Odločba o ugotovitvi, da Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o ratifikaciji Sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Organizacijo za sodelovanje pri skupnem oboroževanju (OCCAR) o upravljanju programa Boxer s strani OCCAR (MSOSSO, EPA 2238-VIII) ni v neskladju z Ustavo

1351. Odločba o ugotovitvi, da Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o ratifikaciji Sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Organizacijo za sodelovanje pri skupnem oboroževanju (OCCAR) o upravljanju programa Boxer s strani OCCAR (MSOSSO, EPA 2238-VIII) ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-71/22-10

Datum: 14. 4. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo politične stranke Levica, Ljubljana, na seji 14. aprila 2022

Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o ratifikaciji Sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Organizacijo za sodelovanje pri skupnem oboroževanju (OCCAR) o upravljanju programa Boxer s strani OCCAR (MSOSSO, EPA 2238-VIII) (Uradni list RS, št. 23/22) ni v neskladju z Ustavo.

Predlagatelj izpodbija Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o ratifikaciji Sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Organizacijo za sodelovanje pri skupnem oboroževanju (OCCAR) o upravljanju programa Boxer s strani OCCAR (MSOSSO, EPA 2238-VIII) (v nadaljevanju Sklep). Zatrjuje neskladje s 3. in 44. členom ter tretjo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave in Ustavnemu sodišču predlaga, naj Sklep razveljavi.

Predlagatelj utemeljuje, da je sprememba ustavne ureditve omejitve zakonodajnega referenduma v primeru zakonov o ratifikaciji mednarodnih pogodb utemeljena na naravi mednarodnih pogodb, glede katerih naj se pomisleki o njihovi vsebini in ustavni skladnosti uveljavljajo pred ratifikacijami, čemur sledi tudi drugi odstavek 160. člena Ustave. Zatrjuje, da je v obravnavanem primeru protiustaven le Sklep, ne pa tudi Zakon o ratifikaciji Sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Organizacijo za sodelovanje pri skupnem oboroževanju (OCCAR) o upravljanju programa Boxer s strani OCCAR (v nadaljevanju MSOSSO). Predlagatelj trdi, da je MSOSSO zakon o ratifikaciji mednarodnega akta nepogodbene narave, zaradi česar je Sklep v nasprotju z Ustavo. Navaja, da je referendum o MSOSSO edina točka, na kateri je možno odločanje državljanov, saj bodo vsi nadaljnji zakoni o ratifikacijah glede na navedbe Vlade zakoni o ratifikacijah mednarodnih pogodb, referendumi o njih pa po Ustavi izključeni.

Predlagatelj povzema vsebino 69. člena Zakona o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 113/03 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 108/09 in 31/15 – v nadaljevanju ZZZ-1) in stališča avtorjev, (Glej opombo 1) ki opredeljujejo vsebino pojmov mednarodne pogodbe in mednarodnega akta nepogodbene narave. Da Sporazum med Vlado Republike Slovenije in Organizacijo za sodelovanje pri skupnem oboroževanju (OCCAR) o upravljanju programa Boxer s strani OCCAR (v nadaljevanju Sporazum) ni mednarodna pogodba, temveč mednarodni akt nepogodbene narave, naj bi izhajalo tudi iz obrazložitve MSOSSO. Po tej naj Sporazum ne bi prinašal nobenih finančnih ali drugih posledic, temveč le vzpostavljal pravno podlago za sodelovanje Republike Slovenije z Organizacijo za sodelovanje pri skupnem oboroževanju (v nadaljevanju OCCAR) v programu Boxer. Na podlagi Sporazuma pa naj bi bili sklenjeni nadaljnji mednarodni pravno zavezujoči akti za sodelovanje Republike Slovenije v programu Boxer in za nakup vozil Boxer (varnostni sporazum, memorandum o soglasju in programska odločitev) ter obligacijskopravna pogodba o nakupu vozil Boxer z dobaviteljem. Predlagatelj dodaja, da Vlada v obrazložitvi MSOSSO tudi navaja, da sklenitev Sporazuma ne zahteva izdaje novih ali spremembe veljavnih predpisov in naj Sporazum ne bi bil predmet usklajevanja s pravnim redom Evropske unije.

Predlagatelj meni, da Sporazum ne izpolnjuje osnovnih zahtev, ki morajo biti izpolnjene, da lahko govorimo o mednarodni pogodbi: (1) predmet pogodbe ni opredeljen (kaj točno bo OCCAR Republiki Sloveniji dal, storil, opravil zanjo); (2) dolžnosti in obveznosti pogodbenih strani niso opredeljene; (3) postopek izstopa iz Sporazuma ni določen; (4) Sporazum ni bil sklenjen s pogajanji, ampak z izmenjavo pisem, pogajanja pa so predvidena šele v nadaljnjih korakih in ob sprejemanju kasnejših (dejanskih) mednarodnih pogodb; (5) Sporazum določa uporabo pravil OCCAR in ne pravil mednarodnega prava; (6) sam Sporazum ne določa nobenih obveznosti ali dolžnosti države, ki bi bile opredeljene v njem, temveč se celo nanaša na neke prihodnje odločitve, ki sploh niso opredeljene in določene; (7) v Sporazumu ni določbe o uporabi pravil mednarodnega prava. Da ne gre za mednarodno pogodbo, naj bi izhajalo tudi iz obrazložitve predloga MSOSSO, iz v Sporazumu uporabljene terminologije ter iz dejstva, da niso predvidene pravne posledice v primeru spora glede Sporazuma. Te naj bi bile predvidene šele za izvrševanje pravic in obveznosti, ki bodo opredeljene s kasnejšimi mednarodnimi pogodbami. Nadalje predlagatelj utemeljuje tudi, da OCCAR ni mednarodna organizacija, temveč je v obravnavanem primeru le posrednik med pravno osebo zasebnega prava (proizvajalcem Boxerjev) in Republiko Slovenijo. Sporazum zato po mnenju predlagatelja ni mednarodna pogodba niti v delu, v katerem so opredeljene pogodbene stranke. Ker torej ne gre za mednarodno pogodbo, po mnenju predlagatelja tudi ni nobenega utemeljenega razloga, da o Sporazumu ne bi odločalo ljudstvo na referendumu, Sklep pa je posledično protiustaven, ker krši tretjo alinejo drugega odstavka 90. člena ter 3. in 44. člen Ustave.

Predlagatelj meni, da referendumska odločitev o pristopu Republike Slovenije k zvezi NATO iz leta 2003 ne daje vladajočemu razredu pravice, da nameni 780 milijonov EUR javnega denarja za nakup orožja in vojne tehnike, še zlasti pa naj bi bilo to nesprejemljivo v situaciji, ko država ni vojaško ogrožena, po drugi strani pa jo pestijo številne druge težave. Predlagatelj utemeljuje, zakaj bi bilo v trenutni situaciji dodatno povečanje proračunskih sredstev za oboroževanje nesmiselno, trdi, da bi prevzemanje kakršnihkoli obveznosti proračuna za oboroževanje v naslednjih letih ob ponovni uvedbi fiskalnih pravil ustvarilo trajen dodaten pritisk na znižanje proračunskih izdatkov za druge namene, ter na primeru zdravstva utemeljuje potrebo po nujnih investicijah na drugih področjih družbenega življenja. Meni, da gre za vprašanje, glede katerega mora obstajati širše družbeno soglasje, ter da imajo državljani in državljanke pravico na referendumu odločati o Sporazumu, ki ne pomeni mednarodne pogodbe, temveč le pravno podlago za sklepanje mednarodnih pogodb, ki pa bodo imele ključne finančne posledice za nadaljnje družbeno življenje državljank in državljanov.

Državni zbor je odgovoril na zahtevo. Navaja, da ima izpodbijani Sklep pravno podlago v tretji alineji drugega odstavka 90. člena Ustave v zvezi s prvim odstavkom 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI). Meni, da je zato presoja osredotočena na vprašanje, ali odločitev, da referenduma ni dopustno razpisati, pomeni kršitev navedene ustavne določbe, ter da mora zato Ustavno sodišče oceniti, ali se Sklep nanaša na zakon o ratifikaciji mednarodne pogodbe.

Državni zbor utemeljuje, da so v obravnavanem primeru izpolnjenji vsi trije pogoji, da gre (1) za zakon o (2) ratifikaciji (3) mednarodne pogodbe. Navaja, da pri pristojnosti za ocenjevanje ustavnosti pri zakonu vselej prevlada formalni kriterij, kar velja tudi pri zakonu o ratifikaciji, (Glej opombo 2) čemur MSOSSO zadosti. Pojasnjuje dva pomena pojma ratifikacije (notranjepravna in mednarodnopravna ratifikacija) (Glej opombo 3) ter meni, da je pojem ratifikacija iz tretje alineje drugega odstavka 90. člena Ustave uporabljen v notranjepravnem pomenu odobritve mednarodne pogodbe z zakonom. Pri utemeljitvi, da gre v obravnavanem primeru za mednarodno pogodbo, se sklicuje na 69. člen ZZZ-1 ter na kriterije za presojo mednarodne pogodbe, ki jih je Ustavno sodišče navedlo v sklepih št. U-I-265/98 z dne 8. 3. 2001 (OdlUS X, 41) in št. U-I-128/98 z dne 23. 9. 1998 (OdlUS VII, 173). Državni zbor opozarja tudi na stališča, ki jih je v okviru predhodne presoje ustavnosti Ustavno sodišče zavzelo v mnenjih Ustavnega sodišča št. Rm-1/09 z dne 18. 3. 2010 (Uradni list RS, št. 25/10, in OdlUS XIX, 12) in št. Rm-1/97.

Državni zbor meni, da predlagatelj v pretežnem delu navedb, da v primeru Sporazuma ne gre za mednarodno pogodbo, ni izpolnil trditvenega in dokaznega bremena, (Glej opombo 4) ter se opredeljuje le do tistih navedb, za katere meni, da so vsaj v določeni meri obrazložene oziroma konkretizirane. Trdi, da očitek, da Sporazum ni mednarodna pogodba, ker ne določa uporabe pravil mednarodnega prava, ni utemeljen. Pojasnjuje, da iz 1. točke Pisma o ponudbi z dne 9. 7. 2021 izhaja, da se za Pismo o ponudbi in sodelovanje v programu Boxer uporabljajo "pravila OCCAR", ki so opredeljena v 2. točki Pisma o ponudbi. Nadalje je po navedbah Državnega zbora v 3. točki Pisma o ponudbi izrecno določeno, da se za program Boxer uporabljajo določbe o imunitetah in privilegijih ter arbitražna klavzula, ki so del Konvencije OCCAR. Državni zbor trdi, da se skladno s stališči pravne teorije za mednarodno pravo štejejo tisti viri prava, ki jih na podlagi prvega odstavka 38. člena Statuta Meddržavnega sodišča pri svojem odločanju uporablja Meddržavno sodišče. Ker prvi odstavek 38. člena Statuta med te vire prava prišteva tudi splošne ali posebne mednarodne konvencije, Sporazum pa določa uporabo Konvencije OCCAR, je po prepričanju Državnega zbora s Sporazumom nedvomno določena uporaba pravil mednarodnega prava.

Nadalje Državni zbor utemeljuje, da OCCAR izpolnjuje vse kriterije, ki jih za opredelitev neke "entitete" kot mednarodne organizacije določa pravna teorija: (1) nastanek na podlagi mednarodnega akta, ki so ga sklenile države; (2) obstoj temeljnega akta; (3) obstoj organov, ki so ločeni od organov držav članic; (4) izključno oziroma prevladujoče članstvo držav. Dodaja še, da ima OCCAR po volji pogodbenih strank, ki je za to ključna, mednarodnopravno subjektiviteto ter samostojno sposobnost sklepanja mednarodnih aktov.

Državni zbor meni, da so neutemeljeni tudi očitki predlagatelja, da Sporazum ni mednarodna pogodba, ker za državo ne prinaša finančnih posledic. Državni zbor v zvezi s tem trdi, da je nesporno, da Sporazum pomeni pravno podlago za sklepanje (nadaljnjih) mednarodnih pogodb in obligacijskih poslov, ki bodo imeli neposredne finančne posledice za državni proračun, zato sklenitev Sporazuma predstavlja temeljno in nujno (čeprav ne zadostno) pravno podlago za nastanek dodatnih proračunskih obveznosti.