Portal TFL
Revizijski postopek - novosti v zvezi s priznanjem aktivne legitimacije
Rubrika
Tema tedna
Vir
Pravna podlaga
Povezave
Podsistem TAX
Podsistem FIN
Podsistem LEX
Povzetek
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročila (v nadaljevanju: DKOM) je na svojih spletnih straneh objavila načelno pravno mnenje (sprejeto na občni seji dne 22. 4. 2021), s katerim je revidirala svojo dotedanjo pravno prakso glede vprašanj, povezanih z aktivno legitimacijo strank v postopku pravnega varstva po določbah Zakona o pravnem varstvu v postopki javnega naročanja (v nadaljevanju: ZPVPJN).
BESEDILO
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročila (v nadaljevanju: DKOM) je na svojih spletnih straneh objavila načelno pravno mnenje [1] (sprejeto na občni seji dne 22. 4. 2021), s katerim je revidirala svojo dotedanjo pravno prakso glede vprašanj, povezanih z aktivno legitimacijo strank v postopku pravnega varstva po določbah Zakona o pravnem varstvu v postopki javnega naročanja [2] (v nadaljevanju: ZPVPJN).
Pravico zahtevati pravno varstvo v predrevizijskem in revizijskem postopku ureja 14. člen ZPVPJN, kjer je (v prvem odstavku) med drugim določeno, da se aktivna legitimacija prizna »vsaki osebi, ki ima ali je imela interes za dodelitev javnega naročila, sklenitev okvirnega sporazuma ali vključitev v dinamični nabavni sistem ali kvalifikacijski sistem in ji je ali bi ji lahko z domnevno kršitvijo nastala škoda«.[3] Na podlagi cit. pravila je DKOM, skladno s svojo ustaljeno pravno prakso, vlagatelju, čigar ponudba je bila v postopku oddaje javnega naročila spoznana kot nedopustna (in je bila zato izločena iz postopka), sicer priznavala aktivno legitimacijo za vložitev zahtevka za revizijo, vendar je v primerih, ko se je v revizijskem postopku pred DKOM izkazalo, da je bila izločitev njegove ponudbe zakonita (s čimer je postala izločitev vlagateljeve ponudbe res iudicata), pri obravnavi preostalih vlagateljevih očitkov (tj. tistih, ki se niso nanašali na odločitev naročnika o izločitvi njegove ponudbe) presojala (le) tiste, ki bi se lahko izkazali kot kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov. Zato se je presoja DKOM v takšnih primerih praviloma omejila na morebitne »istovrstne« kršitve – torej na tiste vlagateljeve očitke, ki so se nanašali na enaka dejanska in pravna vprašanja oziroma na identične pomanjkljivosti v ponudbah njegovih konkurentov. Opisana pravna praksa je bila zgrajena na podmeni, da ponudniku, čigar ponudba je bila v revizijskem postopku (res iudicata) spoznana za nedopustno, v nobenem primeru ni mogoče dodeliti zadevnega javnega naročila, posledično pa mu – vkljub njegovemu dejanskemu interesu za pridobitev naročila – tudi ne more nastati pravno priznana škoda.
Nedavno sprejeto načelno pravno mnenje občne seje DKOM opisano pravno prakso vsaj delno spreminja. Skladno stališčem občne seje z dne 22. 4. 2021 zdaj velja pravilo, da »je treba v položaju, ko je naročnik kot edino izmed prejetih ponudb kot dopustno ponudbo štel ponudbo izbranega ponudnika ter sprejel odločitev o oddaji javnega naročila in oddal javno naročilo izbranemu ponudniku, vlagateljevo ponudbo pa zavrnil na podlagi ugotovitve, da ni dopustna, vlagatelju, četudi v postopku pravnega varstva ni izkazal naročnikovih kršitev pri zavrnitvi svoje ponudbe, priznati aktivno legitimacijo za izpodbijanje odločitve o oddaji naročila izbranemu ponudniku. Vlagatelj, za katerega je naročnik ugotovil, da njegova ponudba ni dopustna, je v zahtevku za revizijo upravičen uveljavljati vse domnevne naročnikove kršitve pri pregledu ponudbe izbranega ponudnika, vključno s tistimi, ki niso povezane z nepravilnostmi, zaradi katerih je bila njegova ponudba zavrnjena.«. Ob tem je v načelnem pravnem mnenju z dne 22. 4. 2021 izrecno navedeno, da novo stališče občne seje DKOM »ne obravnava situacije, ko je naročnik več ponudb štel za dopustne ter sprejel odločitev o oddaji javnega naročila in oddal javno naročilo izbranemu ponudniku, vlagateljevo ponudbo pa zavrnil na podlagi ugotovitve, da ni dopustna - o takšnih primerih bodo odločali senati v posameznih zadevah.« Kot je razvidno iz cit. načelnega pravnega mnenja, opisano stališče temelji na sodbi Sodišča EU v zadevi C-771/19 (Nama) [4] z dne 24. marca 2021. V stališču občne seje z dne 22. 4. 2021 je namreč zapisano: »Sodišče Evropske unije je v omenjeni zadevi ugotovilo, da je treba določbe Direktive 92/13/EGS razlagati tako, da ima neizbrani ponudnik pravico uveljavljati vse razloge zoper dopustitev sodelovanja drugega ponudnika, vključno s tistimi, ki niso povezani z nepravilnostmi, zaradi katerih je bila njegova ponudba izključena (točka 41 navedene sodbe in izrek navedene sodbe).«
Sodba v zadevi C-771/19 je zadnja v vrsti sodb [5] Sodišča EU, ki se tako ali drugače ukvarjajo s pravnim interesom (locus standi) ponudnika, čigar ponudba je bila v postopku oddaje javnega naročila izločena, za vložitev pravnega sredstva zoper odločitev naročnika o sprejemu ponudbe konkurenčnega ponudnika. Za vse navedene sodbe je značilno, da obravnavajo postopkovne položaje, ki so specifični za določeno nacionalno (procesno) ureditev pravnega varstva. Ob upoštevanju relativno širokega polja samostojnosti držav članic pri urejanju vprašanj na področju postopkovne zakonodaje (načelo nacionalne procesne avtonomije) je omenjene sodbe zato priporočljivo brati v kontekstu posamezne ureditve, v okviru katere je posamezno predložitveno sodišče zastavilo predhodno vprašanje Sodišču EU.
Sodba v zadevi C-771/19 se nanaša na grško procesno pravo in obravnava položaj, v katerem je vlagatelj še pred sprejemom odločitve o oddaji javnega naročila izpodbijal izločitev svoje ponudbe v (prvi) fazi preverjanje dokazil in tehničnih ponudb kandidatov ter hkratno pripustitev ponudbe konkurenčnega ponudnika v (drugo) fazo postopka, ki je zajemala odprtje ekonomskih ponudb in skupno oceno. [6] V tem položaju (in v tej fazi postopka) je vlagatelj zahteval pravno varstvo zoper obe navedeni odločitvi naročnika, pri čemer je po končani upravni reviziji pred revizijskim organom (ki je njegovo zahtevo zavrnil) od vrhovnega upravnega sodišča zahteval izdajo začasne odredbe o zadržanju izvršljivosti odločitev tako javnega naročnika kot tudi revizijskega organa. [7] Sodišče EU je ob uporabi stališč, sprejetih v sodbah Fastweb (C‑100/12) in PFE (C-689/13), najprej navedlo, da imajo ponudniki, katerih izključitev se zahteva, v okviru postopka oddaje javnega naročila enak zakoniti interes za izključitev ponudbe drugih ter da število tistih udeleženih, ki so vložili tožbo, in razhajanje v njihovih razlogih niso upoštevni za uporabo tega načela. [8] Iz tega po mnenju Sodišča EU izhaja, na eni strani, da neizbrani ponudnik lahko vloži zahtevek za revizijo zoper sklep naročnika, s katerim je bila dovoljena ponudba enega od njegovih konkurentov, ne glede na fazo postopka oddaje javnega naročila, v kateri je bil ta sklep sprejet, in na drugi strani, da je treba v okviru take revizije uporabiti prej navedeno načelo iz njegove sodne prakse.[9] V takem položaju ima po mnenju Sodišča EU izključeni ponudnik pravico uveljavljati vse razloge zoper dopustitev sodelovanja drugega ponudnika, vključno s tistimi, ki niso povezani z nepravilnostmi, zaradi katerih je bila njegova ponudba izključena. [10] Vendar vse zapisano velja le v primeru, če izključitev ponudnika ni dokončna (res iudicata), to pa mora ugotoviti nacionalno sodišče. [11] Ob vsem navedenem je Sodišče EU razsodilo, da je treba člene 1(1) in (3), 2(1)(a) in (b) ter 2a(2) Direktive Sveta 92/13/EGS, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/23/EU »razlagati tako, da se ponudnik, ki je bil izključen iz postopka oddaje javnega naročila v fazi pred fazo oddaje tega naročila in čigar predlog za odlog izvršitve sklepa o njegovi izključitvi iz tega postopka je bil zavrnjen, lahko v svojem predlogu za odlog izvršitve sklepa, s katerim je bila sprejeta sočasno vložena ponudba drugega ponudnika, sklicuje na vse razloge, ki se nanašajo na kršitev prava Unije na področju javnih naročil ali nacionalnih pravil o prenosu tega prava, vključno z razlogi, ki ne izkazujejo povezave z nepravilnostmi, zaradi katerih je bila njegova ponudba izključena. Na to možnost ne vpliva okoliščina, da je bil zahtevek za revizijo pred neodvisnim nacionalnim organom, ki ga je moral ta ponudnik v skladu z nacionalnim pravom predhodno vložiti zoper sklep o svoji izključitvi, zavrnjen, če ta zavrnitev ni postala pravnomočna.«
Čeprav je med sodbo v zadevi C-771/19 in načelnim mnenjem občne seje DRK z dne 22. 4. 2021 razmeroma težko potegniti jasno vzporednico, gre iz slednjega vendarle razumeti, da se nanaša na tiste položaje, v katerih naročniku v posameznem postopku oddaje javnega naročila po pregledu prejetih ponudb preostane ena sama dopustna ponudba. V takšnih položajih naj bi bili odslej vsi preostali sodelujoči konkurenčni ponudniki upravičeni izpodbijati odločitev o dodelitvi javnega naročila ne glede na status njihove ponudbe, pri čemer lahko v zahtevku za revizijo zatrjujejo katerokoli kršitev pravil o javnem naročanju (in ne tako kot doslej le tiste, ki so vezane na status njihove ponudbe in/ali nespoštovanje načela enakopravne obravnave ponudnikov). V preostalih položajih (ko na primer naročniku po pregledu ponudb ostaneta dve ali več dopustni ponudbi) je odločitev o pravni relevantnosti vlagateljevih očitkov, ki presegajo razloge za izločitev njegove ponudbe ter obsegu presoje DRK, prepuščena odločitvi posameznega senata.
Ob vsem zapisanem je v tem trenutku še težko oceniti, v kolikšni meri bo načelno pravno mnenje z dne 22. 4. 2021 poseglo v dosedanjo pravno prakso DRK ob odločanju v posamezni življenjskih primerih. Sodeč po prvi odločitvi (018-046/2021-40), [12] ki je bila sprejeta ob upoštevanju novega stališča občne seje, bo načelno pravno mnenje zavezujoče v položajih, v katerih je v postopku oddaje javnega naročila ponudbo oddalo več ponudnikov (vsaj dva), naročniku pa je na koncu ostala le ena sama ponudba (izbranega ponudnika), ker so se (vse) preostale ponudbe izkazale za nedopustne. Prej navedena odločitev DRK je bila sprejeta v odprtem postopku oddaje javnega naročila. Ali in kako bo načelno mnenje z dne 22. 4. 2021 vplivalo na druge vrste postopkov, bo pokazala bodoča pravna praksa.
[1] Dostopno na http://www.dkom.si/javnost_in_mediji/javnost/novice/2021042213571799/
[2] Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.
[3] Določba je povzeta po členu 3(1) Direktive Sveta 92/13/EGS, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/23/EU, ki določa: »Države članice zagotovijo, da so revizijski postopki v skladu z natančnimi pravili, ki jih lahko določi država članica, na voljo vsem osebam, ki imajo ali so imel[e] interes za pridobitev določenega javnega naročila in ki jim je z domnevno kršitvijo nastala škoda ali bi jim lahko nastala škoda.«
[5] Sodbe C‑100/12 (Fastweb) z dne 5. aprila 2016, C‑689/13 (PFE) z dne 11. maja 2017, C‑131/16 (Archus in Gama) ter C‑333/18 (Lombardi) z dne 5. septembra 2019
[6] Tč. 12 obrazložitve
[7] Takšno dejansko stanje se razlikuje od tistega, ki je opisano v načelnem mnenju z dne 22. 4. 2021, saj se je spor pred grškim vrhovnim sodiščem vodil zaradi naročnikovih odločitev, ki so bile sprejete še pred(!) izdajo odločitve o dodelitvi javnega naročila, nanašal pa se je na izdajo začasne odredbe o zadržanju odločitve naročnika ter odločitve upravnega revizijskega organa, izdane v pritožbenem postopku.
[8] Tč. 31 obrazložitve
[9] Tč. 38 obrazložitve
[10] Tč. 41 obrazložitve
[11] Tč. 42 in 43 obrazložitve
[12] Ta