Odločba o ugotovitvi, da druga poved drugega odstavka 3. člena, tretja alineja drugega odstavka 3.a člena, prva alineja četrtega odstavka 3.a člena in druga alineja prvega odstavka 44.č člena v zvezi s tretjim odstavkom 3.a člena in prvo alinejo petega odstavka 3.a člena, drugi odstavek 42. člena, prvi odstavek 44. člena in drugi odstavek 53.b člena Zakona o zdravstveni dejavnosti ter drugi in peti odstavek 39. člena in prva poved četrtega odstavka 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti niso v neskladju z Ustavo in o razveljavitvi druge povedi prve alineje petega odstavka 3.a člena ter drugega do četrtega odstavka 43. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji 5. januarja 2023

Skupina dvaintridesetih poslank in poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju predlagatelj) zahteva oceno ustavnosti nekaterih določb Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) in Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K). Opredelitev zdravstvenih storitev, ki se opravljajo v okviru javne zdravstvene službe, kot negospodarskih storitev splošnega pomena, določena v drugi povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej, naj bi bila v neskladju s pravnim redom Evropske unije (v nadaljevanju EU), sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) ter s 3.a in 8. členom Ustave. Države članice naj bi bile sicer pristojne za opredelitev določene storitve kot gospodarske oziroma negospodarske storitve splošnega pomena, vendar naj pri tem ne bi imele popolnoma prostih rok, saj naj bi morale spoštovati konkretna merila, ki naj bi jih izoblikovalo SEU. Zastavljalo naj bi se vprašanje, ali se javna služba, kot je opredeljena v slovenskem pravnem redu, pojmovno lahko izvaja kot negospodarska dejavnost splošnega pomena, kot je opredeljena v pravnem redu EU, oziroma ali je takšna opredelitev zdravstvene dejavnosti skladna z ustaljeno prakso SEU. Pojem negospodarskih storitev splošnega pomena naj po vsebini v predpisih EU ne bi bil izrecno opredeljen, SEU pa naj bi izoblikovalo konkretna merila za razmejitev med gospodarsko in negospodarsko naravo dejavnosti. Iz argumentacije predlagatelja zakona naj bi izhajalo konceptualno nerazumevanje dveh različnih pojmov (dejavnosti): (i) shem na področju socialne varnosti (npr. obveznega zdravstvenega zavarovanja) in (ii) sistema zdravstvenega varstva, ki naj bi bil v Republiki Sloveniji organiziran v obliki javne zdravstvene službe in zasebne zdravstvene dejavnosti, financiran pa v pretežnem delu iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, tj. sheme socialne varnosti. Navedeno naj bi vodilo predlagatelja zakona v zmotno stališče, da tudi za opredeljevanje narave dejavnosti mreže javne zdravstvene službe, preko katere se uresničujejo pravice zavarovancev na podlagi obveznega zdravstvenega zavarovanja, veljajo enaka merila kot pri opredeljevanju narave dejavnosti shem na področju socialne varnosti. To naj bi bili ločeni dejavnosti, ki naj bi se kljub močnemu prepletanju (preko sheme socialne varnosti ? obveznega zdravstvenega zavarovanja naj bi se v pretežnem delu financirala javna zdravstvena služba) v pravu EU različno obravnavali. V Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS) naj bi javno zdravstveno službo izvajali javni in zasebni izvajalci zdravstvenih storitev, ki so pridobili koncesijo. Kljub različnemu pravnemu statusu izvajalcev naj bi ti opravljali enake zdravstvene storitve in zadovoljevali enako povpraševanje. Pacientova izbira zdravnika, izvajalca zdravstvenih storitev, ki so v mreži javne zdravstvene službe, naj bi bila svobodna, s čimer naj bi se uresničevalo načelo, da »denar sledi pacientu«. Sistem financiranja javne zdravstvene službe naj ne bi razlikoval med javnimi in zasebnimi izvajalci, saj naj bi temeljil na obračunavanju storitev, ki naj bi bile enako ovrednotene ne glede na status izvajalcev. Ti naj bi se razlikovali zgolj po obsegu storitev, ki jih lahko opravijo oziroma za katere prejmejo plačilo iz sheme socialne varnosti. Za presojo narave dejavnosti zdravstvenih storitev naj bi bili v skladu s prakso SEU pomembni dve merili: (1) ali izvajalci zdravstvenih storitev v okviru javne zdravstvene službe delujejo v tržnem okolju z elementi konkurence in (2) ali izvajalci zdravstvenih storitev v okviru javne zdravstvene službe za opravljanje svoje dejavnosti prejemajo plačilo oziroma nosijo finančno tveganje. V primeru slovenske javne zdravstvene službe naj bi bili obe navedeni konstitutivni merili podani, zato naj bi bil drugi odstavek 3. člena ZZDej, ki te storitve opredeljuje kot negospodarske storitve splošnega pomena, v nasprotju z zavezujočo prakso SEU in naj bi pomenil kršitev tretjega odstavka 3.a člena Ustave. Obravnavani vprašanji naj bi se namreč dotikali razlage in uporabe prava EU. Prav tako naj bi se na podlagi ustaljene prakse SEU pravilna uporaba prava EU ponujala tako očitno, da naj ne bi puščala prostora za noben razumen dvom. Podredno pa predlagatelji Ustavnemu sodišču predlagajo, naj SEU v predhodno odločanje predloži vprašanje: »Ali se izvajanje zdravstvenih storitev, ki se v RS opravljajo v okviru javne zdravstvene službe, lahko opredeli kot negospodarske storitve splošnega pomena, kot je opredeljeno v drugem odstavku 3. člena ZZDej?«

Drugi odstavek 53.b člena ZZDej naj bi bil v neskladju z 49. členom v zvezi s 14. členom Ustave. Izpodbijana določba naj bi nesorazmerno omejevala dodatno delo, in to zgolj zdravstvenim delavcem, zaposlenim v javnih zavodih, ne glede na to, ali bi želeli dodatno delo opraviti pri javnem ali zasebnem izvajalcu zdravstvenih storitev oziroma v javni zdravstveni službi ali zasebni zdravstveni dejavnosti. To omejitev naj bi ZZDej-K v prehodni določbi 42. člena za javne zavode omejil tako, da naj bi se zanje začela uporabljati leta 2021. Zelo nenavadno naj bi bilo, da je zakonodajalec sprejel določbo, ki omejitev nadurnega in dopolnilnega dela širi tudi na opravljanje dodatnega dela, še bolj vprašljivo pa naj bi bilo, da ta omejitev velja le za zaposlene v javnih zavodih. Zakonodajalec naj bi po modelu konkurenčne prepovedi iz Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 52/16, 81/19 in 15/22 ? ZDR-1) v nasprotju s stališčem Ustavnega sodišča o svobodni porabi delavčevega prostega časa izven delovnega časa posegel v njegovo zasebno sfero (svobodo dela). To omejitev naj bi utemeljil z javnim interesom varstva zdravja in življenja ljudi, ki naj bi se odražal v zagotavljanju varnosti in kakovosti izvajanja zdravstvenih storitev, kar naj bi bil ustavno dopusten cilj. Vprašljivo pa naj bi bilo, zakaj zakonodajalec ta cilj zasleduje zgolj pri zdravstvenih delavcih, zaposlenih v javnih zavodih, zato naj bi se pojavljal pomislek, ali je tak ukrep primeren, še bolj pa, ali je nujen za dosego zastavljenega cilja. Poleg tega naj ne bi bili podani razlogi, ki bi utemeljevali razlikovanje med zdravstvenimi delavci, zaposlenimi v javnih zavodih, in tistimi, ki so zaposleni pri zasebnih subjektih, še posebej glede na to, da naj bi se do leta 2021 omejitev uporabljala le za zasebne izvajalce zdravstvenih storitev.

Tretja alineja drugega odstavka 3.a člena ZZDej naj bi bila v neskladju z 2. členom Ustave. Iz obrazložitve ZZDej-K naj bi izhajalo, da je bil namen predlagatelja enotno urediti pogoje za izdajo dovoljenj za opravljanje zdravstvene dejavnosti za vse izvajalce, ne glede na njihovo statusno obliko, pri čemer naj bi bil eden od pogojev tudi določitev odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti. Zakonodajalec naj očitno ne bi upošteval, da obstajajo med posameznimi izvajalci zdravstvene dejavnosti razlike; javni zavodi naj bi imeli že določeno organizacijsko strukturo (predstojniki oddelkov, direktorji, strokovni direktorji), pri čemer naj bi se zastavljalo vprašanje, kakšno je delovno področje odgovornih nosilcev zdravstvene dejavnosti v razmerju do obstoječih vodilnih kadrov, saj naj bi se glede na obrazložitev predloga zakona nekatere njihove naloge prekrivale.

Prva alineja četrtega odstavka 3.a člena in druga alineja prvega odstavka 44.č člena v zvezi s tretjim odstavkom in prvo alinejo petega odstavka 3.a člena ZZDej naj bi bili v neskladju z 2., 3., 49. in 74. členom ter tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Glede na te določbe naj bi se zastavljalo vprašanje, koliko odgovornih nosilcev mora imeti zaposlenih izvajalec, ki izvaja zdravstveno dejavnost na več strokovnih področjih. ZZDej naj bi odgovor na to vprašanje prepustil podzakonskemu predpisu, kar naj bi pomenilo kršitev načela delitve oblasti. Zahteva po zaposlitvi odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti naj bi pomenila poseg v pravico do zaposlitve oziroma dela tistih zdravnikov, ki se po izpolnitvi pogojev za samostojno opravljanje zdravniške službe ne morejo zaposliti pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti, ki nima zaposlenega ustreznega odgovornega nosilca, niti ne morejo samostojno opravljati zdravstvene dejavnosti. Iz obrazložitve predloga zakona naj ne bi bilo razvidno, kaj je razlog za ureditev, da mora odgovorni nosilec poleg pogojev za samostojno opravljanje zdravniške službe imeti tudi ustrezne delovne izkušnje (za opravljanje zdravstvene dejavnosti na primarni ravni najmanj tri leta, za njeno opravljanje na sekundarni ravni pa najmanj pet let). Jasno naj ne bi bilo, zakaj naj bi bil ta kriterij primerno sredstvo za dosego širšega javnega interesa, ki naj bi bil v zagotavljanju kakovostnega in varnega zdravstvenega varstva vsem pacientom pod enakimi pogoji. V zdravstvenih zavodih z majhnim številom zaposlenih naj bi določitev tega pogoja lahko dosegla prav nasproten učinek; vprašljivo naj bi bilo, ali so delovne izkušnje ustrezno merilo za presojo usposobljenosti za odgovornega nosilca, prav tako naj bi ta pogoj pomenil nesorazmeren poseg v pravico do dela in zaposlitve zdravnikov. Ureditev, po kateri mora imeti izvajalec za polni ali vsaj krajši delovni čas zaposlenega odgovornega nosilca za posamezno vrsto zdravstvene dejavnosti, pa naj bi posegala tudi v pravico izvajalcev zdravstvene dejavnosti iz 74. člena Ustave; za to zahtevo naj ne bi bilo razumnega razloga, poleg tega naj bi jih ta zahteva prekomerno omejevala pri samostojnem odločanju o tem, na kakšen način bodo angažirali potrebne kadre.

Drugi odstavek 42. člena ZZDej naj bi odpiral resne ustavnopravne pomisleke o določnosti in jasnosti pravnih norm, varovanih z 2. členom Ustave, ter posledično o (ne)izpolnjevanju temeljnih obvez države, izhajajočih iz 51. člena Ustave. Pri presoji (ne)izpolnjenosti obeh pogojev za podelitev koncesije iz drugega odstavka 42. člena ZZDej naj bi bila ključnega pomena natančna opredelitev mreže javne zdravstvene službe, česar naj ZZDej ne bi vseboval, prav tako naj ne bi vseboval meril za postavitev mreže javne zdravstvene službe. Ustavnopravno naj bi bila vprašljiva že zakonska naložitev določitve meril za postavitev javne zdravstvene mreže v Resoluciji o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2016–2025 »Skupaj za družbo zdravja« (Uradni list RS, št. 25/16 - v nadaljevanju Resolucija), poleg tega pa naj bi Resolucija sicer določala merila za postavitev mreže, vendar naj ta ne bi bila konkretizirana do te mere, da bi lahko na njihovi podlagi jasno opredelili mrežo javne zdravstvene službe. Zakonodajalec naj bi moral na podlagi prvega odstavka 51. člena Ustave vsebino pravice do zdravstvenega varstva določiti z zakonom. Glede na to, da naj bi bilo uresničevanje te pravice, ki naj bi se izvrševala neposredno preko mreže javne zdravstvene službe, urejeno v Resoluciji, ki je politični oziroma strokovni akt, po prepričanju predlagateljev izvrševanje pravice do zdravstvenega varstva ni urejeno na način, ki bi sledil 87. členu Ustave. Takšen način naj ne bi bil določen oziroma določljiv in zato naj ne bi bil v skladu z načeli pravne države in drugim odstavkom 15. člena Ustave. Zaradi take ureditve naj bi lahko koncedenti (lokalne skupnosti in Ministrstvo za zdravje) o potrebi za podelitev koncesije odločali popolnoma arbitrarno. Dodatna argumenta, ki naj bi klicala k jasni opredelitvi mreže javne zdravstvene službe, naj bi bila preobremenjenost zdravnikov, ki je odraz neprimernega planiranja te mreže, in dolge čakalne vrste, ki naj bi zmanjševale dostopnost do zdravstvenega varstva.

Prehodni določbi 39. člena ZZDej-K predlagatelj očita neskladje z 2. členom Ustave. Z njo naj bi namreč zakonodajalec posegel v pravne položaje, ki so nastali pred njegovo uveljavitvijo. Tisti zasebni izvajalci, ki opravljajo zdravstveno dejavnost na sekundarni ravni in do izteka tega roka ne bodo imeli pet let delovnih izkušenj, naj glede na določeni rok treh let za vložitev vloge za dopolnitev izdanega dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti pogoja za odgovornega nosilca ne bi mogli izpolniti in naj bi morali prenehati delati.

Člen 43 ZZDej in četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, ki se nanašata na časovno omejitev koncesij in njihovo podaljšanje, naj bi bila zaradi nesorazmernega posega v pravice koncesionarjev iz 33., 67. in 74. člena Ustave v neskladju s temi ustavnimi določbami, pa tudi s 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju Prvi protokol k EKČP) in 17. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina). Ta poseg naj bi imel še večjo težo zato, ker naj bi ZZDej prepovedoval dedovanje koncesij in pravni promet z njimi. Skrajšanje koncesijskega obdobja na 15 let naj bi pomenilo tudi retroaktiven poseg in kršitev 2. člena Ustave. V zakonodajnem gradivu, v katerem naj bi moral predlagatelj zakona posebej utemeljiti javno korist, ki terja povratno učinkovanje pravne norme, naj te ne bi bilo mogoče najti. Prav tako naj iz tega zakona in njegove obrazložitve ne bi bilo razvidno, zakaj naj bi bil ukrep skrajšanja koncesijskega obdobja sploh nujen in kateremu legitimnemu cilju naj bi služil. Nasprotno, ureditev položaja koncesionarjev naj tem ne bi zagotavljala enakopravnega opravljanja zdravstvene dejavnosti v primerjavi z javnimi zavodi. Načela pravne države iz 2. člena Ustave naj bi izpodbijani določbi kršili tudi zaradi svoje nedoločnosti. Kriteriji kakovosti, ki naj bi bili odločilni pri podaljšanju koncesije, naj v zakonu ne bi bili opredeljeni in določljivi. Podaljšanje koncesije po ZZDej naj bi bilo odvisno od koncedentove ocene realizacije programa koncesionarja in od potrebe po podelitvi koncesije, na katero pa naj koncesionar ne bi mogel vplivati. Nosilcem koncesij za nedoločen čas naj bi se zaostrili pogoji za delovanje tudi z uvedbo odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti.

Zahteva, vsebovana v 44. členu ZZDej, da morajo občine za podelitev koncesije na primarni ravni pridobiti predhodno soglasje ministrstva, pristojnega za zdravstvo, naj bi bila v neskladju s položajem občin iz 140. člena Ustave in načeli pravne države iz 2. člena Ustave. Ureditev podeljevanja koncesij na primarni ravni naj bi bila nedomišljena in protislovno urejena. ZZDej naj bi hkrati širil in usodno omejeval pristojnosti občin na tem področju. Poleg tega naj bi manjkala ureditev postopka za primer, ko ministrstvo izdajo soglasja zavrne.

Na zahtevo je odgovoril Državni zbor, ki meni, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo. Glede neskladja opredelitve javne zdravstvene službe kot negospodarske storitve splošnega pomena s pravom EU Državni zbor opozarja na odločbo št. U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 1/19, in OdlUS XXIII, 14), v kateri naj bi se Ustavno sodišče že opredelilo do primerljivega očitka, vendar naj bi vprašanje skladnosti s pravom EU ostalo neodgovorjeno, ker je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da javna zdravstvena služba ni negospodarska dejavnost splošnega pomena. Državni zbor pojasnjuje postopek sprejemanja izpodbijanega drugega odstavka 3. člena ZZDej, iz česar naj bi izhajalo, da je zakonodajalec zdravstveno dejavnost, ki jo izvajalci zdravstvene dejavnosti opravljajo kot gospodarsko dejavnost, ločil od zdravstvenih storitev, ki jih v skladu s sodno prakso SEU kot negospodarsko storitev splošnega pomena nosilec obveznega zdravstvenega zavarovanja opravlja kot negospodarsko dejavnost. Zakonodajalec naj bi glede teh vprašanj sledil sodni praksi SEU, ki jo Državni zbor podrobno opisuje. Državni zbor tako meni, da le Zavod za zdravstveno zavarovanje opravlja negospodarsko dejavnost v smislu sodne prakse SEU. Opredelitev javne zdravstvene službe kot negospodarske storitve splošnega pomena tako ni v nasprotju s pravom EU in ne krši 3.a člena Ustave.

Pojem odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti je po mnenju Državnega zbora dovolj jasno opredeljen, njegov smisel pa je v zagotavljanju in izpolnjevanju pogojev, da se delo ustrezno organizira ter da so ustrezni prostori, oprema, materiali in kadri. Tudi razmerje do poslovodnih organov izvajalca zdravstvene dejavnosti naj bi bilo v zakonodajnem postopku v zadostni meri pojasnjeno, da gre pri odgovornem nosilcu zdravstvene dejavnosti za strokovnega vodjo za posamezno vrsto zdravstvene dejavnosti. S tem pa naj bi bilo tudi jasno opredeljeno razmerje odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti do strokovnega vodje celotnega zavoda, ki ga ureja 29. člen ZZDej. Pri fizičnih osebah kot izvajalcih zdravstvene dejavnosti pa je mogoče, da ista oseba opravlja naloge poslovodnega organa, odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti in zdravnika kot temeljnega odgovornega nosilca, ki neposredno opravlja zdravstvene storitve oziroma zdravstveno dejavnost. Prav tako naj bi bila v zakonodajnem postopku dodana ustrezna merila za določitev vrst zdravstvene dejavnosti, za katere se zahteva odgovoren nosilec zdravstvene dejavnosti. Poleg razvrstitve zdravstvene dejavnosti na primarno, sekundarno in terciarno raven naj bi se upoštevale tudi vrste specializacij zdravstvenih delavcev in njihova delovna področja, s čimer naj bi bila vzpostavljena zakonska podlaga, ki preprečuje arbitrarnost izvršilne veje oblasti. Glede določanja pogojev za pridobitev statusa odgovornega nosilca za posamezno vrsto zdravstvene dejavnosti gre po mnenju Državnega zbora za vprašanje primernosti in ne ustavnosti zakonske ureditve. Določeno število let delovnih izkušenj kot pogoj za pridobitev statusa odgovornega nosilca za posamezno vrsto zdravstvene dejavnosti naj ne bi bilo varovano z ustavnim jedrom pravice do svobode dela. Tudi primerjalnopravno imajo države članice EU predpisano primerljivo število let za primarno raven. Glede na to naj ne bi šlo za neskladje prve alineje četrtega odstavka 3.a člena v zvezi s prvo alinejo petega odstavka 3.a člena ZZDej v zvezi z 39. členom ZZDej-K z 49. členom Ustave.

Glede domnevno nejasnega urejanja meril za postavitev mreže javne zdravstvene službe (drugi odstavek 42. člena ZZDej) Državni zbor pojasnjuje, da so bili pomisleki izraženi že v zakonodajnem postopku, vendar so bili med postopkom razjasnjeni. Zato neskladja z 2. členom Ustave ni. Mrežo javne zdravstvene službe naj bi tako opredeljevala število izvajalcev in obseg javno financirane zdravstvene službe. Znotraj mreže po mnenju Državnega zbora lahko pride do položaja, ko izvajalec preneha opravljati dejavnost ali zmanjša obseg opravljanja dejavnosti, kar je vse razlog, da se lahko na podlagi 42. člena ZZDej opravi presoja, ali je treba v mrežo vključiti novega izvajalca s podelitvijo koncesije.

Glede časovne omejenosti trajanja koncesije Državni zbor poudarja, da iz Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL L 94, 28. 3. 2014, str. 1–64 – v nadaljevanju Direktiva 2014/23/EU) izhaja, da koncesije za nedoločen čas niso več dopustne zaradi zapiranja trga in omejevanja konkurence. Koncesionarji so po mnenju Državnega zbora na spremembo trajanja koncesije lahko računali, saj te že vse od uveljavitve Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/06 – ZJZP), ki je v Zakonu o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 in 8/96 – v nadaljevanju ZZ) razveljavil možnost sklepanja koncesij za nedoločen čas, ni več dopustno podeljevati. Neskladja z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave tako po prepričanju Državnega zbora ni.

Zahteva po soglasju Ministrstva za zdravje za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe na primarni ravni (prvi odstavek 44. člena ZZDej) po mnenju Državnega zbora ni v neskladju s 140. členom Ustave. Pri tem se Državni zbor sklicuje na dosedanjo ustavnosodno presojo glede tega člena Ustave. Meni, da soglasje ministrstva pomeni na eni strani ex ante nadzor nad zakonitostjo splošnih in posamičnih aktov organov lokalnih skupnosti, na drugi strani pa procesno predpostavko za ex post nadzor v obliki vložitve zahteve Vlade za presojo ustavnosti, kadar organ lokalne skupnosti v roku, ki mu ga določi pristojno ministrstvo, ne uskladi svojega predpisa z Ustavo ali zakonom, pri čemer se sklicuje na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-91/13 z dne 18. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13). Meni še, da izpodbijana določba ne preprečuje občinam, da ne bi mogle učinkovito izvrševati svojih izvirnih pristojnosti.

Glede omejevanja dodatnega dela (drugi odstavek 53.b člena ZZDej v zvezi s prvim odstavkom 42. člena ZZDej-K) Državni zbor pojasnjuje, da se je v zakonodajnem postopku določba spremenila tako, da se je omejitev zdravstvenih delavcev pri opravljanju zdravstvenih storitev, ki so zaposleni v javnih (zdravstvenih) zavodih, razširila tudi na opravljanje zdravstvenih storitev v drugih javnih ali zasebnih zdravstvenih zavodih in na opravljanje zdravstvenih storitev v obliki izvajalca zdravstvenih dejavnosti. Za vse navedene primere naj bi se zahtevalo predhodno soglasje delodajalca in s tem naj bi se ureditev izenačila za vse oblike opravljanja zdravstvenih storitev zdravstvenih delavcev. V prehodnem obdobju pa naj bi bil zamik uporabe zahtevanega predhodnega soglasja določen le za javne zdravstvene zavode, kar naj bi bilo upravičeno s pomanjkanjem zdravstvenih delavcev v javnih zdravstvenih zavodih. Državni zbor tako meni, da zaposleni v javnih zdravstvenih zavodih in zaposleni pri koncesionarjih niso v primerljivih položajih, zato sme biti ureditev različna.

Mnenje o zahtevi je podala tudi Vlada. Meni, da je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-194/17 presodilo, da pomen negospodarskih storitev splošnega pomena ni v neskladju z Ustavo. Merila, na podlagi katerih koncedent sprejme odločitev, da bo začel postopek podelitve koncesije, naj bi bila dovolj natančno določena. Poleg tega 44.a člen ZZDej določa, da je obvezna vsebina koncesijskega akta tudi utemeljitev razlogov za podelitev koncesije iz drugega odstavka 42. člena tega zakona. Glede mreže javne zdravstvene službe navaja Vlada enake razloge kot Državni zbor, dodatno pa opozarja še, da tudi ZZ ureja opravljanje javnih služb v 22. do 28. členu. Vlada zavrača očitke, ki se nanašajo na pogoje za odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti kot nekonkretizirane, posebej pa poudarja, da zakon določa prehodni režim, po katerem je uveljavitev te ureditve odložena za tri leta, saj je treba vlogo za dopolnitev izdanega dovoljenja vložiti v treh letih po uveljavitvi ZZDej-K. Poleg tega meni, da je zaposlitev in ne pogodbeno sodelovanje odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti v javnem interesu zagotavljanja kakovostnega in varnega zdravstvenega varstva vsem pacientom pod enakimi pogoji. Glede omejevanja trajanja koncesije Vlada poudarja, da koncesionarji koncesije ne bodo izgubili, temveč se bo ta le skrajšala. Pogodbeno delo v javni zdravstveni službi je treba po mnenju Vlade kar se le da omejevati in kakovostne storitve zagotavljati predvsem z zaposlenimi zdravstvenimi delavci.

Predlagatelj izpodbija drugi odstavek 3. člena ZZDej. Iz navedb v zahtevi izhaja, da je za predlagatelja sporna le druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej, saj se njegovi očitki osredotočajo na pojem negospodarske storitve splošnega pomena, ki ga v prvi povedi ni. Glede na to je Ustavno sodišče presojo omejilo le na to poved, ki določa:

»Zdravstvene storitve iz prejšnjega stavka kot negospodarske storitve splošnega pomena izvajalci zdravstvene dejavnosti opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti.«