Odločba o ugotovitvi, da je 104. člen Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 v neskladju z Ustavo

3279. Odločba o ugotovitvi, da je 104. člen Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-8/21-34

Datum: 16. 9. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo mladoletnih A. B. in C. Č., obe D., ki ju zastopa zakonita zastopnica E. F., D., na seji 16. septembra 2021

Člen 104 Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20), kolikor se nanaša na osnovne šole ter na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljenega neskladja iz 1. točke izreka se uporablja prvi odstavek 104. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19.

Pobudnici sta 8. 1. 2021 vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 204/20, 2/21 in 5/21 – v nadaljevanju Odlok/204) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20 – v nadaljevanju Sklep ministrice/181) v delu, ki se nanaša na osnovne šole. Med trajanjem postopka pred Ustavnim sodiščem sta temu sodišču sporočili, da vse navedeno v pobudi in drugih njunih vlogah velja tudi za nove morebitne odloke, ki bodo pomenili v bistvenem enako ureditev začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih zavodih, kot jo izpodbijata. Pobudnici sta pobudo razširili tudi na 104. člen Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZZUOOP). Podali sta tudi predlog za zadržanje izvrševanja Odloka/204 in Sklepa ministrice/181, kolikor se nanaša na osnovne šole.

Pobudnici navajata, da se vse od 26. 10. 2020, odkar veljata izpodbijani prepoved zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter odreditev izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, prva šola na daljavo, druga pa je doma v varstvu. Pojasnjujeta, da sta njuna starša zaposlena s polnim delovnim časom, da delata enoizmensko pet dni na teden, pri čemer si skušata delo organizirati tako, da vsaj eden od njiju dela od doma, kadar pa to ne gre, se v varstvo vključijo stari starši. Poudarjata, da njuna starša nista strokovno usposobljena za poučevanje v osnovni šoli oziroma za izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela v vrtcu. Posebej opozarjata na dolžino trajanja izpodbijanih ukrepov, pri čemer menita, da je treba upoštevati tudi trajanje zaprtja zavodov s področja vzgoje in izobraževanja v spomladanskem delu leta 2020. V pobudi podrobneje opisujeta, kakšna škoda naj bi nastajala otrokom zaradi dolgotrajnega zaprtja vrtcev in šol. Po mnenju pobudnic so izpodbijani odloki in Sklep ministrice/181 v neskladju z 2., 14., 56. in 57. členom Ustave. Pobudnici ob tem izpostavljata, da naj bi šlo za nesorazmeren poseg v njune pravice iz 56. in 57. člena Ustave. Sklep ministrice/181 naj bi bil tudi v neskladju s 104. členom ZZUOOP in 2. členom Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/10, 107/10, 87/11 in 63/13 – v nadaljevanju ZOsn).

Člen 104 ZZUOOP je po mnenju pobudnic v neskladju s tretjim odstavkom 57. člena Ustave in 2. členom ZOsn, ker ne določa, kaj sploh je šolanje na daljavo in kako se izvaja, da se z njim dosežejo realizacija ur in cilji izobraževanja. Ob tem pobudnici opozarjata, da šolanje na daljavo ne pomeni nujno šolanja po internetu z uporabo računalnikov, ker bi morala biti sicer vsem otrokom zaradi obveznosti osnovnošolskega izobraževanja zagotovljena dostop do interneta in računalniška oprema.

Državnemu zboru je bila v odgovor poslana dopolnitev pobude, ki se nanaša na 104. člen ZZUOOP. Državni zbor v odgovoru navaja, da vzgojno-izobraževalno delo na daljavo ne pomeni posega v pravico iz tretjega odstavka 57. člena Ustave, temveč način njenega izvrševanja v času, ko je bilo z namenom preprečitve širjenja nalezljive bolezni začasno prepovedano zbiranje ljudi v šolah. Člen 104 ZZUOOP naj bi pomenil zakonsko pooblastilo in okvir za izvedbo vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, o katerem odloči minister, pristojen za izobraževanje. V zakonskem pooblastilu naj bi bil vsebovan temeljni pogoj za odreditev vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, in sicer omilitev in odprava posledic nalezljive bolezni COVID-19. Za presojo ustavnosti 104. člena ZZUOOP je po mnenju Državnega zbora pomembno, da je v drugem odstavku tega člena določeno, da se z vzgojno-izobraževalnim delom dosegajo realizacija ur in cilji, določeni z vzgojno-izobraževalnimi programi. To naj bi pomenilo, da se vzgojno-izobraževalno delo na daljavo izvaja pravno in strokovno vezano. Upoštevati naj bi bilo treba tudi vsebino 105. člena ZZUOOP. Glede na to Državni zbor meni, da je vzgojno-izobraževalno delo po vsebini, namenu in obsegu v ZZUOOP v povezavi z ZOsn vsebinsko opredeljeno. Ob upoštevanju namena zakona je lahko zakonski okvir širši ali ožji, pri čemer namen interventnega zakona ni sistemsko urejanje, ampak preprečevanje nastanka protiustavnih posledic. V nadaljevanju odgovarja Državni zbor tudi na očitke pobudnic v zvezi z nesorazmernostjo posega.

Pobudo z dopolnitvami, kolikor je šlo za nove argumente, do katerih se nasprotna udeleženca še nista imela možnosti opredeliti, je Ustavno sodišče poslalo Vladi in ministrici, pristojni za izobraževanje. Odgovorila sta Vlada in Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju MIZŠ). Vlada je Ustavnemu sodišču poslala tudi mnenje o pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 104. člena ZZUOOP.

Vlada pojasnjuje, zakaj izpodbijana ukrepa nista nesorazmerno posegla v človekove pravice pobudnic. Meni tudi, da epidemiološkim razmeram prilagojen način izvajanja pouka ne more pomeniti posega v pravico do izobraževanja. V zvezi s tem opozarja na ukrepe, ki so bili izvedeni za čim učinkovitejšo izvedbo izobraževanja v tej obliki. Glede 104. člena ZZUOOP Vlada opozarja, da ta določba ne vzpostavlja šolanja na daljavo kar tako, temveč izvira iz konkretnih okoliščin, v katerih živimo. Z ukrepom šolanja na daljavo se skuša v največji možni meri preprečiti nastanek škodljivih posledic zaradi prepovedi zbiranja ljudi v šolah. S tem, ko naj bi bilo v 104. členu ZZUOOP določeno, da poteka izobraževanje na daljavo, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, naj bi bila jasno nakazana povezava z obstojem okoliščin za določitev prepovedi zbiranja v šolah iz 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 142/20 in 82/21– ZNB). To naj bi pomenilo, da če ni prepovedi zbiranja v šolah, tudi niso izpolnjeni pogoji iz 104. člena ZZUOOP za izvedbo pouka na daljavo. Tako naj bi bila ta določba vsebinsko in časovno usklajena z določbami drugih zakonov in Ustave.

Pobudnici v odgovorih ponovno navajata razloge za to, zakaj zapiranje vrtcev in šol ni pomenilo sorazmernega posega v njune človekove pravice, ter opozarjata na razlikovanje med otroki, do katerega naj bi prihajalo zaradi izpodbijanih ukrepov. Znova poudarjata, da kvaliteta šolanja na daljavo ni primerljiva z izobraževanjem v šoli, česar naj ne bi zanikala niti ministrica, pristojna za izobraževanje, potrjeno pa naj bi bilo tudi v praksi ob odprtju šol za otroke s posebnimi potrebami. Sposobnost učencev dojemati snov preko računalniškega zaslona naj ne bi bila enaka, kot če poteka pouk v živo. Pobudnici v zvezi z odgovorom Državnega zbora glede ustavnosti 104. člena ZZUOOP posebej izpostavljata, da daje ta zakonska določba Vladi bianco pooblastilo, da sama odloči o vsebini, načinu in trajanju ukrepa šolanja na daljavo, kar naj bi bilo v neskladju s tretjim odstavkom 92. člena Ustave.