene protiustavnosti in nezakonitosti prostorskega akta pristojnemu organu, da bi se s tem zagotovilo učinkovito varstvo lastnikov nepremičnin. Navaja, da je po ustaljeni sodni praksi in ustavnosodni presoji prostorske akte, s katerimi samoupravne lokalne skupnosti splošno in abstraktno urejajo posege v prostor, kot predpise mogoče v upravnem sporu presojati le izjemoma na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, če gre po vsebini za posamični akt. Temu po navedbah predlagatelja pravne norme občinskega prostorskega načrta, ki jih želita izpodbijati pritožnici v konkretnem upravnem sporu, ne ustrezajo, saj ne določajo njunih posamičnih pravic in obveznosti, temveč urejajo lastnosti posameznih nepremičnin v okviru splošnega urejanja prostora in dopustnosti posegov v prostor, ki bodo lahko podlaga za nedoločeno število oseb in primerov. Predlagatelj utemeljuje, da prostorski akti z opredelitvijo lastnosti posamezne nepremičnine določajo možnosti koriščenja te nepremičnine s strani lastnikov (npr. za gradnjo), pridobitev drugih pravic in obveznosti (npr. plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča) ter tudi vrednost nepremičnine in s tem bistveno vplivajo na samo ustavno varovano lastninsko pravico vsakokratnega lastnika nepremičnine. Meni, da je treba lastniku nepremičnine zagotoviti možnost učinkovitega sodnega varstva njegovega pravnega položaja (lastninske pravice iz 33. člena Ustave) ne le v razmerju do posameznih odločitev, sprejetih na podlagi prostorskega akta, temveč tudi do samega prostorskega akta kot pravnega temelja odločitev in do posledic, ki iz tega akta neposredno izvirajo.

Po predlagateljevem mnenju Ustava pristojnost za presojo podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti ter pooblastila za poseg v njihovo veljavnost priznava ne le izključno Ustavnemu sodišču, temveč tudi drugim sodiščem. Predlagatelj meni, da bi bilo poleg pooblastila sodiščem, da odklonijo uporabo nezakonitega podzakonskega predpisa (exceptio illegalis), nujno potrebno tudi zakonsko pooblastilo sodišču v upravnem sporu, da bi v primeru ugotovitve protiustavnosti in nezakonitosti prostorskih aktov te lahko tudi sámo odpravilo ali razveljavilo oziroma odpravo ugotovljene protiustavnosti ali nezakonitosti naložilo pristojnemu organu. Zatrjuje, da morajo biti v skladu s 126. členom Ustave v zakonu celovito urejene vse pristojnosti in pooblastila sodišča za presojo zakonitosti poseganja v pravni položaj tistih, ki jih zadevajo oblastveni akti, tudi splošni in abstraktni akti, ki učinkujejo neposredno. Trdi, da Ustavno sodišče – glede na omejen dostop in pogoje, ki jih morajo pobudniki izkazati, da dosežejo vsebinsko presojo prostorskega akta – ni tisto sodišče, ki bi zagotavljalo učinkovito sodno varstvo kot sodišče, ki odloča na prvi stopnji. Predlagatelj meni, da zakonska ureditev po ZUS-1 oziroma ZPNačrt ne dosega ustavnih zahtev in povzroča protiustavno pravno praznino, ki pomeni vsebinsko izvotlitev ustavnih pravic iz 23. in 25. člena Ustave.

Državni zbor kot nasprotni udeleženec v odgovoru na zahtevo opozarja, da je glede na okoliščine konkretnega primera osrednje vprašanje, ali je dejstvo, da je v določenem času z občinskim prostorskim aktom določena parcela opredeljena kot zazidljiva, pravno varovana pravica, in da mora biti v primeru spremembe namembnosti v nezazidljivo parcelo za varstvo te pravice zagotovljeno sodno varstvo. Meni, da status zazidljivosti ni imanentni sestavni del lastninske pravice. Sprememba namembnosti zemljišča, ki vpliva na možnost njegove rabe, naj bi zato ne predstavljala posega v lastninsko pravico, pač pa določitev drugačnega načina uživanja lastninske pravice (67. člen Ustave) na nekem območju, (Glej opombo 1) o posegu pa bi bilo mogoče govoriti šele v primeru, da bi se z določitvijo namembnosti do te mere zožila možnost rabe zemljišča, da bi se lastninska pravica povsem izvotlila. Posledično naj Vrhovno sodišče ne bi moglo v konkretnem primeru uporabiti sodnega varstva, tudi če bi ga ZUS-1 in ZPNačrt zagotavljala, zato bi bilo treba po zatrjevanju Državnega zbora zahtevo zavreči. Nadalje Državni zbor utemeljuje, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni pogoji za to, da bi šlo za protiustavno pravno praznino. (Glej opombo 2) Ker naj bi namembnost nepremičnine ne bila konstitutivni sestavni del lastninske pravice, naj ne bi bilo mogoče niti ugotoviti, katero ustavno pravico bi bilo treba v tem primeru varovati. Državni zbor utemeljuje, da iz Ustave tudi ne izhaja zahteva, da je sodno varstvo pravic zoper prostorske akte zagotovljeno v upravnem sporu, ter se pri tem sklicuje na pristojnosti sodišča v upravnem sporu iz 157. člena Ustave in pristojnosti Ustavnega sodišča iz 160. člena Ustave. Državni zbor meni, da instituta exceptio illegalis ni mogoče uporabiti kot argument za pristojnost odločati o ustavnosti in zakonitosti podzakonskega predpisa, saj gre v tem primeru še vedno za odločanje o posamičnem aktu, odločitev o zakonitosti podzakonskega predpisa oziroma predpisa lokalne skupnosti, ki ga sodišče pri odločanju uporabi, pa ima učinek inter partes. Tega, da bi moral zakonodajalec zaradi varstva javne koristi urediti način izvrševanja ustavne pravice, pa naj predlagatelj tudi ne bi zatrjeval. V ZUS-1 in ZPNačrt naj bi zato ne bilo protiustavne pravne praznine.

O zahtevi je dala svoje mnenje tudi Vlada. Meni, da predlagatelj ni zadostil kriterijem za vložitev zahteve, ki jih določa 24.b člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS), saj ni navedel členov ZUS-1 in ZPNačrt, ki jih izpodbija, posebne izjeme pa za obravnavo pravnih praznin niso predvidene niti v 48. členu ZUstS. Nadalje oporeka stališču predlagatelja, da gre v obravnavanem primeru za protiustavno pravno praznino. Trdi, da določbe prostorskega načrta ustrezajo urejanju posamičnih pravic in obveznosti osebe v konkretni upravni zadevi, zato pride v poštev četrti odstavek 5. člena ZUS-1. Opozarja, da je Upravno sodišče v sodbi št. I U 1477/2016 z dne 19. 1. 2017 odločilo, da je sklep Vlade o potrditvi predloga najustreznejše variante posamičen akt, ter meni, da so posledice, ki jih ima uvrstitev zemljišča v območje prostorskega načrta, nedvomno večje, glede na to, da je območje znano na zemljiško parcelo natančno, pa obstaja tudi določljiv krog oseb, ki jih bo sprejeti prostorski načrt osebno zadeval. Vlada meni, da bi bilo mogoče šteti, da tudi prostorski načrti posredno urejajo posamična razmerja, ker neposredno učinkujejo na njihovo pravno podlago, ta pa je že tako vsebinsko determinirana, da predpostavlja možne zaključke kasnejšega posamičnega upravnega postopka in lahko po vsebini pomeni že predhodno odločanje o posameznikovem upravičenju. Vlada še pojasnjuje, da je v sklopu nove prostorske in gradbene zakonodaje (Glej opombo 3) vzpostavljena nova vrsta upravnega spora, v okviru katerega se presoja zakonitost prostorskega izvedbenega akta, če ta določa pravni temelj za neposredno urejanje posamičnih razmerij. Edini primeren organ za tovrstne primere naj bi bilo namreč Upravno sodišče. Vlada Ustavnemu sodišču predlaga, naj zahtevo za presojo ustavnosti zavrže, oziroma podredno, naj jo kot neutemeljeno zavrne.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade posredovalo v izjavo predlagatelju, ki se je o njiju izjavil. Predlagatelj oporeka očitkom Vlade in meni, da ni ne mogoče ne potrebno, da bi v zahtevi navedel posamezne zakonske določbe kot predmet ustavnosodne presoje. V obravnavanem primeru naj bi protiustavna pravna praznina izhajala iz pomanjkljivosti sistemske ureditve v medsebojni povezavi ZUS-1 in ZPNačrt, zato naj bi imelo Ustavno sodišče možnost, da jo ugotovi v obeh zakonih. Prav tako se ne strinja s stališčem Vlade, da bi bila v predmetnem upravnem sporu za zagotovitev sodnega varstva pritožnic mogoča uporaba četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, saj po vsebini ne gre za upravni akt, temveč za splošni in abstraktni pravni akt, zoper katerega ni učinkovitega sodnega varstva. Pojasnjuje, da posamezni upravni akt ne more biti pravna podlaga za izdajo drugega upravnega akta, saj bi v primeru dvakratne konkretizacije abstraktnih norm na konkretni primer šlo kvečjemu za res iudicata. V predmetni zadevi pa naj bi šlo za to, da upravni akt še ni bil izdan, vendar pa je že nastopila določena sprememba pravnega položaja pritožnic na podlagi neposrednega učinkovanja norme prostorskega akta, kar terja možnost učinkovitega sodnega varstva. Predlagatelj meni, da tega tudi ZUreP-2 glede na prehodne in končne določbe tožnicama v upravnem sporu ne zagotavlja.