TFL Vsebine / TFLGlasnik

Pomen in vloga materialnega procesnega vodstva v upravnem sporu

Materialno procesno vodstvo omogoča povezavo med spodnjo in zgornjo premiso sodnikovega odločanja, torej med relevantnim dejanskim stanjem in pravno normo.⁶ Hkrati varuje strankino pravico do izjave in povečuje predvidljivost izida postopka, posledično pa tudi učinkovitost sodnega varstva. Je skup procesnih dejanj sodišča, katerih namen je prispevati h končni odločitvi.⁷ Materialno procesno vodstvo postopka ne zavlačuje, saj je mogoče s sodelovanjem sodišča in strank hitreje doseči končno odločitev. ⁸ Del materialnega procesnega vodstva je tudi odprto sojenje, ki sodišču omogoča, da strankam postopka razkrije svoje trenutno videnje zadeve in možne izide postopka.⁹ Odprto sojenje lahko pripomore k hitrejšemu zaključku postopka (na primer sklenitev poravnave) ali k usmeritvi nadaljnjega teka postopka (na primer sodišče razkrije, katera sporna dejstva šteje za odločilna za končni izid postopka). S pomočjo odprtega sojenja se preprečuje, da bi bila sodba za stranko presenečenje.

Način izvajanja materialnega procesnega vodstva v sodnih postopkih je izhodiščno odvisen od tega, kako je zbiranje dejanskega in dokaznega gradiva razporejeno med stranke in sodišče. V pravdnem postopku se materialno procesno vodstvo utemeljuje kot nujna omilitev razpravnega načela.¹⁰ Materialno procesno vodstvo ne pomeni, da lahko sodišče dejstva ugotavlja po uradni dolžnosti, temveč ga pooblašča, da stranke spodbudi k navajanju odločilnih dejstev.¹¹ V upravnem sporu je korektiv razpravnega načela preiskovalno pooblastilo iz drugega odstavka 20. člena ZUS-1. Po jezikovni razlagi določbe drugega odstavka 20. člena ZUS-1 preiskovalno pooblastilo sodišču omogoča, da za razliko od pravdnega postopka brez predloga strank izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in zakoniti ter pravični odločitvi. Preiskovalno pooblastilo ne pomeni, da so stranke popolnoma razbremenjene predlaganja dokazov in da se lahko zanesejo na to, da bo njihovo neaktivnost v celoti nadomeščalo sodišče. V upravnem sporu namreč ni uveljavljeno načelo materialne resnice, po katerem bi moralo sodišče v celoti in po resnici ugotavljati dejansko stanje. Preiskovalnega načela iz ZUS-1 tako ni mogoče enačiti s preiskovalnim načelom iz upravnega postopka, temveč ga je treba razlagati glede na pravila kontradiktornega sodnega postopka.¹² Razlika med izvrševanjem preiskovalnega pooblastila in izvajanjem materialnega procesnega vodstva sodišča v upravnem sporu je v tem, da se preiskovalno pooblastilo nanaša izključno na zbiranje dokaznega gradiva, na njegovi podlagi pa sodišče samo odpravi posledice neaktivnosti strank na tem področju v sodnem postopku. Materialno procesno vodstvo je po vsebini širše in se ne nanaša le na zbiranje dokaznega gradiva. Z njim sodišče stranke usmerja pri procesnem ravnanju, če je to potrebno, končna odločitev o (ne)ravnanju pa je še vedno v sferi strank samih.

Splošne značilnosti izvajanja materialnega procesnega vodstva v upravnem sporu

Izvajanje materialnega procesnega vodstva je sestavni del aktivnega načina vodenja upravnega spora. Pri izvajanju materialnega procesnega vodstva je treba upoštevati ustavna procesna jamstva vseh strank postopka. Materialno procesno vodstvo lahko sodišče izvaja ustno ali pisno. Za pisno materialno procesno vodstvo zadošča dopis, ZUS-1 in ZPP izdaje posebnega sklepa v ta namen ne predvidevata.¹³ Če se materialno procesno vodstvo izvaja ustno, je pomembno, da se pouk sodišča navede v zapisniku.

Vrhovno sodišče se je v svoji praksi že izreklo, da je v upravnem sporu zaradi potrebe po učinkovitem sodnem varstvu tožnika zoper nezakonite upravne akte pravično dati večji poudarek dolžnosti materialnega procesnega vodstva.¹⁴ To stališče je treba razumeti v kontekstu izhodiščno drugačne ureditve posameznih institutov v ZPP in ZUS-1 (na primer drugačna pooblastila pri izvajanju dokazov, drugačni tožbeni zahtevki oziroma predlogi, drugačen namen spora), ne pa v smislu vsesplošnega odstopa od načina izvajanja materialnega procesnega vodstva v pravdnem postopku.

Tako kot v pravdnem postopku tudi v upravnem sporu velja, da je intenzivnost izvajanja materialnega procesnega vodstva obratnosorazmerna s pravno kvalificiranostjo stranke oziroma njenih pooblaščencev. Kadar stranko zastopa odvetnik, je intenzivnost izvajanja materialnega procesnega vodstva manjša kot v primeru laičnih strank. Na drugi strani pa ni dopustno, da bi sodišče za laično stranko samo opravljalo procesna dejanja, saj bi to pomenilo nedopustno nudenje pravne pomoči eni od strank sodnega postopka, s tem pa rušenje procesno enakopravnega razmerja med strankami postopka. Če sodišče ugotovi, da stranka prava in pravil postopka ne razume do te mere, da pozivu v okviru materialnega procesnega vodstva ne bo mogla slediti, je ustrezno, da se stranko skladno z določbo 12. in 283. člena ZPP pouči, da lahko za zastopanje v upravnem sporu pooblasti odvetnika ali drugo osebo, ki je opravila pravniški državni izpit (22. člen ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 87. člena ZPP). Tudi v upravnem sporu materialno procesno vodstvo sodišča ni potrebno, če stranko na pomanjkljivost njenih pravno relevantnih navedb oziroma dokazov opozori že nasprotna stranka.

Sodišče v upravnem sporu strank ne sme opozarjati na možnost uveljavljanja materialnopravnih ugovorov (na primer na ugovor zastaranja). Skladno z novejšo sodno prakso Vrhovnega sodišča se pri odločanju v upravnem sporu po uradni dolžnosti pazi le na razloge ničnosti, ne pa tudi na pravilno uporabo materialnega prava in bistvene kršitve pravil postopka.¹⁵ Posledično sodišče strank postopka tudi ne sme opozarjati na možnost uveljavljanja samostojnih materialnopravnih obrambnih ugovorov. Sodišče tožnika prav tako ne sme opozarjati na morebitno nepravilno uporabo materialnega prava, čeprav je ta to spregledal in tožbenega razloga nepravilne uporabe materialnega prava v tožbi sploh ni uveljavljal.

V upravnem sporu opustitev materialnega procesnega vodstva lahko pomeni nebistveno ali relativno bistveno kršitev pravil postopka, ne more pa pomeniti absolutne bistvene kršitve pravil postopka iz 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, saj ta v tretjem odstavku 75. člena ZUS-1 ni opredeljena kot absolutna bistvena kršitev pravil postopka. Glede na okoliščine posameznega primera lahko opustitev materialnega procesnega vodstva v upravnem sporu pomeni tudi absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP¹⁶ in kršitev 22. člena Ustave.

Nekateri vidiki izvajanja materialnega procesnega vodstva v pripravljalnem postopku in na glavni obravnavi

Postopek pred sodiščem prve stopnje poteka v dveh glavnih fazah. Prva je pripravljalni postopek, ki je namenjen temu, da se že takoj na začetku spora ukrene vse, kar je potrebno, da se spor čim hitreje reši. Druga glavna faza je odločanje v upravnem sporu. Pri tem sta možni dve alternativi, in sicer odločanje po opravljeni glavni obravnavi ali sojenje na seji. Zaradi omejenosti obsega prispevek obravnava le nekatere najpomembnejše vidike izvajanja materialnega procesnega vodstva v pripravljalnem postopku in pri odločanju na glavni obravnavi.¹⁷

S preizkusom tožbe v predhodnem postopku se sodišče seznani tudi z vrsto tožbe in tožbenim predlogom oziroma zahtevkom, ki ga je postavil tožnik. Le v primerih, ki so izrecno določeni z zakonom, lahko sodišče odstopi od postavljenega predloga oziroma zahtevka in odloči na način, ki ga tožnik ni zahteval. To ureja ZUS-1 na primer v drugem odstavku 64. člena ZUS-1, ki omogoča, da kljub zahtevi tožnika, da se izpodbijani akt odpravi (izpodbojna tožba), sodišče odloči tako, da (le) ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta, ker to narekujejo posebne okoliščine zadeve. Prav tako je v sodni praksi že ustaljeno pravilo, da lahko sodišče tožbi, v kateri tožnik zahteva odločitev v sporu polne jurisdikcije, ugodi tudi tako, da zgolj odpravi izpodbijani upravni akt in vrne zadevo v odločanje toženi stranki (upravnim organom) v ponovni postopek. Drugače pa velja glede razmerja med izpodbojno in ugotovitveno tožbo, kjer je vzpostavljeno pravilo, da ugotovitveni zahtevek sam po sebi ni vsebovan v tožbeni zahtevi za odpravo izpodbijanega akta (izpodbojna tožba).¹⁸

Stališča, ki glede stvarnih tožbenih predlogov veljajo v pravdnem postopku, je možno analogno uporabiti tudi v upravnem sporu. Če na primer tožnik vloži tožbo in zahteva razveljavitev izpodbijanega akta, je sodišče tožnika dolžno pozvati, naj tožbeni predlog pravilno formulira, saj tožbene zahteve za razveljavitev upravnega akta ni med taksativno naštetimi v 33. členu ZUS-1. Če bi sodišče tako tožbeno zahtevo samo spreminjalo v zahtevo za odpravo izpodbijanega akta, bi (še posebej v primeru nejasnih tožbenih navedb) postavilo okvir sodne presoje izven tistega, kar je v sporu želel doseči tožnik. To pa bi pomenilo prekoračitev pooblastil, ki izhajajo iz materialnega procesnega vodstva.¹⁹ Prav tako je sodišče tožnika dolžno spodbuditi, naj v sporu polne jurisdikcije tožbeni zahtevek določno opredeli oziroma pojasni razmerje med glavnim in stranskimi zahtevki (drugi odstavek 30. člena ZUS-1). Tudi v upravnem sporu zaradi varstva ustavnih pravic mora sodišče pozvati k spremembi tožbenega zahtevka, tako da bo ta skladen s tretjim odstavkom 30. člena ZUS-1. Sodišče je tožnika dolžno opozoriti tudi, če v zadevi niso izpolnjeni pogoji za kumulacijo tožbenih zahtevkov.²⁰ Sodišče pa na drugi strani tožnika ni dolžno pozivati, da zaradi možnosti uspeha v upravnem sporu zahteva nekaj drugega od tistega, kar je v tožbi sam zahteval (sodišče na primer tožnika ne poziva, naj izpodbojno tožbo spremeni v ugotovitveno).²¹

V upravnem sporu se pogosto vlagajo laične tožbe, zato se postavlja vprašanje, ali laičnost tožbe zgornje ugotovitve kakorkoli spreminja. Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 159/2015 z dne 20. januarja 2016 o tem navedlo, da laičnost tožbe v upravnem sporu ne pomeni okoliščine, ki bi terjala posebno ravnanje v razmerju do tožnika, saj ima ta vselej možnost, da si postavi pravno kvalificiranega pooblaščenca. Laičnost tožbe po presoji sodišča tudi ne vzpostavlja dolžnosti, da sodišče poziva stranko v smeri izkazovanja pravnega interesa ali k utemeljevanju tožbe in postavljanju ustreznega tožbenega zahtevka. Tako po ZPP kot po ZUS- 1 je namreč odločitev o tem, ali bo tožnik vložil tožbo, kakšne vrste tožbo bo vložil in kakšne tožbene zahtevke bo uveljavljal, v dispoziciji tožnika.

Materialno procesno vodstvo se izvaja tudi glede dokaznih predlogov. Iz sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 119/2016 z dne 30. januarja 2019 izhaja, da je sodišče v upravnem sporu v okviru materialnega procesnega vodstva v pripravljalnem postopku oziroma na glavni obravnavi stranko dolžno seznaniti tudi s pomanjkljivo substanciranostjo dokaznega predloga in ji omogočiti, da navedeno pomanjkljivost odpravi. Sodišče je stranko dolžno opozoriti in jo pozvati k izjavi, tudi ko predlaga izvedbo (praviloma nedovoljenega) informativnega ali poizvedovalnega dokaza, saj se šele po opredelitvi lahko izkaže, da je stranka le pomanjkljivo substancirala sicer dovoljen dokaz.²² Sodišče stranko pozove k odpravi pomanjkljivosti tudi v primeru neustrezno konkretiziranega ali nekonkretiziranega dokaznega predloga.²³

Materialno procesno vodstvo je tudi nujni sestavni del izvedene glavne obravnave v upravnem sporu. To stališče potrjuje tudi ustaljena sodna praksa Vrhovnega sodišča. ²⁴ Izvajanje materialnega procesnega vodstva je v veliki meri odvisno od tega, zakaj se glavna obravnava izvede. Če se izvede zaradi obravnave pravnih vprašanj, je prav, da sodišče stranke že v vabilu na glavno obravnavo seznani, katera pravna vprašanja se bodo obravnavala. S tem se zagotovi, da se stranke lahko učinkovito pripravijo na neposredno, ustno in javno soočenje pravnih argumentov in njihovo predstavitev sodišču. Ustrezno je, da sodišče strankam na glavni obravnavi razkrije svoje pravno stališče v zadevi in jih opozori na pravno podlago, na katero namerava opreti rešitev spora. Sodišče mora pri tem stranke opozoriti, da gre za trenutno pravno stališče sodišča in da se lahko le-to glede na uspešnost pravne argumentacije strank tudi spremeni. To lahko pri strankah spodbudi procesno ravnanje, ki prispeva k hitrejšemu končanju spora (umik tožbe skladno s 188. členom ZPP, sklenitev poravnave na podlagi 57. člena ZUS-1, uporaba izrednega pravnega sredstva spremembe ali odprave odločbe v zvezi z upravnim sporom po 273. členu Zakona o splošnem upravnem postopku – ZUP).²⁵

Razkritje pravnega stališča sodišča v zadevi preprečuje tudi sodbo presenečenja. V upravnem sporu o sodbi presenečenja govorimo bistveno redkeje kot v pravdnem postopku, saj v večini primerov že izdajatelj izpodbijanega upravnega akta pravne podlage ustrezno opredeli. Kot primer odločitve presenečenja v upravnem sporu bi lahko navedli sklep, s katerim se upravni akt izreče za ničnega. Sodišče na ničnost pazi po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 37. člena ZUS-1). Če bi sodišče menilo, da je izpodbijani upravni akt ničen, bi to narekovalo njegov izrek za ničnega (68. člen ZUS-1). Pred izrekom upravnega akta za ničnega mora sodišče stranke seznaniti s svojim pravnim stališčem in jim tudi omogočiti, da se o tem izjavijo. Vse navedeno seveda velja v primeru, če se je sodišče že spustilo v meritorno obravnavo zadeve in bi nenadna presoja sodišča, da je akt ničen, pomenila presenečenje za stranke.

V primeru, da je dejansko stanje med strankama sporno, je skladno z najnovejšimi stališči Ustavnega sodišča in Vrhovnega sodišča treba upoštevati, da 22. člen Ustave vzpostavlja pravico do glavne obravnave v upravnem sporu ne le za izvedbo dokazov, temveč tudi zato, da se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, potrebno za presojo, ki jo mora opraviti Upravno sodišče.²⁶ Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 22/2020 z dne 26. avgusta 2020 v zvezi s tem jasno navedlo, da izvedba glavne obravnave ni odvisna od presoje, katere dokaze je mogoče oziroma treba izvesti na glavni obravnavi, temveč je treba tudi to presojo opraviti prav na sami glavni obravnavi.

Na glavni obravnavi mora predsednik senata stranke pozvati, da dodajo manjkajoče navedbe in ponudijo ustrezne dokaze. Če je med strankama sporno vprašanje dokaznega bremena, mora sodišče s strankama v okviru materialnega procesnega vodstva najprej odprto razčistiti vprašanje dokaznega bremena. V primeru spornega dejanskega stanja mora sodišče na glavni obravnavi ob ustreznem materialnem procesnem vodstvu ugotoviti tudi, katera dejstva ostajajo neprerekana.²⁷ Stranke lahko tudi na prvem naroku za glavno obravnavo navajajo dejstva, ki so potrebna za utemeljitev njihovih predlogov, in ponudijo dokaze, ki so potrebni za ugotovitev njihovih navedb (prvi odstavek 286. člena ZPP). To so lahko dejstva, ki so že bila navedena, in dokazi, ki so že bili izvedeni v upravnem postopku, pa bi stranka uveljavljala njihovo drugačno presojo pred sodiščem, ali pa tista dejstva in dokazi, ki so bili predlagani v upravnem postopku, pa jih organ ni izvedel. Lahko so tudi nova dejstva in dokazi, ki pa morajo izpolnjevati pogoje iz 52. člena ZUS-1, da stranka glede njih ni prekludirana.²⁸

Sklep

Institut materialnega procesnega vodstva v preteklosti ni imel vidnejše vloge pri odločanju v upravnem sporu, saj je sodišče na prvi stopnji v veliki večini primerov sodilo na seji. Z vse pogostejšim izvajanjem glavnih obravnav v upravnem sporu bo tudi institut materialnega procesnega vodstva pridobival vedno večji pomen in se intenzivno razvijal, upoštevajoč posebnosti, lastne upravnemu sporu.

Čeprav se po uveljavitvi ZPP-E pravila ZPP v upravnem sporu uporabljajo primarno, se nekateri vidiki izvajanja materialnega procesnega vodstva v upravnem sporu razlikujejo od izvajanja tega instituta v pravdnem postopku. Posamezna stališča glede materialnega procesnega vodstva, ki so se razvila v sodni praksi pravdnih sodišč, v upravnem sporu niso uporabljiva. Iz tega razloga je že danes gotovo, da bosta imeli pomembno vlogo pri nadaljnjem razvoju instituta materialnega procesnega vodstva tako teorija kot tudi praksa.

¹ Avtorica članka je urednica in avtorica dveh prispevkov v znanstveni monografiji Glavna obravnava pred upravnim sodnikom (PF Univerze v Ljubljani, 2020). V prispevku obravnavana tema je del te knjižne izdaje.

² Ur. l. RS, št. 50/97.

³ Ur. l. RS, št. 105/06.

⁴ Ur. l. RS, št. 10/17.

⁵ Ur. l. RS, št. 73/07 – UPB, 45/08 – ZArbit, 45/08, 111/08 – odl. US, 57/09 – odl. US, 12/10 – odl. US, 50/10 – odl. US, 107/10 – odl. US, 75/12 – odl. US, 40/13 – odl. US, 92/13 – odl. US, 10/14 – odl. US, 48/15 – odl. US, 6/17 – odl. US, 10/17, 16/19 – ZNP-1 in 70/19 – odl. US.

⁶ Wedam Lukić, D.: Vloga sodišča in strank pri zbiranju procesnega gradiva (1998), str. 987.

⁷ Tako tudi Betetto, N., v Ude, L., et al.: Pravdni postopek: zakon s komentarjem (2010), str. 583.

⁸ Wedam Lukić, D., naved. delo, str. 987.

⁹ O razvoju koncepta odprtega sojenja in o tem, da je odprto sojenje v svojem temelju sestavni del materialnega procesnega vodstva glej Dolenc, M.: Materialno procesno vodstvo – sredstvo za racionalizacijo postopka ali dodatno breme in prelaganje odgovornosti (2008), str. 1570.

10 O tem Betetto, N., naved. delo, str. 583–584. Glej tudi Dolenc, M.: Materialno procesno vodstvo – sredstvo za racionalizacijo postopka ali dodatno breme in prelaganje odgovornosti (2008), str. 1569, Wedam Lukić, D., naved. delo, str. 987.

¹¹ Wedam Lukić, D., naved. delo, str. 987.

¹² Tako Smrekar, v Kerševan, E., et al.: Zakon o upravnem sporu s komentarjem (2019), str. 115.

¹³ O tem Čujovič, M., Cerar, Oštir, Sikošek, Tavčar, T., Voglar: Vodnik po pravdnem postopku (2018), str. 41-42.

¹⁴ Sklep VS RS X Ips 119/2016 z dne 30. januarja 2019.

¹⁵ Sodba VS RS X Ips 317/2015 z dne 18. oktobra 2017, sklep VS RS I Up 295/2016 z dne 7. decembra 2016.

¹⁶ Primerjaj na primer sklep VS RS I Up 174/2019 z dne 12. novembra 2019.

¹⁷ Podrobneje o izvajanju materialnega procesnega vodstva v posameznih fazah upravnega spora glej Žuber, B., (2020), str. 135–155.

¹⁸ O tem glej sklep VS RS I Up 159/2015 z dne 20. janujara 2016, tč. 19.

¹⁹ V praksi je pogosto zaznati, da sodišče v takem primeru ne poziva na popravo (pogosto ima pri tem opraviti tudi z laičnimi strankami), temveč zahtevek za razveljavitev pri izpodbojni tožbi šteje za pravilen, v primeru ugoditve tožbi pa v izreku sodbe odloči, da se izpodbijani akt odpravi, kar po našem mnenju z vidika materialnega procesnega vodstva ni ustrezno.

²⁰ V sklepu VS RS I Up 237/2013 z dne 29. avgusta 2013 je zavzeto stališče, da mora sodišče, če presodi, da v zadevi niso izpolnjeni pogoji za kumulacijo tožbenih zahtevkov, tožnika opozoriti na to pomanjkljivost in ga pozvati, da jo odpravi.

²¹ O tem glej sklep VS RS I Up 159/2015 z dne 20. januarja 2016, tč. 21.

²² Splošno o informativnih dokazih glej Dolenc: O vlogi informativnega dokaza v pravdnem postopku (2011), str. 1467-1475.

²³ Primerjaj sklep VS RS X Ips 18/2019 z dne 20. maja 2020, v katerem je sodišče zavzelo stališče glede dolžnosti konkretizacije dokaznih predlogov za izvedbo listin iz upravnega spisa.

²⁴ O opozarjanju Vrhovnega sodišča na izvajanje materialnega procesnega vodstva na glavni obravnavi oziroma v pripravah nanjo glej sklepa VS RS X Ips 119/2016 z dne 30. janaurja 2019 in I Up 174/2019 z dne 12. novembra 2019. Splošno o dolžnosti izvajanja glavnih obravnav pri odločanju na prvi stopnji v upravnem sporu glej sklep VS RS X Ips 12/2019 z dne 22. januarja 2020, sklep VS RS X Ips 256/2017 z dne 6. novembra 2019, sklep VS RS X 220/2016 z dne 17. maja 2017.

²⁵ Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13.

²⁶ Glej odločbo Ustavnega sodišča Up-135/19, U-I-37/19, 5. junij 2019, tč. 22, in odločbo Ustavnega sodišča Up-360/16-22, 18. junij 2020, tč. 13.

²⁷ O uporabi domneve o priznanju dejstev, ki jih stranka ne zanika ali jih zanika brez navajanja razlogov v upravnem sporu, glej sklep VS RS X Ips 18/2019 z dne 20. maja 2020.

²⁸ Sklep VS RS X Ips 22/2020 z dne 26. avgusta 2020. O tem, da prekluzija iz 52. člena ZUS-1 ni v neskladju z Ustavo, glej sodbo VS RS I Up 202/2016 z dne 24. avgusta 2016, tč. 13. Splošno o prekluzijah v upravnem sporu glej Smrekar, v Kerševan, E., et al.: Zakon o upravnem sporu s komentarjem (2019), str. 116-117, 308-312.