Odločba o ugotovitvi, da ni v skladu z ustavo, da je za odločanje o varstvu in vzgoji otrok v 105. členu zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih določena pristojnost centra za socialno delo, v 78. členu istega zakona pa pristojnost sodišča

2905. Odločba o ugotovitvi, da ni v skladu z ustavo, da je za odločanje o varstvu in vzgoji otrok v 105. členu zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih določena pristojnost centra za socialno delo, v 78. členu istega zakona pa pristojnost sodišča

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, in v postopku za preizkus pobude Matjaža Gerlanca iz Velenja na seji dne 1. julija 1999

Ni v skladu z ustavo, da je za odločanje o varstvu in vzgoji otrok v 105. členu zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 14/89 – p. b.) določena pristojnost centra za socialno delo, v 78. členu istega zakona pa pristojnost sodišča.

Člen 88 zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92 in 42/94 – odl. US) v delu, v katerem se nanaša na pristojnost iz drugega odstavka 105. člena zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih, ni v neskladju z ustavo.

Državni zbor mora neskladnost iz 1. točke izreka odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Vrhovno sodišče izpodbija določbi 105. in 114. člena zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (v nadaljevanju: ZZZDR), kolikor za odločanje o varstvu in vzgoji otrok določata pristojnost centra za socialno delo, 88. člen zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju: ZSV) pa v delu, v katerem se sklicuje na 105. člen ZZZDR. Zaradi nedoslednosti zakonodajalca, ki za odločanje o varstvu in vzgoji otrok v nekaterih primerih določa pristojnost sodišča, v drugih pa centra za socialno delo, naj bi bili določbi 105. in 114. člena ZZZDR v nasprotju s 14. členom (enakost pred zakonom) in z 22. členom ustave (enako varstvo pravic). Različna pristojnost naj bi imela za posledico različen obseg procesnih jamstev (npr. možnost izdaje začasne odredbe, položaj otroka v postopku), zaradi različnih vsebinskih in procesnih pravil pa bi lahko prišlo tudi do različnih odločitev v podobnih primerih. Za tako razlikovanje naj bi ne bili podani utemeljeni razlogi. Glede na sodno oziroma upravno pristojnost naj bi se razlikoval tudi položaj otrok. Če o vzgoji in varstvu otrok odloči sodišče, to hkrati odloči tudi o preživljanju (še prej pa tudi o morebitni ugotovitvi očetovstva); če pa o dodelitvi otrok odloči center za socialno delo, pa je za odločitev o preživnini potrebno sprožiti nov postopek pred sodiščem. Taka ureditev naj bi bila v nasprotju s pravico otrok do posebnega varstva in skrbi (prvi odstavek 56. člena ustave). Zaradi nezadostnih jamstev postopka, v katerem odloča center za socialno delo, pa naj bi bile izpodbijane določbe ZZZDR in ZSV v nasprotju s pravico do spoštovanja družinskega življenja (53. in 54. člen ustave ter 8. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju: EKČP). V upravnem postopku naj bi bila zaradi varstva javnega interesa okrnjena načela dispozitivnosti, obojestranskega zaslišanja in neposrednosti ter razpravno načelo. Ustna obravnava naj bi ne bila obvezna. Center za socialno delo naj bi na družinskopravnem področju opravljal različne funkcije: odločal o upravičenosti izvedbe določenega ukrepa, s katerim se posega v roditeljsko pravico, in o izvrševanju tega ukrepa, skrbel za varstvo koristi otrok v tem postopku in po njem opravljal svetovalno delo. Ta trojna vloga centra naj bi bila nezdružljiva s pravico do spoštovanja družinskega življenja, ki naj bi zahtevala, da o zadevah s tega področja odloči neodvisen in neopredeljen organ. Poleg tega naj bi tudi onemogočala učinkovitost sodnega varstva. Če center za socialno delo otroku ne postavi kolizijskega skrbnika, ta zaradi procesne nesposobnosti ne more sam vložiti tožbe na pristojno sodišče; če pa mu kolizijskega skrbnika postavi, pa naj bi bil to v praksi strokovni delavec centra, ki kot tak nima interesa za pritožbo zoper odločitev centra. Učinkovitost sodnega varstva pa naj bi onemogočalo tudi dejstvo, da so prizadete osebe prava neuke stranke, ki ne vedo za svoje pravice v primeru molka centra za socialno delo. Kljub temu, da naj bi tako pravdni kot upravni postopek posamezniku zagotavljala pošten postopek v skladu s 23. členom ustave in s 6. členom EKČP, pa naj bi bil vendarle pravdni postopek tisti, ki naj bi spoštovanje pravice do družinskega življenja zagotovil v večji meri. Vrhovno sodišče zato predlaga, naj ustavno sodišče izpodbijane določbe o pristojnosti upravnega organa razveljavi. Hkrati navaja, da se v postopku utegne pokazati še potreba po preizkusu ustavnosti drugih določb ZZZDR, po katerih je odločanje o posegih v pravico do spoštovanja družinskega življenja zaupano centrom za socialno delo (določbe prvega odstavka 106. člena, drugega odstavka 113. člena, četrtega odstavka 114. člena, 119. do 121. člena in 150. člena).

V utemeljitvi podlage za vložitev zahteve je predlagatelj navedel, da je vprašanje ustavnosti izpodbijanih zakonskih določb nastalo pri reševanju revizije zoper odločbo o zavrženju tožbe na izdajo nove odločbe o vzgoji in varstvu otrok. Prvostopno in drugostopno sodišče naj bi v izpodbijanih odločitvah zavzeli stališče, da je za odločanje o varstvu in vzgoji otrok po prenehanju zunajzakonske skupnosti pristojen center za socialno delo. Vrhovno sodišče je reviziji ugodilo in zadevo vrnilo v novo odločanje prvostopnemu sodišču. Praviloma bi sicer moralo postopek prekiniti. Ker pa je bilo o zadevi že pravnomočno odločeno, bi morebitna razveljavitev izpodbijanih zakonskih določb glede na ex nunc učinek take odločbe ustavnega sodišča na odločitev v konkretni zadevi lahko vplivala le, če se zadeva vrne v fazo pred pravnomočno odločitvijo.

Podobno kot Vrhovno sodišče tudi pobudnik Matjaž Gerlanc izpodbija ZZZDR, ker o dodelitvi otrok v primeru razveze odloča sodišče, v primeru prenehanja zunajzakonske skupnosti pa center za socialno delo. Taka ureditev naj bi bila v nasprotju s 14. členom in s 53. členom ustave. Ker naj bi ZZZDR ne urejal primera, ko je bil otrok rojen v zunajzakonski skupnosti, pa sta se starša po kasneje sklenjeni zakonski zvezi razvezala, naj bi bil tudi v nasprotju s 25. členom ustave (pravica do pravnega sredstva). Svoj pravni interes utemeljuje s tem, da je o dodelitvi njegove hčere, ki je bila rojena v zunajzakonski skupnosti, odločilo sodišče, ki je odločalo o razvezi zakonske zveze, sklenjene med njim in hčerino materjo. Pobudnik predlaga, naj ustavno sodišče ob upoštevanju evropskih standardov zakonodajalcu naloži popravo zakona in določitev pristojnosti specializiranih družinskih sodišč.

Državni zbor meni, da so tako v upravnem kot v pravdnem postopku določena zadostna jamstva za varstvo pravic in pravnih interesov udeležencev v postopku. Že predlagatelj sam je opozoril na nekatere prednosti upravnega postopka, kot sta hitrost in prožnost procesnih pravil. Po stališču Državnega zbora pa so pomembna tudi načelo varstva pravic občanov in javnih koristi, načelo pomoči neuki stranki, načelo učinkovitosti in ekonomočnosti postopka ter načelo materialne resnice. Načelo varstva pravic občanov nalaga upravnemu organu obveznost, da strankam pomaga pri lažji uresničitvi njihovih pravic. Načelo varstva javne koristi strankam onemogoča, da bi svoje pravice uveljavile v nasprotju z javno koristjo, ta pa je za obravnavani primer zagotovljena predvsem v ustavnih določbah o posebnem varstvu otrok in spoštovanju družine. To načelo in pa načelo materialne resnice naj bi se ne razlikovali od pravil, ki veljajo v pravdnem postopku. V zadostni meri je v upravnem postopku zagotovljena tudi kontradiktornost, posebej pa je – drugače kot v civilnem postopku – predpisana obvezna pridobitev mnenja strokovne komisije. Stranke lahko tudi neposredno – s tožbo zaradi molka organa – vplivajo na pospešitev postopka. Nenazadnje pa je odločitev centra za socialno delo predmet dvostopne sodne presoje v upravnem sporu. Pri tem naj bi bilo bistveno, da pristojni organi v obeh postopkih odločajo na podlagi istih pravil materialnega prava. Obstoječa ureditev bi bila lahko sporna le z vidika enakega varstva pravic oziroma enakosti pred zakonom. Če pa naj bi bilo tudi tu odločilno, ali so v posameznem izmed postopkov zagotovljena zadostna jamstva, pa naj bi niti ti dve ustavni določbi ne bili kršeni. Državni zbor se strinja s stališči, po katerih bi bilo treba za odločanje o družinskopravnih zadevah predvideti poseben postopek. Ta naj bi bil urejen v novi družinski zakonodaji, ki se pripravlja, dotlej pa naj bi ZZZDR dopolnjevala Evropska konvencija o uresničevanju otrokovih pravic, ki se bo po izvedenem postopku ratifikacije neposredno uporabljala v konkretnih postopkih.

Vlada se je izjavila o zahtevi. Razloga za delitev pristojnosti med sodiščem in centrom za socialno delo naj bi bila dva. Prvič, s tem, ko naj bi pristojnost centra določil le za primer, če se starša po prenehanju zunajzakonske skupnosti o varstvu in vzgoji otrok ne moreta sporazumeti, naj bi uzakonil negativni vidik pravice do spoštovanja družinskega življenja iz 8. člena EKČP. Drugi razlog pa naj bi bil v pojmovanju družine in zunajzakonske skupnosti. Tudi Evropsko sodišče za človekove pravice naj bi šele pred kratkim upoštevalo tudi dejansko in ne le pravno priznano družinsko razmerje. Predlagateljev očitek, da zaradi nezadostnih procesnih jamstev ni zagotovljeno učinkovito varstvo pravice do spoštovanja družinskega življenja in da bi zaradi tega lahko prišlo do kršitev 53. in 54. člena ustave, naj bi bil le deloma utemeljen. Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 – p. b. – v nadaljevanju: ZUP) naj bi v zadostni meri zagotavljal uresničitev načela dispozitivnosti, razpravnega načela, načela obojestranskega zaslišanja in načela neposrednosti. Ker v postopkih o dodelitvi otroka vedno nastopata starša z nasprotujočimi si interesi, naj bi bila ustna obravnava že po ZUP obvezna. Obvezna prisotnost strokovnjakov, ki jo zagotavlja 88. člen ZSV, pa naj bi bila porok za varstvo otrokove koristi v postopku. Do primerov, ko bi center za socialno delo sploh ne odločil, naj bi ne prihajalo. V praksi naj bi se zgodilo le, da je zaradi zapletenosti zadeve postopek daljši. Nadzor nad tem naj bi zagotavljala tako pristojno ministrstvo kot tudi Varuh človekovih pravic. Delno naj bi bile utemeljene le trditve predlagatelja, da o zadevah iz izpodbijanih določb ZZZDR odloča le ena oseba. Po prvem odstavku 55. člena ZUP naj bi bil namreč center za socialno delo dolžan postaviti začasnega kolizijskega skrbnika, če mora začeti postopek zaradi nujnosti nadaljevati. Utemeljeno naj bi bilo tudi predlagateljevo stališče, da naj o vsebinsko enakih vprašanjih bodisi po razvezi zakonske zveze bodisi po prenehanju zunajzakonske skupnosti odloča sodišče. Vlada meni, da bi bilo treba pravico zunajzakonskih partnerjev do zasebnosti omejiti s pozitivnim vidikom pravice do spoštovanja družinskega življenja, s pravico otrok do posebnega varstva in s pravico do sodnega varstva. To naj bi urejala nova družinska zakonodaja, ki se pripravlja, dotlej pa naj bi določbe ZZZDR zapolnila Evropska konvencija o uresničevanju otrokovih pravic.

Po 23. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) lahko sodišče vloži zahtevo za presojo ustavnosti zakona, če tako vprašanje nastane v zvezi s postopki, ki jih vodi. Sodeč po zahtevku predlagatelj izpodbija 105. in 114. člen ZZZDR v celoti, 88. člen ZSV pa v delu, v katerem se nanaša na 105. člen ZZZDR. Ker pa je predpostavka iz 23. člena ZUstS izkazana le glede drugega odstavka 105. člena v zvezi s prvim odstavkom 114. člena ZZZDR in na 88. člen ZSV, kolikor se nanaša na 105. člen ZZZDR, in ker se le na te določbe nanaša tudi obrazložitev zahteve, se je ustavno sodišče omejilo na presojo teh. Drugi odstavek 105. člena v zvezi s prvim odstavkom 114. člena ZZZDR predpisuje pristojnost centra za socialno delo za odločanje o varstvu in vzgoji otrok v primeru, ko starši ne živijo skupaj, pa se o tem, pri kom bo otrok živel in kdo bo posledično izvrševal roditeljsko pravico, ne morejo sporazumeti; navedena določba 105. člena ZZZDR in izpodbijani del določbe ZSV pa določata dve izmed procesnih pravic oseb, udeleženih v omenjenem postopku. V postopku, v zvezi s katerim je predlagatelj vložil zahtevo za oceno ustavnosti, je bilo vprašanje pristojnosti za odločanje o varstvu in vzgoji otrok v primeru, ko starši ne živijo skupaj, odločilno. Vendar pa predlagatelj tega postopka ni prekinil, ampak je postopek pred ustavnim sodiščem sprožil šele potem, ko je reviziji ugodil in zadevo vrnil prvostopnemu sodišču v novo sojenje.