Delna odločba o razveljavitvi četrtega odstavka 113. člena, 32. točke drugega odstavka 123. člena, 32. točke 125. člena in dvaindvajsete alineje prvega odstavka 128. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (Uradni list RS, št. 15/13, 23/15 – popr. in 10/17)

2213. Delna odločba o razveljavitvi četrtega odstavka 113. člena, 32. točke drugega odstavka 123. člena, 32. točke 125. člena in dvaindvajsete alineje prvega odstavka 128. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (Uradni list RS, št. 15/13, 23/15 – popr. in 10/17)

Številka: U-I-152/17-30

Datum: 4. 7. 2019

D E L N A   O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 4. julija 2019

Četrti odstavek 113. člena, 32. točka drugega odstavka 123. člena, 32. točka 125. člena in dvaindvajseta alineja prvega odstavka 128. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (Uradni list RS, št. 15/13, 23/15 – popr. in 10/17) se razveljavijo.

O preostalem delu zahteve bo Ustavno sodišče odločilo posebej.

Varuh človekovih pravic (v nadaljevanju predlagatelj) zahteva poleg presoje ustavnosti šestega in osmega odstavka 112.a člena ter tretje alineje drugega odstavka 114.a člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju ZNPPol) tudi presojo četrtega odstavka 113. člena ZNPPol. Ta za opravljanje policijskih nalog uvaja novo tehnično sredstvo za optično prepoznavo registrskih tablic.

Po mnenju predlagatelja je navedena zakonska določba v neskladju s pravico do zasebnosti iz 35. člena Ustave in pravico do varstva osebnih podatkov iz 38. člena Ustave. Predlagatelj zatrjuje tudi kršitev 32. člena Ustave, 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) in 2. člena Protokola št. 4 k EKČP.

Izpodbijani ukrep naj bi bil nesorazmeren, ker na eni strani omogoča množično zbiranje lokacijskih podatkov vseh udeležencev v prometu, na drugi pa zasleduje le boj proti ukradenim vozilom. Tudi nadaljnjo sedemdnevno hrambo podatkov za namene boja proti tatvinam motornih vozil predlagatelj ocenjuje kot nesorazmerno. Opozarja, da je prvotni predlog novele predvideval takojšen izbris tistih zajetih podatkov registrske tablice, ki ne bi bili uporabljeni za izvedbo nalog oziroma katerih primerjanje z drugimi evidencami podatkov ne bi privedlo do ujemanja (zadetka). S tem bi po navedbah predlagatelja novele onemogočili množični nadzor. Presojana ureditev pa nasprotno predvideva še nadaljnjo sedemdnevno hrambo vseh zajetih podatkov ne glede na ujemanje.

Predlagatelj meni, da takšna ureditev omogoča množični nadzor. Tega ne spremeni niti dejstvo, da določba prepoveduje obrazno prepoznavo potnikov v vozilu. Opozarja, da preventivna in neselektivna hramba podatkov po naravi pomeni, da posega v pretežni meri v pravice tistih, ki z nameni, zaradi katerih so bili v prvi vrsti ti podatki zbrani, nimajo oziroma ne bodo imeli niti posredne zveze. Izpodbijana ureditev omogoča množični nadzor zaradi sodobnih tehničnih zmogljivosti sodobnih naprav za optično prepoznavo tablic, zaradi cenovne dostopnosti teh naprav in s tem število policijskih vozil, ki bi lahko bili opremljeni z njimi. Predlagatelj v zvezi s tem opozarja tudi, da ukrep ne vsebuje ustreznih varovalk. Namen uporabe je pomensko določen preširoko, za dostop do podatkov ni predvidena sodna kontrola, ukrep tudi ni zamejen geografsko ali na kategorije prometnih površin. Predlagatelj opozarja tudi na nevarnost napačnih zadetkov (t. i. false positive) in dejstvo, da posameznik praviloma ne bo seznanjen s takšnim nadzorom, kar bo pri udeležencih v prometu lahko povzročilo občutek stalnega nadzora. Nadaljnja hramba podatkov naj bi omogočala tudi podatkovno rudarjenje. Predlagatelj se pri tem sklicuje tudi na ugotovitve nadzornika za videonadzor Združenega kraljestva (Surveillance Camera Commissioner), ki je v letnem poročilu 2014/15 med drugim opozarjal, da je iz podatkov, ki jih zajame sistem za optično prepoznavo tablic in jih shrani z namenom naknadnega dostopa do njih in njihove analize, mogoče med drugim slediti vozilom v retrospektivi, identificirati vsa vozila na določenem kraju ob določenem času, iskati povezave med osebami in analizirati profil osebe s tem, ko se zajeti podatek o registrski tablici primerja z drugimi evidencami osebnih podatkov.

Lokacijska zasebnost naj bi posamezniku v običajnih okoliščinah omogočala gibati se v javnem prostoru, ne da bi njegova lokacija bila sistematično nadzirana in beležena. Zgolj dejstvo, da ureditev predvideva zbiranje podatkov na javnih površinah, naj ne bi vplivalo na vprašanje, ali gre za poseg v zasebnost posameznika ali ne. Zaradi zmogljivosti tehničnih sredstev za optično prepoznavo tablic kot napredne tehnologije beleženja lokacijskih točk in njihovega povezovanja ter uporabe teh podatkov v druge različne namene, vidi predlagatelj v tem stanje povečane nevarnosti kršitev človekove pravice. Ureditev naj bi prekomerno posegala tudi v pravico do svobode gibanja iz 32. člena Ustave in 2. člena Protokola št. 4 k EKČP. Predlagatelj meni, da takšen množični nadzor gibanja onemogoči svobodno in prosto gibanje. Opozarja tudi, da zgolj težave organov pregona zaradi slabe tehnične opremljenosti ne morejo biti razlog za poseg v človekove pravice.

Zahteva je bila poslana Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril. Svoje mnenje o navedbah v zahtevi je poslala Vlada. V pretežni meri v odgovoru povzema zakonodajno gradivo glede predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalogah in pooblastilih policije (Uradni list RS, št. 10/17 – v nadaljevanju ZNPPol-A). Vlada meni, da je izpodbijana ureditev skladna z Ustavo. Ureditev naj ne bi omogočala množičnega nadzora, ker ne omogoča obrazne prepoznave in ker se bodo tehnična sredstva za optično prepoznavo tablic uporabljala le na vozilih policije, ne pa tudi stacionarno ali na brezpilotnih zrakoplovih. Vlada se sklicuje tudi na Pravilnik o policijskih pooblastilih (Uradni list RS, št. 16/14 in 59/17), ki izrecno prepoveduje uporabo tega tehničnega sredstva za vsesplošno preventivno nadzorovanje cestnega prometa. Iz presoje Ustavnega sodišča naj bi izhajalo, da je nadzor cestnega prometa lahko tudi preventiven in kot tak ni neskladen z Ustavo. Vlada meni, da je ukrep primerljiv z uporabo tehničnih sredstev za odkrivanje in dokazovanje prekoračene najvišje hitrosti na kontrolnih točkah ter prekoračene povprečne hitrosti na cestnih odsekih, kot to določa tretji odstavek 113. člena ZNPPol.

Vlada se sklicuje na številne druge države, ki poznajo takšne ukrepe in ki predvidevajo hrambo podatkov tudi po tem, ko je prvotno primerjanje podatkov končano. Navaja, da je rok hrambe v Veliki Britaniji dve leti, na Danskem in v Španiji trideset dni, v Italiji in na Slovaškem sedem dni, na Finskem 24 ur, v Nemčiji pa podatke nemudoma izbrišejo. Razlog za sedemdnevno hrambo podatkov, kot jo predvideva dvaindvajseta alineja prvega odstavka 122. člena ZNPPol, je nevarnost, da se lahko šele kasneje pojavi zahteva po vpogledu v evidenco podatkov. Vlada v tem ne vidi tveganja za neupravičeno obdelavo osebnih podatkov. Dostop do podatkov bo omogočen le tistemu policistu, ki bo do njega upravičen, če bo preiskoval konkretno kaznivo dejanje. Ureditev res posega v pravico do zasebnosti, vendar po mnenju Vlade le tistih posameznikov, ki ne izpolnjujejo pogojev za udeležbo v prometu ali pa je za njimi razpisano iskanje. Vlada opozarja, da je Informacijski pooblaščenec pristojen za nadzor nad delom policije.

Mnenje Vlade je bilo predloženo predlagatelju. Ta v odgovoru vztraja, da ukrep ni sorazmeren. Meni, da Vlada v mnenju ni odgovorila na njegove očitke, temveč je le pojasnila prednosti uporabe tehnologije. Poudarja, da iz zahteve ne izhaja, kar zatrjuje Vlada, da naj bi bila že uporaba tehničnega sredstva za optično prepoznavo tablic sama po sebi neskladna z Ustavo. Neskladen je le izpodbijani ukrep, ker vključuje obdelavo osebnih podatkov na način, ki ni skladen z Ustavo. Pravilnik o policijskih pooblastilih, na katerega se sklicuje Vlada, res določa, da se tehnično sredstvo za optično prepoznavo registrskih tablic ne sme uporabljati za vsesplošen preventivni nadzor cestnega prometa, na primer tako, da bi se vozila z nameščeno opremo istočasno postavila na širšem območju vseh pomembnih prometnih povezav. Vendar pa takšna zgolj deklaratorna prepoved množičnega nadzora ne zadosti zahtevi, da mora biti ureditev, ko država posega v pravice do informacijske zasebnosti, jasna in določna. Predlagatelj opozarja, da opredelitev iz navedenega pravilnika nejasnost ureditve še dodatno povečuje, ko vpeljuje nejasen pojem »vsesplošni preventivni nadzor cestnega prometa«. Opozarja na ureditev v Zvezni republiki Nemčiji, kjer hramba podatkov o registrskih tablicah ni dovoljena, in hkrati dodaja, da rok hrambe podatkov ni edini razlog, da je ureditev neskladna s pravico iz 38. člena Ustave.