Resolucija o migracijski politiki Republike Slovenije (ReMPRS)

5265. Resolucija o migracijski politiki Republike Slovenije (ReMPRS)

Na podlagi 107. člena v zvezi s 109. členom poslovnika državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/2002) je Državni zbor Republike Slovenije na seji dne 28. novembra 2002 sprejel

R E S O L U C I J O
o migracijski politiki Republike Slovenije (ReMPRS)

Resolucija o migracijski politiki Republike Slovenije, sprejeta na podlagi 5. člena zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 61/99, 9/2001 – ZPPreb in 87/2002), potrjuje in dopolnjuje načela, cilje in temelje resolucije o imigracijski politiki Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 40/99), s poudarkom na ukrepih za njeno uresničevanje v kontekstu sodobnih migracijskih gibanj in novih pristopov k razvijanju skupne politike migracij in azila Evropske unije.

Selitev je ena od oblik manifestiranja svobode gibanja, ki jo zagotavlja 32. člen ustave Republike Slovenije. Tudi v skladu s Splošno deklaracijo človekovih pravic ima vsakdo pravico do odselitve iz katerekoli države in do vrnitve v državo svojega državljanstva. Ocenjeno število mednarodnih migrantov v letu 2000 je bilo 150 milijonov, od tega okoli 31,5 milijona v širši Evropi, kar celino uvršča na drugo mesto takoj za Azijo in pred Severno Ameriko. Na splošno je število ljudi, ki se selijo iz leta v leto večje in najverjetneje se bodo migracijska gibanja, bodisi nadzirana ali ne, v naslednjih letih še povečala. To samo po sebi, z izjemo množičnega eksodusa, ni nič slabega. Nekatere ekonomske analize kažejo, da so migracije večinoma koristne za vse družbe. Vendar je sedaj zelo pogosto, da se fenomen mednarodnih migracij povezuje s številnimi negativnimi poudarki, ki so povezani s percepcijami zlorabe azilnih sistemov, pomanjkanjem nadzora državnih meja, grožnjo nacionalni ter mednarodni varnosti in stabilnosti. Mnogokje obstaja odklonilen odnos delov domačega prebivalstva do priseljevanja in priseljencev, ki ga je mogoče povezati z visokimi stopnjami brezposelnosti in mnenji, da bi priseljenci lahko postali ekonomsko breme ali ogrožali politično ter družbenoekonomsko stabilnost, medtem ko so predvsem nedokumentirani posamezniki pogosto videni kar kot kriminalci.

Sodobna migracijska gibanja se po tipu in geografskih vzorcih razlikujejo od preteklih. Notranja odprtost prostora Evropske unije je z uveljavljanjem načel prostega pretoka ljudi, kapitala, blaga in storitev spremenila meje regionalnih in dnevnih gibanj ljudi, sočasno pa se je spremenila tudi struktura migrantov. Pojav “postindustrijskega“ vzorca migracij predstavlja zadnjega od treh valov migracij po drugi svetovni vojni in zajema tri relativno različne sestavine: visoko kvalificirano delovno silo, iskanje azila in neregularno, “ilegalno“ ali “skrito“ gibanje.

Medtem ko je prvi element večinoma “neviden“ proces, je bilo drugemu, ki ga sestavljajo begunci in prosilci za azil, v zadnjih letih posvečene največ pozornosti, delno zaradi nadzorovanja uresničevanja mednarodnih konvencij in delno zaradi izrazitega povečanja števila prošenj za azil najprej v državah Evropske unije koncem osemdesetih in v začetku devetdesetih let, in zdaj v državah kandidatkah za vstop v Evropsko unijo. Tretji element se izrazito povečuje tako z neregularnim vstopom, kot tudi z ostajanjem po poteku različnih kratkoročnih dovoljenj za vstop ali bivanje.

Spremenili so se tudi geografski vzorci migracij, na primer še nedavno države izseljevanja so postale države priseljevanja. S koncem hladne vojne so se predvsem zaradi geopolitičnih in ekonomskih sprememb odprle tudi nove migracijske poti med vzhodom in zahodom evropske celine. To je povzročilo izjemno intenzivno gibanje ljudi, v katerem srednja in vzhodna Evropa, predvsem države kandidatke za članstvo v Evropski uniji, postajajo vse bolj raznoliko migracijsko okolje. Preko njih potekajo migracijski tokovi iz vzhoda na zahod, v največji meri po nezakonitih poteh, vedno bolj identificiranih s tihotapljenjem in trgovino z ljudmi.

Novo dinamiko migracijskih tokov spremljajo nove oblike upravljanja z migracijami. Z zmanjšano rastjo priliva v aktivno prebivalstvo v kontekstu vedno večje potrebe po delavcih, še posebno visoko strokovno usposobljenih, v nekaterih primerih pa tudi nekvalificiranih, se v začetku 21. stoletja v razvitem svetu, in še posebno v Evropi, dogajajo velike spremembe, ki ne učinkujejo le na intenzivnost in kvaliteto migracijskih tokov, z novimi smermi in regijami, ki se vpletajo v ta proces, temveč tudi na reakcije držav in skupnosti držav na migracijske fenomene. Rastoči trend upravljanja migracij in upravljanja migracijskih politik na regionalnih ravneh, od katerih je Evropska unija najizrazitejša, s hkratno potrebo po upravljanju migracijskih politik na svetovni ravni, lahko vidimo kot proces borbe različnih interesov za re/definiranje kategorij migracij in kodificiranje področja dovoljenega in področja nezakonitega gibanja ljudi.

Po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije je tuje prebivalstvo v Sloveniji septembra 2001 štelo 44.264 oseb, približno 2000 več kot zadnjega dne leta 2000. Podatki Ministrstva za notranje zadeve izkazujejo, da je koncem leta 2001 51.449 oseb imelo različna dovoljenja za prebivanje, od teh 69 odstotkov za začasno prebivanje. Med 13.534 osebami, ki imajo dovoljenje za stalno prebivanje, ima 63 odstotkov to dovoljenje po določbah zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99, 54/2000 – odločba US in 64/2001).

Stanje na dan 30. 9. 2002 pa izkazuje, da je v Republiki Sloveniji imelo 52.844 oseb urejen status tujca in sicer: 17.389 oseb je imelo veljavna dovoljenja za stalno prebivanje (po zakonu o tujcih: 5.757, po zakonu o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji: 11.170, po noveli zakona o začasnem zatočišču: 863). Število tujcev z začasno urejenim tujskim statusom: 33.278, število oseb z veljavnim statusom po zakonu o azilu (Uradni list RS, št. 61/99, 113/2000 – odločba US, 124/2000 in 67/2001): 41 in število oseb z veljavnim začasnim zatočiščem: 1.273. Med državljani posameznih držav v vseh kategorijah izstopajo državljani Bosne in Hercegovine, pred državljani ostalih republik nekdanje SFRJ. Med ostalimi državami je največ državljanov Ukrajine, Kitajske, Rusije itd.

Medletna primerjava izdanih dovoljenj za stalno prebivanje pokaže, da je število izdanih dovoljenj že v letu 1999 znatno preseglo dolgoletno povprečje, še večje odstopanje pa je vidno v letu 2000 in se bo po pričakovanjih ponovilo leta 2002, saj je bilo že do 30. 9. 2002 izdanih 3.493 dovoljenj za stalno prebivanje. Odstopanja od povprečja so posledica uveljavitve zakona o urejanju statusa državljanov držav naslednic nekdanje SFRJ v letu 1999. 7.141 izdanih dovoljenj v letu 2000 je odraz pristopa ministrstva, pristojnega za notranje zadeve, da takoj oziroma kar najhitreje reši tiste vloge, ki so bile ob vložitvi popolne in zato ni bilo potrebno izvajati dodatnega dokaznega postopka.

Ne glede na to, da je bilo od osamosvojitve države izdanih 20.088 dovoljenj za stalno prebivanje jih je bilo na dan 31. 4. 2002 veljavnih še 17.389. Razkorak med obema številkama je pripisati dejstvu, da je precej tujcev pridobilo državljanstvo Republike Slovenije, nekaj tujcev je umrlo, ali pa se je dovoljenju odpovedalo.

Po letu 1998 pomembnost deleža tujih državljanov v prebivalstvu Slovenije ponovno rahlo raste, vendar stopnja rasti po letu 1999 pada. Ni še jasno, ali gre le za kratkoročni fenomen, ki je lahko posledica različnih vzrokov, med drugimi tudi skromnih stopenj priliva, naturalizacije (1.305 oseb v letu 2001) in uradnega priznavanja segmenta populacije oziroma urejanja statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje Jugoslavije. Kljub nihanjem se delež tujcev v zadnjih letih ni bistveno spremenil in s približno dvema odstotkoma v celotnem prebivalstvu ostaja med najnižjimi v Evropi. Več kot 90 odstotkov tujcev v Sloveniji je državljanov Bosne in Hercegovine, Hrvaške, ZR Jugoslavije in Makedonije.

Po letu 1998, ko je bil zabeležen negativni selitveni prirast, je ponovno več priseljnih kot odseljenih tujih državljanov. Skupni selitveni prirast je tako v zadnjih treh letih pozitiven (2.615 v letu 2000) navkljub negativni neto migraciji državljanov Republike Slovenije (-624 v letu 2000). Razlogi za priseljevanje so različni. V letu 2000 se je po podatkih o dovoljenjih za prvo prebivanje (3.851) več kot polovica tujcev priselila zaradi zaposlitve in dela, nekaj manj kot četrtina pa zaradi združevanja družine. Po spolni strukturi v prvi skupini prevladujejo moški (87%) in v drugi ženske (62%). Državljanska sestava v glavnem odseva sestavo tuje populacije.

Od 25. 6. 1991 do 30. 9. 2002 je bilo vloženih skupaj 205.544 vlog za pridobitev slovenskega državljanstva, od tega je bilo z dokončnim upravnim aktom rešenih 201.028 vlog, na odločitev pa čaka še 4.516 oseb, od katerih je v postopku 3.569 oseb, 947 oseb pa čaka na uvedbo postopka.

Ugotovimo lahko, da je v enajstletnem obdobju samostojnosti Republike Slovenije 191.429 oseb pridobilo državljanstvo Republike Slovenije, na dan 30. 9. 2002 je imelo 17.389 oseb veljavno dovoljenje za stalno prebivanje, 33.278 oseb je imelo veljavni začasni status (veljavno dovoljenje za začasno prebivanje, veljavni delovni ali poslovni vizum), 1.273 oseb ima veljaven status po zakonu o začasnem zatočišču (Uradni list RS, št. 20/97, 94/2000 – odločba US in 67/2002), 41 oseb ima status begunca, ki velja kot dovoljenje za stalno prebivanje.

Po podatkih Zavoda za zaposlovanje je bilo na zadnji dan oktobra 2001 v Sloveniji 33.773 tujih delavcev z različnimi delovnimi dovoljenji. Od teh jih ima 10.480 tudi dovoljenje za stalno prebivanje. V primerjavi z letom 1997 ugotavljamo rahel pad skupnega števila prijavljenih tujih delavcev. Največjo skupino tujih delavcev predstavljajo državljani drugih držav nekdanje Jugoslavije (77,6%). Drugo skupino tvorijo državljani drugih jugovzhodnih in vzhodnoevropskih držav, predvsem Ukrajine in Ruske federacije (14,5%). Od drugod je tujih delavcev malo, iz Kitajske na primer 121, iz visoko dohodkovnih držav (EU in ZDA) 135. Glede na spol prevladujejo moški, vendar je v drugi skupini več migrantk žensk. V izobrazbeni strukturi zaposlenih tujcev prevladujejo nekvalificirani delavci, skoraj 80 odstotno zaposleni v gradbeništvu. 623 delovnih dovoljenj je izdanih za samozaposlitev. Po navedbi istega vira je 4.187 tujcev v letu 2001 prvič prišlo v državo na podlagi dovoljenja za zaposlitev. Zakonsko določena kvota, omejena na 5 odstotkov aktivnega prebivalstva, je bila po navedbi Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve v letu 2001 izkoriščena 44 odstotno. Iz navedenih podatkov sledi, da so bila gibanja delovne sile v letu 2001 pod zakonsko določenim limitom. Uporaba kvotnega sistema poleg skupnega najvišjega števila tujih delavcev omogoča tudi številčno omejevanje prisotnosti tujih delavcev po posameznih namenih, oziroma možnost določanja podkvot, kar bo temeljilo na oceni potrebnosti kvotnih omejitev.

Od leta 1998 se je izrazito povečalo število prosilcev za azil, še posebno v letu 2000, ko je bilo 9.244 prošenj v primerjavi s 776 v letu poprej. V zgodnjih devetdesetih letih so prosilci skoraj izključno prihajali iz ZRJ, BiH in Albanije, v letu 2000 pa jih je bilo največ iz Irana, Turčije, Iraka in ZRJ. V letu 2001 se je število prosilcev ponovno občutno zmanjšalo in sicer na 1.511 oseb. Skupno ima v Sloveniji azil 41 oseb, od tega 25 od leta 2001.

Število oseb z začasnim zatočiščem se je od avgusta 1997 prepolovilo. Vendar že skoraj desetletje v Sloveniji biva 1.237 državljanov Bosne in Hercegovine z začasnim zatočiščem, kar narekuje potrebo po drugačni in trajnejši ureditvi njihovega statusa in njihovi integraciji. Državni zbor Republike Slovenije je 15. julija 2002 sprejel spremembe in dopolnitve zakona o začasnem zatočišču, s katerimi je trajneje uredil status oseb z začasnim zatočiščem. Po noveli zakona o začasnem zatočišču je bilo na dan 30. 9. 2002 izdanih 863 dovoljenj za stalno prebivanje, 207 oseb pa se je vrnilo v BiH.

V zadnjih letih se je povečalo tudi število ljudi, ki skušajo vstopiti, krajši čas ostati ali pa preiti Slovenijo, zakonito ali nezakonito. Z vizumskim režimom, ki vsebinsko ne odstopa od vizumskega režima v državah Evropske unije, je Slovenija v letu 2001 izdala 104.134 vstopnih vizumov (za približno tretjino več kot v letu 1999) in 10.205 tranzitnih vizumov (skoraj šestkrat več kot v letu 1999). Nezakonito prehajanje državne meje se je začelo povečevati v letu 1996 in se izrazito povečalo v letu 2000, predvsem zaradi večjih skupin državljanov Irana, v letu 2001 pa se je število obravnavanih oseb zmanjšalo za 42 odstotkov, na skupno 20.871. Nekoliko se je spremenila tudi njihova državljanska sestava, predvsem so to bili državljani Romunije, Iraka, Turčije, ZRJ in Makedonije. V prvem polletju leta 2002 je bilo obravnavanih 3.640 ali za 70 odstotkov manj ilegalnih prehodov državne meje kot v enakem obdobju leta 2001 (v prvem polletju 2001 je bilo teh 12.271). Najpogosteje so bili obravnavani državljani ZRJ, Makedonije in Turčije.

Zaradi kršitev zakona o tujcih je bilo v letu 2001 obravnavanih 15.251 oseb ali za 14.6 odstotkov manj kot v letu 2000. Največ primerov je bilo zaradi nedovoljenega prestopa državne meje, in sicer 11.466 ali za 16.8 odstotkov manj kot leta 2000. Zaradi nedovoljenega bivanja v državi je bilo vloženih 392 predlogov za uvedbo postopka o prekršku ali za 14.2 odstotkov manj kot v letu 2000. V prvem poletju leta 2002 je bilo obravnavanih 3.234 (8.672) oseb ali za 63 odstotkov manj kot leto prej. Največ primerov je bilo zaradi nedovoljenega prehoda državne meje, in sicer 2.087 ali za 57 odstotkov manj kot leta 2001. Zaradi nedovoljenega bivanja v državi je bilo vloženih 198 predlogov za uvedbo postopka ali za 19 odstotkov več kot v letu 2001.

Sorazmerno z naraščanjem števila ilegalnih prehodov državne meje je v zadnjih letih naraščalo tudi število obravnavanih kaznivih dejanj prepovedanega prehoda čez državno mejo. V letu 2001 je bilo sicer zaradi tega kaznivega dejanja osumljenih 743 oseb ali za 12,1 odstotkov manj oseb kot v letu 2000. V prvem polletju leta 2002 je bilo zaradi suma storitve kaznivega dejanja prepovedanega prehoda čez državno mejo osumljenih 547 ali za 46 odstotkov več oseb kot v enakem obdobju leta 2001. Poleg tega je bilo sodnikom za prekrške vloženih 210 ali za 16.6 odstotkov manj predlogov za uvedbo postopka o prekršku zoper osebe, ki so vodile oziroma pomagale tujcem prestopiti državno mejo zunaj mejnih prehodov.

V letu 2001 je bilo na mejnih prehodih zavrnjenih 59.917 oseb ali za 33.4 odstotkov več oseb. V prvem polletju leta 2002 je bilo zavrnjenih 22.771 oseb ali za 15 odstotkov manj kot v enakem obdobju leta 2001.

Skladno s sklepi Vlade Republike Slovenije z dne 18. 1. 2001 so bila v razreševanje problematike, poleg Ministrstva za notranje zadeve, intenzivnejše vključena tudi druga pristojna ministrstva, znotraj policije pa so bila v ta namen porazdeljena finančna sredstva. Vlada Republike Slovenije je s sklepom dne 14. 5. 2002 ugotovila, da se je nedovoljeno prehajanje državne meje zmanjšalo v takšni meri, da več ne ogroža stabilnosti notranjih razmer, kot je to ugotavljala v mesecu januarju 2001. V obdobju od 1. januarja do 30. septembra 2002 je bilo v primerjavi z enakim obdobjem leta 2001 obravnavanih 5.623 (v letu 2001 – 18.797) ilegalnih prehodov državne meje, kar predstavlja 70 odstotkov manj kot v enakem obdobju lani. Najpogosteje so bili obravnavani državljani ZRJ – 1.675 (v letu 2001 – 2.356), Makedonije – 1.039 (v letu 2001 – 1.492), Turčije – 680 (v letu 2001 – 3.006), Iraka – 428 (v letu 2001 – 2.989), BiH – 358 (v letu 2001 – 337), Hrvaške – 296 (v letu 2001 – 401), Moldavije – 237 (v letu 2001 – 647), Romunije – 138 (v letu 2001 – 3.425) in Albanije (v letu 2001 – 16).

Po oceni policije je zmanjšanje nedovoljenega prehajanja državne meje posledica večje učinkovitosti pri varovanju državne meje in drugih ukrepov, med katerimi je pomembno boljše sodelovanje s sosednjimi varnostnimi organi in carinsko službo, predvsem na slovensko-hrvaški meji.

V zadnjem obdobju je bila sprejeta zakonodaja, ki jo je določila resolucija o imigracijski politiki Republike Slovenije in ureja področje azila, imigracije ter zaposlovanja tujcev. Sprejeti so bili: zakon o azilu, zakon o tujcih, zakon o policiji (Uradni list RS, št. 49/98, 93/2001, 52/2002 – ZDU-1 in 56/2002 – ZJU), zakon o zaposlovanju in delu tujcev (Uradni list RS, št. 66/2000), zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji. Zakon o azilu je bil v letu 2000 in 2001 dopolnjen in spremenjen v skladu s pravnim redom Evropske unije. V letu 2002 so bili sprejeti tudi zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o začasnem zatočišču, zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o tujcih in zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o državljanstvu (Uradni list RS, št. 96/2002) ter zakon o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št. 87/2002).

Na podlagi sprejetih predpisov in drugih sprejetih podzakonskih aktov je pravni red na področju azila, vstopa, gibanja in prebivanja tujcev, njihovega vračanja in izgona, zaposlovanja tujcev, nadzora državne meje in vizumskega režima ter sklepanja dvostranskih sporazumov o ponovnem sprejemu oseb usklajen s pravnim redom Evropske unije. Pravni red Republike Slovenije se bo moral tudi v nadaljevanju ažurno prilagajati spremembam in dopolnitvam pravnega reda Evropske unije na omenjenih področjih.

Tako ugotavljamo, da je v okvirih politično časovne razsežnosti strategije vključevanj v Evropsko unijo usklajevanje zakonodaje tega področja relativno uspešno, da pa so tako v smislu nadaljnjega prilagajanja evropskemu pravnemu redu kot njegove uveljavitve potrebne določene spremembe tudi na zakonodajnem področju. Sodelovanje z drugimi državami, meddržavnimi in naddržavnimi strukturami se je na tem področju v zadnjih dveh letih pospešeno in v glavnem pozitivno razvijalo. Vendar oblikovanje in stalno dograjevanje politike migracij in azila ne more biti videno kot uveljavljanje ustavnih in mednarodno pravnih načel, ali ožje, v luči priključevanja Evropski uniji, harmonizacije notranje zakonodaje tega področja z evropskim pravnim redom, temveč kot tematsko področje, ki je z lastno strategijo, načeli, izhodišči in pravili integralna in fleksibilna entiteta prebivalstvenega, gospodarskega, družbeno – kulturnega in političnega razvoja Republike Slovenije. Glede na slednje ocenjujemo, da se druge relevantne politike, kot so zunanja in varnostna politika, pa tudi zaposlitvena, investicijska, izobraževalna, znanstveno – raziskovalna, socialna in zdravstvena politika, še niso dovolj uskladile z načeli in cilji celovite migracijske politike, čeprav so nekatera področja pri tem aktivnejša in bolj sistematična, kot na primer pristop Ministrstva za kulturo.

Upravičeno lahko rečemo, da je tudi zaradi tega prihajalo do različnih neusklajenih aktivnosti, podvajanj in celo tekmovanj, kar je privedlo do negativnih učinkov za nekatere skupine migrantov in do večje kritike upravljanja z migracijami in različnimi kategorijami migrantov – med drugim iskalcev azila, oseb z začasnim zatočiščem in nezakonitih migrantov oziroma prebežnikov. S hkratnim povečanjem števila prosilcev za azil in neregularnih prestopov državne meje, je morda prav kritika, negodovanje in odpor posameznih državljanov ali skupin civilne družbe, domačih in mednarodnih nevladnih organizacij, delujočih na področju človekovih pravic in človekoljubnosti, privedla do spoznanja, da je lahko ekonomska, socialna, politična in človeška cena za državo in družbo večja kot so stroški dosledne, celovite in koordinirane migracijske politike.