TFL Vsebine / TFLGlasnik

Pobuda za presojo ustavnosti in zakonitosti – pravni interes

Vselej je veljalo, da je mogoče zoper prostorski izvedbeni akt (po aktualni terminologiji gre za državne ali občinske (podrobne) prostorske načrte) kot predpis vložiti pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti na Ustavno sodišče. Pobudo lahko da vsak, ki izkaže pravni interes (drugi odstavek 162. člena Ustave). Ta je izkazan, če predpis neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma njegov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena Zakona o ustavnem sodišču, v nadaljevanju ZUstS). V primerih, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, se lahko po znanem doktrinarnem stališču, začrtanem s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-330/05, U-I-331/05, U-I-337/05 z dne 18. oktobra 2007,² pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt hkrati z ustavno pritožbo, pri čemer je dolžan prizadeti v tem postopku izčrpati tudi ugovore zoper ustavnost in zakonitost prostorskega akta. Izjem od tega pravila je zelo malo (na primer če bi pobudnik izdajo takega posamičnega akta lahko izzval zgolj tako, da bi ravnal v nasprotju s prisilnimi predpisi, oziroma tako, da bi se izpostavil nesprejemljivemu pravnemu tveganju,³ predvsem tedaj, ko bi pobudnik izdajo posamičnega akta lahko dosegel le tako, da bi izpolnil dejanski stan prekrška⁴). V času epidemije nalezljive bolezni covid-19 pa je bila izjema od te procesne ovire priznana še tedaj, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.⁵

Na področju prostorskega načrtovanja je ustavnosodna presoja ustaljena predvsem v stališču, da prostorski akt neposredno učinkuje na pravice in pravne koristi oziroma posega v pravni položaj pobudnika, če se z občinskimi prostorskimi akti spreminja namenska raba zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva,⁶ predvsem če je prišlo do spremembe podrobne namenske rabe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko zemljišče in iz gozda v gozd s posebnim namenom⁷ ali spremembe namenske rabe zemljišč iz stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, v park (zelene površine).⁸ Drugače je bilo presojeno v primeru izpodbijanja določil prostorskega akta, ki namenske rabe ne spreminjajo tako drastično, ko gre na primer za spremembo podrobnejše namenske rabe v okviru območja stavbnih zemljišč in je tudi po spremembi zemljišče še zazidljivo.⁹ V vseh preostalih primerih, ko bo za izvedbo določb prostorskega akta treba izpeljati še konkreten (upravni) postopek, lahko pobudnik izpodbija določila prostorskega akta po splošnem pravilu, po izčrpanju pravnih sredstev, skupaj z ustavno pritožbo.¹⁰

Tožba v upravnem sporu – pravni interes

Od uveljavitve nove prostorske zakonodaje v juniju 2018 je mogoče po nemškem zgledu zoper prostorski akt vložiti tudi tožbo v upravnem sporu, ob uporabi določbe 58. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2). V dobrih treh letih, odkar imamo na tem področju novo pravno možnost za varstvo pravic, sodna praksa še ni ponudila jasnih odgovorov na temeljna postopkovna vprašanja, niti nista bili rešeni ključni vprašanji – ali je ureditev upravnega spora zoper splošni akt uprave (ki ne ureja posamičnih razmerij) sploh skladna z Ustavo, saj je ta pristojnost poverjena Ustavnemu sodišču, ter kakšen bo obseg presoje upravnega sodišča v sporu. V nadaljevanju si bomo pobliže pogledali ključne dileme.

Nova sistemska možnost je bila po prvih odzivih dobro sprejeta. To je razumljivo, saj se z določitvijo namenske rabe zemljišč in drugih podrobnih pogojev za graditev objektov s prostorskimi izvedbenimi akti v temelju določa gospodarska funkcija nepremičnine in s tem praktična vsebina lastninske pravice ter determinirajo možnosti njene uporabe. Prav tako imajo na trgu zazidljiva zemljišča običajno bistveno višjo vrednost od nezazidljivih in seveda pomenijo nepremičnine tudi pomembne premoženjske celote. Ker je bilo tožb, vloženih zoper občinske prostorske akte, veliko, običajno pa sočasno zahtevana tudi izdaja začasne odredbe (o katerih mora upravno sodišče odločiti v sedmih dneh¹¹), se je v sodni praksi najprej izčistilo vprašanje pravnega interesa za takšno tožbo po prvi alineji tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2. Po navedenem določilu lahko tožbo vloži oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če sta izpolnjena dva pogoja: prvič, da izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti te osebe, in drugič, da ima akt v tem delu zanjo bistvene posledice.¹²

Tožba zoper prostorski izvedbeni akt tako ni popularna tožba, saj lahko tožnik varuje le svoje pravice in pravne koristi, ne pa morebiti položaja tretjih oseb. Prav tako ne more tožnik varovati objektivne zakonitosti, temveč je lahko deležen le varstva svojih subjektivnih upravičenj. To narekuje tudi uveljavljen subjektivni koncept upravnega spora,¹³ saj vpeljava tožbe v upravnem sporu zoper prostorski akt pomeni dograditev sistema dotedanjega upravnega spora s ciljem zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva v zadevah oseb, ki bi sicer ostale brez njega.¹⁴ Zato se koncept upravnega spora, določen z ZUS-1, tudi v sporih po določbah ZUreP-2 ne spreminja. Pri tem je torej odločilno, da tožnik za dopustnost svoje tožbe izkaže, da prostorski akt:

1. določa temelj njegovih pravic ali obveznosti, na način, da mora ta predstavljati podlago za odločanje o njegovih pravicah, ki bi jih lahko uveljavljal v konkretnih pravnih postopkih, oziroma podlago za naložitev obveznosti v postopkih, ki bi se lahko vodili zoper njega. To predpostavlja, da med tožnikom in predpisom obstaja vez, ki vzpostavlja možnost vpliva prostorskega izvedbenega predpisa na njegov pravni položaj;¹⁵ ter
2. da ima ta akt zanj bistvene posledice, kar velja le v primeru, če navedene določbe zožujejo obseg dotedanjih pravic ali pravnih koristi oziroma zmanjšujejo možnosti glede načinov njihovega uresničevanja.¹⁶ Tako bistvene posledice niso izkazane tedaj, ko bo za uresničitev določb prostorskega akta treba šele izdati upravni akt (kot konkreten in posamičen akt, temelječ na določilih prostorskega akta, npr. gradbeno dovoljenje ali odločbo o razlastitvi), in niti, če lahko tožnik v okviru svobodnega izvrševanja lastninske pravice brez potrebnih postopkov prepreči uresničitev določil prostorskega akta.¹⁷

Pri tem gre kot posebnost omeniti še sodno varstvo zoper sklep o lokacijski preveritvi iz 127. člena ZUreP-2. Gre za nov instrument prostorskega načrtovanja, s katerim se lahko za doseganje gradbenega namena prostorskega izvedbenega akta dopušča individualno odstopanje od prostorskih izvedbenih pogojev. Občina z izvedbo lokacijske preveritve dopusti individualno odstopanje od posameznega izvedbenega pogoja (prvi odstavek 129. člena ZUreP-2). Investitor, ki želi odstopiti od prostorskih izvedbenih pogojev, da pobudo za začetek postopka lokacijske preveritve. Pobudi priloži elaborat lokacijske preveritve (prvi in drugi odstavek 131. člena ZUreP-2). Občina elaborat preveri in občinskemu svetu predlaga, da s sklepom lokacijsko preveritev potrdi ali zavrne (četrti odstavek 131. člena ZUreP-2). Pred obravnavo na občinskem svetu se elaborat lokacijske preveritve javno razgrne, o čemer se obvesti lastnike sosednjih nepremičnin, ki lahko podajo pripombe (sedmi odstavek 131. člena ZUreP-2). Sklep o lokacijski preveritvi se nato objavi v uradnem glasilu občine (osmi odstavek 131. člena ZUreP-2). Sam sklep o lokacijski preveritvi je obvezna pravna podlaga za izdajo predodločbe ali gradbenega dovoljenja in za izvedbo posegov v prostor, za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno (prvi odstavek 133. člena ZUreP-2). Gre torej za sprejem posebnega akta, s katerim se v okviru zakonsko dopustnih odstopanj za konkretno območje ali parcelo dovoli drugačen pravni režim, kot je predviden s prostorskim aktom.

Ker tako sklep o lokacijski preveritvi spreminja prostorske izvedbene pogoje, ureja tvarino, ki je sedes materie prostorskega izvedbenega akta, prav tako je za njegov sprejem predpisan poseben postopek, ki je v bistvenem podoben sprejemu prostorskega akta kot takega, in takšen sklep predstavlja šele podlago (zgornjo premiso) za izdajo gradbenega dovoljenja, menim, da gre za predpis, zoper katerega bi morala biti dopustna tožba po 58. členu ZUreP-2. V literaturi so zavzeta tudi drugačna stališča, in sicer da gre za konkreten in posamičen upravni akt, pri čemer naj bi se postopek njegovega sprejema vodil ob smiselni uporabi Zakona o splošnem upravnem postopku,¹⁸ vendar je upravno sodišče v sklepu II U 100/2021-10 z dne 2. julija 2021¹⁹ pritrdilo, da gre za predpis.

Pobuda ali tožba?

Razloženo pomeni, da pravni interes za tožbo v upravnem sporu ni izkazan v vseh tistih primerih, ko je treba izpodbijane določbe prostorskega akta še operacionalizirati v konkretnem upravnem postopku, niti tedaj, ko je od volje lastnika nepremičnine odvisna njihova uveljavitev. Tako po navedenem stališču pravnega interesa za tožbo v načelu ne more izkazati tožnik, ki se ne strinja z določitvijo spremembe podrobnejše namenske rabe stavbnih zemljišč, če tako določena raba bistveno ne zožuje dosedanjih upravičenj,²⁰ ali če kot lastnik ne soglaša s spremembo namenske rabe zemljišča iz kmetijske v stavbno, ker nima namena graditi.²¹

Iz predstavljenega lahko zaključimo, da se predpostavki pravnega interesa za pobudo pred Ustavnim sodiščem in tožbo v upravnem sporu močno približujeta druga drugi, če ne celo prekrivata. Glede na to je vprašljivo, ali je bil namen zakonodajalca z določitvijo možnosti izpodbijanja prostorskega akta v upravnem sporu sploh dosežen. Ob tako restriktivni presoji procesne predpostavke za tožbo (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1) namreč obseg dostopa do sodnega varstva zoper prostorske akte skoraj ni širši, kot je bil pred uveljavitvijo ZUreP-2. Ker pa se postopek s tožbo po 58. členu ZUreP-2 imanentno približuje postopku s pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem, saj gre v obeh primerih za presojo splošnega in abstraktnega pravnega akta, ob relativno skopi zakonski ureditvi povsem nove sistemske pravne ureditve (v ZUreP-2 pravno sredstvo zoper prostorski akt, pogoje za tožbo, pristojnost sodišča in okvire odločanja, pravne posledice odločbe ter začasnega zadržanja izvrševanja izpodbijanega akta ureja le en, sicer obsežnejši člen), začrtana sodna praksa (niti) ni presenetljiva. Ob tem je treba upoštevati, da upravno sodišče še v nobeni izmed tovrstnih zadev ni odločilo meritorno.

V eni izmed pendenčnih (I U 22/2020) je namreč dne 2. julija 2020 postopek odločanja na temelju določbe 156. člena Ustave in 23.a člena ZUstS prekinilo in vložilo zahtevo za presojo ustavnosti celotne določbe 58. člena ZUreP-2, ker meni, da je navedena določba v neskladju s 160. členom Ustave, ki pristojnost odločanja o skladnosti podzakonskih aktov z zakoni in Ustavo poverja zgolj Ustavnemu sodišču.²² Tako sodišče tudi pri odločanju v preostalih tovrstnih zadevah čaka na odločitev Ustavnega sodišča o tem vprašanju.

V tem času je Ustavno sodišče odločilo o dveh pobudah, vloženih zoper prostorske akte, sprejete po uveljavitvi ZUreP-2, in zoper kateri je imel pobudnik možnost sprožiti upravni spor. Ta na načelni ravni izključuje možnost (sočasnega) teka postopka pred Ustavnim sodiščem, saj slednje odloča v sporu kot skrajno sredstvo (ultima ratio) in je upravičeno intervenirati le takrat, kadar je ustavnosodna presoja potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.²³ Zaradi tako poudarjene subsidiarne vloge Ustavnega sodišča je obravnava zadeve pred Ustavnim sodiščem mogoča le, če so izkoriščena vsa pravna sredstva, pri uporabi zakonskega prava s pobudo po 156. členu Ustave pa le, če zakona ni mogoče razložiti ustavnoskladno. Če obstaja drugo pravno varstvo pravice, Ustavno sodišče pobudo vselej zavrže. Tako je storilo tudi s sklepom št. U-I-356/19-4 z dne 4. decembra 2019, prav s sklicevanjem na možnost tožbe v upravnem sporu po 58. členu ZUreP in posledično s svojo nepristojnostjo.²⁴ Tega pa ni ponovilo v sicer po dejanskem stanju deloma drugačni zadevi št. U-I-496/18-26 (sklep z dne 17. februarja 2021), ko je pobudo zavrglo zaradi pomanjkanja pravovarstvene potrebe in odsotnosti neposrednega učinka izpodbijanega prostorskega akta,²⁵ kar je presojalo izključno na podlagi ZUstS. Na jasno odločitev, katero sodišče bo dokončno ostalo pristojno, bomo torej morali še počakati.

Obseg presoje v upravnem sporu

Za pripravo tožb in vodenje upravnih sporov zoper prostorske akte je bistveno (poleg izpolnjenih procesnih predpostavk) predvsem vprašanje obsega pravnega varstva, razlogov, iz katerih je mogoče prostorski akt izpodbijati, in obsega sodne presoje. Prostorski akti so namreč kompleksni, obsegajo lahko več tisoč strani gradiva, saj so podlaga za njihovo oblikovanje in odločitve mnenja nosilcev urejanja prostora ter posebej pripravljene strokovne podlage in elaborati. Za učinkovito sodno varstvo (23. člen Ustave) je namreč odločilno, ali se bo sodna presoja ustavila pri presoji pravilnosti postopka sprejemanja prostorskega akta, ali pa bo prostorski akt glede izpodbijanih delov presojala tudi po vsebini, torej tudi glede strokovne ustreznosti posameznih odločitev organa, ki je izpodbijani akt na koncu sprejel. Ob uveljavitvi ZUreP- 2 so bila izražena mnenja, da bo zaradi kompleksnosti procesa prostorskega načrtovanja in števila pri tem udeleženih deležnikov presoja nujno zgolj formalna, postopkovna,²⁶ vendar so bila v zadnjem obdobju sprejeta nekatera spremenjena stališča Ustavnega sodišča, ki vodijo do drugačnega zaključka.

Ustavno sodišče je v preteklosti ustaljeno presojalo zakonitost izpodbijanih prostorskih aktov z vidika spoštovanja zakonsko določenega postopka in normiranih dejanj, predvsem izvedbe javne razgrnitve in javne obravnave ter potrebe po pridobljenih smernicah, mnenjih, soglasjih in opravljene celovite presoje vplivov na okolje.²⁷ To nedvomno pomeni oceno postopkovne zakonitosti prostorskih aktov in s tem procesnega vidika spoštovanja načela hierarhije pravnih aktov (153. člen Ustave). Vse do sprejema odločbe št. U-I-139/15-16 z dne 23. aprila 2020 pa je veljalo, da prostorski akt, ki je bil sprejet v zakonitem postopku in v skladu s področnimi zakoni, ne pomeni posega v lastninsko pravico, temveč določa le način uživanja lastnine.²⁸ S citirano odločbo št. U-I- 139/15-16 je Ustavno sodišče tudi pod vplivom sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP), predvsem v zadevi Matczyinski proti Poljski z dne 15. decembra 2015, poudarilo, da lahko določitev namenske rabe zemljišča pomeni omejitev lastninske pravice, saj sme lastnik zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti, zakonito sprejeti prostorski akt pa izgrajuje upravičeno pričakovanje lastnika po ohranjanju tako določenega načina rabe. Zato je organ, ki sprejema prostorski akt, čeprav ima pri tem široko polje proste presoje, dolžan pri odločanju o poseganju v dotedanji režim namenske rabe, predvsem v primeru spreminjanja namenske rabe zemljišča iz zazidljive v nezazidljivo, opraviti tudi tehtanje pravičnega ravnovesja med izvedenim posegom in posegom v zasebno lastnino ter s tem v varstvo iz 33. člena Ustave. Obstajati mora namreč razumno razmerje sorazmernosti med koristmi, ki jim ukrep sledi, in prikrajšanjem, ki ga na drugi strani ukrep pomeni za lastnika nepremičnine, pri čemer tega pravičnega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora posameznik nositi pretirano in individualno breme.²⁹

Dotedanje stališče, da je sprememba dopustne rabe na škodo lastninske pravice dopustna, če za to obstaja javni interes in s tem utemeljeni razumni razlogi za spremembo, kar je narekovala absolutna prevlada javnega interesa, je bilo s tem preseženo. Tudi zasebni interesi lastnika zemljišča so tako pravno upoštevni v procesu prostorskega načrtovanja in upoštevati ter tehtati jih morajo prav vsi organi, vpeti v ta proces. Obveznost tehtanja pravičnega ravnovesja zavezuje ne le organ, ki prostorski akt sprejema (občinski svet ali vlado), temveč tudi vse (državne) nosilce urejanja prostora, ki sodelujejo pri pripravi in izoblikovanju akta. Občina, kot temeljna pripravljalka prostorskega akta, je namreč dolžna spoštovati smernice in mnenja nosilcev urejanja prostora,³⁰ zato bi bilo navedeno tehtanje bistveno okrnjeno, če obveznost presoje z gledišča zasebnega interesa ne bi zavezovala tudi nje.

Prostor proste presoje normodajalca je zato odtlej ožji, ker je soopredeljen s pravico do zasebne lastnine, in mora zato po spremembi obstoječe namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo izkazati posebno skrbnost ter ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je v načrtovanem ukrepu, s katerim sledi javnemu interesu po zagotavljanju varstva zemljišč, ustrezno upošteval tudi interes lastnika pri tovrstni spremembi obstoječe namenske rabe.

Navedena presoja sorazmernosti posega pa je mogoča le na temelju strokovnih argumentov. Prav spoštovanje načela strokovnosti je namreč posebej pomembno v primerih, ko občina spreminja obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, saj s tem intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča in na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice.³¹ Ugotovitev koristi, ki jim ukrep spremembe namenske rabe sledi, mora torej temeljiti na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter na strokovnih metodah prostorskega načrtovanja in kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega ter krajinskega načrtovanja. Poznavanje strokovnih razlogov med drugim omogoča presojo, ali je v konkretnem primeru zadoščeno pravičnemu sorazmerju med koristmi načrtovane spremembe in težo posega v lastninsko pravico.³²

Kakor hitro je tako, mora imeti sodišče, ki izvaja sodni nadzor nad ustavnostjo in zakonitostjo prostorskih aktov, ustrezne instrumente tudi za preizkus utemeljenosti strokovnih argumentov, ki so po mnenju pripravljalca prostorskega akta upravičevali poseg, izveden na škodo zasebnika. Sodno varstvo namreč ne more biti učinkovito, temveč je lahko teoretično in iluzorno,³³ če prizadeti posameznik nima pravice izpodbijanja utemeljenosti razlogov, ki naj bi upravičili poseg v njegov pravni položaj. Nobeno sodišče gotovo ni opremljeno s potrebnimi strokovnimi znanji za opravo te presoje, zato si bo v postopku moralo pomagati z odreditvijo izvedenstva. Le tako bo lahko ob korektnih tožbenih argumentih prizadetega ocenilo utemeljenost posega v lastninsko pravico.

Vse navedeno pa se nedvomno dotika celotne vsebine prostorskega akta. Ustavno sodišče je že pojasnilo, da v postopku presoje ustavnosti in zakonitosti prostorskega akta ne presoja njegove primernosti,³⁴ prav tako ne odloča o strokovnih vprašanjih,³⁵ zato lahko funkcijo sodnega nadzora nad prostorskimi akti učinkovito in v polni meri opravlja upravno sodstvo,³⁶ kjer vsa dejstva in okoliščine pretresa tudi na javni glavni obravnavi.³⁷ Le tako bosta lahko učinkovito zagotovljeni pravica do sodnega varstva in pravica do pravnega sredstva. Šlo bo namreč za ugotavljanje dejanskega stanja izvajanja dokazov na prvi stopnji odločanja.

Namesto sklepa

S spremembo zakonske ureditve sodnega nadzora nad prostorskimi akti se je odprlo veliko novih pravnih vprašanj. Na bistvena niti po treh letih veljavnosti ZUreP-2 še ni bilo odgovorjeno. Razčiščeno ni bilo niti to, kateri forum je po spremembi pristojen za odločanje. V teh razmerah vlada pripravlja nov Zakon o urejanju prostora (ZUreP-3), ki po predlogu v trenutnem besedilu ureditve upravnega spora praktično ne spreminja, posega (sicer pomembno) le v učinke tožbe, vložene zoper prostorski akt. Odgovore bo tako morala dati sodna praksa.

¹ Prim. odločbo US RS U-I-139/15 z dne 23. aprila 2020 (Ur. l. RS, št. 74/20).

² Ur. l. RS, št. 101/07,

³ Prim. odločbo US RS U-I-192/16 z dne 7. februarja 2018 (Ur.. l. RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2) in sklepe US RS U-I-194/17 z dne 22. marca 2018, št. U-I-107/15 z dne 7. februarja 2019 in št. U-I-40/17 z dne 18. decembra 2019.

⁴ Prim. sklepe US RS U-I-426/20-38 z dne 21. decembra 2020, št. U-I-107/15 z dne 7. februarja 2019 in št. U-I-40/17.

⁵ Posebej izražen javni interes po vsebinski presoji US RS torej v izjemnih okoliščinah tudi utemelji izjemo od procesne ovire. Prim. odločbo US RS U-I-83/20 z dne 27. avgusta 2020 (Ur. l. RS, št. 128/20).

⁶ Prim. odločbe US RS U-I-6/17 z dne 20. junija 2019 (Ur. l. RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), U-I-139/15, U-I-151/15 z dne 4. junija 2020 (Ur. l. RS, št. 90/20) in U-I-144/17-14 z dne 3. junija 2021 (Ur. l. RS, št. 95/21).

⁷ Prim. odločbo US RS U-I-139/15.

⁸ Prim. odločbo US RS U-I-151/15.

⁹ Prim. sklep US RS U-I-498/18-26 z dne 17. decembra 2021. Ob takšnem stanju stvari je Ustavno sodišče ocenilo, da pravovarstvena potreba iz 47. člena ZUstS ni bila podana in da je mogoče določila prostorskega akta, ki v času odločanja sodišča ni več veljal, izpodbijati v postopku izdaje posamičnega akta ter nato pred sodiščem skupaj z ustavno pritožbo.

¹⁰ Pa naj gre bodisi za izdajo gradbenega dovoljenja bodisi razlastitev. Prim. sklepa US RS U-I-11-18/11 z dne 17. junija 2019 in U-I431/19-4 z dne 17. decembra 2019.

¹¹ Peti odstavek 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

¹² Upravičena tožnika sta še nevladna organizacija z aktivnim statusom delovanja v javnem interesu na področju prostora, varstva okolja, ohranjanja narave ali varstva kulturne dediščine, v opredeljenem obsegu, in državno odvetništvo na zahtevo vlade zaradi varstva javnega interesa, česar v tem prispevku posebej ne obravnavamo.

¹³ Prvi odstavek 2. člena in prvi odstavek 7. člena ZUS-1.

¹⁴ Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 198/2019 z dne 28. maja 2020.

¹⁵ Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 100/2019 z dne 4. julija 2019. Pri tem se mora zatrjevan poseg v pravice ali pravne koristi nanašati na enega od vsebinskih sklopov prostorskega akta, ki so sploh lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu. To so: (1) določitev namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora, (2) določitev prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje ali na velikost gradbene parcele, ter (3) najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti.

¹⁶ Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 198/2019 in sklep I Up 87/2021 z dne 19. maja 2021.

¹⁷ Prav tam.

¹⁸ Prim. Pirnat, R.: Lokacijska preveritev med diskrecijo in pravno vezanim odločanjem, Pravnik 135 (2018) 7–8, str. 531 in nasl.

¹⁹ Sklep v času pisanja tega prispevka še ni pravnomočen.

²⁰ Drugače bi bilo, če bi bila možnost gradnje stanovanjskih ali industrijskih objektov okrnjena s tem, da bi se lahko gradili le objekti, namenjeni javni rabi, ker tega interesa zasebnik ab intio ni zmožen uresničiti.

²¹ V tem primeru stališče Vrhovnega sodišče ne upošteva, da je in bo lahko nepozidano stavbno zemljišče predmet višjih davkov ali drugih vrst (prisilnih) javnih dajatev.

²² V pravni teoriji sicer obstaja širok konsenz, da so pristojnosti Ustavnega sodišča, določene v 160. členu Ustave, izključne, zato bi prenos pristojnosti za presojo podzakonskih aktov na upravno sodstvo terjal spremembo Ustave (na primer Čebulj, J.: So potrebne spremembe zakona ali Ustave (nekaj misli o razbremenitvi Ustavnega sodišča), Javna uprava, let. 42, št. 2–3 (2006); Testen, F.: Prenos pristojnosti z ustavnega sodišča na upravno sodstvo, Javna uprava, let. 42, št. 4 (2006); F. Grad, Kako razbremeniti Ustavno sodišče?, Revus, št. 8 (2008); Pritrdilo ločeno mnenje sodnice dr. Katje Šugman Stubbs k odločbi U-I-6/17 z dne 20. junij 2019, z dne 11. julij 2019). A na drugi strani lahko upravno sodišče vselej z učinkom za konkreten primer odkloni uporabo podzakonskega predpisa, za katerega meni, da ni skladen z zakonom ali Ustavo, kar je izraz suverenosti sodne veje oblasti in vezanosti zgolj na Ustavo in zakon.

²³ Prim. sklepe US RS U-I-238/12, U-I-63/15 z dne 16. decembra 2015, U-I-113/14 z dne 16. marca 2017 in U-I-58/16-11 z dne 26. oktobra 2017.

²⁴ Ob tem je sicer presodilo še, da izpodbijani prostorski akt ne učinkuje neposredno, zato je pobudi zavrglo še iz tega razloga.

²⁵ Prostorski akt (OPPN) je bil uveljavljen 5. novembra 2018 (torej po 1. juniju 2018), zato bi zoper njega bilo dopustno sprožiti upravni spor po ZUreP-2.

²⁶ Prim. Tekavc, J.: Sodno varstvo zoper prostorske akte, Pravna praksa, (2019) 9–10, str. 12.

²⁷ Prim. odločbe US RS U-I-372/06 z dne 13. novembra 2008 (Ur. l. RS, št. 111/08; Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 27/08, in OdlUS XVII, 58), U-I-185/07 z dne 13. marca 2008 (Ur. l. RS, št. 31/08, Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 6/08, in OdlUS XVII, 10) in U-I-219/09-18 z dne 5. maja 2010 (Ur. l. RS, št. 40/10).

²⁸ Prim. sklepe US RS U-I-89/14 z dne 2. junija 2016, U-I-241/00 z dne 10. oktobra 2001 (OdlUS X, 175) in U-I-22/03 z dne 9. decembra 2004.

²⁹ Tako odločba US RS U-I-139/15-16, sklicujoč se na sodbe ESČP v zadevah Lay Lay Company Limited proti Malti, Kristiana Ltd. proti Litvi in Matczynski proti Poljski. ESČP namreč pravico do gradnje na zemljišču varuje v spektru civilne pravice (6. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah).

³⁰ Prim. odločbo US RS U-I-164/14-30 z dne 16. novembra 2017 (Ur. l. RS, št. 75/17 in OdlUS XXX, 13).

³¹ Prim. odločbi US RS U-I-151/15 in U-I-144/17.

³² Prav tam.

³³ Kot pogosto pravi ESČP.

³⁴ Prim. sklepa US RS U-I-203/05 z dne 31. maja 2003 in U-I-393/18-29 z dne 24. aprila 2019.

³⁵ Prim. sklep Ustavnega sodišča U-I-393/18-29, tako tudi Nerad, S. (v Šturm L. et al.): Komentar Ustave Republike Slovenije – Dopolnitev A, FPDEŠ, Ljubljana 2011, str. 1420.

³⁶ Pomisleki, da upravno sodišče ne bi imelo kapacitete presoje skladnosti prostorskega akta z Ustavo, temveč le z zakonom, kot izhaja iz prispevka Pucelj Vidović, T.: Sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, Podjetje in delo, XLVI (2020) 6-7, str. 993‒994, niso utemeljeni. Sodišče vselej sodi na podlagi Ustave in zakona (125. člen Ustave). Ne le to, ustavnopravni diskurz skozi celotno sodno hierarhijo je zaželen, ob pogoju materialnega izčrpanja pravnih sredstev pa celo nujno potreben.

³⁷ Prim. odločbo US RS Up-360/16 z dne 18. junija 2020.