Odločba o ugotovitvi, da drugi stavek druge alineje drugega odstavka 52.a člena Zakona o Banki Slovenije in 2. člen Zakona o dopolnitvi Zakona o Banki Slovenije nista v neskladju z Ustavo

1297. Odločba o ugotovitvi, da drugi stavek druge alineje drugega odstavka 52.a člena Zakona o Banki Slovenije in 2. člen Zakona o dopolnitvi Zakona o Banki Slovenije nista v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-413/20-13

Datum: 8. 4. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Banke Slovenije, na seji 8. aprila 2021

Člen 2 Zakona o dopolnitvi Zakona o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 55/17) in drugi stavek druge alineje drugega odstavka 52.a člena Zakona o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 59/11 in 55/17) nista v neskladju z Ustavo.

Predlagateljica navaja, da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti drugega stavka druge alineje drugega odstavka 52.a člena Zakona o Banki Slovenije (v nadaljevanju ZBS-1), tretjega in četrtega odstavka 52.a člena ZBS-1, »kolikor se nanašata na pristojnost Računskega sodišča po drugem stavku druge alineje drugega odstavka 52.a člena ZBS-1«, in 2. člena Zakona o dopolnitvi Zakona o Banki Slovenije (v nadaljevanju – ZBS-1C). Meni, da je upravičena z zahtevo začeti postopek za oceno ustavnosti na podlagi sedme alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Zatrjuje neskladje z 2., 3. in 23. členom ter prvim odstavkom 152. člena Ustave, 130. in 131. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), 7. členom Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljevanju Protokol št. 4), ki je priloga in sestavni del PDEU, 19. členom Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL L 287, 29. 10. 2013 – v nadaljevanju Uredba o bonitetnem nadzoru) in 47. členom Uredbe (EU) št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2014 o določitvi enotnih pravil in enotnega postopka za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij v okviru enotnega mehanizma za reševanje in enotnega sklada za reševanje ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 (UL L 225, 30. 7. 2014 – v nadaljevanju Uredba o reševanju kreditnih institucij). Predlagateljica obširno opisuje potek revizije Računskega sodišča na podlagi izpodbijanih določb, ki je že bila v teku ob vložitvi zahteve za oceno ustavnosti.

V zvezi z ustavnim načelom samostojnosti oziroma neodvisnosti centralne banke se predlagateljica sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-283/00 z dne 13. 9. 2001 (Uradni list RS, št. 79/01, in OdlUS X, 151). Opozarja, da zahteva po neodvisnosti predlagateljice izhaja tudi iz pravnega reda Evropske unije (v nadaljevanju EU). Predlagateljica pojasnjuje svoj položaj udeleženke v Evropskem sistemu centralnih bank (v nadaljevanju ESCB) in v Enotnem mehanizmu nadzora (v nadaljevanju EMN) kot enem od stebrov bančne unije EU, v katerem si deli nadzorne pristojnosti nad slovenskimi bankami z Evropsko centralno banko (v nadaljevanju ECB). Ustavno zajamčeno samostojnost predlagateljica razlaga s pomočjo pravnih aktov EU, na katere se sklicuje v zahtevi. Navaja vsebino mnenj ECB o predlogih zakonodaje, ki bi določila pravila za revidiranje predlagateljice s strani Računskega sodišča. Pristojnost Računskega sodišča po drugem stavku druge alineje drugega odstavka 52.a člena ZBS-1 naj bi bila v neskladju z zahtevo po neodvisnosti centralne banke pri opravljanju njenih nalog in funkcij. Predlagateljica navaja, da se z Ustavo in pravnimi akti EU zajamčena samostojnost oziroma neodvisnost centralne banke nanaša na njeno celotno delovanje, tudi na vse njene nacionalne naloge, brez omejitve po različnih pravnih temeljih njenih pristojnosti in nalog, vključno z nadzorom poslovanja bank (pri tem obširno navaja predpise, ki urejajo oziroma so v preteklosti urejali njene pristojnosti).

Po mnenju predlagateljice iz dokumentov, ki so nastali pri konkretni reviziji, sledi, da se Računsko sodišče na podlagi izpodbijanih določb dejansko opredeljuje do posamičnih njenih preteklih odločitev pri izvajanju nadzora, ji očita nepravilnosti in nesmotrnosti, kar naj bi vplivalo na postopke nadzora (tudi prihodnje), ki jih izvršuje predlagateljica. Predlagateljica vztraja, da je njen položaj v razmerju do Računskega sodišča zaradi ustavno zagotovljene neodvisnosti in načela delitve oblasti drugačen kot pri drugih revidirancih, pri katerih naj bi revizija Računskega sodišča pomenila neke vrste notranji postopek preverjanja državne uprave, v katerem ne prihaja do kolizije različnih ustavnih dobrin. Če bi že po mnenju predlagateljice Računsko sodišče lahko revidiralo kvečjemu njeno »poslovanje« (prvi odstavek 52.a člena ZBS-1), pa naj bi drugi stavek druge alineje drugega odstavka istega člena omogočal po njenem mnenju nedopustno revizijo »delovanja« predlagateljice – torej njene nadzorniške funkcije (osnovne funkcije centralne banke) in konkretnih odločitev. Te protiustavnosti naj ne bi mogla omiliti ureditev iz tretjega odstavka 52.a člena ZBS-1, po kateri Računsko sodišče predlagateljici v zvezi z razkritimi nepravilnostmi in nesmotrnostmi v revizijskem poročilu poda le nezavezujoča priporočila. To naj bi v neskladju z načelom neodvisnosti centralne banke omogočalo pomembne posege v tekoče in prihodnje postopke nadzora, ki jih vodi predlagateljica. Tudi posredno vplivanje na odločanje centralne banke naj bi lahko krnilo njeno samostojnost. Nestrokovno polemiziranje naj bi spodkopavalo zaupanje v predlagateljico, ki naj bi bilo bistveni element uspešnega delovanja denarnega sistema. V izpodbijani določbi predlagateljica razbere implicitno pričakovanje, da bo priporočila Računskega sodišča upoštevala in v prihodnje nadzorniške naloge opravljala v skladu z njimi. Predlagateljica torej meni, da bodo imela priporočila Računskega sodišča glede preteklih nepravilnosti in nesmotrnosti po vsebini učinek usmeritev predlagateljici za prihodnje izvrševanje nadzorniških nalog, kar naj bi pomenilo poseg tudi v postopke nadzora na podlagi predpisov prava EU oziroma vpliv na te postopke, predvsem na podlagi Uredbe o bonitetnem nadzoru. Izpodbijana določba naj bi iz podobnih razlogov Računskemu sodišču potencialno omogočala neomejen nadzor nad aktivnostmi reševanja bank in naj ne bi omejevala pristojnosti Računskega sodišča v zvezi s pristojnostmi Odbora za reševanje. Zato naj bi bil drugi stavek druge alineje drugega odstavka 52.a člena ZBS-1 v neskladju tudi s 130. členom PDEU, 7. členom Protokola št. 4, 19. členom Uredbe o bonitetnem nadzoru ter 47. členom Uredbe o reševanju kreditnih institucij. Predlagateljica Ustavnemu sodišču predlaga, naj prekine postopek odločanja o tej zahtevi za oceno ustavnosti in Sodišču Evropske unije (v nadaljevanju SEU) zastavi več vprašanj za predhodno odločanje glede razlage navedenih pravnih aktov EU.

Drugi stavek druge alineje drugega odstavka 52.a člena ZBS-1 in 2. člen ZBS-1C naj bi bila v neskladju tudi z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave. Pravilnosti in smotrnosti »praks nadzora« naj ne bi bilo mogoče presojati ločeno od uporabe in razlage prava, saj naj bi bile prakse nadzora neločljivo povezane z uporabo prava. (Glej opombo 1) Meje naj ne bi bilo mogoče jasno določiti. Predlagateljica v izpodbijani določbi ne najde kriterijev razločevanja med praksami nadzora ter uporabo in razlago prava. S tem naj bi bila odprta pot za arbitrarno odločanje Računskega sodišča o tem, katere konkretne nadzorniške naloge predlagateljice bodo predmet revidiranja. Predlagateljica tudi glede 2. člena ZBS-1C ugotavlja, da ne vsebuje primernih podrobnejših meril (po katerih bi se določalo, katera obdobja in kateri segmenti poslovanja predlagateljice bodo predmet revizije Računskega sodišča). Za obe izpodbijani določbi navaja, da omogočata povsem samovoljno ravnanje Računskega sodišča ter neomejeno svobodo določanja predmeta in obsega revizije. Bojazen predlagateljice naj bi potrjeval tudi predlog revizijskega poročila.

Drugi stavek druge alineje drugega odstavka 52.a člena ZBS-1 naj bi bil v neskladju tudi s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Zoper ocene in ugotovitve iz revizijskega poročila Računskega sodišča naj ne bi bilo sodnega varstva. Predlagateljica omenja odprte pravdne (Glej opombo 2) in (pred)kazenske postopke v zvezi s svojimi nadzorniškimi odločitvami. Pričakuje vpliv opravljene revizije svojih nadzornih postopkov na odločanje sodišč. Sodno varstvo naj bi bilo izvotljeno. V zvezi s tem predlagateljica izpostavlja položaj Računskega sodišča v ustroju državne oblasti. Izpodbijanemu predpisu očita, da Računskemu sodišču omogoča prevzem izvrševanja sodne funkcije – tega naj Ustava ne bi dovoljevala.

Ustavno sodišče je Državnemu zboru vročilo zahtevo predlagateljice. Obvestilo ga je, da mu skupaj z zahtevo vroča le nekatere od prilog predlagateljice oziroma da mu zaradi zaupnosti ne bo vročilo Osnutka revizijskega poročila Izvajanje nadzorstvene funkcije Banke Sloveniješt. 3265-1/2019/89 z dne 3. 8. 2020, Predloga revizijskega poročila Izvajanje nadzorstvene funkcije Banke Sloveniješt. 3265-1/2019/108 z dne 17. 9. 2020, ugovora predlagateljice z dne 25. 9. 2020 zoper Predlog revizijskega poročila in odziva predlagateljice (skupaj s spremno elektronsko pošto) z dne 21. 8. 2020 na Osnutek revizijskega poročila. Ustavno sodišče je ob tej priložnosti sporočilo Državnemu zboru, da se lahko z navedeno dokumentacijo seznani za namen priprave odgovora na zahtevo za oceno ustavnosti tako, da na Ustavno sodišče pošlje predstavnika, ki bo dobil možnost vpogleda vanjo. Državni zbor te možnosti ni izkoristil in tudi ni odgovoril na zahtevo za oceno ustavnosti.

Ker je eno od odločilnih vprašanj v tej zadevi vprašanje spoštovanja načela samostojnosti centralne banke iz prvega odstavka 152. člena Ustave, ni dvoma, da so izpolnjeni pogoji iz sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS za odločanje o predlagateljičini zahtevi. (Glej opombo 3)

Predlagateljica navaja, da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti drugega stavka druge alineje drugega odstavka 52.a člena ZBS-1, tretjega in četrtega odstavka 52.a člena ZBS-1, kolikor se nanašata na pristojnost Računskega sodišča iz prej navedene določbe, in 2. člena ZBS-1C. Iz vsebine zahteve je jasno razvidno, da šteje predlagateljica pristojnost Računskega sodišča iz drugega stavka druge alineje drugega odstavka 52.a člena ZBS-1 za presojanje »pravilnosti in smotrnosti praks nadzora, ki jih je Banka Slovenija izvajala do 4. novembra 2014 in so vodile v porabo sredstev proračuna Republike Slovenije,« za v temelju protiustavno, ne glede na to, po katerih pravilih Računsko sodišče te presoje izvaja (ta pravila pa so med drugim urejena tudi v tretjem in četrtem odstavku 52.a člena ZBS-1). Predlagateljica navaja, da izpodbija tretji in četrti odstavek 52.a člena ZBS-1, ki celo njej v prid blažita splošno ureditev revizijskega postopka iz Zakona o Računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12 – v nadaljevanju ZRacS-1), le kolikor sta v zvezi s sporno pristojnostjo za presojo pravilnosti in smotrnosti nekaterih praks nadzora. Ustavno sodišče je štelo, da predlagateljica zahteva oceno ustavnosti drugega stavka druge alineje drugega odstavka 52.a člena ZBS-1 in 2. člena ZBS-1C, pri oceni učinkovanja teh določb pa je upoštevalo med drugim tudi tretji in četrti odstavek 52.a člena ZBS-1.

Prvi odstavek 52.a člena ZBS-1 določa, da Računsko sodišče revidira pravilnost in smotrnost poslovanja predlagateljice v skladu z zakonom, ki ureja Računsko sodišče. V prvi do peti alineji drugega odstavka 52.a člena ZBS-1 je navedeno, česa Računsko sodišče v okviru revidiranja pravilnosti in smotrnosti poslovanja predlagateljice ne sme revidirati. Prepoved revidiranja velja za: (a) dejanja, ki predstavljajo določanje in izvajanje denarne politike, v skladu s pravili, ki so jih določili organi odločanja ECB; (b) uporabo in razlago prava ter prakse nadzora, ki jih izvaja predlagateljica na podlagi ZBS-1 ali drugih predpisov ter v okviru EMN na podlagi Uredbe o bonitetnem nadzoru; (c) pristojnosti in dejanja predlagateljice, ki jih ta izvršuje kot sestavni del ESCB ali Eurosistema (Glej opombo 4) ali kot članica Evropskega sistema finančnega nadzora, pri dejavnostih Evropskega bančnega organa, Evropskega odbora za sistemska tveganja in Enotnega mehanizma za reševanje; (č) vsako, celo posredno revidiranje ECB, drugih članic ESCB ali Eurosistema; in (d) dejavnosti neodvisnih mednarodnih revizorjev, ki so izbrani v skladu z 52. členom ZBS-1. (Glej opombo 5)

V izpodbijanem drugem stavku druge alineje drugega odstavka 52.a člena ZBS-1 je vsebovana izjema od prepovedi revidiranja nadzornih aktivnosti predlagateljice. Računsko sodišče sme »presojati pravilnost in smotrnost praks nadzora, ki jih je Banka Slovenija izvajala do 4. novembra 2014 in so vodile v porabo sredstev proračuna Republike Slovenije«. Poleg te določbe (ki je bila uveljavljena z ZBS-1C) predlagateljica izpodbija še 2. člen ZBS-1C, ki se glasi: »Računsko sodišče lahko na podlagi 52.a člena zakona revidira pravilnost in smotrnost poslovanja Banke Slovenije tudi za obdobje zadnjih 15 let do uveljavitve tega zakona.« Glede na navedeno je Ustavno sodišče v tej odločbi opravilo meritorno presojo ureditve, po kateri je Računsko sodišče pristojno za izvrševanje revizij smotrnosti in pravilnosti poslovanja predlagateljice v obdobju pred uveljavitvijo ZBS-1C (torej pred 21. 10. 2017). Gre za dva vsebinska sklopa poslovanja oziroma delovanja predlagateljice, ki pa se oba nanašata na njena pretekla ravnanja, opravljena pred uveljavitvijo izpodbijane ureditve: (a) celotno poslovanje, to je vse dejavnosti in ravnanja predlagateljice, razen tistih, ki jih drugi odstavek 52.a člena ZBS-1 izrecno izvzema iz revizije Računskega sodišča, za obdobje zadnjih 15 let do uveljavitve ZBS-1C, torej za obdobje od 21. 10. 2002 do 21. 10. 2017, (Glej opombo 6) in (b) posebej znotraj skupnega obsega preteklega poslovanja iz točke (a), (Glej opombo 7) vendar v nekoliko zoženem časovnem razponu – prakse nadzora, ki jih je predlagateljica izvajala v obdobju od 21. 10. 2002 do 4. 11. 2014 (Glej opombo 8) in so vodile v porabo sredstev proračuna Republike Slovenije.

Pravni temelj za revidiranje preteklih praks nadzora je vsebovan v obeh presojanih določbah. Drugi stavek druge alineje drugega odstavka 52.a člena ZBS-1 je specialna določba. Vendar je le s pomočjo 2. člena ZBS-1C mogoče ugotoviti začetno časovno točko, glede na katero lahko Računsko sodišče začne revidiranje (tudi) nadzorniških praks predlagateljice (21. 10. 2002). Ureditve, po kateri lahko Računsko sodišče revidira (tudi) poslovanje predlagateljice po vključno 21. 10. 2017, torej po uveljavitvi ZBS-1C, predlagateljica ne izpodbija.