Odločba o ugotovitvi, da drugi stavek prvega odstavka 86. člena in 87. člen Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju ter 191. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju niso v neskladju z Ustavo

4. Odločba o ugotovitvi, da drugi stavek prvega odstavka 86. člena in 87. člen Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju ter 191. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju niso v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-181/16-18

Datum: 15. 11. 2018

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 15. novembra 2018

Drugi stavek prvega odstavka 86. člena in 87. člen Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 91/07, 76/08, 87/11 in 91/13) ter 191. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14, 102/15, 23/17, 40/17 in 65/17) niso v neskladju z Ustavo.

Državni svet vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 86. in 87. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ) ter 190. in 191. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2), ki urejajo povrnitev škode Zavodu za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) in Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZPIZ), povzročene njunemu zavarovancu v nekaterih okoliščinah. Predlagatelj zatrjuje, da so izpodbijane določbe v neskladju z 2., 15., 33., 34. in 74. členom Ustave. Protiustavnost navedenih določb utemeljuje z vidika delodajalcev.

Predlagatelj navaja, da je do uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 126/03 – v nadaljevanju ZZVZZ-G) ZZZS imel pravico zahtevati povrnitev škode od tistega (med njimi delodajalca), ki je iz velike malomarnosti povzročil bolezen, poškodbo ali smrt zavarovane osebe. ZZVZZ-G pa je prvi odstavek 86. člena ZZVZZ spremenil tako, da je določil, da ima Zavod pravico zahtevati povrnitev škode od tistega, ki je iz malomarnosti povzročil okvaro zdravja ali smrt zavarovane osebe. Predlagatelj meni, da razlogi, ki so zakonodajalca vodili k razširitvi odgovornosti za povračilo škode tudi na navadno (lahko) malomarnost (lažje in hitrejše dokazovanje krivde), niso najbolj prepričljivi.

Podobno kot v ZZVZZ naj bi bilo povračilo škode urejeno v 190. členu ZPIZ-2. Ker lahko po 190. členu ZPIZ-2 ZPIZ zahteva povrnitev povzročene škode od tistega, ki je iz malomarnosti povzročil invalidnost, telesno okvaro, potrebo po tuji pomoči in postrežbi ali smrt zavarovanca, naj bi to pomenilo spremembo glede na prej veljavna Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju ZPIZ/92) in Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1), ki sta urejala povračilo škode ZPIZ le v primeru, če je bila škoda povzročena namenoma ali iz velike malomarnosti. Iz zakonodajnega gradiva naj ne bi bili razvidni razlogi za drugačno ureditev v ZPIZ-2.

Predlagatelj meni, da prvi odstavek 86. člena ZZVZZ in 190. člen ZPIZ-2 nista najbolj jasna in določna, saj naj bi bilo mogoče pojem malomarnosti razlagati tudi tako, da kljub spremembi obsega le veliko (hudo, težko) malomarnost. Taka razlaga naj bi bila mogoča zato, ker navedena predpisa ponavljata vsebino 135. člena Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – v nadaljevanju OZ) in hkrati določata, da se ta (splošni) predpis pri ugotavljanju pravice do odškodnine uporablja subsidiarno.

Predlagatelj meni, da odškodninska odgovornost delodajalca v primeru povzročitve škode iz lahke malomarnosti in brez omejitve povračila škode po višini nesorazmerno posega v svobodno gospodarsko pobudo iz prvega odstavka 74. člena Ustave in v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave ter posledično v pravico do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena Ustave, še posebno manjših delodajalcev, med temi pa še posebno samostojnih podjetnikov. Meni, da lahko na podlagi izpodbijane ureditve že manjši spregledi zakonske obveznosti privedejo do hujših finančnih posledic za poslovanje, tudi obstoj delodajalca, ki je samostojni podjetnik. V zvezi z navedenim navaja konkretna primera odškodninskih zahtevkov, ki sta v reševanju pred sodišči. Sprašuje se, ali je za dosego z izpodbijano ureditvijo zasledovanega cilja, tj. varnega in zdravega dela, taka ureditev res nujna. Ker tudi druga področja (npr. obvezno avtomobilsko zavarovanje) določajo povračilo škode le do določene višine, meni, da bi bila taka ureditev mogoča in ustrezna tudi na obravnavanih področjih. Še posebno, ker jo za fizične osebe že ureja četrti odstavek 190. člena ZPIZ-2. Predlagatelj glede navedene ureditve sicer meni, sklicujoč se na pravno mnenje prof. dr. Grega Strbana, ki ga zahtevi ne prilaga, da jo je mogoče razlagati tudi tako, da velja tudi za samostojnega podjetnika, ki je fizična in ne pravna oseba.

Državni zbor v odgovoru na zahtevo navaja, da je Vlada kot predlagatelj izpodbijanih zakonov podala obširno mnenje o njeni neutemeljenosti, zato sam navaja le temeljne poudarke za svoje stališče. Ne strinja se z očitkom, da so bile za predlagatelja sporne spremembe sprejete brez razlogov. Ti so razvidni iz zakonodajnega gradiva. Državni zbor zavrača tudi očitke, da izpodbijane določbe posegajo v pravice delodajalcev iz 33., 34. in 74. člena Ustave. Izpodbijane določbe obeh zakonov naj bi namreč sledile temeljnemu načelu odškodninskega prava, naj škodo povrne tisti, ki jo je povzročil. To izhodišče naj bi bilo potrjeno tudi ob obravnavi kasneje predlaganih sprememb ZZVZZ, s katerimi so predlagatelji (skupina poslancev) želeli doseči ureditev, ki bi odgovornost delodajalcev za škodo ZZZS omejila na primere velike (hude) malomarnosti. Iz takratnega mnenja Vlade, pa tudi iz mnenja Zakonodajno-pravne službe, Državni zbor v zvezi z očitki, ki se nanašajo na ZZVZZ, poudarja povezanost izpodbijane ureditve z obveznostmi države pri urejanju varnega in zdravega dela, (Glej opombo 1) pa tudi stališče, da je možnost izključitve delodajalčeve odgovornosti zelo omejena, vezana le na obstoj izjemnih okoliščin oziroma okoliščin izven njegovega nadzora.

Predlagatelj v odgovoru na odgovorDržavnega zbora navaja, da vztraja pri zahtevi in trditvi, da Vlada kot predlagatelj zakonov ni ustrezno obrazložila spremembe ureditve. Meni, da zmanjšanje odgovornosti delodajalcev ne pomeni nižanja standardov odgovornosti delodajalca na področju varnosti in zdravja pri delu. Glede na podobnosti med ureditvijo obveznega zavarovanja avtomobilske odgovornosti ter izpodbijanima ureditvama oziroma glede na podobnosti med položajem voznika in delodajalca meni, da k ureditvi omejene odškodninske odgovornosti delodajalca zavezuje tudi drugi odstavek 14. člena Ustave.

Vlada meni, da predlagatelj očitke utemeljuje posplošeno ali sploh ne, hkrati pa ne upošteva razlik med izpodbijanima ureditvama. Pojasnjuje, da veljavna ureditev povrnitve škode tako v ZZVZZ kot tudi v ZPIZ-2 temelji na temeljnem načelu odškodninskega prava, da naj škodo v povzročeni višini povrne tisti, ki jo je povzročil. Poudarja, da namen obveznega zdravstvenega zavarovanja ter obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja ni zavarovanje odgovornosti delodajalca, temveč zagotavljanje socialne varnosti zavarovancev. Glede očitka o neustreznosti utemeljitve z ZZVZZ-G uveljavljene spremembe opozarja na zakonodajno gradivo, (Glej opombo 2) iz katerega naj bi izhajalo, da je bil namen spremembe urediti odgovornost enako, kot jo ureja oziroma K temu naj bi zakonodajalca zavezoval tudi drugi odstavek 50. člena Ustave, ki mu nalaga ureditev delovanja sistemov socialnih zavarovanj in skrb zanj.

Vlada meni, da prvi odstavek 74. člena Ustave ne ščiti gospodarskih subjektov pred tem, da jim zaradi doseganja dobička ni treba spoštovati veljavnih predpisov o varnosti in zdravju pri delu. Dodaja še, da je pri razlagi drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave treba upoštevati drugi odstavek 72. člena Ustave, ki zavezuje državo, da skrbi za zdravo življenjsko okolje posameznika, katerega del je tudi delovno okolje. Vlada meni, da bi drugačna ureditev, torej omejitev odgovornosti le na naklep in hudo malomarnost ter omejitev odgovornosti po višini, bistveno odstopala od veljavne ureditve odškodninske odgovornosti oziroma načel, na katerih temelji, posebej načela, naj škodo v povzročeni višini povrne tisti, ki jo je povzročil. Hkrati pa naj bi taka ureditev pomenila preveliko tveganje za zagotavljanje zdravega in varnega delovnega okolja, saj naj bi pomen zakonodaje s področja varnosti in zdravja pri delu bistveno zmanjšala oziroma celo izničila. Vlada pri tem tudi opozarja, da je v razmerju delavec – delodajalec delavec vedno šibkejša stranka ter da bi drugačna ureditev, ki bi na splošno zmanjšala odškodninsko odgovornost delodajalcev, posegala v pravice delavcev. Pri tem še opozarja, da je treba tudi v primeru odškodninske odgovornosti delodajalcev po izpodbijanih določbah v sodnem postopku ugotoviti vse elemente odškodninske odgovornosti, zato ne gre slediti navedbam predlagatelja, da delodajalci odgovarjajo za kakršnokoli napako, tudi najmanjšo.

V zvezi z zahtevo za oceno ustavnosti 190. člena ZPIZ-2 Vlada pojasnjuje, da je ZPIZ-2 v prvem odstavku 190. člena res (drugače kot prej veljavni predpisi, sicer pa enako kot 135. člen OZ) razširil odgovornost za povzročeno škodo tudi na navadno malomarnost. Vendar naj bi se ta določba nanašala na posameznike, ne na delodajalce, kot meni predlagatelj. Odgovornost delodajalcev naj bi bila v tem členu urejena v drugem odstavku in naj bi bila določena kot objektivna odgovornost oziroma odgovornost delodajalca za delavca, torej odgovornost delodajalca ne glede na krivdo v primeru, da je škodo namenoma ali iz malomarnosti zavarovancu povzročil njegov delavec pri delu ali v zvezi z delom. Podobna določba naj bi bila v 147. členu oziroma Vlada opozarja, da delodajalci (kot tudi posamezniki) ne odgovarjajo za tisti del škode, ki nastane zaradi malomarnega ali nepravilnega ravnanja samega zavarovanca. Glede četrtega odstavka 190. člena ZPIZ-2 Vlada pojasnjuje, da gre za omejitev odgovornosti za škodo posameznika – fizične osebe in ne za omejitev zneska odškodnine, za katero v okviru drugega odstavka 190. člena objektivno odgovarja delodajalec. Za samostojnega podjetnika, ki ga predlagatelj posebej omenja in je sicer fizična oseba, naj omejitev odškodnine, ki je določena v 190. členu ZPIZ-2, ne bi veljala, saj naj bi ga bilo v tem okviru treba obravnavati kot delodajalca. Vlada še poudarja, da pri 190. členu ZPIZ-2 ne gre za škodo, ki se uveljavlja zato, ker niso bili izvedeni ukrepi varnosti in zdravja pri delu ali drugi ukrepi, predpisani in odrejeni za varnost ljudi.

Vlada pojasnjuje, da ZPIZ-2 v 191. členu ureja krivdno odgovornost delodajalca, kadar je invalidnost, potreba po tuji pomoči in postrežbi ali smrt nastopila pri njegovem delavcu. člen 191 ZPIZ-2 naj bi urejal odškodninsko odgovornost delodajalca do ZPIZ enako kot prej veljavni predpisi. Predpisovanje pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti na način, da bo zagotovljeno varno delovno okolje, naj bi bilo nujno. Ker pa naj zgolj predpisovanje pogojev za zagotovitev zdravega in varnega delovnega okolja ne bi bilo dovolj, naj bi bil v okviru pokojninskega in invalidskega sistema vpeljan sistem odgovornosti delodajalcev, ki ne izvajajo predpisanih ukrepov za varnost in zdravje pri delu ali drugih ukrepov, predpisanih in odrejenih za varnost ljudi. Manj stroga ureditev delodajalčeve odgovornosti za povrnitev škode, ki izvira iz opustitve ukrepov za varnost in zdravje delavcev, bi bila po mnenju Vlade v nasprotju s temeljnimi načeli odgovornosti na področju varnosti in zdravja pri delu.