Odločba o ugotovitvi, da sta Zakon o parlamentarni preiskavi in Poslovnik o parlamentarni preiskavi v neskladju z Ustavo, in o razveljavitvi Akta o odreditvi parlamentarne preiskave za ugotovitev politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij, ki naj bi sodelovali pri pripravi in izvedbi političnega in kazenskega pregona zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih, zaradi suma, da so bile v postopkih zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih huje kršene in nedopustno zlorabljene določbe Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Ustave Republike Slovenije, Zakona o kazenskem postopku, Kazenskega zakonika ter Zakona o državnem svetu, in ugotovitev domnevnega nezakonitega upravljanja in vodenja določenih evidenc Policije, kolikor se nanaša na presojo pravilnosti konkretnih sodnih odločitev in ugotavljanje odgovornosti sodnikov za odločitve v konkretnih sodnih postopkih

476. Odločba o ugotovitvi, da sta Zakon o parlamentarni preiskavi in Poslovnik o parlamentarni preiskavi v neskladju z Ustavo, in o razveljavitvi Akta o odreditvi parlamentarne preiskave za ugotovitev politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij, ki naj bi sodelovali pri pripravi in izvedbi političnega in kazenskega pregona zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih, zaradi suma, da so bile v postopkih zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih huje kršene in nedopustno zlorabljene določbe Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Ustave Republike Slovenije, Zakona o kazenskem postopku, Kazenskega zakonika ter Zakona o državnem svetu, in ugotovitev domnevnega nezakonitega upravljanja in vodenja določenih evidenc Policije, kolikor se nanaša na presojo pravilnosti konkretnih sodnih odločitev in ugotavljanje odgovornosti sodnikov za odločitve v konkretnih sodnih postopkih

Številka: U-I-246/19-41

Datum: 7. 1. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sodnega sveta, na seji 7. januarja 2021

Zakon o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93) in Poslovnik o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93 in 33/03) sta v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljene protiustavnosti iz 1. točke tega izreka je za oceno skladnosti akta o odreditvi parlamentarne preiskave z ustavno neodvisnostjo sodnikov pristojno Ustavno sodišče. Zahtevo za oceno skladnosti akta o odreditvi parlamentarne preiskave lahko vloži Sodni svet v roku 30 dni od objave akta o odreditvi parlamentarne preiskave v Uradnem listu Republike Slovenije.

Akt o odreditvi parlamentarne preiskave za ugotovitev politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij, ki naj bi sodelovali pri pripravi in izvedbi političnega in kazenskega pregona zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih, zaradi suma, da so bile v postopkih zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih huje kršene in nedopustno zlorabljene določbe Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Ustave Republike Slovenije, Zakona o kazenskem postopku, Kazenskega zakonika ter Zakona o državnem svetu, in ugotovitev domnevnega nezakonitega upravljanja in vodenja določenih evidenc Policije (Uradni list RS, št. 46/19) se razveljavi, kolikor se nanaša na presojo pravilnosti konkretnih sodnih odločitev in ugotavljanje odgovornosti sodnikov za odločitve v konkretnih sodnih postopkih.

Sodni svet (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti Zakona o parlamentarni preiskavi (v nadaljevanju ZPPre) in Poslovnika o parlamentarni preiskavi (v nadaljevanju PoPP). Predlagatelj trdi, da je v navedenih aktih protiustavna pravna praznina, saj akta ne določata ustreznega mehanizma, s katerim bi bilo mogoče preprečiti parlamentarne preiskave, ki protiustavno posegajo v neodvisnost sodstva in omogočajo nedopustne pritiske na delo sodnikov.

Predlagatelj uvodoma opozarja na konkretno parlamentarno preiskavo, uvedeno z Aktom o odreditvi parlamentarne preiskave za ugotovitev politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij, ki naj bi sodelovali pri pripravi in izvedbi političnega in kazenskega pregona zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih, zaradi suma, da so bile v postopkih zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih huje kršene in nedopustno zlorabljene določbe Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Ustave Republike Slovenije, Zakona o kazenskem postopku, Kazenskega zakonika ter Zakona o državnem svetu, in ugotovitev domnevnega nezakonitega upravljanja in vodenja določenih evidenc Policije (v nadaljevanju Akt o odreditvi parlamentarne preiskave v zadevi Franc Kangler in drugi). Predlagatelj meni, da je Državni zbor z uvedbo te preiskave presegel svoje ustavno in zakonsko določene pristojnosti in posegel v sodno vejo oblasti. Po mnenju predlagatelja ta preiskava ni bila odrejena v zvezi z morebitnimi sistemskimi težavami pri delovanju sodstva in sodne uprave; predmet parlamentarne preiskave niso splošni pojavi v sodstvu, problemi delovanja sodstva kot celote in/ali razvojni trendi v sodstvu. Preiskava naj bi bila (med drugim) odrejena v zvezi z izvrševanjem sodne funkcije konkretnih sodnikov v konkretnem sodnem postopku, tj. v zaključenem kazenskem postopku zoper Franca Kanglerja v zadevi Ježovita. Predlagatelj citira dela akta, iz katerih po njegovi oceni izhaja, da naj bi v okviru te preiskave Državni zbor kot politični organ obravnaval dejanja, ki so jih v okviru svoje funkcije opravljali sodniki kot nosilci neodvisne sodne veje oblasti. S tem naj bi bila ustvarjena možnost dejanskega političnega obravnavanja in nedopustnega pritiska na delo sodnikov. Šlo naj bi tudi za učinek politične grožnje prihodnjemu delu sodnikov, ki naj bi jim bilo na podlagi take odločitve Državnega sveta in Državnega zbora nedvoumno sporočeno, da bodo lahko v nasprotju z Ustavo obravnavani zaradi ugotavljanja svoje politične odgovornosti (kar je funkcija parlamentarne preiskave) pred nosilci zakonodajne veje oblasti, če bodo sprejemali odločitve, ki slednjim ne bodo po volji. Predlagatelj meni, da je Državni zbor v konkretnem primeru odredil parlamentarno preiskavo z jasno deklariranim namenom ocenjevanja pravnomočno končanega sodnega postopka. Preiskava naj bi bila usmerjena v sodnike, tj. v nosilce javne oblasti, ki niso politično odgovorni Državnemu zboru. Poleg tega pri preiskavi očitno naj ne bi šlo za zadevo javnega pomena v smislu 1. člena ZPPre.

Predlagatelj nadalje navaja, da je v skladu s 93. členom Ustave in 1. členom ZPPre namen parlamentarne preiskave ugotavljanje in raziskovanje dejanskih stanj, ki bodo podlaga za sprejemanje (pravnih in političnih) odločitev Državnega zbora, predmet parlamentarne preiskave pa je omejen z ustavnimi pristojnostmi Državnega zbora. Predmet parlamentarne preiskave ne sme posegati niti v (izključne) pristojnosti izvršilne oblasti niti v pristojnosti sodstva. Po mnenju predlagatelja iz načela delitve oblasti iz 3. člena Ustave in iz na njem temelječega načela neodvisnosti sodstva iz 125. člena Ustave izhaja prepoved, da bi druga veja oblasti sprejemala odločitve, ki se nanašajo na konkretne sodne postopke, ne glede na to, ali so ti še odprti ali že končani. Tudi naknadno obravnavanje že pravnomočnega sodnega postopka ali sodne odločbe, raziskovanje njunega morebitnega ozadja, okoliščin, v katerih je odločba nastajala ali postopek tekel, njuno interpretiranje ali reinterpretiranje naj bi bilo s strani parlamentarne komisije nedopustno. Preverjanje zakonitosti in primernosti sodnih postopkov in odločb v organih in z mehanizmi, ki so zunaj sodne oblasti, naj bi pomenilo poseg v sodno oblast. Predlagatelj opozarja tudi, da v skladu s prvim odstavkom 134. člena Ustave sodniki v postopku parlamentarne preiskave ne smejo biti zaslišani o vprašanjih, ki so oziroma so bila predmet odločanja v sodnem postopku. Opozarja, da so kontrolni mehanizmi sodstva zagotovljeni znotraj sodstva samega.

Glede na navedeno predlagatelj meni, da parlamentarna preiskava, ki bi preverjala določeno odločitev sodišča, ni v skladu z Ustavo. Prav tako ne parlamentarna preiskava, s katero bi se uveljavljala politična odgovornost sodnika, saj naj sodniki ne bi bili politično odgovorni. Izpodbijana predpisa po oceni predlagatelja omogočata, da sodnik kot nosilec dela oblasti v parlamentarni preiskavi dobi položaj preiskovanca ali priče zaradi odločitev, ki jih je sprejel pri sojenju. Predlagatelj ne trdi, da navedena predpisa dajeta pravno podlago za izvedbo takšnih preiskav. Po oceni predlagatelja 1. člen ZPPre, ki določa, da je pristojnost parlamentarne preiskave omejena s pristojnostmi Državnega zbora, prepoveduje preiskave, ki bi nedopustno posegale v sodno vejo oblasti. Vendar pa predlagatelj trdi, da prepoved ostaja na ravni načela, saj niso vzpostavljeni ustrezni mehanizmi, s katerim bi jo bilo mogoče v dejanskosti uveljaviti. Po mnenju predlagatelja noben pravno urejen postopek ne more ustavnoskladno delovati, če ne vsebuje določenih varovalk proti protiustavnemu izvrševanju pravic udeležencev postopka.

Predlagatelj opozarja, da Državni zbor ne more uskladiti protiustavne zahteve za parlamentarno preiskavo z Ustavo oziroma je zavrniti. ZPPre namreč ne predvideva t. i. ugovora protiustavnosti, čeprav je bilo o njem v zakonodajnem postopku veliko govora oziroma ga je eden od osnutkov ZPPre celo predvideval. ZPPre in PoPP tudi ne vsebujeta mehanizmov, na podlagi katerih bi bilo mogoče izpodbijati sprejete akte o odreditvi parlamentarne preiskave. Akta o odreditvi parlamentarne preiskave naj tudi ne bi bilo mogoče napasti pred Ustavnim sodiščem v postopku z ustavno pritožbo ali v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, saj je Ustavno sodišče že odločilo, da akt o odreditvi parlamentarne preiskave ni niti splošen niti posamičen akt. Zoper akt o parlamentarni preiskavi naj končno ne bi bilo na voljo niti sodno varstvo v upravnem sporu. Na podlagi navedenih predpisov naj torej ne bi bilo omejitev za odreditev protiustavne parlamentarne preiskave, hkrati pa odločitve o odreditvi protiustavne parlamentarne preiskave naj ne bi bilo mogoče izpodbijati. Iz teh razlogov sta po stališču predlagatelja ZPPre in PoPP v neskladju z Ustavo. Predlagatelj meni, da ne gre za situacijo, ko bi bilo protiustavnost mogoče preprečiti z ustrezno interpretacijo navedenih predpisov. Uveljavljanje protistavnosti odreditve parlamentarne preiskave naj bi bilo mogoče le na podlagi izrecne zakonske določbe, ZPPre pa bi moral urediti tudi ustrezen postopek in ukrepe pristojnega sodišča.

Po mnenju predlagatelja bi morala taka ureditev zajemati varstvo neodvisnosti sodnikov, to varstvo pa bi moralo biti institucionalno, kar pomeni, da bi moral imeti najmanj Sodni svet, kot temeljni organ za varstvo neodvisnosti sodstva in sodnikov, možnost zahtevati sodno presojo akta o odreditvi parlamentarne preiskave. Po mnenju predlagatelja namreč z vidika varstva neodvisnosti sodstva ne bi bilo ustavnoskladno, da bi se posamezni sodnik moral v tovrstnih postopkih braniti sam.

Iz navedenih razlogov predlagatelj meni, da sta izpodbijana predpisa v neskladju z 2., 3., 125. in 134. členom Ustave.

Ustavno sodišče je zahtevo vročilo Državnemu zboru. V zvezi z navedbami zahteve o protiustavnosti konkretne parlamentarne preiskave Državni zbor opozarja, da v postopku abstraktne presoje zakona in poslovnika ni mogoče ocenjevati postopkov parlamentarnih preiskav, ki tečejo ta čas. Po oceni Državnega zbora so navedbe predlagatelja o konkretni parlamentarni preiskavi za presojo ustavnosti ZPPre in PoPP pomembne le v smislu vsebinske interpretacije zakona s strani upravičenih predlagateljev parlamentarnih preiskav.

Državni zbor meni, da mora biti pri odrejanju parlamentarnih preiskav sicer spoštovano načelo delitve oblasti, vendar pa, glede na naravo in smisel parlamentarne preiskave, ZPPre ni mogoče razlagati tako, da so sodna veja oblasti in njeni nosilci v celoti izključeni iz predmeta parlamentarne preiskave. Navedeno naj bi izhajalo tudi iz odločbe Ustavnega sodišče št. U-I-244/99 z dne 15. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 59/2000, in OdlUS IX, 157).

Državni zbor navaja, da ZPPre zoper akt o odreditvi parlamentarne preiskave sicer res ne določa sodnega varstva, vendar pa ga po drugi strani tudi ne izključuje. Ustavno sodišče naj bi bilo tisto, ki je zaradi narave tega akta odločilo, da tega akta ni mogoče izpodbijati s pravnim sredstvom pred sodiščem. Državni zbor pojasnjuje, da po dosedanji presoji Ustavnega sodišča akt o odreditvi parlamentarne preiskave ni akt, ki bi ga Ustavno sodišče lahko presojalo v postopku ustavne pritožbe ali v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti splošnih aktov. Iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-244/99 naj bi izhajalo tudi, da akt o odreditvi parlamentarne preiskave ni akt, zoper katerega bi po Ustavi moralo biti zagotovljeno sodno varstvo, saj navzven ne povzroča pravnih učinkov in ne posega v pravice posameznikov. Če pa pride do posega v ustavno varovani položaj posameznika v postopku parlamentarne preiskave, naj bi bilo po presoji Ustavnega sodišča sodno varstvo zagotovljeno. Državni zbor v zvezi s tem opozarja na 13. člen ZPPre, v skladu s katerim se prisilni ukrepi zoper preiskovance, priče in izvedence (privedba, kazni, hišna in osebna preiskava, zaseg predmetov) izvajajo preko sodišča. Preiskovalna komisija mora tako pri sodišču vložiti obrazloženo zahtevo in priložiti sklep o predmetu preiskave. Če zaprošeno sodišče meni, da zahteva ni v skladu z zakonom, zahteva odločitev višjega sodišča. Ta sodna presoja vključuje tudi presojo ustavnosti predlaganega ukrepa. S tem sta po mnenju Državnega zbora varovani tudi neodvisnost sodnikov in njihova imuniteta. Če bi na primer preiskovalna komisija postavila sodniku kot priči vprašanje, s katerim bi posegla v njegovo neodvisnost, in bi sodnik odklonil odgovor na to vprašanje, komisija pa bi ga hotela prisiliti v pričanje z izrekom denarne kazni, bi o upravičenosti (ustavnosti in zakonitosti) odklonitve odgovora na vprašanje odločalo pristojno sodišče. Državni zbor opozarja, da je sodno varstvo po stališču Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-244/99 zagotovljeno tudi zoper odločitev o položaju preiskovanca. Iz navedenega po oceni Državnega zbora izhaja, da Ustava zoper akt o odreditvi parlamentarne preiskave ne zahteva sodnega varstva, zoper akte v postopku parlamentarne preiskave, s katerimi se posega v pravice udeležencev, pa je sodno varstvo zagotovljeno. Zato po mnenju Državnega zbora glede vprašanja sodnega varstva v ZPPre ni zatrjevane protiustavne pravne praznine.

Državni zbor nadalje opozarja, da je o tem, ali bi bilo treba vzpostaviti določen mehanizem za preprečevanje protiustavnih parlamentarnih preiskav, razprava potekala že ob sprejemanju ZPPre in PoPP. V nadaljevanju to razpravo tudi podrobno opisuje. Bistveni poudarek tega dela odgovora je, da je Predlog ZPPre v 2. členu predvideval možnost, da mora Državni zbor v primeru, če nastane dvom o dopustnosti parlamentarne preiskave oziroma če nastane dvom, ali gre za zadevo javnega pomena, na zahtevo najmanj tretjine poslancev zahtevati zavezujoče mnenje Ustavnega sodišča, in sicer še preden odloči o predlogu za odreditev parlamentarne preiskave oziroma še preden na zahtevo za uvedbo parlamentarne preiskave parlamentarno preiskavo odredi. Državni zbor navaja, da ta predlog nato ni bil sprejet, saj je večina poslancev ocenila, da bi bil takšen način odločanja Ustavnega sodišča ne samo neobičajen (od daleč podoben le pristojnostim dajanja mnenja v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe po drugem odstavku 160. člena Ustave), temveč bi se z njim postopek parlamentarne preiskave tudi zavlekel. Predlagani pravni mehanizem za odpravo morebitne nedopustnosti parlamentarne preiskave naj bi torej poslanci zavrnili tako zaradi ustavnopravnih kot tudi zaradi vsebinskih razlogov.

Glede na ustaljeno presojo Ustavnega sodišča, da akt o odreditvi parlamentarne preiskave ni ne predpis, ker navzven ne povzroča pravnih učinkov, in ne posamičen akt, ker se z njim ne posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, se po oceni Državnega zbora v izhodišču zastavlja vprašanje, ali po naravi stvari takšen akt sploh lahko posega v ustavno varovani položaj drugih vej oblasti oziroma njihovih nosilcev, saj nima, vsaj ne navzven, pravne narave. Če je odgovor negativen in gre za političen akt, kar naj bi bilo večinsko stališče poslancev v postopku sprejemanja ZPPre, po oceni Državnega zbora pravni mehanizem za zagotavljanje skladnosti akta z Ustavo ni potreben oziroma ni dopusten. Če pa je odgovor pozitiven, se Državni zbor sprašuje, kakšen pravni mehanizem bi bil glede na 93. člen Ustave sploh ustavno dopusten.

Državni zbor izraža dva ustavnopravna pomisleka glede stališča predlagatelja, da bi protipravno praznino lahko zapolnili le tako, da bi v ZPPre izrecno določili sodno varstvo zoper akt o odreditvi parlamentarne preiskave. Prvi pomislek je, da bi sodno varstvo, ki bi ga morebiti predpisal ZPPre – pa naj bo to zagotovljeno pred Ustavnim sodiščem ali v upravnem sporu (in po izčrpanju pravnih sredstev v postopku z ustavno pritožbo) – ob istočasni izdaji začasne odredbe, precej ohromilo postopek parlamentarne preiskave. V zvezi s tem se Državni zbor sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-50/11 z dne 23. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 55/11, in OdlUS XIX, 24; 7. točka obrazložitve) in na sklep Ustavnega sodišča št. U-l-244/99 z dne 9. 12. 1999 (12. točka obrazložitve).

Drugi pomislek Državnega zbora je povezan s pristojnostmi Ustavnega sodišča. Državni zbor navaja, da v skladu z enajsto alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave zakon sicer lahko določi pristojnosti Ustavnega sodišča, da odloča tudi o drugih zadevah, vendar pri tem presoja zakonodajalca ni neomejena. Na podlagi te določbe Ustave nekateri zakoni določajo pristojnost Ustavnega sodišča, pri čemer gre zlasti za odločanje v volilnem sporu, o dopustnosti zakonodajnega in lokalnega referenduma in za odločanje o ustavnosti sklepa Državnega zbora o razpustitvi občinskega sveta ali razrešitvi župana. Glede na specifično naravo akta o odreditvi parlamentarne preiskave, ki ni ne predpis ne posamičen akt, se Državnemu zboru zastavlja vprašanje, ali bi bila takšna nova pristojnost Ustavnega sodišča sploh ustavno dopustna. Pri tem Državni zbor opozarja na stališče Ustavnega sodišča, da širitev obsega pristojnosti Ustavnega sodišča z zakoni ne sme biti nekritična in samovoljna. Pri uporabi tega pooblastila mora zakonodajalec upoštevati načelo pravne države, druge določbe Ustave ter pomen in vlogo Ustavnega sodišča v ustavnem sistemu. Morebitne dodatne pristojnosti Ustavnega sodišča mora določiti tako, da ohranja konsistenten pravni sistem, in ne sme posegati v položaj Ustavnega sodišča v celotnem pravnem sistemu v razmerju do zakonodajne, izvršilne in sodne veje oblasti (odločba Ustavnega sodišča št. U-l-2/06 z dne 16. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 16; 20. točka obrazložitve). Po navedbah Državnega zbora je temeljna pristojnost Ustavnega sodišča presoja ustavnosti in zakonitosti predpisov (prvih pet alinej prvega odstavka 160. člena Ustave) in odločanje o ustavnih pritožbah z vidika kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin (šesta alineja 160. člena Ustave). Edini primer, ko Ustavno sodišče poda predhodno mnenje o predlogu (pravnega) akta, ureja drugi odstavek 160. člena Ustave, v skladu s katerim je Ustavno sodišče pristojno za predhodno (a priori) presojo skladnosti mednarodnih pogodb z Ustavo, kar je izjema v siceršnjem sistemu a posteriori presoje. Namen predhodne kontrole mednarodnih pogodb je preprečiti, da bi država v trenutku ratifikacije mednarodne pogodbe prevzela mednarodnopravno obveznost, ki bi bila v neskladju z Ustavo (mnenje Ustavnega sodišča št. Rm-2/02 z dne 5. 12. 2002, Uradni list RS, št. 117/02, in OdlUS XI, 246). Ker je vprašljiva sama narava akta o odreditvi parlamentarne preiskave, pri čemer je jasno le to, da ni ne predpis ne posamičen akt, in ker je v skladu z Ustavo a priori presoja Ustavnega sodišča v našem ustavnem sistemu izjema, izjeme pa je treba razlagati ozko, se Državnemu zboru zastavlja vprašanje, ali bi bila takšna pristojnost Ustavnega sodišča skladna z njegovim položajem v celotnem pravnem sistemu v razmerju do zakonodajne, sodne in izvršilne oblasti. Državni zbor navaja, da možnost, da se Ustavnemu sodišču pristojnosti določijo tudi z zakonom, teorija imenuje »dekonstitucionalizacija pristojnosti«. Zaradi pomembnosti in občutljivosti v sistemu delitve oblasti je v nekaterih primerjalnih ureditvah za sprejetje takšnih zakonov predpisana posebna, kvalificirana večina.

Državni zbor nadalje opozarja, da je parlamentarna preiskava ustavni institut, ki po eni strani zagotavlja Državnemu zboru mehanizem širšega družbenega nadzora v sistemu delitve oblasti, preko katerega vpliva na drugi dve veji oblasti in ju omejuje (načelo zavor in ravnovesij), po drugi strani pa institut manjšinske preiskave daje parlamentarni manjšini (tretjini poslancev) in Državnemu svetu kot drugemu domu parlamenta v sistemu asimetrične dvodomnosti ustavno pravico, da neposredno sproži preiskavo v zadevi javnega pomena. Institut manjšinske preiskave je po mnenju Državnega zbora pomemben nadzorni mehanizem parlamentarne manjšine (opozicije) nad delom izvršilne veje oblasti (odločba Ustavnega sodišča št. U-l-50/11, 7. točka obrazložitve). Poleg tega je zahteva Državnega sveta za odreditev parlamentarne preiskave ena najpomembnejših ustavnih pristojnosti Državnega sveta. Z uresničevanjem te pravice lahko Državni svet tudi posredno vpliva na različne odločitve, ki jih Državni zbor sprejema po opravljeni parlamentarni preiskavi (sprejetje ali sprememba ustrezne zakonodaje, zlasti pa lahko doseže uveljavljanje politične odgovornosti Vlade).

Državni zbor opozarja tudi, da zakonodajno-pravna služba Državnega zbora ob smiselni uporabi 27. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17 in 46/20 – PoDZ-1) poda mnenje k predlogu oziroma zahtevi za uvedbo parlamentarne preiskave z vidika formalne pravilnosti vložitve predloga oziroma zahteve in pristojnosti Državnega zbora za odreditev parlamentarne preiskave. V mnenju se zakonodajno-pravna služba opredeli tudi do vprašanj, ki so pomembna za določitev mej parlamentarne preiskave, in sicer do vprašanj izkazanosti javnega interesa (93. člen Ustave) ter spoštovanja načela delitve oblasti (3. člen Ustave), načela ustavnosti in zakonitosti (predvsem spoštovanje človekovih pravic in svoboščin) in načela določnosti (2. člen Ustave). Mnenje zakonodajno-pravne službe pošlje predsednik Državnega zbora predlagateljem predloga oziroma zahteve, ki po njegovi preučitvi pripravijo novo besedilo predloga oziroma zahteve, če in kolikor se s pripombami in predlogi zakonodajno-pravne službe strinjajo. Čeprav mnenje zakonodajno-pravne službe za predlagatelja ni pravno zavezujoče, je po oceni Državnega zbora določen mehanizem za zagotavljanje ustavne skladnosti akta o odreditvi parlamentarne preiskave.

Državni zbor v odgovoru predstavi tudi ureditev tega področja v Zvezni republiki Nemčiji, saj naj bi šlo za ureditev, po kateri se je slovenska ureditev parlamentarne preiskave zgledovala, poleg tega pa naj bi šlo tudi za edino ureditev, ki poleg slovenske pozna institut manjšinske preiskave. Državni zbor navaja, da je v nemškem zakonu o parlamentarni preiskavi predvideno pravno sredstvo za preprečitev nedopustne parlamentarne preiskave, a le v primeru manjšinske preiskave. Nemška Ustava naj bi določala, da parlament (Bundestag) lahko ustanovi preiskovalno komisijo, na zahtevo četrtine poslancev pa jo mora ustanoviti. Nemški zakon o parlamentarni preiskavi iz leta 2001 pa naj bi v tretjem odstavku 2. člena določal, da parlament v primeru, če meni, da je zahteva kvalificirane manjšine za ustanovitev preiskovalne komisije delno protiustavna, ustanovi preiskovalno komisijo na način, da omeji njeno preiskovalno pravico na tiste dele predmeta preiskave, ki jih Bundestag ne šteje za protiustavne. Zoper delno zavrnitev predmeta preiskave naj bi se vlagatelj zahteve (kvalificirana parlamentarna manjšina) lahko obrnil na Zvezno ustavno sodišče, saj pomeni delna zavrnitev predmeta preiskave poseg v njegovo ustavno pravico, da sproži parlamentarno preiskavo. Delno zavrnitev predmeta preiskave naj bi bilo treba zaradi učinkovitosti sodnega varstva pred Zveznim ustavnim sodiščem obrazložiti, pri čemer zgolj politični pomisleki in razlogi smotrnosti naj ne bi zadostovali. Kot temeljni razlog, zaradi katerega lahko večina z glasovanjem prepreči uvedbo nedopustne manjšinske preiskave, naj bi se v teoriji še pred sprejetjem zakona o parlamentarni preiskavi navajalo, da so preiskovalne komisije pomožni organi parlamenta, ki prav tako odgovarja za ustavno skladnost uvedene preiskave, zlasti nasproti državnim službam in zasebnikom, ki jih preiskava zadeva. Parlament naj bi bil odškodninsko odgovoren nasproti tretjim osebam za svoja protipravna ravnanja.

V zvezi z navedeno ureditvijo v Nemčiji Državni zbor opozarja, da je v nemški ureditvi ugovor nedopustnosti dovoljen le pri manjšinski preiskavi, resni in argumentirani ugovori in pomisleki glede ustavnosti in zakonitosti (dela) preiskave pa se lahko pojavijo ne le pri zahtevi za odreditev parlamentarne preiskave (manjšinska preiskava), temveč tudi pri predlogu za njeno odreditev (večinska preiskava), kar naj bi kazala tudi slovenska praksa odrejanja parlamentarnih preiskav. Zato ima po oceni Državnega zbora takšen pravni mehanizem omejen učinek in je instrument za preprečevanje protiustavnega predmeta preiskave le v primeru manjšinskih preiskav.

Državni zbor nadalje opozarja, da se lahko dvomi o ustavni skladnosti predmeta preiskave pojavijo tudi z vidika drugih ustavnih načel(na primer izkazanosti javnega interesa, avtonomije lokalnih skupnosti), zato naj morebitna zakonska sprememba ne bi mogla biti omejena na načelo neodvisnosti sodnikov.

Za primer, da bi Ustavno sodišče v izpodbijanih ZPPre in PoPP ugotovilo obstoj zatrjevane protiustavne pravne praznine zaradi neobstoja sodnega varstva zoper akt o odreditvi parlamentarne preiskave oziroma zaradi neobstoja pravnega mehanizma, s katerim bi se preprečila odreditev morebiti nedopustne (protiustavne) parlamentarne preiskave, Državni zbor predlaga, naj Ustavno sodišče do sistemske uskladitve izpodbijanih predpisov z Ustavo, ki bo zaradi zahtevnosti materije terjala določen čas, na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) določi način izvršitve svoje odločitve in začasno zapolni morebitno protiustavno pravno praznino. V načinu izvršitve naj določi temeljna (najnujnejša) pravila ravnanja Državnega zbora in ostalih subjektov v prehodnem obdobju, še posebej glede na to, da je v tej zadevi delno zadržalo tudi izvrševanje 1. do 7. točke Akta o odreditvi parlamentarne preiskave v zadevi Franc Kangler in drugi, kolikor se nanašajo na sodnike.

Odgovor Državnega zbora je bil vročen predlagatelju, ki se je o njem izjavil. Predlagatelj navaja, da v zahtevi za oceno ustavnosti ni trdil, da so sodna veja oblasti in njeni nosilci v celoti izključeni iz predmeta parlamentarne preiskave, kot naj bi to v odgovoru sugeriral Državni zbor. V zahtevi naj bi bilo jasno navedeno, da je konkretna parlamentarna preiskava sporna iz razloga, ker ni bila odrejena v zvezi z morebitnimi sistemskimi težavami pri delovanju sodstva in sodne uprave ali v zvezi s splošnimi pojavi v sodstvu, problemi delovanja sodstva kot celote ali razvojnimi trendi v sodstvu, ampak ker je njen namen ugotavljanje politične odgovornosti sodnikov oziroma ocenjevanje ravnanja posameznih sodnikov v že pravnomočno končanem konkretnem sodnem postopku. Predlagatelj ponovno poudarja, da je lahko posamezna parlamentarna preiskava odrejena le v mejah ustavnih pristojnostih Državnega zbora, predvsem pa vztraja pri stališču, da mora pravna ureditev tega instituta vsebovati tudi ustrezen (učinkovit) mehanizem za preprečitev njegove zlorabe.

Predlagatelj nasprotuje stališču Državnega zbora, da je četrti odstavek 13. člena ZPPre ustrezen pravni mehanizem za preprečitev posegov zakonodajne veje oblasti v sodno. Ta odstavek se namreč po stališču predlagatelja nanaša na fazo, ko je parlamentarna preiskava že odrejena, ko je preiskovalna komisija že imenovana in ko že izvaja preiskavo. Omenjena določba naj bi pomenila zgolj posredno pravno varstvo udeležencem parlamentarne preiskave oziroma zagotovilo, da se prisilni ukrepi zoper njih lahko izvajajo le preko sodišča, ki odloča o ustavnosti in zakonitosti predlaganih prisilnih ukrepov. Iz zakona naj ne bi izhajalo, da je sodišču dana pristojnost ugotavljanja, ali je sama preiskava odrejena skladno z zakonom, izrecno pa je določeno tudi, da zaprošeno sodišče ni upravičeno ocenjevati umestnosti ukrepa. Po navedbah predlagatelja tako po veljavni zakonski ureditvi ni mogoče preprečiti, da je posamezen sodnik določen kot oseba, ki se mora udeležiti parlamentarne preiskave kot preiskovanec (7. člen ZPPre), čeprav sodnik ni nosilec politične funkcije in se zato njegove politične odgovornosti ne more ugotavljati (1. člen ZPPre). Prav tako naj navedena zakonska določba ne bi mogla preprečiti, da se sodnika zaslišuje o tem, o čemer ni niti dolžan niti ne sme izpovedati skladno s svojim položajem neodvisnega nosilca sodne veje oblasti. Trenutna ureditev naj bi dopuščala odreditev parlamentarne preiskave, katere predmet, namen in obseg je v očitnem nasprotju s 1. členom ZPPre, ob tem pa naj bi bilo povsem mogoče, da v postopku sploh ne pride do situacije, ko bi bili potrebni prisilni ukrepi in s tem presoja sodišča. Zato bi moral biti po oceni predlagatelja že v fazi odločanja o odreditvi parlamentarne preiskave, ne pa šele, ko se preiskava že izvaja, na voljo mehanizem, ki bi preprečeval odreditev parlamentarne preiskave v nasprotju s 93. členom Ustave in 1. členom ZPPre.

Po stališču predlagatelja ni pomembno, kakšna je narava akta o odreditvi parlamentarne preiskave, ampak kakšne so njegove dejanske in pravne posledice. Tudi če gre za akt, ki ne povzroča takojšnjih in neposrednih pravnih učinkov v razmerju do posameznikov ter ima predvsem notranje pravne učinke, naj to ne bi pomenilo, da z njim in na njegovi podlagi ni mogoče nedopustno poseči v drugo vejo oblasti. Da je to mogoče, naj bi bilo razvidno prav iz z zahtevo povezanega primera uvedbe parlamentarne preiskave. Zato naj bi bilo ključnega pomena, da sistem vsebuje ustrezen pravni mehanizem za preprečitev odreditve protiustavne parlamentarne preiskave.

Predlagatelj ponovno poudarja, da bi morala biti neodvisnost sodnika in s tem neodvisnost sodne veje oblasti ustrezno varovana ne samo na individualni, temveč tudi na sistemski (institucionalni) ravni. In ravno v tem pogledu naj bi bila trenutna zakonska ureditev obremenjena s pravno praznino, ki naj je ne bi bilo mogoče zapolnjevati zgolj z ustavnoskladno razlago ZPPre in PoPP, kar naj bi potrdili konkretni dogodki. Sodniki, ki bi se na podlagi dokaznega sklepa preiskovalne komisije znašli bodisi v vlogi preiskovancev bodisi v vlogi prič, po oceni predlagatelja v trenutni ureditvi nimajo ustreznega pravnega varstva zoper poseg v njihovo neodvisnost, kar naj bi pomenilo resno in nepopravljivo grožnjo njihovi neodvisnosti in s tem pravilnemu delovanju pravne države.

Po mnenju predlagatelja ni utemeljen pomislek Državnega zbora, da bi morebitno sodno varstvo ob istočasni izdaji začasne odredbe postopek parlamentarne preiskave precej ohromilo. Predlagatelj v zvezi s tem navaja, da je načelo delitve oblasti eno temeljnih načel Ustave, ki ga je treba varovati, neodvisnost sodstva (125. člen Ustave) pa je vsaj enako pomembna ustavna kategorija kot parlamentarna preiskava (93. člen Ustave), če ne še bolj.

V zvezi s pomislekom Državnega zbora o dopustnosti morebitne nove pristojnosti Ustavnega sodišča pa predlagatelj meni, da uvedba ustreznega pravnega mehanizma za preprečitev protiustavnih parlamentarnih preiskav ne bi pomenila nekritične in samovoljne širitve pristojnosti Ustavnega sodišča, ampak uresničitev načela pravne države.

Nikakor pa se predlagatelj ne strinja s trditvijo Državnega zbora, da mehanizem za zagotavljanje ustavne skladnosti akta o odreditvi parlamentarne preiskave predstavlja mnenje zakonodajno-pravne službe Državnega zbora, ki ga ta poda k predlogu ali zahtevi za uvedbo parlamentarne preiskave. Upoštevaje dogajanje v sprožilnem primeru te zahteve je po oceni predlagatelja popolnoma jasno, da mnenje zakonodajno-pravne službe ni ustrezen oziroma učinkovit mehanizem, ki bi preprečeval odreditev in tek protiustavne parlamentarne preiskave.

Ustavno sodišče je s sklepom z dne 21. 11. 2019 Državnemu svetu v tej zadevi priznalo pravico do udeležbe v postopku in ga pozvalo, naj se izjavi o zahtevi.

Državni svet meni, da ni sprejemljivo, da se parlamentarna preiskava, v kateri so predmet obravnavanja ravnanja pravosodnih organov in nosilcev funkcij v teh organih, popolnoma nekritično in brez resne presoje opredeli kot nedopustna in posegajoča v neodvisnost pravosodnih organov. Paziti naj bi bilo treba, da se pozornost ne usmeri samo na presojo, ali bi se pod določenimi okoliščinami lahko zgodilo, da bi Državni zbor sprejel akt o odreditvi parlamentarne preiskave, ki bi presegal njegove pristojnosti. Pozornost naj bi bilo treba usmeriti tudi na obravnavanje vprašanj, kot so namen, vsebina in vloga instituta parlamentarne preiskave v ustavni demokraciji ter varstvo vladavine prava kot instrumenta nadzora državnih oblasti.

Iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-244/99 naj bi izhajalo, da mora tehtanje ravnotežja med varstvom ustavnih pravic in parlamentarno preiskovalno pristojnostjo, kadar takega ravnotežja ne ureja ZPPre, opraviti vsaka posamična preiskovalna komisija. Ustava naj bi zavezovala neposredno vse veje oblasti, zato naj bi bila tudi parlamentarna preiskovalna komisija pri svojem delu zavezana spoštovati načelo delitve oblasti. Če se posamezna preiskovalna komisija pri svojem delu tega ne loti s preudarnostjo, se sicer po navedbah Državnega sveta lahko zgodi, da prestopi meje svoje pristojnosti, vendar to naj ne bi pomenilo, da je predpis protiustaven; šlo naj bi za vprašanje izvrševanja predpisa.

Državni svet opozarja na pomen sistema zavor in ravnovesij kot bistvenega dela načela delitve oblasti. Trdi, da mora imeti v sistemu delitve oblasti vsaka veja oblasti omejeno moč, hkrati pa mora imeti tudi možnost, da obe drugi veji podvrže nadzoru. Po oceni Državnega sveta v zaprtem sistemu (kot je tudi pravosodje) ni možno pričakovati, da bodo sistem sam oziroma v njem udeležene osebe prepoznale v sistem vgrajene napake in nevarnosti, zato je potreben zunanji pogled, ki ga po naravi stvari lahko nudi le druga veja oblasti. Če se pojavi dvom o ustavnosti in zakonitosti katere od vej oblasti, naj bi bila naloga drugih vej oblasti, da posredujeta in sprožita ustrezne mehanizme za uveljavljanje odgovornosti.

Po oceni Državnega sveta primerjalnopravno gledano ni nemogoče, da bi Ustavno sodišče presojalo tudi akte parlamenta, ki po svoji vsebini niso zakon. V primeru dvoma, ali neki predlog ali zahteva za uvedbo parlamentarne preiskave presega meje pristojnosti Državnega zbora, pa tudi naj ne bi bilo nemogoče, da bi Ustavno sodišče to vprašanje presojalo skozi institut kompetenčnega spora na podlagi 160. člena Ustave.

Državni svet v nadaljevanju predstavi svoje videnje namena parlamentarne preiskave in razmerja parlamentarne preiskave do sodstva. Meni, da so preiskovalne komisije vitalni organ za učinkovito uresničevanje načela delitve oblasti, kadar se pojavljajo dvomi o ustavni skladnosti in zakonitosti delovanja organov države. Parlamentarna preiskava naj bi po svoji naravi presegala okvir izvršilne in upravne veje oblasti in naj bi pomenila izjemno sredstvo za preiskovanje vpletenosti nosilcev javnih funkcij v t. i. politične afere, zlorabo oblasti in podobno. Preiskovalna komisija naj pri tem ne bi opravljala niti sodne funkcije niti funkcije pregona kaznivih dejanj, pri delu pa naj bi morala spoštovati meje svojega delovanja in pristojnosti Državnega zbora. Njen namen naj bi bil, da prek proučevanja, ugotavljanja in ocenjevanja negativnih pojavov v družbi zbere čim več in čim bolj popolne informacije, na podlagi katerih lahko Državni zbor sprejme akte iz svoje pristojnosti.

Po mnenju Državnega sveta se Državni zbor (in posledično preiskovalna komisija) ne more vmešavati v delo posameznega sodnika glede posameznih zadev, ki jih obravnava, medtem ko so delovanje sodnega sistema kot takega in anomalije v sistemu (na primer dolgotrajnost postopkov) lahko predmet parlamentarne preiskave. V zvezi s tem se Državni svet sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-244/99. Meni, da so ekscesni pojavi v sodstvu, ki v javnosti ustvarjajo mnenje, da sodišča ne delajo dovolj dobro in hitro ter nepristransko, lahko vprašanje javnega interesa. Namen tovrstne parlamentarne preiskave naj bi bil, da se odkrijejo vzroki za tako stanje in predlagajo rešitve v sferi zakonodaje, možno pa naj bi bilo tudi ugotavljanje politične odgovornosti (političnih) funkcionarjev zaradi vplivanja na delo sodišč. Državni svet opozarja, da je tudi vzporedni tek kazenskega postopka in parlamentarne preiskave v zakonu izrecno predviden, Ustavno sodišče pa naj bi se že izreklo, da taka ureditev ni v neskladju z Ustavo. Postopka naj bi imela namreč različen namen. Tudi pogoji za začetek obeh postopkov naj bi bili različni.

V nadaljevanju Državni svet podaja pregled izvajanja parlamentarnih preiskav v Združenem kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska, v Latviji, Belgiji, na Portugalskem, v Avstriji, Italiji in Franciji. Iz tega pregleda naj bi izhajalo, da tudi primerjalnopravno ni nedopustno, da se opravi parlamentarna preiskava delovanja pravosodnega sistema ter da se pri tem zaslišijo sodniki in tožilci.

Državni svet predstavi tudi svoje razumevanje politične odgovornosti in neodvisnosti sodstva. Meni, da je politična odgovornost lahko pravna ali nepravna. Vsak nosilec javne funkcije naj bi bil podvržen javni kritiki in vrsti drugih, nepravnih oblik politične odgovornosti. Sodniki so sicer neodvisni, a po oceni Državnega sveta vsak nadzor, komentar ali javna kritika še ni poseg v sodniško neodvisnost.

Državni svet meni, da normativna ureditev sicer zagotavlja sistem nadzorovanja sodnikov(ocenjevanje sodnikov, disciplinski postopek, sistem pravnih sredstev), vendar naj ta sistem v več konkretnih primerih ne bi dovolj zgodaj zaznal anomalij in naj se nanje ne bi (dovolj hitro) odzval. V konkretnih postopkih, ki so bili povod za vložitev zahteve za parlamentarno preiskavo v zadevi Franc Kangler in drugi, naj bi prišlo do številnih nepravilnosti in anomalij, ki naj bi bile ugotovljene šele na najvišjih instancah, zato naj bi se pojavilo vprašanje, ali so notranji sistemi nadzora nad delom sodnikov in državnih tožilcev delovali pravilno oziroma, če niso delovali pravilno, zakaj je bilo tako. Državni svet meni, da je nedopustno, da sistem očitne nepravilnosti v postopku in očitno kršitev videza nepristranskosti prepozna šele v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi. Meni, da je zato v konkretni zadevi nedvomno podan javni interes za zahtevano parlamentarno preiskavo. Odmik od postulatov neodvisnosti in nepristranskosti ravnanj v sodstvu naj bi zahteval takojšnje ukrepanje. V okoliščinah, ko naj bi se pojavljali očitki o povezanosti s »centri moči« in o njihovem vplivu na odločitve, ter upoštevaje relativno redke disciplinske postopke zoper državne tožilce in sodnike (pri čemer naj bi se postopki vodili pred organi, v katerih je večina predstavnikov iz vrst sodstva oziroma tožilstva), po oceni Državnega sveta ni nerazumno vprašanje oziroma dvom, ali je sistem deloval pravilno.

Namen parlamentarne preiskave v zadevi Franc Kangler in drugi je po mnenju Državnega sveta v tem, da se razčisti, ali obstajajo nedopustne povezave in nedopustna vplivanja na ravnanje državnih tožilcev in sodnikov, da se zaznane anomalije analizirajo in da se ugotovijo razlogi, zakaj sistem ni deloval, kot bi moral, ter da se ugotovi, kateri nosilci javnih funkcij bi lahko kaj storili in morali kaj storiti, pa niso, oziroma da se ugotovi, ali/in kateri nosilci javnih funkcij so ravnali v nasprotju s svojimi obveznostmi oziroma so opustili dolžno ravnanje. Namen te parlamentarne preiskave naj bi bil torej odkriti, kje so pomanjkljivosti in kratki stiki v sistemu, ter pripraviti podlago za njihovo odpravo ter vključitev novih, potrebnih varovalk, da se ugotovljene anomalije sistema ne bi ponovile, saj naj bi bila zaradi njih zmanjšana pravna varnost.

V primerih, ko se pojavi razumen sum, da so zatajili sistemi nadzora znotraj pravosodja, mora po oceni Državnega sveta obstajati možnost, da se opravi nadzor nad sistemom in ugotovijo okoliščine in razlogi, zaradi katerih je sistem zatajil in ni opravil svoje funkcije. Glede na to, da naj bi se očitki pojavljali zoper delo sodišča in državnega tožilstva, je po mnenju Državnega sveta edini, ki lahko tak nadzor opravi, Državni zbor, in sicer prek instituta parlamentarne preiskave. Državni svet ob tem opozarja, da ni vsako srečanje predstavnikov različnih vej oblasti tudi nedovoljen pritisk na samostojnost ali poseg vanjo.

Glede na navedeno Državni svet meni, da ZPPre in PoPP nista v neskladju z Ustavo in da Akt o uvedbi parlamentarne preiskave v zadevi Franc Kangler in drugi ne posega v neodvisnost sodne veje oblasti.