Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 99. člena o obrambi ni v neskladju z Ustavo

757. Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 99. člena o obrambi ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-289/13-25

Datum: 10. 3. 2016

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sindikata vojakov Slovenije, Slovenska Bistrica, ki ga zastopa odvetnik Klemen Vogrinec, odvetnik v Slovenski Bistrici, na seji 10. marca 2016

Prvi odstavek 99. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo in 95/15) ni v neskladju z Ustavo.

Predlagatelj izpodbija prvi odstavek 99. člena Zakona o obrambi (v nadaljevanju ZObr), ki določa, da vojaške osebe med opravljanjem vojaške službe nimajo pravice do stavke. Zatrjuje njegovo neskladje s 14., 16., 76., 77., 92. In 124. členom Ustave. Navaja, da izpodbijana določba določa popolno prepoved stavke vsem vojaškim osebam v času miru, ko ni izrednega ali vojnega stanja v državi, za kar v 124. členu Ustave ni pravne podlage. Prepoved stavke naj bi bila tudi v neskladju s 77. členom Ustave, ki določa, da se lahko pravica do stavke z zakonom zgolj omeji, če tako zahteva javna korist. Predlagatelj meni, da četrti odstavek 99. člena ZObr na podlagi te ustavne določbe v zadostni meri omejuje pravico do stavke. Prepoved stavke naj bi pomenila kršitev načela enakosti pred zakonom v primerjavi z ureditvijo stavke policijskih uslužbencev, ki imajo pravico do stavke le omejeno, ne pa tudi prepovedano. Meni, da je izpodbijana ureditev tudi v neskladju z 92. členom v zvezi s 16. členom Ustave, saj pravic, ki izhajajo iz Ustave, razen v času izrednega ali vojnega stanja, ni dopustno omejevati. Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje s 76. členom Ustave, ker izpodbijana določba omejuje svobodo delovanja sindikatov, ki se ne morejo s stavko učinkovito boriti za pravice svojih članov.

Ustavno sodišče je zahtevo poslalo Državnemu zboru, ki v odgovoru primarno navaja, da z izpodbijano določbo niso neposredno ogrožene ali kršene pravice delavcev oziroma vojaških oseb. Meni, da predlagatelj brani le svoje pravice in svoj pravni položaj reprezentativnega sindikata, ki zaradi zakonske prepovedi stavke ne more organizirati. Podredno pa opozarja na specifičnost vojaške organizacije in poseben položaj vojaške organiziranosti, ki naj bi utemeljevala določena posebna pooblastila in prepovedi za vojaške osebe, vključno s prepovedjo pravice do stavke. Navaja, da je izpodbijana določba jasna in da predlagatelj zgolj zatrjuje njeno neskladje z več členi Ustave, ne da bi ga vsebinsko utemeljil. Glede zatrjevanega neskladja s 16. in 92. členom Ustave navaja, da po izpodbijani določbi velja prepoved stavke vojaškim osebam med opravljanjem vojaške službe v vseh primerih, zato je zatrjevano neskladje s poudarkom na vojnem oziroma izrednem stanju nepomembno. Prav tako naj ne bi bilo posebne povezave med 124. členom Ustave, ki splošno govori o obrambi države, in izpodbijano določbo. Državni zbor v zvezi s kršitvijo načela enakosti meni, da je razlikovanje med vojaškimi osebami in drugimi delavci, ki imajo pravico do stavke v polnem ali omejenem obsegu (npr. policisti, nekateri delavci državnih organov), ustavno skladno, saj temelji na razumnem razlogu. Pri tem se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-278/07 z dne 22. 10. 2009 (Uradni list RS, št. 94/09, in OdlUS XVIII, 47) in št. U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998 (Uradni list RS, št. 13/98, in OdlUS VII, 2) ter sklep št. U-I-329/04 z dne 12. 5. 2005 (Uradni list RS, št. 53/05, in OdlUS XIV, 27). Zaradi specifičnega položaja vojaških oseb in dejstva, da je vojaškim osebam pravica do stavke prepovedana le med opravljanjem vojaške službe, naj bi bila izpodbijana določba v skladu s 77. členom Ustave.

Mnenje je poslala tudi Vlada, ki navaja, da je temeljna značilnost vojaških nalog iz 37. člena ZObr, da gre po vsebini in po pomenu za tako vrsto nalog, ki jih je v veliki večini treba opravljati nemoteno in neprekinjeno, ne glede na to, ali gre za opravljanje klasičnih vojaških nalog ali pa za sodelovanje vojske pri zaščiti, reševanju in pomoči ob naravnih in drugih nesrečah. Poleg teh nalog mora Slovenska vojska v okviru izpolnjevanja mednarodnih obveznosti v tujini, ki jih je prevzela Republika Slovenija, izvajati naloge v mednarodnih operacijah in misijah na kriznih območjih ter delovati v skupnih poveljstvih, enotah in predstavništvih zavezništva oziroma drugih mednarodnih organizacij. Slovenska vojska pa je v polnem obsegu vključena tudi v sistem kolektivne obrambe, v okviru katerega se na ozemlju držav zavezništva neprekinjeno izvajajo različne oblike nadzora in varovanja. Vlada poudarja, da je vsaka vojaška organizacija po svoji naravi specifična, saj delo v njej daje pripadnikom posebna pooblastila in odgovornosti. To še predvsem velja za vojaške osebe, ki opravljajo vojaško službo in ki imajo po zakonu pravico tudi do nošenja in uporabe orožja, s tem pa je večja tudi stopnja ogrožanja varnosti in pravic, ki jo za posameznika oziroma za druge osebe pomeni opravljanje vojaške službe. Vojaška organizacija naj bi bila specifična tudi po tem, da je izrazito hierarhično organizirana oziroma da temelji na spoštovanju temeljnih načel enostarešinstva in subordinacije. V ta kontekst spada tudi načelo obveznega izpolnjevanja ukazov. Po mnenju Vlade zakonskega objektivnega in subjektivnega omejevanja stavke s strani zakonodajalca v nekaterih vrstah dejavnosti ni mogoče vedno ostro ločevati. Po sami naravi stvari je opravljanje vojaške službe neločljivo povezano z izvajanjem vseh tistih nalog, ki jih je zaradi javne koristi treba opravljati tudi med stavko. Vlada pojasnjuje, da v veliki večini evropskih držav pripadniki oboroženih sil nimajo pravice do stavke, maloštevilne države pa to pravico pripadnikom oboroženih sil formalno sicer priznavajo, vendar zgolj v izjemnih primerih in pod strogimi pogoji. Po mnenju Vlade izpodbijani ureditvi tudi ni mogoče očitati neskladja s 14. členom Ustave, saj je Ustavno sodišče že sprejelo stališče, da je zakonodajalcu dana možnost, da zaradi posebnosti in različnosti dela ter organizacije in drugih zahtev poklicnega dela v vojski uredi posamezna delovnopravna vprašanja drugače, kot so urejena na drugih področjih zaposlovanja (glej odločbo št. U-I-101/95 in sklep št. U-I-329/04). Upoštevaje naravo vojaških nalog in vojaške službe, je imel zakonodajalec po oceni Vlade, podobno kot še pri nekaterih drugih delovnopravnih vprašanjih, tudi za obravnavano razlikovanje razumne razloge.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade je Ustavno sodišče poslalo predlagatelju. Ta navaja, da se strinja z dejstvom, da se v stanju povišane pripravljenosti oziroma v vojnem stanju ne sme stavkati, ker bi posledice posegale v javno korist. Ne strinja pa se s prepovedjo stavke v obdobju miru, ko naj stavka ne bi imela nikakršnih posledic za javno korist. Po mnenju predlagatelja drugi odstavek 77. člena Ustave ne dovoljuje subjektivnega omejevanja pravice do stavke v tem smislu, da se določeni kategoriji delavcev (delavcem v določenih službah) stavka v celoti prepove, saj dopušča le omejitev stavke, če to zahteva javna korist. Zaradi prepovedi stavke naj bi bile vojaške osebe neenako obravnavane v primerjavi z drugimi delavci na obrambnem področju in pripadniki policije, ki morajo biti operativni v miru in izvajati vse naloge za javno korist, brez razglašenega vojnega stanja ali izrednih razmer pa lahko stavkajo ob spoštovanju zakonskih omejitev. Predlagatelj poudarja, da sta po Zakonu o službi v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 68/07 – v nadaljevanju ZSSloV) stalna in povišana pripravljenost izenačeni z izrednim vojnim stanjem (9. točka 3. člena ZSSloV), v katerem pa je stavka po četrtem odstavku 99. člena ZObr prepovedana za vojaške osebe in delavce, ki opravljajo upravne in strokovne zadeve na obrambnem področju, torej vsem zaposlenim na obrambnem področju. To naj bi pomenilo, da je z ZSSloV popolnoma omejena stavka za vse naloge, ki jih mora Slovenska vojska izpolnjevati nenehno tudi v miru, in zato ni potrebe po popolni prepovedi stavke vojaškim osebam in po neenaki obravnavi glede na delavce, ki opravljajo upravne in strokovne zadeve na obrambnem področju. Predlagatelj meni, da prepoved stavke, določena v prvem odstavku 99. člena ZObr, ni ustavna materija, ki bi opredeljevala obrambno materijo, določeno v 124. členu Ustave. Navaja, da je glavna in temeljna naloga vojaških oseb obramba ozemeljske celovitosti Republike Slovenije, kar pomeni, da bi v stanju miru vojaške osebe lahko operativno opravljale nujne naloge in uresničevale pravico do kolektivnega združevanja, torej do stavke. Navaja tudi, da je v preteklosti država za očitno prikrajšanje za ustavno pravico do stavke vojaškim osebam v zameno za prepoved stavke izplačevala dodatek za omejitev stavke, kar pa je bilo leta 2008 z uvedbo novega plačnega sistema ukinjeno.

Glavni očitek predlagatelja izpodbijani ureditvi je, da nedopustno posega v pravico do stavke iz 77. člena Ustave, saj vojaškim osebam med opravljanjem vojaške službe to pravico dejansko odvzema, čeprav Ustava dopušča zgolj njeno omejitev. Izpodbijana določba določa prepoved stavke vojaškim osebam med opravljanjem vojaške službe. Z vidika varstva njihovih pravic, katerih ogroženost uveljavlja predlagatelj, bi bila torej pravica do stavke lahko varovana v okviru 77. člena Ustave in ne s 76. členom Ustave, ki med drugim zagotavlja tudi akcijsko svobodo sindikatov do organiziranja stavke.

Prvi odstavek 77. člena Ustave določa, da imajo delavci pravico do stavke. V skladu z drugim odstavkom 77. člena Ustave se ta pravica lahko, če to zahteva javna korist ter upoštevajoč vrsto in naravo dejavnosti, z zakonom omeji.