Odločba o ugotovitvi, da Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor in Zakon o vodah nista v neskladju z Ustavo, ter o razveljavitvi Uredbe o državnem prostorskem načrtu za Osrednje vadišče Slovenske vojske Postojna z odložnim rokom

3605. Odločba o ugotovitvi, da Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor in Zakon o vodah nista v neskladju z Ustavo, ter o razveljavitvi Uredbe o državnem prostorskem načrtu za Osrednje vadišče Slovenske vojske Postojna z odložnim rokom

Številka: U-I-164/14-30

Datum: 16. 11. 2017

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Občinskega sveta Občine Postojna, ki ga zastopa župan Igor Marentič, na seji 16. novembra 2017  

Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (Uradni list RS, št. 80/10, 106/10 – popr. in 57/12) in Zakon o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14 in 56/15) nista v neskladju z Ustavo.  

Uredba o državnem prostorskem načrtu za Osrednje vadišče Slovenske vojske Postojna (Uradni list RS, št. 17/14) se razveljavi.  

Razveljavitev iz prejšnje točke začne učinkovati eno leto po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.  

Predlagatelj je na podlagi devete alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) vložil zahtevo za oceno ustavnosti Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (v nadaljevanju ZUPUDPP) in Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o državnem prostorskem načrtu za Osrednje vadišče Slovenske vojske Postojna (v nadaljevanju Uredba o vadišču). Predlagatelj izpodbijanim predpisom očita, da posegajo v ustavni položaj Občine Postojna, s tem ko naj bi nedopustno posegali v izvirno pristojnost občine sprejemati prostorske akte, s katerimi ureja prostorske in okoljevarstvene vidike posegov v prostor, oziroma naj bi to pristojnost izključevali ter v pravico sodelovanja občine pri sprejemanju državnih predpisov, kadar ti urejajo vprašanja, ki posegajo v njen položaj in položaj njenih prebivalcev. Izpodbijani predpisi naj bi nedopustno posegali tudi v pristojnost in dolžnost občine, da na svojem območju zagotavlja oskrbo s pitno vodo in skrbi za zdravo življenjsko okolje, ter ji tako onemogočali, da na normativni in izvedbeni ravni ustrezno zavaruje občinski vodni vir pitne vode pred tveganjem onesnaženosti. Zaradi navedenih razlogov naj bi bili izpodbijani predpisi v neskladju z 9., 44., 72., 138. in 140. členom Ustave, izpodbijana Uredba o vadišču pa naj bi bila v neskladju tudi z ZV-1.

Predlagatelj meni, da ZUPUDPP in Uredba o vadišču pomenita izjemo od splošne zakonske ureditve urejanja prostora in varstva okolja, ker naj bi izključevala pristojnost občine, da uredi prostorske in okoljevarstvene vidike posega v prostor. Očitke usmerja zlasti na četrti odstavek 3. člena in 43. člen ZUPUDPP ter na 86. člen Uredbe o vadišču. Sicer naj ne bi bilo sporno, da državni organi kot izjemo prevzamejo v svojo pristojnost tiste prostorske ureditve državnega pomena, ki so pomembne za prostorski razvoj Republike Slovenije, če se lahko le na ta način učinkovito ureja prostor glede na velik državni pomen ali glede na obseg take ureditve, ki presega okvir posamezne lokalne skupnosti. Vendar predlagatelj poudarja, da tudi pri dopustnem posegu v ustavno varovani položaj občin zakonodajalec ni neomejen, saj mora upoštevati načelo sorazmernosti. ZUPUDPP naj bi izvirno pristojnost občine in s tem pravico do lokalne samouprave izjemno omejil in občino pretvoril v podrejenega udeleženca v postopkih državnih organov, saj občina v postopkih sprejemanja prostorskih ureditev državnega pomena nima možnosti soodločanja niti nima odločujočega vpliva na lokacijo oziroma na značilnosti dopustne rabe prostora. Nosilci postopkov prostorskega načrtovanja po ZUPUDPP so namreč občinske predloge in pripombe dolžni le proučiti, zahteva po upoštevanju ali vsaj tehtanju občinskih aktov oziroma občinskih interesov pa naj v ZUPUDPP ne bi bila uzakonjena. S tem naj bi zakonodajalec opustil uravnoteženo razmejitev med interesi in pristojnostmi države in občine na področju urejanja posegov v prostor ter uvedel enostransko ureditev v korist države. Predlagatelj meni, da zakonodajalec v nasprotju s stališči Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74) v ZUPUDPP ni predvidel možnosti, da bi občina v postopku izdaje Uredbe o vadišču lahko odločujoče sodelovala pri načrtovanju prostorskih ureditev državnega pomena. ZUPUDPP in Uredba o vadišču naj bi zato v nasprotju z 9., 138. in 140. členom Ustave nesorazmerno posegala v izvirno pristojnost občine na področju urejanja posegov v prostor.

Zaradi navedenega naj bi bila občina omejena tudi pri izvrševanju svoje pristojnosti varstva okolja po 21. členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS) in 72. členu Ustave. Predlagatelj poudarja, da se vsi negativni vidiki prostorskih ureditev državnega pomena izražajo predvsem v lokalnem okolju. V konkretnem primeru naj bi izključitev občinske pristojnosti in izključitev odločujočega vpliva na prostorsko urejanje z ZUPUDPP in Uredbo o vadišču občini onemogočila izvršitev njene pristojnosti poskrbeti za zdravo okolje lokalnega prebivalstva. Državni prostorski načrt (v nadaljevanju DPN) naj bi bilo mogoče uveljaviti kljub nasprotovanju občine in kljub negativnim mnenjem organov, pristojnih za varstvo okolja. Izpodbijani predpisi naj bi občini onemogočali, da prepreči sprejetje DPN, ki naj bi v nasprotju s predpisanimi standardi in omejitvami kršil pravice iz 72. člena Ustave. Predlagatelj se v zvezi s tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-80/04 z dne 24. 11. 2005 (Uradni list RS, št. 109/05, in OdlUS XIV, 83) ter na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-24/96 z dne 9. 12. 1999 (OdlUS VIII, 279). Očita neustrezno razmejitev med pristojnostmi občine in države na področju varstva okolja, kar naj bi prav tako pomenilo poseg v funkcionalni element lokalne samouprave. ZUPUDPP in Uredba o vadišču naj bi bila tudi iz teh razlogov v neskladju z 9., 138. in 140. členom Ustave, pa tudi z 72. členom Ustave.

Predlagatelj v zvezi z zagotavljanjem lokalne javne službe oskrbe s pitno vodo ZUPUDPP in ZV-1 očita, da v postopku sprejemanja DPN ne omogočata zagotovitve vsebinsko ustreznih minimalnih informacij ter njihove ocene o potencialnih in dejanskih vplivih in tveganjih, ki jih načrtovane prostorske ureditve državnega pomena pomenijo za občinski vir pitne vode. Ta opustitev naj bi še posebej izstopala v primerih, kot je obravnavani, ko zakoni ne predvidevajo izvedbe postopka celovite presoje vplivov na okolje in tudi ne presoje vplivov na okolje. (Glej opombo 1) Državni zbor in Vlada naj bi z opustitvijo ureditve minimalnih zahtev o obsegu in kvaliteti informacij v zvezi z virom pitne vode v ZUPUDPP in ZV-1 povzročila protiustavno pravno praznino, saj naj bi bila onemogočena presoja skladnosti DPN s pravico do ustrezne kvalitetne pitne vode kot predpogojem uresničevanja pravice do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave. Poleg tega naj Uredba o vadišču ne bi določala le prostorskega načrta, namenjenega izključno obrambi države, ampak naj bi urejala tudi vprašanja dopustnih prostorskih ureditev nevojaške narave. Ne glede na to občina v postopku sprejemanja konkretnega DPN pod pogoji iz petega odstavka 62. člena ZUPUDPP nima položaja stranskega udeleženca ali drugega ustreznega položaja, ki bi ji omogočal vpliv na odločitev oziroma predstavitev argumentacije, da pogoji za opustitev (celovite) presoje vplivov na okolje niso izpolnjeni. Izpodbijani predpisi naj bi bili tudi iz teh razlogov v neskladju z 9., 138. in 140. členom Ustave, pa tudi z 72. členom Ustave.

Predlagatelj Uredbi o vadišču očita tudi neskladje z 61. in 74. členom ZV-1 v zvezi z 216. členom ZV-1, ki določajo povezanost načrtov upravljanja z vodami s prostorskimi akti, opredelitev instituta vodovarstvenega območja in v prehodnem obdobju do izdaje izvršilnih aktov tega zakona uporabo prej veljavnih predpisov. Navaja, da Vlada za vodni vir Malni na območju, ki ga obsega Uredba o vadišču, še ni sprejela izvršilnih predpisov za določitev vodovarstvenega območja ter s tem povezanih ukrepov, omejitev in prepovedi, občina pa naj bi po ZV-1 izgubila te pristojnosti. Ta vodni vir naj zato ne bi bil varovan skladno z ZV-1, to pa naj bi omogočilo, da se z Uredbo o vadišču lahko načrtujejo posegi, ne da bi bili upoštevani predpisi o varstvu voda (61. člen ZV-1). Nadaljnjo uporabo občinskega akta o zavarovanju tega vodnega vira iz leta 1976 predlagatelj ocenjuje kot nezakonito, sam akt pa naj bi bil strokovno zastarel. Da je vodni vir Malni treba zavarovati, naj bi izhajalo tudi iz pripravljalnih gradiv za izdajo uredbe o vodovarstvenem območju za vodna telesa vodonosnikov območja Postojne in Cerknice. Predlagatelj meni, da je bila pri tem v postopku sprejemanja Uredbe nepravilno razumljena pravna narava smernic in mnenj državnih nosilcev urejanja prostora, saj smernice niso zgolj posvetovalne narave, temveč so namenjene tudi konkretizaciji predpisov. Ker je Vlada pri sprejemanju DPN vezana na Ustavo in zakone, predlagatelj trdi, da Vlada lahko določeno območje nameni za vojaško namembnost le ob izpolnjevanju zakonsko določenih pogojev. Ob neupoštevanju smernic in mnenj, ki se sklicujejo na določbe predpisov, naj bi bilo zato dokazno breme, da je zakon spoštovan, na tistem, ki prostorski akt pripravi oziroma sprejme. Glede na opredelitev »tveganja za okolje« po ZVO-1 ni sprejemljivo zavrniti negativnega mnenja Direktorata za vode v postopku izdaje izpodbijane uredbe zgolj s pavšalno trditvijo, da mejne vrednosti dopustne onesnaženosti vodnega zajetja trenutno niso presežene, dodatne raziskave pa niso potrebne, ker jih zakonodaja ne zahteva. S takimi utemeljitvami naj ne bi bilo mogoče izkazati, da omenjeni vodni vir z vojaško namembnostjo njegovega območja (izvajanje vaj s strelnim orožjem, parkiranje in vožnja vojaških vozil) ni nedopustno ogrožen. Zaradi normativnih in dejanskih opustitev naj bi Uredba o vadišču kršila ustavno in zakonsko opredeljene zaveze države, da aktivno ščiti vir pitne vode v občini, česar občina ni pristojna nadomestiti, niti ne more vplivati na vsebino njegovega varovanja. Glede na to naj bi bila Uredba o vadišču tudi z vidika izvajanja izvirnih občinskih nalog v neskladju z 9., 138. in 140. členom Ustave.

Državni zbor na zahtevo ni odgovoril, Vlada je poslala mnenje. Vlada najprej oporeka izpolnitvi procesnih predpostavk po ZUstS, saj naj predlagatelj ne bi opredelil določb izpodbijanih predpisov, ki jim očita protiustavnost. Sicer pa Vlada predlaga, naj Ustavno sodišče ugotovi, da izpodbijani predpisi niso v neskladju z 9., 44., 72., 138. in 140. členom Ustave, Uredba o vadišču pa tudi ne z ZV-1. Vlada pojasnjuje, da ima območje Osrednjega vadišča Slovenske vojske Postojna (v nadaljevanju Osrednje vadišče) v sistemu obrambe države strateški pomen, saj naj bi bilo edino vadišče, kjer lahko Slovenska vojska izvaja usposabljanje za potrebe obrambe države in izpolnjevanje zahtev zavezništva NATO. Urejanje območja Osrednjega vadišča naj bi bilo v skladu z Odlokom o strategiji prostorskega razvoja Slovenije (Uradni list RS, št. 76/04, in prehodna določba drugega odstavka 91. člena Zakona o prostorskem načrtovanju, Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) in z Uredbo o prostorskem redu Slovenije (Uradni list RS, št. 122/04, in prehodna določba prvega odstavka 92. člena ZPNačrt), ki opredeljujeta zmanjšanje območij za potrebe obrambe v urbanih naseljih in zagotavljanje odmikov od stanovanjskih, gospodarskih in storitvenih dejavnosti. Med izdelavo dopolnjenega osnutka državnega prostorskega plana za Osrednje vadišče je prišlo do uveljavitve ZUPUDPP, ki je spremenil poimenovanje in postopek izdaje državnih prostorskih načrtov. Vlada pojasnjuje potek obravnave in sprejemanja DPN za Osrednje vadišče, v katerem so bile pridobljene smernice državnih nosilcev urejanja prostora in občin, (Glej opombo 2) osnutek Uredbe o vadišču pa je bil javno razgrnjen, pridobljena so bila tudi mnenja občin, ki pa so bila negativna. Stališča do pripomb z javne razgrnitve so bila izdelana in objavljena ter poslana občinam. V fazi predloga je Ministrstvo za kmetijstvo in okolje kot državni nosilec urejanja prostora podalo dve negativni mnenji za področji gozdov in voda. Po drugem usklajevanju naj pripravljavec Uredbe o vadišču ne bi več zaprosil za pridobitev mnenja, ampak je dopolnjeno gradivo za DPN za Osrednje vadišče poslal v sprejetje Vladi.

Vlada meni, da z ZUPUDPP in Uredbo o vadišču ni prišlo do protiustavnega posega v izvajanje lokalne samouprave. Ustavno pooblastilo za določanje pristojnosti občin kot nosilcev lokalne samouprave naj ne bi bilo absolutno in povsem neomejeno. Izvirne naloge občin iz drugega odstavka 21. člena ZLS naj bi bilo treba razlagati v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave. Na področju prostorskega načrtovanja je avtonomija občine tako omejena s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, z varstvom okolja in drugimi z zakonom urejenimi sektorskimi posegi v okolje. Vlada pojasnjuje, da je sistem prostorskega načrtovanja v Republiki Sloveniji urejen v ZPNačrt in ZUPUDPP. Delitev pristojnosti med državo in občinami na področju prostorskega načrtovanja naj bi podrobneje razmejeval 11. člen ZPNačrt, prostorske ureditve državnega pomena in njihovo umeščanje v prostor pa naj bi bile po ZUPUDPP izvirna pristojnost države. Glede na to naj ZUPUDPP ne bi bil izjema od splošne zakonske ureditve na področju urejanja prostora in varstva okolja, kot to trdi predlagatelj, ampak pomeni del sistemske ureditve tega področja. Vlada navaja, da prostorska ureditev državnega pomena sicer zadeva prebivalce lokalne skupnosti, v katero je ureditev umeščena, a hkrati zadeva vse prebivalce Republike Slovenije, zato ne gre za lokalno javno zadevo (Glej opombo 3) in posledično ne za kršitev pristojnosti občine. V primeru DPN za Osrednje vadišče naj bi šlo za uresničevanje splošnega javnega interesa prebivalcev celotne države in skupne varnostne politike Evropske unije in NATA, ki mora imeti v primeru kolizije interesov prednost pred lokalnimi interesi. Vlada tudi navaja, da je Občina Postojna v postopku sprejemanja Uredbe o vadišču imela možnost sodelovati v skladu z ZPNačrt in podati svoje smernice ter v skladu z ZUPUDPP (ki je bil uveljavljen med izdelavo osnutka tega akta) podati mnenje na osnutek Uredbe o vadišču, ki je bilo negativno. Vlada meni, da občine ne morejo soodločati v zadevah, za katere nimajo izrecne pristojnosti. Zakonodajalec naj bi predvidel ustrezno razmejitev pristojnosti med državo in občinami pri postopkih umeščanja v prostor, ko gre za zasledovanje državnega interesa. Vlada navaja, da sta obramba države in lokalna samouprava ustavno varovani vrednoti, katerih izvajanje je podrobneje urejeno v zakonih na posameznih področjih, ki omogočajo njuno uravnoteženo uresničevanje.