Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 48. člena Zakona o osnovni šoli in prvi odstavek 11. člena Zakona o posebnih pravicah italijanske in madžarske narodne skupnosti na področju vzgoje in izobraževanja nista v neskladju z Ustavo

1921. Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 48. člena Zakona o osnovni šoli in prvi odstavek 11. člena Zakona o posebnih pravicah italijanske in madžarske narodne skupnosti na področju vzgoje in izobraževanja nista v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-191/19-28

Datum: 18. 5. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 18. maja 2023

Prvi odstavek 48. člena Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07, 107/10, 87/11 in 63/13) in prvi odstavek 11. člena Zakona o posebnih pravicah italijanske in madžarske narodne skupnosti na področju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 35/01 in 11/18) nista v neskladju z Ustavo.

Državni svet (v nadaljevanju predlagatelj) je vložil zahtevo za oceno ustavnosti 48. člena Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) in 11. člena Zakona o posebnih pravicah italijanske in madžarske narodne skupnosti na področju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZPIMVI). Zatrjuje, da sta izpodbijani določbi v neskladju z 2., 14., 32., 57. in 66. členom Ustave, kolikor se nanašata na narodnostno mešana območja. V skladu s prvim odstavkom 11. člena ZPIMVI je šolski okoliš osnovne šole z italijanskim učnim jezikom oziroma dvojezične osnovne šole območje, ki je v statutu lokalne skupnosti, na območju katere ima osnovna šola sedež, določeno kot narodnostno mešano območje. V skladu z 48. členom ZOsn pa naj bi starši imeli pravico vpisati otroka v javno ali zasebno šolo le v šolskem okolišu, v katerem otrok stalno ali začasno biva. V skladu s 5. členom ZPIMVI naj bi se izobraževalni programi za pripadnike italijanske narodnostne skupnosti in dvojezični izobraževalni programi prilagodili. Predlagatelj poudarja, da sta šolska modela, ki sta vzpostavljena na narodnostno mešanih območjih, različna. Na območju, na katerem živi italijanska narodna skupnost, se je razvil model ločenih šol. Na območju, na katerem živi madžarska narodna skupnost, pa se bile uvedene dvojezične šole.

Predlagatelj meni, da zakonsko določanje območij, na katerih je dvojezično šolstvo obvezno, ob upoštevanju 11. člena ZPIMVI in 48. člena ZOsn, onemogoča otrokom, ki niso pripadniki madžarske narodne skupnosti, sprejeti svobodno odločitev o obiskovanju šole v drugem šolskem okolišu. S tem naj bi prišlo do kršitve pravice do pridobitve ustrezne izobrazbe. Predlagatelj meni, da je pravica do pridobitve ustrezne ravni izobrazbe omejena s pravico do obveznega dvojezičnega izobraževanja na zakonsko določenih območjih. Iz razlike med predmetnikom dvojezične slovensko-madžarske šole in predmetnikom šole z zgolj slovenskim učnim jezikom naj bi izhajalo, da dvojezično organiziran pouk pomembno posega v število ur iz temeljnega predmetnika, kar naj bi se izražalo v številu ur, ki so namenjene ponavljanju in utrjevanju snovi. Po mnenju predlagatelja naj bi za učence, ki niso uravnoteženo dvojezični, takšno izobraževanje pomenilo resen izziv. Ukrep naj bi sicer zasledoval ustavno dopusten cilj, tj. zagotavljanje izobraževanja v maternem jeziku za pripadnike manjšinskega naroda. Vendar naj bi bilo mogoče enak cilj doseči z manjšimi posegi v pravico do izobraževanja, in sicer da bi se na narodnostno mešanem območju ustanovila vsaj ena osnovna šola s slovenskim učnim jezikom, ki bi lahko z dodatnimi predmeti skrbela tudi za spoštovanje in razumevanje narodne in kulturne drugačnosti, ali z možnostjo, da se učenci s stalnim prebivališčem na narodnostno mešanem območju smejo vpisati v šole izven kraja stalnega prebivališča.

Predlagatelj meni, da zaradi posebnosti dvojezičnega osnovnošolskega izobraževanja in omejenosti srednješolskih programov nekateri pripadniki večinskega naroda ne morejo pridobiti take ravni izobrazbe, ki bi jim glede na njihove želje in sposobnosti omogočala nadaljevanje ustreznega izobraževanja na drugem območju Republike Slovenije. Država naj bi s tako ureditvijo omejila pravice otrok, pripadnikov večinskega naroda, da si pridobijo ustrezno izobrazbo, s katero bi lahko za zaposlitev kvalitetno konkurirali tudi izven narodno mešanega območja v Prekmurju. Navedeni šolarji in dijaki naj bi imeli slabše možnosti za uspešno nadaljevanje izobraževanja.

Ureditev naj bi bila tudi v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi različno obravnavala otroke, ki živijo na narodnostno mešanem območju v primerjavi z otroki, ki ne živijo na tem območju. Obstoječe dvojezično izobraževanje naj ne bi prinašalo kvalitetnih rezultatov niti za pripadnike madžarske narodne skupnosti. Ureditev določanja šolskih okolišev na narodnostno mešanih območjih, v katerih je določeno dvojezično izobraževanje, ob ureditvi, ki ne dopušča sočasnega ustanavljanja šol s slovenskim učnim jezikom, naj bi pomenila kršitev načela enakosti iz 14. člena Ustave. Predlagatelj meni, da ni razumnega razloga za prepoved ustanavljanja javnih šol z izključno slovenskim učnim jezikom. Meni, da so razlogi za tako ureditev politični in pogojeni z zgodovinskimi okoliščinami. Razlogi za dvojezično izobraževanje naj danes ne bi več obstajali.

Zaradi omejevanja prehajanja otrok iz ene šole v drugo naj bi bili tudi starši diskriminirani pri izvrševanju pravice do proste izbire prebivališča. Pripadniki večinskega naroda naj bi bili zaradi nekvalitetnega izobraževanja prizadeti tudi na področju zaposlovanja. Pripadniki večinskega naroda naj bi bili pri uživanju socialnih dobrin, ki jih je država dolžna zagotavljati na podlagi 66. člena Ustave, omejeni le na pet dvojezičnih občin.

Državni zbor je v odgovoru navedel, da 48. člen ZOsn in 11. člen ZPIMVI ne določata, da bi bilo na narodnostno mešanem območju dopustno ustanoviti izključno dvojezične šole. Ker naj izpodbijani določbi sploh ne bi zapovedovali, da morajo biti na narodnostno mešanem območju ustanovljene le dvojezične šole, naj bi bili očitki o kršitvi 2. člena, drugega odstavka 14. člena, 32. člena, tretjega odstavka 57. člena in 66. člena Ustave očitno neutemeljeni.

Zahteva po ustanavljanju dvojezičnih osnovnih šol na narodnostno mešanih območjih naj bi bila urejena v 64. členu Ustave. Na podlagi navedene ustavne določbe naj bi imela madžarska narodnostna skupnost pravico do vzgoje in izobraževanja v madžarskem jeziku. Zakonodajalec naj bi bil pooblaščen, da določi območja, na katerih je dvojezično šolstvo obvezno. Obveznost dvojezičnega šolstva naj bi določala že sama Ustava, zakonodajalec pa naj bi smel z zakonom določiti le območja, na katerih je dvojezično šolanje obvezno. Po mnenju Državnega zbora predlagatelj predlaga oceno medsebojne skladnosti 64. člena in tretjega odstavka 57. člena Ustave. Ker naj navedeni določbi neposredno ne bi vsebovali človekovih pravic, naj ne bi bilo mogoče uporabiti metode usklajevanja navideznih nasprotij med dvema človekovima pravicama.

Državni zbor še dodaja, da ureditev, po kateri je zakonodajalec že po Ustavi dolžan na narodnostno mešanem območju v Prekmurju organizirati le dvojezične šole, ne pomeni, da so vsi učenci, ki bivajo na narodnostno mešanem območju, dolžni obiskovati izključno dvojezične šole. Zakonska ureditev naj bi urejala več možnosti, ki učencu omogočajo šolanje v enojezični šoli. Če bi se učenec med šolanjem preselil v šolski okoliš druge osnovne šole, naj bi na podlagi četrtega odstavka 48. člena ZOsn smel dokončati šolanje v šoli, v katero je vpisan. Na podlagi tretjega odstavka 48. člena ZOsn sme učenec med šolanjem prestopiti v drugo osnovno šolo, če šola s tem soglaša. Učenec naj bi se smel na podlagi prvega odstavka 48. člena ZOsn šolati tudi v osnovni šoli izven šolskega okoliša, v katerem prebiva, če ta šola s tem soglaša.

Vlada v mnenju navaja, da 48. člen ZOsn in 11. člen ZPIMVI nista v neskladju z Ustavo. Navaja, da ustanavljanje dvojezičnih šol zapoveduje že Ustava. Zakonodajalec naj bi obveznost, da določi območja, na katerih je dvojezično šolstvo obvezno, izpolnil v 3. členu Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11, 47/15, 46/16, 49/16 – popr., 123/21, 172/21, 207/21 in 141/22 – v nadaljevanju ZOFVI). V tretjem odstavku 3. člena ZOFVI naj bi bilo določeno, da se na območjih, na katerih živijo pripadniki madžarske narodnostne skupnosti in pripadniki slovenskega naroda in so opredeljena kot narodnostno mešana območja, ustanavljajo dvojezični vrtci in šole, v katerih vzgojno oziroma vzgojno-izobraževalno delo poteka v slovenskem in madžarskem jeziku.

Vlada poudarja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-94/96 z dne 22. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 77/98, in OdlUS VII, 196) že presojalo ustavnost 3. člena ZOFVI in ugotovilo, da zakonska ureditev ni v neskladju z Ustavo. Ustavno sodišče naj bi sprejelo stališče, da dvojezično šolstvo kot posebna pravica manjšine ne posega v pravice večinskega naroda. Čeprav naj bi predlagatelj skušal prikazati, da se Ustavno sodišče do razlogov v zahtevi še ni opredelilo, to po mnenju Vlade ne drži. Ustavno sodišče naj bi se v zgoraj navedeni odločbi že jasno opredelilo do vprašanja domnevne diskriminacije in posega v pravice večinskega naroda zaradi dvojezičnega šolstva. Zaradi različnih zgodovinskih okoliščin in mednarodnih obveznosti naj bi se v Republiki Sloveniji razvila dva modela vzgoje in izobraževanja za pripadnike italijanske in madžarske narodne skupnosti. Na območju, na katerem živijo pripadniki italijanske narodne skupnosti, naj bi se ustanavljali vrtci in šole v jeziku narodne skupnosti. Na območju, na katerem živijo pripadniki madžarske narodne skupnosti, naj bi se ustanavljali dvojezični vrtci in šole. Če bi Ustavno sodišče sledilo predlagatelju, da bi se tudi na dvojezičnem območju, na katerem živi madžarska narodna skupnost, dopustilo ustanavljati javne šole, v katerih bi vzgojno-izobraževalno delo potekalo le v enem uradnem jeziku, bi to pomenilo ukinitev dvojezičnega šolstva, kar bi bilo v neskladju s 64. členom Ustave.

Vzgoja in izobraževanje pripadnikov italijanske in madžarske narodne skupnosti naj bi bila sestavni del sistema vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji. Republiko Slovenijo naj bi zavezovali cilji, določeni s predpisi na področju vzgoje in izobraževanja, po katerih je dolžna ohraniti identiteto italijanske in madžarske narodne skupnosti. Posebna pravica pripadnikov narodnih skupnosti je tudi pravica, da lahko starši oziroma skrbniki vpišejo otroka v osnovno šolo z italijanskim učnim jezikom oziroma v dvojezično osnovno šolo tudi, če ima otrok stalno oziroma začasno prebivališče izven šolskega okoliša te šole. S tem je tudi pripadnikom narodnih skupnosti, ki živijo izven območja, ki so opredeljena kot narodnostno mešana območja, omogočeno, da vpišejo otroka v šolo, v kateri učni proces vključuje cilje za ohranjanje identitete italijanske in madžarske narodne skupnosti. Uresničevanje ciljev naj bi se zagotavljalo tudi s prilagojenim predmetnikom in prilagojenimi učnimi načrti. Cilji prilagojenih učnih načrtov naj bi bili usklajeni s cilji v učnih načrtih za osnovne šole s slovenskim jezikom. V procesu načrtovanja poučevanja naj bi učitelji načrtovali take didaktično-metodične pristope in strategije, ki naj bi omogočale, da učenci dosegajo takšno raven znanj oziroma standardov znanj, kot so v učnih načrtih osnovnih šol s slovenskim učnim jezikom.

Vlada pojasnjuje, da se dvojezični pouk izvaja pri vseh predmetih, razen pri jezikih. Pri jezikovni organizaciji dvojezičnega pouka naj bi se upoštevale sporazumevalne zmožnosti učencev, ki učna jezika obvladajo v različni meri. Učenci, ki prihajajo v dvojezično osnovno šolo z enojezičnega območja, naj bi se vključili v pouk madžarskega jezika in v dvojezični pouk po individualnem programu. Učenci naj bi imeli v vseh fazah vzgojno-izobraževalnega procesa, tudi pri preverjanju in ocenjevanju, možnost, da sodelujejo v maternem jeziku. Razmerje uporabe učnih jezikov naj bi bilo pri posameznih modelih različno. Omogočeno naj bi bilo, da se pouk lahko prilagaja narodnostni sestavi skupine do te mere, da ni prikrajšana nobena skupina. S prilagojenimi normativi in standardi za izvajanje dvojezične šole, ki določajo delo v številčno manjših oddelkih kot v osnovnih šolah s slovenskim učnim jezikom, naj bi se še dodatno zagotavljala možnost kakovostnega izobraževanja.

Vlada zavrača trditve predlagatelja o slabši kakovosti izobraževanja v dvojezičnih šolah, ki naj bi že pomenila poseg v pravico do šolanja in izobraževanja. Predlagatelj naj s sklicevanjem na lestvico osnovnih šol, ki naj bi jo objavil zasebni zavod Alma Mater Europaea, ne bi mogel izkazati, da bi bilo izobraževanje v dvojezičnih šolah nekvalitetno. Vlada navaja več razlogov, s katerimi utemeljuje, da je navedena lestvica šol strokovno nedosledna in da pri razvrstitvi šol niso bili uporabljeni vsi upoštevni podatki. Meni, da predlagatelj svojih pavšalnih trditev o domnevno slabšem učnem uspehu učencev, pripadnikov večinskega naroda, ki naj bi bil posledica dvojezičnega izobraževanja, ni utemeljil z nobenim resnim argumentom. Skrb za kakovostno izobraževanje na vseh stopnjah in na vseh območjih naj bi bil glavni cilj javnega šolstva. Skrb za kakovostno izobraževanje na dvojezičnem območju naj bi zakonodajalec upošteval pri sprejetju ZPIMVI tako z vidika prilagajanja programom kot z vidika usposobljenosti strokovnih delavcev, ki izvajajo dvojezični pouk.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade posredovalo predlagatelju. Ta vztraja pri svojih navedbah. Meni, da iz tretjega odstavka 57. člena Ustave izhaja zahteva, da država na vseh ravneh zagotavlja enake možnosti za pridobitev ustrezne osnovnošolske izobrazbe. Predlagatelj poudarja, da njegov cilj ni poseganje v pravice manjšine, temveč želi presojo ureditve določanja šolskih okolišev z vidika načela enakosti in pravice do izobrazbe in šolanja. Ureditev, po kateri mora otrok za vpis v osnovno šolo v šolskem okolišu, v katerem stalno ali začasno ne prebiva, pridobiti izrecno soglasje te šole, naj bi na narodnostno mešanih območjih vzbujala resne pomisleke z vidika pravic vseh otrok.

Dvojezične šole naj bi imele prilagojen predmetnik, kar naj bi pomenilo, da je ponavljanju in utrjevanju snovi namenjeno manjše število ur v učnem načrtu. V skladu z učnim načrtom naj bi imeli učenci v dvojezičnih šolah spremenjen obseg ur predmetov iz temeljnega predmetnika. Pri nejezikovnih predmetih naj bi se pouk izvajal v skladu s ciljno vzporedno metodo, ki naj bi v praksi pomenila obravnavo snovi v enem jeziku, poglabljanje in utrjevanje pa v drugem jeziku. Razmerje med jezikoma naj bi se določilo na podlagi konkretnega okolja in narodnostne sestave učencev. Zaradi predmeta madžarščine naj bi se tudi zmanjšalo število ur pri nekaterih predmetih, zato naj bi bilo treba program izvesti v krajšem času oziroma intenzivneje. To naj bi pomenilo, da bi morali učenci v dvojezičnih šolah več snovi predelati doma, da bi pridobili enako raven znanja kot učenci, ki obiskujejo enojezične šole.

Izobraževalni model na narodnostno mešanem območju naj bi bil oblikovan tako, da naj bi imeli otroci že od predšolske vzgoje možnost poglobljenega učenja madžarskega jezika in naj bi jim bilo s tem omogočeno lažje vključevanje v dvojezični izobraževalni program. Za otroke, ki se prešolajo z enojezičnega območja, pa naj bi bila, kljub individualnemu programu vključitve v dvojezično šolo, ta vključitev bistveno težja.

Predlagatelj tudi meni, da vsi otroci, ki se šolajo v enojezičnih šolah, glede na enoten šolski sistem pridobijo primerljivo raven izobrazbe, ki jim bo omogočala nadaljnje izobraževanje. V dvojezičnem izobraževanju pa naj otroci zaradi prilagojenih učnih načrtov in individualnih programov ne bi mogli pridobiti enake ravni izobrazbe kot njihovi vrstniki, ki obiskujejo enojezične šole. Dvojezično šolstvo naj bi prispevalo k medkulturnemu dialogu, vendar naj se pri tem ne bi smele spregledati pravice posameznikov, ki zaradi zakonske ureditve ne bi mogli v celoti uresničevati pravice do pridobitve ustrezne izobrazbe.

Predlagatelj zatrjuje, da izpodbija 48. člen ZOsn in 11. člen ZPIMVI v celoti. Iz njegovih navedb pa izhaja, da nasprotuje le prvemu odstavku 48. člena ZOsn in prvemu odstavku 11. člen ZPIMVI, ki urejata šolske okoliše na narodnostno mešanem območju. Glede na navedeno je Ustavno sodišče presojo opravilo le v tem obsegu.

Predlagatelj zatrjuje, da sta prvi odstavek 48. člena ZOsn in prvi odstavek 11. člena ZPIMVI v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave), načelom enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave), pravico do svobode gibanja (32. člen Ustave), pravico do pridobitve ustrezne izobrazbe (57. člen Ustave) in varstvom dela (66. člen Ustave).