Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij v neskladju z Ustavo

5110. Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-137/10-47

Datum: 26. 11. 2010

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Krajevne skupnosti Ankaran in Krajevne skupnosti Mirna ter drugih, ki jih zastopa mag. Miha Šipec, odvetnik v Ljubljani, na seji 26. novembra 2010

Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 108/06 – uradno prečiščeno besedilo) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor Republike Slovenije mora ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke tega izreka odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Akt Predsednika Državnega zbora Republike Slovenije o razpisu rednih volitev v občinske svete in rednih volitev županov (Uradni list RS, št. 60/10) se v delu, ki se nanaša na volitve v Mestni občini Koper in v Občini Trebnje, odpravi.

Predsednik Državnega zbora v 20 dneh po uveljavitvi zakona, s katerim Državni zbor izpolni zahtevo iz 2. točke tega izreka, razpiše volitve v občinski svet in volitve župana novih občin Ankaran in Mirna ter Mestne občine Koper in Občine Trebnje po pravilih, ki veljajo za predčasne volitve v občinski svet, kadar se ta razpusti pred potekom štiriletne mandatne dobe.

Mandati članov občinskih svetov in županov Mestne občine Koper in Občine Trebnje se podaljšajo do prve seje novoizvoljenih občinskih svetov.

Pobudniki izpodbijajo Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (v nadaljevanju ZUODNO), ker ne vsebuje določb o občini Ankaran in občini Mirna. Državni zbor Republike Slovenije je sprejel oceno, da območji izpolnjujeta zakonske pogoje za ustanovitev občine, in na podlagi te ocene razpisal referendum za ugotovitev volje prebivalcev na teh območjih. Na obeh referendumih so prebivalci podprli ustanovitev nove občine. Na tej podlagi je Vlada Republike Slovenije vložila predlog Zakona o ustanovitvi in določitvi območja občine Ankaran in občine Mirna (EPA 943-V, v nadaljevanju ZUODNO-G), ki pa ni bil sprejet; prav tako ni bil sprejet kasneje vloženi predlog zakona za ustanovitev občine Ankaran, kasneje vloženi predlog zakona za ustanovitev občine Mirna pa je še v zakonodajnem postopku. Zavrnitev oziroma nesprejetje teh predlogov zakona brez utemeljenega razloga naj bi pomenil arbitrarno odločanje Državnega zbora ter kršitev načel pravne države in načela enakopravnosti prebivalcev na teh območjih (2. člen in drugi odstavek 14. člena Ustave), kršitev poštenega postopka obravnave njihovih predlogov (22. člen Ustave) ter onemogočanje pravice do sodnega varstva in do pravnega sredstva (23. in 25. člen Ustave), saj zakon za tak položaj pravnega varstva sploh ne predvideva. Ker pravno stanje ni v skladu z voljo ljudi, izraženo na referendumu, naj bi izpodbijani zakon kršil tudi načelo iz drugega odstavka 3. člena Ustave, po katerem ima oblast ljudstvo. Tako stanje naj bi protiustavno posegalo tudi v 9. in 138. člen Ustave, po katerih je v Sloveniji lokalna samouprava zagotovljena in jo prebivalci uresničujejo v lokalnih skupnostih, kršilo pa naj bi tudi tretji odstavek 139. člena Ustave, po katerem se občina ustanovi z zakonom po poprej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Hkrati naj bi šlo tudi za kršitev 44. člena Ustave, ker naj bi bila izničena referendumska volja prebivalcev s teh območij in ker naj ti ne bi mogli sodelovati pri upravljanju javnih zadev na način, kot so se sami odločili v skladu z zakonom in Ustavo. Pobudniki poudarjajo, da bi nastanek takega protiustavnega stanja tik pred rednimi lokalnimi volitvami pomenil njegovo raztegnitev v nadaljnja štiri leta, saj morebitna kasnejša uskladitev ZUODNO sama po sebi lahko učinkuje šele na prvih naslednjih rednih lokalnih volitvah. Opozarjajo na še vedno obstoječo protiustavnost Mestne občine Koper ter na odločitve Ustavnega sodišča v zvezi z zavarovanjem posameznih predelov na območju Ankarana. Pobudi prilagajo strokovno mnenje v zvezi z ustavnopravnimi vidiki ustanavljanja občine Ankaran.(1) Predlagajo absolutno prednostno obravnavo. Ustavnemu sodišču predlagajo, naj v izpodbijanem zakonu ugotovi protiustavno pravno praznino ter do uskladitve zakona z Ustavo z načinom izvršitve odločbe na obeh spornih območjih zagotovi oblikovanje občine (sklicujejo se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-294/98 z dne 12. 10. 1998, Uradni list RS, št. 72/98, in OdlUS VII, 185), prav tako pa naj zadrži redne lokalne volitve v Mestni občini Koper in v Občini Trebnje, kar naj bi omogočilo njihovo izvedbo v ustavno usklajene občine.

Državni zbor v odgovoru povzema potek postopka za ustanovitev občin v letih 2009 in 2010, in sicer tako z vidika veljavnega prava kot z vidika dejanskega poteka postopka. Navaja, da Državni zbor v tem postopku odloča na podlagi strokovnih ocen in predlogov Vlade, ki v okviru svoje odgovornosti Državnemu zboru (prvi odstavek 4. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo in 109/08 – ZVRS) izvršuje tudi celoten koncept lokalne samouprave. Glede predloga za ustanovitev občine Ankaran je tako Vlada ugotovila, da predlagano območje izpolnjuje pogoje za ustanovitev občine in da gre za predlog v smeri uresničevanja odločb Ustavnega sodišča v zvezi s protiustavnostjo Mestne občine Koper ter predlagala Državnemu zboru odložitev odločanja o predlogih za ustanovitev občin in mestnih občin, dokler ne bodo na podlagi strokovne analize opredeljene pristojnosti pokrajin in občin ter v tem okviru zlasti mestnih občin. O predlogu za ustanovitev občine Mirna pa se je Vlada izjavila v okviru enotnega mnenja za več predlogov; v njem je ugotovila, da predlog izpolnjuje pogoje, da pa je treba končati proces drobljenja občin, ker vodi v povečevanje števila tistih občin, ki niso sposobne uresničevati svojih nalog v skladu z načeli funkcionalne in finančne avtonomije, zato nadaljnjega procesa ustanavljanja občin ne podpira. Po opravljenem predhodnem postopku je Vlada glede na izdelan rokovnik Državnega zbora z zamudo predložila predlog ZUODNO-G, kar naj bi Državnemu zboru kot zakonodajalcu onemogočilo, da bi postopek ustanavljanja občin končal v zakonsko določenem roku. Potem ko ta predlog zakona na ponovnem odločanju ni bil sprejet, sta bila v zakonodajni postopek vložena predloga zakonov za ustanovitev in določitev območja vsake občine posebej; od teh Državni zbor predloga zakona za ustanovitev občine Ankaran že v prvi obravnavi ni sprejel, obravnava predloga zakona za ustanovitev občine Mirna pa je zastala v drugi obravnavi v okviru zakonodajnega postopka. Državni zbor meni, da navedbe pobudnikov o »pravnomočnosti« in s tem zavezujočem učinku referenduma za ustanovitev občine niso utemeljene. Poudarja, da je treba upoštevati pravno naravo tega referenduma kot posvetovalnega in nezavezujočega za Državni zbor, v zvezi s čimer navaja tudi ustavnosodno presojo tega vprašanja. Iz te naj bi izhajalo, da je v ustavni pristojnosti Državnega zbora, da z zakonom ustanovi občino in določi njeno območje, upoštevajoč ustavni koncept, zakonske kriterije in v tem okviru voljo prebivalcev (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-144/94 z dne 15. 7. 1994, Uradni list RS, št. 45/94, in OdlUS III, 95),(2) ter da ta referendum Državnega zbora ne veže brezpogojno (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-183/94 z dne 9. 11. 1994, Uradni list RS, št. 73/94, in OdlUS III, 122).(3) Poudarja, da je Državni zbor vodil postopke na podlagi pravil Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/97 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08 in 79/09 – v nadaljevanju ZLS) (razen roka za njihovo končanje) in da ne more biti zavezan svojim prejšnjim odločitvam o ustanovitvi občin, saj naj bi bil vsak tak postopek samostojen (sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-104/02).(4) Glede na to naj ne bi bili utemeljeni očitki pobudnikov, da ZUODNO, ker ni ustanovil obeh občin, krši 2. člen in drugi odstavek 14. člena Ustave. Državni zbor tudi meni, da ne gre za kršitev 23. in 25. člena Ustave, ker naj bi, kljub temu da gre za odločitev konkretne narave, Državni zbor ob sprejemanju tega zakona imel možnost politične presoje in upoštevanja širše javne koristi, upoštevaje mnenje Vlade kot odgovornega izvršilnega organa za izvajanje koncepta lokalne samouprave. Pravno varstvo naj bi se zato tudi v primeru tega zakona zagotavljalo v postopku presoje njegove skladnosti z Ustavo pred Ustavnim sodiščem, ki bo presodilo, ali so podani utemeljeni in prepričljivi razlogi za »sprejeto odločitev Državnega zbora«.

Vlada v mnenju poudarja, da je proces oblikovanja občin privedel do za Slovenijo velikega števila občin, zato ne podpira njihovega nadaljnjega ustanavljanja. Z nadaljnjim drobljenjem občin bi se še poslabševala sposobnost uresničevanja njihovih nalog v skladu z načelom funkcionalne in finančne avtonomije, ki je ne izpolnjujejo zlasti zelo majhne občine. Zato je z zakonom že spremenjena ureditev glede ustanavljanja novih občin (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 51/10 – v nadaljevanju ZLS-R). Pri predlogih za ustanovitev občine Ankaran in Mirna je Vlada pripravila predlog spremembe ZUODNO, v katerem je, upoštevaje sklep Ustavnega sodišča št. U-I-239/98 z dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 51), ugotovila, da so bili izpolnjeni vsi ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev navedenih občin. Tako mnenje je posredovala tudi h kasneje vloženima predlogoma za ustanovitev teh občin.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-137/10 z dne 3. 9. 2010 (Uradni list RS, št. 72/10) pobudo sprejelo in sklenilo, da jo bo obravnavalo absolutno prednostno. Hkrati je zadržalo Akt Predsednika Državnega zbora Republike Slovenije o razpisu rednih volitev v občinske svete in rednih volitev županov (Uradni list RS, št. 60/10 – v nadaljevanju Akt o razpisu rednih lokalnih volitev) v delu, ki se nanaša na volitve v Mestni občini Koper in Občini Trebnje.

Dne 4. 11. 2010 je Ustavno sodišče opravilo javno obravnavo. Pobudniki so očitek o arbitrarnem odločanju Državnega zbora v zvezi z ustanavljanjem občin Ankaran in Mirna dopolnili z gradivi, ki naj bi kazala na politično kupčijo in ne zgolj na uporabo politične diskrecije Državnega zbora, na ozemeljsko zaokroženost in samostojnost naselja Ankaran, na njegovo zapostavljanje s strani organov Mestne občine Koper, na podporo italijanske narodne skupnosti ter na odtegnjeno prvotno podporo Občine Trebnje, do katere naj bi prišlo zaradi naknadnega političnega vpliva organov Mestne občine Koper. Predstavnik Državnega zbora je navedel, da je v predhodnem postopku Državni zbor za več območij sprejel oceno, da izpolnjujejo zakonske pogoje za ustanovitev občine, vendar naj bi zaradi političnega vpliva razpisal referendum le na omenjenih dveh območjih, na ostalih pa ne. Ob ponovnem premisleku na podlagi zahteve Državnega sveta, da o ZUODNO-G ponovno odloča, pa naj bi večinsko spoznal, v skladu s stališčem in opozorili Vlade, da ne gre več odločati v smer drobljenja občin. Vlada je ponovila svojo oceno o za Slovenijo velikem številu občin, od katerih nekatere zaradi svoje majhnosti ne zmorejo uresničevati svojih nalog, ter je za obe sporni območji ugotovila, da izpolnjujeta zakonske in ustavne pogoje za ustanovitev občine. Predstavniki Mestne občine Koper so poudarili, da ustanovitev občine ni ustavna pravica in da ne obstaja ustavni koncept občine, da pa bi bila protiustavna ustanovitev občine Ankaran; to naj bi utemeljevala tudi na javni obravnavi predložena strokovna mnenja.(5) Ustanovitev občine naj bi bila stvar politične diskrecije Državnega zbora, kakršna koli vezanost njegovih odločitev bi pomenila tudi oviranje ustavne funkcije Državnega sveta Republike Slovenije. Predstavniki Občine Trebnje so ugovarjali očitkom o odtegnjeni podpori in navajali težave zaradi zadržanih volitev. Odgovori na vprašanja ustavnih sodnikov so pokazali, da je v Državnem zboru pri ponovnem odločanju pretehtal novi vladni politični koncept lokalne samouprave kot širši interes, da je bila Vlada ujeta med politično in strokovno oceno predlogov za ustanovitev novih občin ter da je ocenila, naj se predlogi v tekočem postopku, ki so uspešno zaključili predhodno fazo, končajo po pravilih istega postopka, kot je veljal ob vložitvi, ter da bi bile pripadnikom italijanske narodne skupnosti v primeru ustanovitve občine Ankaran zagotovljene posebne pravice v skladu z Ustavo in zakonom.