Odločba o razveljavitvi četrtega odstavka 3. člena zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe

3578. Odločba o razveljavitvi četrtega odstavka 3. člena zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti zakona, začetem na pobudi SCT d.d., Ljubljana, in IBI p.o., Kranj, po opravljeni javni obravnavi, na seji dne 14. 10. 1998

Četrti odstavek 3. člena zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 30/98) se razveljavi.

Rok za izdajo soglasja iz 20. člena ZLPP se pri pravnih osebah, ki jim je bila ob uporabi določbe iz 1. točke izreka izdana odločba o prehodu družbenega kapitala v last in upravljanje Slovenske razvojne družbe, podaljša za čas, ki je pretekel od vročitve take odločbe do začetka učinkovanja te odločbe ustavnega sodišča.

Pri pravnih osebah, ki jim je bila pritožba zoper odločbo o prehodu družbenega kapitala na Slovensko razvojno družbo, izdano na podlagi razveljavljene določbe iz 1. točke izreka, zavrnjena, vendar odločba še ni postala pravnomočna, se odločba odpravi.

Pobudnik SCT d.d., Ljubljana (v nadaljevanju: SCT), navaja, da je delniška družba, v kateri se proces privatizacije še ni zaključil, in da je v dosedanjem postopku lastninskega preoblikovanja po opravljeni reviziji odpravil vse ugotovljene neskladnosti in domnevna oškodovanja družbene lastnine. Dne 29. 5. 1997 je bilo izdano prvo soglasje k programu lastninskega preoblikovanja, dne 14. 7. 1998 pa je skupščina družbe sprejela sklep o lastninskem preoblikovanju in statut družbe, na podlagi česar je bila vložena vloga za izdajo drugega soglasja. V času, ko naj bi bilo izdano drugo soglasje, pa bi na podlagi izpodbijane določbe družbeni kapital pobudnika moral preiti na Slovensko razvojno družbo (v nadaljevanju: SRD). Po mnenju pobudnika je zakonska določba, ki izredno hude posledice za pravno osebo – prenos premoženja na SRD – veže na ugotovitev, da je podan zgolj sum, da je določena oseba, zaposlena v tej pravni osebi, storila kaznivo dejanje, v neskladju z 2., 14., 15., 23., 27., 28. in 33. členom ustave. Navaja, da gre za poseg v lastninsko pravico upravičencev v postopku privatizacije, s tem ko so jim upravljalske pravice odvzete in prenesene na SRD. Za osebo, zoper katero je uveden kazenski postopek, obstaja le sum, da je storila kaznivo dejanje, in velja za nedolžno, dokler njena krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo. Prenos premoženja na SRD naj bi bil torej vezan na dejanje nedolžne osebe. Pravne osebe, ki lastninskega preoblikovanja še niso zaključile, so postavljene v slabši in neenakopraven položaj v primerjavi s pravnimi osebami, ki so to že storile – ne glede na to, ali je bil zoper njihove odgovorne osebe uveden kazenski postopek, in tudi ne glede na to, ali je bila odgovorna oseba pravnomočno obsojena za kaznivo dejanje. Izpodbijana določba naj bi bila tudi tako široka in nedorečena, da jo je mogoče razlagati na različne načine, in naj bi zato ne dajala nikakršne pravne varnosti.

Pobudnik SCT je predlagal tudi začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe. S prehodom družbenega kapitala na SRD naj bi pri prizadetih subjektih nastali neizogibni zastoji v dnevnem poslovanju in pri dolgoročni poslovni strategiji, utrpeli pa naj bi tudi izgubo celotnega good-willa pri poslovnih partnerjih. Izvedba lastninskega preoblikovanja je enkratno dejanje, ki ga ni mogoče ponoviti. Zakon tudi ni določil, kako sanirati situacijo v primerih, če bi bil kazenski postopek v kasnejši fazi ustavljen. Po zaključku lastninjenja, ki ga bo izvedel nekdo drug in ne tisti, ki so ga začeli, in bo družbeni kapital že razdeljen, nikakršna vzpostavitev prejšnjega stanja ne bo več mogoča.

Pobudnik IBI p.o., Kranj (v nadaljevanju: IBI), navaja, da je prejel odločbo Agencije RS za prestrukturiranje in privatizacijo z dne 23. 3. 1998, s katero je dano prvo soglasje za lastninsko preoblikovanje podjetja. Nadaljnje lastninsko preoblikovanje pa je preprečila izpodbijana določba, na podlagi katere je agencija 28. 7. 1998 izdala odločbo o prehodu družbenega kapitala podjetja na SRD z dnem uveljavitve ZZLPPO in o ustavitvi postopka lastninskega preoblikovanja. Namen ZZLPPO naj bi bil pospešitev procesa privatizacije. Z izpodbijano določbo pa ta namen gotovo ne bo dosežen. Pri pobudniku je bilo vse pripravljeno za zaključek lastninskega preoblikovanja in je podjetje tudi že vložilo vlogo za izdajo drugega soglasja. Potrebno bi bilo le še soglasje agencije, s čimer bi bil proces lastninskega preoblikovanja zaključen. Za pospešitev zaključka privatizacije bi bilo torej treba le pospešiti delo agencije. Izpodbijana določba predpisuje sankcijo – prepoved nadaljnjega lastninskega preoblikovanja – le zaradi uvedbe kazenskega postopka zoper odgovorne osebe, ne da bi bilo zaradi tega postopka družbeno premoženje kakorkoli oškodovano. Agencija je odločila, da preide družbeni kapital na SRD z dnem uveljavitve ZZLPPO zaradi postopka, uvedenega s sklepom Okrožnega sodišča v Kranju z dne 21. 5. 1998 zaradi kaznivih dejanj, ki naj bi bila storjena v letih 1991 in 1992. Po mnenju IBI je izpodbijana določba nejasna: glede opredelitve dneva uvedbe kazenskega postopka, glede kroga oseb, na katere se nanaša, in glede opredelitve, za katera kazniva dejanja gre. Določba o prehodu družbenega kapitala na SRD z dnem uvedbe kazenskega postopka naj bi bila tudi v nasprotju s 155. členom ustave. Kolikor je bil kazenski postopek uveden pred uveljavitvijo ZZLPPO, ne odgovorne osebe ne podjetja takrat niso mogli vedeti, da se zaradi tega podjetja ne bodo mogla lastniniti po lastnem programu. S podobno utemeljitvijo kot SCT tudi IBI meni, da je izpodbijana določba v nasprotju s 14. in 27. členom ustave, zatrjuje pa tudi nasprotje s 155. členom ustave.

Prav tako kot SCT je tudi IBI predlagal začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe. Na podlagi izpodbijane določbe naj bi bil brez utemeljenega razloga zaustavljen nadaljnji proces lastninskega preoblikovanja podjetja. Ta proces da se bo le podaljšal, kar da je v nasprotju z nujnostjo, da se proces lastninjenja pri pobudniku pa tudi pri drugih podjetjih čimprej zaključi. Predlog za zadržanje izvršitve utemeljuje tudi s tem, da rok za lastninsko preoblikovanje poteče 31. 10. 1998, IBI pa bi želel ta postopek do tega roka zaključiti po lastnem programu.

Ustavno sodišče je odločilo, da bo že v postopku za preizkus pobude obravnavalo zadevo na javni obravnavi. Na obravnavo je na podlagi 36. člena ZUstS in 28. člena poslovnika vabilo poleg udeležencev tudi druge osebe, ki bi po oceni ustavnega sodišča lahko pripomogle k reševanju zadeve. Za tak postopek se je ustavno sodišče odločilo, ker je že odločanje o procesnih pogojih povezano s vsebinskim obravnavanjem zadeve, predlagano začasno zadržanje izvrševanja in zakonsko določeni kratki roki učinkovanja izpodbijane določbe pa terjajo čimprejšnjo odločitev.

Po opravljeni javni obravnavi je ustavno sodišče na seji dne 30. 9. 1998 obe pobudi sprejelo in do končne odločitve zadržalo izvrševanje izpodbijane določbe.

Pomen izrazov v zakonu (terminološka vprašanja)

Ustavno sodišče uporablja v tej odločbi izraze iz ZZLPPO, čeprav je njihova pravilnost in s tem tudi razumljivost sporna. Formulacija "družbeni kapital podjetij … preide v last in upravljanje SRD", ki se v raznih stavčnih zvezah in variantah pojavlja na mnogih mestih v ZZLPPO – v izpodbijani določbi npr. v varianti, da ta družbeni kapital preide "na SRD", je sporna iz več razlogov. Tisto, kar "preide v last SRD" ali "na SRD" (pravilneje: postane last SRD), ni "družbeni kapital podjetij", kajti ta nikamor ne preide, ampak preneha obstajati – oziroma se znotraj teh podjetij transformira iz anonimnega kapitala v znane vire sredstev, v znane kapitalske vložke in sicer najprej (po ZZLPPO) ex lege v vložek SRD, kasneje pa se ta vložek "privatizira" (olastnini po privatizacijskem programu). Last SRD torej postane (ex lege) tisto, kar je dotlej bilo družbeni kapital v teh podjetjih, kar pa s to zakonsko transformacijo ravno preneha biti družbeni kapital in postane premoženje (last) SRD, npr. delnice v takem podjetju (oziroma 100% lastninski delež, če je to še p.o.). Zato je nepravilna tudi formulacija (verjetno ostanek nekdanjih "nelastninskih" pojmovanj družbene lastnine), da to premoženje ne "preide" le v last, ampak tudi "v upravljanje" SRD. Podobna je formulacija v drugem odstavku 6. člena, da SRD premoženje, za katero gre tam, prenese v svojo posest, "upravljanje" in razpolaganje – na tem mestu bi najbrž zadoščal "prenos v posest", saj naslednji odstavek jasno pove, da je pa v last SRD to premoženje že po zakonu prešlo že z dnem uveljavitve zakona.

Zelo moti tudi nedosledna in marsikdaj napačna raba izrazov "kapital" in "premoženje" na mnogih mestih v zakonu. Čeprav je bila pomembnost tega terminološkega oziroma pojmovnega vprašanja zelo poudarjena v obrazložitvi prvega predloga ZZLPPO(1), je bilo v nadaljnjem zakonodajnem postopku prav to povsem spregledano in ponovno ustvarjena v zakonskem besedilu glede tega velika nedoslednost in zmeda. V členih 45–47 je npr. ostalo dosledno in jasno razlikovanje med oškodovanji premoženja (podjetij) in oškodovanji družbenega kapitala, na mnogih drugih mestih pa je to pomembno razlikovanje (pomembno tudi za presojo ciljev raznih zakonskih določb in za presojo njihovih možnih učinkov) povsem zabrisano ali celo negirano. Tako npr. 7. člen govori nejasno in nediferencirano o prenosu in o oškodovanju "družbenega premoženja oziroma kapitala" (ta besedna zveza zavaja, kot da gre za dva sinonimna izraza za isti pojem), čeprav bi, ker se po vsebini ta člen nanaša na dve različni vrsti oškodovanj, morala biti uporabljena formulacija "oškodovanja premoženja oziroma družbenega kapitala".

V prvem odstavku 6. člena pa je celo rečeno, da "se za družbeni kapital, ki ... preide v last SRD, šteje tudi premoženje fizičnih in pravnih oseb ...", čeprav družbeni kapital ni premoženje in se tudi ne more "šteti za premoženje". Možno je sicer z interpretacijo ugotoviti, kaj je zakonodajalec s tem hotel reči – toda izrazil se je povsem napačno. Če bi bilo že v 2. in 3. členu pravilno (čeprav nujno nekoliko bolj zapleteno) povedano, da postane last SRD ne "družbeni kapital" še neolastninjenih podjetij, ampak dotlej anonimni "vložek" ("družbena naložba") na pasivni strani bilance teh podjetij, ki s tem postane lastniški vložek SRD v teh podjetjih (ali če bi bilo to povedano na kakšen podoben način) – potem tudi v 6. členu ne bi bila potrebna prej omenjena formulacija, ki pa je v kontekstu 6. člena ne le nejasna, ampak že prav zavajajoča (kar v 2. in 3. členu ni – tam gre le za teoretično nepravilno poimenovanje). V kontekstu 6. člena formulacija "za družbeni kapital, ki z dnem uveljavitve tega zakona preide v last in upravljanje SRD in se preoblikuje po tem zakonu, se šteje tudi premoženje fizičnih in pravnih oseb ..., ki se lastninsko preoblikujejo ali so se preoblikovale na podlagi ZLPP ali posebnega zakona, če ..." namreč zavaja v nepravilno razumevanje smisla te določbe. Začetek te formulacije nakazuje, kot da bi šlo za enako operacijo kot pri podjetjih iz 3. člena (samo pri njih namreč res – čeprav nerodno povedano – "družbeni kapital preide v last SRD") – v resnici pa gre pri 6. členu za povsem nekaj drugega.

S tem hoče zakon namreč doseči, da bi "pod SRD" prišla ne le podjetja iz 3. člena (kjer SRD postane lastnik teh podjetij oziroma lastniških vložkov v njih), ampak da bi "pod SRD" (čeprav v drugačnem smislu) prišlo tudi vse v otvoritvenih bilancah vseh podjetij neprikazano premoženje, kjerkoli se sedaj nahaja(2). To premoženje (torej sredstva neke pravne osebe, ne "kapital" ali vir teh sredstev na pasivni strani bilance) mora po izrecnih in povsem jasnih določbah drugega in tretjega odstavka 6. člena SRD "evidentirati, prenesti v svojo posest, prepoznati, izslediti in zaseči", medtem ko je v last SRD prišlo ex lege že z dnem uveljavitve ZZLPPO. To premoženje torej ne ostane med sredstvi nobenega podjetja (ne tistega iz 3. člena ne tistega iz 6. člena), ampak se prenese direktno med sredstva SRD. V primerih iz 3. člena je SRD torej vpisana na pasivni strani bilance kot lastnica kapitala ("vložka" v podjetje), v primerih iz 6. člena pa premoženje (sredstva), o katerem ta člen govori, zakon podjetjem odvzema in jih prenaša v last SRD, SRD pa ta sredstva potem, ko jih "izsledi", tudi fizično in pravno prenese v svojo posest itd. Tu gre torej povsem preprosto za prenos (ex lege) lastninske pravice na tem premoženju (sredstvih) in za nikakršen "prehod družbenega kapitala v last SRD"(3), kot bi se (napačno) dalo sklepati iz nerazumljive oziroma na tem mestu celo povsem napačne (ne le nerodne) formulacije na začetku prvega odstavka 6. člena.

Ta posebnost v besedilo naknadno vnesenega 6. člena – da ureja izključno prenos raznih vrst premoženja na SRD, medtem ko vsi drugi členi II. poglavja urejajo izključno ali pa vsaj delno (5. in 7. člen) "prenos družbenega kapitala" (pravilneje: pretvorbo dotlej družbenega kapitala v kapital znanega lastnika) – je nato indirektno potrjena tudi v končnem 11. členu v tem poglavju, ki na določen krog pravnih oseb (iz 1. do 5. točke prvega odstavka 13. člena) razširja uporabo vseh členov od 4. do 10. – razen 6. člena. V 13. členu se namreč ureja privatizacija delnic SRD (ki jih je SRD pridobila "s prenosom družbenega kapitala"), medtem ko po 6. členu SRD ne pridobi v last delnic, ampak neposredno sredstva (premoženje), ki se sedaj najdejo kjerkoli, pa niso bila upoštevana v otvoritveni bilanci pravnih oseb, "ki se lastninsko preoblikujejo ali so se preoblikovale na podlagi ZLPP ali posebnega zakona".

V ZZLPPO je še mnogo terminoloških neusklajenosti in nejasnosti. Poleg že omenjene nepravilne formulacije "družbeno premoženje oziroma kapital" (namesto "premoženje oziroma družbeni kapital" – v skladu z jasnim razlikovanjem teh pojmov v členih 43–47) naj bo tu omenjen samo še terminološko in vsebinsko neustrezen naslov nad 6. in 7. členom, kjer je obakrat uporabljen izraz "oškodovanje družbenega premoženja", čeprav se po vsebini 7. člen nanaša tako na oškodovanja premoženja kot tudi na oškodovanja družbenega kapitala, 6. člen pa le na "zaseg" vsega premoženja, ki ni bilo vključeno v otvoritvene bilance lastninsko preoblikujočih se pravnih oseb, ne glede na to, kje se to premoženje sedaj najde in komu se zaseže.

Glede na to, da se v tem postopku presoja samo ustavnost četrtega odstavka 3. člena ZZLPPO in da bo pri tej presoji potrebno raziskati tudi razmerje med to določbo in 6. členom ZZLPPO, se širše v presojo še drugih terminoloških in interpretacijskih vprašanj ni bilo potrebno spuščati. V nadaljnjem besedilu odločbe se uporabljajo izrazi iz ZZLPPO, katerih pravi pomen pa je bil pojasnjen v tem razdelku obrazložitve.

Pravna ureditev

Eden od temeljnih namenov zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 30/98 – v nadaljevanju: ZZLPPO) je zaključevanje lastninjenja podjetij. Zaključek lastninjenja po opredelitvi iz 2. člena ZZLPPO pomeni prehod (še neolastninjenega) družbenega kapitala v last in upravljanje SRD. V 3. členu so določeni roki, v katerih pride do prehoda. ZZLPPO je pričel veljati 1. 5. 1998. Družbeni kapital podjetij, ki še niso pridobila soglasja Agencije RS za prestrukturiranje in privatizacijo (v nadaljevanju: agencija) iz četrtega odstavka 20. člena zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93, 31/93 in 1/96 – v nadaljevanju: ZLPP), preide v last in upravljanje SRD s 1. 11. 1998. To pomeni, da bi se najkasneje s tem datumom preostali družbeni kapital olastninil, njegovo privatizacijo pa bi izvedla Slovenska razvojna družba kot njegov novi lastnik po ZZLPPO.