TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod

Prispevek obravnava problematiko omejevanja človekovih pravic in svoboščin z ukrepi za zajezitev epidemije koronavirusa (COVID-19). Slovenija je tako kot druge države po svetu za namen omejevanja širjenja COVID-19 predvidela posebne ukrepe, med njimi tudi karanteno za osebe, ki prihajajo iz držav s slabo epidemiološko sliko. Takšen ukrep na meji naj bi preprečil vnos novih primerov COVID-19 v državo, hkrati pa odvračal prebivalstvo od uresničevanja svobode gibanja v časih, ko bi to lahko pomenilo dodatno tveganje za javno zdravje.

Koncept karantene, tj. obdobja osamitve posameznika, ki je obolel oziroma je bil (z verjetnostjo) v stiku z obolelim, od preostale družbe, ni nov.¹ Karantena je bila v zgodovini eno pomembnejših orožij v boju proti visoko nalezljivim boleznim, kot so kuga, rumena mrzlica, kolera, španska gripa, influenca H3N2, črne koze, HIV, SARS in nazadnje influenca H1N1.²

Pravno urejanje, namenjeno ustavitvi širjenja novega koronavirusa, se v državah močno razlikuje v odvisnosti od (pravne) kulture konkretnega naroda, temeljnih družbenih vrednot in ravni demokratičnosti. Tako je na primer Kitajska za dele province Hubej (kamor spada tudi mesto Vuhan, od koder so prišle prve novice o COVID-19) odredila t. i. strogi lockdown, po katerem osebe brez dovoljenja oblasti svojih bivališč niso smele zapuščati, le posamezni člani gospodinjstva so lahko nekajkrat na teden odšli po nujnih nakupih, v nekaterih predelih pa je bilo celo to prepovedano in so osnovne življenjske potrebščine prebivalcem zagotavljale pooblaščene službe.³ Morda nekoliko drugače prebivalci zahodnih držav doživljamo omejitve za zajezitev virusa kot občuten poseg v naše pravice in svoboščine, zato tudi ob zavedanju, da sledijo cilju varstva zdravja posameznikov, ki so dovzetni za hujši potek bolezni, od države pričakujemo, da bo ob določanju ukrepov delovala v skladu s pravnimi načeli zakonitosti in sorazmernosti. Glede na to je treba razumeti tudi ta prispevek.

Vsekakor moramo misliti na to, da se sodobne države s pandemijo takšnih razsežnosti še niso srečale, zato njihov zakonodajni okvir, čeprav je do tedaj zadoščal za zajezitev posamičnih primerov, ni bil prilagojen spopadanju z veliko (potencialno) okuženih.⁴ Na drugi strani je nujnost ukrepanja zaradi množičnega gibanja (svetovnega) prebivalstva z vsakim dnem naraščala. Obstajal je torej razkorak med pravno predvidenimi postopki, usmerjenimi v varstvo človekovih pravic in svoboščin, ter dejanskimi potrebami varstva javnega zdravja, kar se je kazalo v organizacijski in kadrovski krizi pristojnih organov za odrejanje karanten. Navedeno pomeni srž problema, ki je vodil v množico nezakonito izdanih karantenskih odločb na mejnih prehodih, kot je na to opozorila že slovenska sodna praksa.

Povod za pripravo tega prispevka je bilo izdajanje karantenskih odločb posameznikom,⁵ ki so v Slovenijo vstopali v obdobju od konca avgusta do konca oktobra 2020. Iz sodne prakse Upravnega sodišča izhaja, da so bile nekatere karantenske odločbe izdane brez obrazložitve, v kateri bi bila ugotovljena dejstva ter nanje aplicirano relevantno pravo, ki bi ukrep utemeljevalo.⁶ Obrazložitev je bistvena sestavina upravne odločbe (210. in 214. člen Zakona o upravnem postopku),⁷ ključna za uresničevanje temeljnih jamstev poštenega postopka iz 22. člena Ustave.⁸ Posameznikom na meji tudi ni bila dana možnost izjave o ukrepu oziroma drugačnega sklepa na podlagi pomanjkljivih odločb ni mogoče sprejeti. Zato je bila karantena odrejena tudi posameznikom, ki bi spadali v katero od z odlokom predvidenih izjem za prehod meje brez karantene (na primer da je oseba potovala za namen zdravstvenega pregleda ali posega, za udeležbo na pogrebu bližnjega sorodnika, zaradi neodložljivih osebnih opravkov in se vrača v 48 urah ipd.). Prizadeti posamezniki so bili zavezani deset dni ostati doma pod pretnjo kazni ob morebitni kršitvi karantene. Številni so ob tem izpostavili, da se počutijo kot v hišnem priporu, in izrazili namero zahtevati odškodnino od države za neutemeljen odvzem prostosti.⁹

V prispevku preučujem morebitno odgovornost države v takih primerih, pri čemer namen članka ni priti do končnega odgovora na to vprašanje, temveč predvsem opozoriti na problem (arbitrarnega) omejevanja človekovih svoboščin v izrednih razmerah ter s tem povezane izzive pravnega urejanja med epidemijo COVID-19.

2. Zakonski okvir odrejanja karantene na mejnih prehodih v zgodnjem »drugem« valu epidemije in njegovo (ne)udejanjanje v praksi

V Sloveniji je bila za zajezitev t. i. drugega vala COVID-19 več mesecev razglašena epidemija. Eden od ukrepov za preprečevanje in obvladovanje nalezljivih bolezni po 10. členu Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB)¹⁰ je tudi karantena. To je ukrep, s katerim se omeji svobodno gibanje zdravim osebam, ki so bile ali za katere se sumi, da so bile v stiku z nekom, ki je zbolel za nalezljivo boleznijo, zaradi katere je razglašena epidemija, med njegovo kužnostjo. Karanteno na podlagi 19. člena ZNB odredi minister, pristojen za zdravje, na predlog inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije, torej Nacionalnega inštituta za javno zdravje (NIJZ). Ravnanje v nasprotju z odločbo o karanteni v skladu s 57. členom ZNB pomeni prekršek, za katerega je posamezniku lahko naložena globa v višini od 400 do 4000 evrov.

Opisana ureditev je veljala do 24. 10. 2020, ko je začel veljati Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (ZZUOOP, tudi PKP5),¹¹ v katerem je predviden delen odstop od določb ZNB prav v delu, ki ureja napotitev v karanteno. Po 10. členu ZZUOOP odredi policija osebi karanteno na domu ustno, hkrati pa ji izroči pisno navodilo NIJZ o njenem izvrševanju, in jo seznani glede namena in načina izvajanja karantene na domu. Osebi se neposredno ali naknadno, najpozneje v 72 urah, izroči potrdilo o napotitvi v karanteno.

Zakonodajalec se je z novo ureditvijo odzval na težave, s katerimi so se ukvarjali policisti na mejah. Po vzoru drugih držav je tudi Slovenija želela preprečiti morebitne nove vnose primerov COVID-19 v državo. Policisti na mejnih prehodih so tisti, ki izvajajo nadzor nad vstopajočimi v državo, zato je bilo njim naloženo, da izročajo karantenske odločbe, čeprav po takratni zakonodaji za njihovo izdajanje niso bili pristojni policisti, temveč minister, pristojen za zdravje na predlog NIJZ. Dosledno izvajanje veljavne zakonodaje je zahtevalo organizacijske prilagoditve in uskladitev med mejnimi policijski uslužbenci ter uslužbenci ministrstva za zdravje. V odgovoru na poslansko vprašanje glede preobremenjenosti policistov na meji je takratni minister za zdravje izpostavil, da se je poskušalo pri izdaji odločb o odreditvi karantene pri prestopanju meje uvesti čim bolj preprosto informacijsko rešitev, ki naj bi omogočala optimalen način izdajanja odločb o karanteni: »V obdobju od 20. avgusta do 3. septembra je povprečni čas od podane zahteve za izdajo odločbe o karanteni do vrnitve izdane odločbe o karanteni na mejnem prehodu znašal manj kot pet minut pri več kot 8500 izdanih odločbah.«¹² Nekatere odločbe o karanteni so bile izdane na podlagi splošnega obrazca, v katerega so uslužbenci vpisali le osebne podatke posameznika, ne da bi se poglobili v konkretni dejanski stan, ki bi odreditev karantene narekoval ali tudi ne. Za potrebe priprave odločbe je v skladu s takrat veljavnim odlokom policist osebi ob vstopu v državo odvzel podatke (ime in priimek, rojstni datum, naslov stalnega ali začasnega prebivališča oziroma kraja bivanja, kjer bo prestajala karanteno v Republiki Sloveniji) ter jih posredoval predstavniku Ministrstva za zdravje, ki naj bi poskrbel za izdajo in vrnitev odločbe o karanteni na mejni prehod. Takšen sistem odrejanja karantene ni imel le praktičnih, temveč tudi pravne posledice.

3. Izdajanje nezakonitih karantenskih odločb: odločba Upravnega sodišča II U 261/2020-18 z dne 2. 9. 2020

Vsebinsko pomanjkljive karantenske odločbe so bile v sodni praksi ugotovljene za nezakonite. Tu povzemam odločbo Upravnega sodišča II U 261/2020-18 z dne 2. 9. 2020,¹³ pri čemer naj ne bi šlo za osamljen primer tožbe zoper karantensko odločbo, izdano na mejnem prehodu.¹⁴

Sodba je bila izdana v upravnem sporu na podlagi tožbe zoper karantensko odločbo, izdano na mejnem prehodu s Hrvaško. Tožnik je zatrjeval, da naj bi mu bila s strani tožene stranke (Republika Slovenija, ki jo zastopa Ministrstvo za zdravje) kršena pravica do izjave in predložitve dokazov, saj policist na mejnem prehodu ni hotel sprejeti nobenih dokazil, da je tožnik prečkal mejo in se vrnil v manj kot 48 urah, s čimer naj bi spadal v izjemo po takrat veljavnem Odloku o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljivih bolezni COVID-19 na mejnih prehodih na zunanji meji, na kontrolnih točkah na notranjih mejah in v notranjosti Republike Slovenije.¹⁵

Sodišče je ugotovilo, da v nasprotju z 214. členom ZUP izpodbijana odločba ni vsebovala razlogov o odločilnih dejstvih. Iz izpodbijane odločbe namreč ni izhajalo niti, iz katere države je vstopil tožnik na območje Republike Slovenije, kakor tudi ne, na kateri seznam je uvrščena ta država, v posledici česar ter iz katerih razlogov je tožniku odrejena karantena. Odločba bi morala vsebovati tudi razlago, zakaj tožnik morebiti ne spada med izjeme, če je izjemo uveljavljal. Le navedba predpisov, ki določajo uvedbo karantene za posameznike, in navedba, da je Svetovna zdravstvena organizacija 30. 1. 2020 razglasila pojav novega COVID-19 kot globalno grožnjo, ne zadoščata. Sodišče je presodilo, da sta bili tožniku kršeni ustavni pravici iz 22. (pravica do enakega varstva pravic) in 25. člena Ustave (pravica do pravnega sredstva).

Sodišče je posebej opozorilo, da gre pri odreditvi karantene za poseg v posameznikovo pravico do svobode gibanja iz 32. člena Ustave in za poseg v pravico varstva osebne svobode iz 19. člena Ustave, zaradi česar mora biti tovrsten ukrep še posebej ustrezno obrazložen, posamezniku pa morajo biti zagotovljena vsa procesna jamstva iz 19. člena Ustave. Po stališču Ustavnega sodišča navedeni člen namreč ne pomeni procesnih jamstev le v kazenskih postopkih, ampak tudi v drugih postopkih, v katerih gre za poseg v osebno svobodo.¹⁶

Odločba Ministrstva za zdravje je bila odpravljena in zadevo je sodišče vrnilo v ponovni postopek. Do odločitve je prizadeti posameznik preživel deset dni v karanteni na podlagi nezakonito izdanega ukrepa in zaradi tega utrpel škodo. Ker je bil v zadevnem primeru tožnik upokojenec in je njegova premoženjska škoda omejena, se odpira zanimivo pravno vprašanje, ali lahko od države zahteva povrnitev morebitne nepremoženjske škode, ki jo je utrpel zaradi nezakonitega ukrepa.

4. Možnost uveljavljanja odškodninskega zahtevka zoper državo

4.1. Izkazovanje postavk za odškodninsko odgovornost države

Odškodninska obveznost države za ravnanje njenih organov ima podlago v 26. členu Ustave, po katerem ima vsakdo pravico do povrnitve škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe s protipravnim ravnanjem povzroči državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnih pooblastil. Ustavna določba pomeni temeljno pravno podlago odškodninske odgovornosti države, vendar določba ne zadošča za celovito obravnavo škodnega dogodka, zato se za preo- stala vprašanja uporabljajo pravila odškodninskega prava iz OZ, zlasti institut odškodninske odgovornosti za ravnanje drugega.¹⁷

Pogoje za obstoj odškodninske odgovornosti držav je mogoče povzeti v: (1) obstoj ravnanja državnega organa, organa lokalnih skupnosti ali nosilca javnih pooblastil v zvezi z opravljanjem službe, (2) to ravnanje je protipravno v smislu odškodninske odgovornosti države in je v (3) vzročni zvezi s (4) pravno priznano škodo.

Ustava v 26. členu omenja le predpostavko protipravnosti, ne pa tudi krivde. Vendarle je temeljno merilo pripisljivosti škode to, da je povzročena protipravno in krivdno, kar kaže to zahtevati tudi za državo; pri tem se v slovenskem nepogodbenem odškodninskem pravu krivda (malomarnost) do protidokaza domneva (prvi odstavek 131. člena OZ).¹⁸ Ob številnih drugih vprašanjih, ki zadevajo odškodninsko odgovornost države oziroma primeru ustrezneje odškodninsko odgovornost za odločanje v upravnem postopku,¹⁹ se v tem razdelku podrobneje posvetim predpostavki protipravnosti ravnanja (izdaja karantenske odločbe).

Slovenska sodišča niso enotna pri razmejevanju med protipravnostjo in krivdo nosilcev oblasti, čeprav bi ju kazalo zaradi različne porazdelitve dokaznih bremen razlagati ločeno.²⁰ V nadaljevanju sledim splošno sprejetemu konceptu kvalificirane oblike protipravnosti, ki presega le protipravnost v objektivnem smislu (nasprotje s pravom).²¹

4.1.1. Protipravnost posamičnega akta

V konkretnem primeru bi za škodno ravnanje lahko šteli izdajo nezakonite karantenske odločbe. Za to nalogo je bilo po takrat veljavnem zakonu pooblaščeno ministrstvo za zdravje, odgovoren za izvajanje nalog tega ministrstva pa je minister, pristojen za zdravje (v njegovem imenu so bile odločbe tudi izdane) (16. člen Zakona o državni upravi).²²

Pri presoji, ali je bilo ravnanje nosilca oblasti protipravno, je treba izhajati iz narave njegovega dela. Odprava upravnega akta še ne pomeni, da je bil ta izdan s kvalificirano protipravnostjo, ki se po ustaljeni sodni praksi zahteva za protipravnost ravnanja državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil, ko odloča v konkretni zadevi.²³ Ugotovitev nezakonitosti upravne odločbe je tako nujni, ne pa še zadostni pogoj za odškodninsko odgovornost.²⁴ V skladu s sodno prakso protipravnost pri izdaji upravnih odločb ni podana pri vsaki zmotni uporabi materialnega predpisa ali kršitvi postopka, temveč je ravnanje protipravno le, če gre za kvalificirano stopnjo napačnosti oziroma kršitev, ki je zavestna, namerna in očitna.²⁵ Sem spadajo tudi grobo kršenje pravil postopka in napake, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja v smislu arbitrarnosti oziroma izdaje odločbe zunaj z zakonom predvidenega postopka.²⁶

Protipravnost se na področju delovanja iure imperii s strani nosilcev izvršne oblasti vrednoti drugače kot v splošnem civilnopravnem smislu, saj uprava skladno z načelom zakonitosti sledi javnim interesom. Šteje se, da je protipravnost nastala tedaj, ko je nosilec oblasti toliko presegel svoj okvir zakonitega delovanja, da tega ni mogoče upravičiti oziroma utemeljiti v skladu z značilnostmi samega upravnega ali pravnega sistema.²⁷

Glede na konkretni primer je vprašanje, ali je morebitna protiustavnost odločitve uprave tisti nesporni temelj, ki vodi do odškodninske odgovornosti države.²⁸ Ustavno sodišče je razvilo veliko primerov, ko lahko upravna odločba zaradi kršitev določb Ustave nedopustno posega v človekove pravice in temeljne svoboščine oseb, med njimi v primeru, ko so kršene procesne garancije poštenega postopka iz 22. člena Ustave (načelo zaslišanja stranke, pravica do obrazložene odločbe²⁹ itd.) ali ko gre za arbitrarno, samovoljno odločitev, ki jo je kot očitno napačno treba odpraviti oziroma razveljaviti.³⁰ Iz navedene sodne prakse Ustavnega sodišča pa ni mogoče enotno sklepati, ali bo posamezna nezakonita in protiustavna (po presoji prvostopenjskega sodišča) upravna odločba vzpostavljala odškodninsko odgovornost države ali ne. Razloge za ugotovitev neustavnosti v povezavi z opredelitvijo protipravnega ravnanja je treba preučiti glede na značilnosti posameznega primera.³¹

Ne nazadnje je ena od utemeljitev možnega odklona od pravilnega in zakonitega odločanja, ki kljub ugotovljeni nezakonitosti določene upravne odločbe še ne pomeni protipravnosti ravnanja nosilcev oblasti, že vgrajena v upravni postopek prek sistema rednih in izrednih pravnih sredstev.³² Vendarle ni mogoče šteti, da bo vsaka poznejša odprava nezakonitosti v okviru upravnega procesnega prava sanirala vse prej nastale protipravnosti. V določenih primerih (tu se navajajo kazniva dejanja, ki so vodila do izdaje upravne odločbe, očitna napačnost odločbe, zlonamernost, nespoštovanje ustaljene prakse³³ ipd.) le zadoščenje ob upravnih procesnih posledicah ne odtehta predhodnega poseganja v pravno varovano sfero prizadete osebe.³⁴

Ali gre pri neobrazloženih karantenskih odločbah, v postopku izdaje katerih prizadeti posamezniki niso imeli možnosti izjaviti se o ukrepu, za produkt ravnanja nosilca javnih pooblastil, ki dosega standard protipravnosti, ostaja vprašanje, ki ga bodo morda v prihodnjih mesecih obravnavala slovenska sodišča. Kljub temu, da bi lahko govorili o grobi kršitvi pravil postopka, ki prizadeva tudi več ustavnih pravic in svoboščin posameznikov, bi bilo dokazovanje namernosti te kršitve s strani odgovorne osebe težavno. Zahtevna bi lahko bila že opredelitev pooblaščene uradne osebe, ki je tako ravnala, saj javnosti niso znane informacije o tem, kdo (konkretno) je (poleg ministra za zdravje) organiziral informacijski sistem za izdajanje karantenskih odločb na meji, niti ne to, kakšna navodila so prejeli uslužbenci NIJZ in policisti, ki so sodelovali v postopku izdaje. V zvezi s tem je v sodni praksi Ustavnega sodišča (glede sodnih zaostankov)³⁵ mogoče najti tudi stališče, ki je nekoliko spremenilo predstavljen koncept odgovornosti države, ki izhaja iz protipravnega ravnanja konkretne osebe v državni službi: država je lahko odgovorna tudi takrat, ko protipravnega ravnanja ni mogoče pripisati konkretni osebi, ampak državnemu aparatu v celoti, in tudi v primerih, ko ni individualiziranega odnosa med nosilcem oblasti in prizadetim posameznikom.³⁶ Ne nazadnje bi utegnilo biti relevantno, da so prizadete osebe lahko učinkovito uveljavile pravno varstvo: v povzeti odločbi je Upravno sodišče v upravnem sporu odločilo in odločbo odpravilo še pred potekom 14 dni karantenske dobe, ki je bila odrejena tožniku (10. dan karantene).

Pri oceni uspešnosti zahtevka za odškodnino zoper državo je treba upoštevati še naslednje: upravni organ je delo organiziral tako z namenom učinkovitega zagotavljanja javnega zdravja, tj. pomembne ustavnopravne vrednote,³⁷ ki je med epidemijo ogrožena. Prav upoštevanje dejstva, da državni ukrepi praviloma sledijo javni koristi, terja, da se za protipravno v okviru odškodninske odgovornosti države šteje le tisto ravnanje, ki pomeni hujšo kršitev dolžnosti v danih možnostih.³⁸

Celoten članek je dostopen za naročnike!

Opombe:

¹ Gensini, Jacoub, Conti, str. 258.

² Bassareo in dr., str. 633, 634; Frelih.

³ Xu in dr.

⁴ Gantar, str. 27. Do leta 2015 se Nacionalni inštitut za varovanje zdravja Republike Slovenije še ni srečal s primerom, ki bi zahteval predložitev predloga ministru za zdravje za odreditev karantene po drugem odstavku 19. člena ZNB. S karanteno torej do tedaj pri nas nismo imeli izkušenj, obstajala je le zakonska možnost. Podatki o številu predlogov za odreditev karantene po letu 2015 (do marca 2020) pa avtorju niso bili posredovani.

⁵ STA, V nedeljo; Vuksanović, Preventivno.

⁶ G. K.

⁷ Uradni list RS, št. 80/99 in nasl.

⁸ Kakor na primer navede Ustavno sodišče v odločbi Up-1006/13 z dne 9. 6. 2016.

⁹ Štuber.

¹⁰ Uradni list RS, št. 69/95 in nasl.

¹¹ Uradni list RS, št. 152/20 in nasl.

¹² STA, Zamude.

¹³ Sodba UpS RS II U 261/2020 z dne 2. 9. 2020.

¹⁴ Štuber.

15 Uradni list RS, št. 112/20.

¹⁶ Odločbi US RS Up-1116/09 z dne 3. 3. 2011 in U-I-294/2012 z dne 10. 6. 2015.

¹⁷ Možina 2015, str. 22.

¹⁸ Možina 2015, str. 23.

¹⁹ Kerševan, str. 145 in nasl., izčrpno o tej temi.

²⁰ Dolenc, str. 69–71.

²¹ Dolenc, str. 72 in 76.

²² Uradni list RS, št. 52/02 in nasl.

²³ Sodba VSL I Cpg 1025/2016 z dne 7. 3. 2018, sklep VDSS Psp 289/2017 z dne 12. 10. 2017.

²⁴ Kerševan, str. 163.

²⁵ Sodba VDSS Psp 316/2018 z dne 25. 10. 2018.

²⁶ Sodba VSL I Cpg 1025/2016 z dne 7. 3. 2018; sodbe VS RSIII Ips 5/2014 z dne 25. 3. 2014, II Ips 448/2010 z dne 30. 1. 2014, III Ips 92/2011 z dne 10. 12. 2013.

²⁷ Kerševan, str. 163.

²⁸ Prav tam, str. 166.

²⁹ Na primer odločba US RS Up-1381/08 z dne 23. 9. 2009 glede pravice do obrazložene odločbe.

³⁰ Kerševan, str. 168, primeroma navaja odločbo US RS Up-648/09 z dne 14. 6. 2012.

³¹ Kerševan, str. 168.

³² Prav tam, str. 164.

³³ Sodba VS RS II Ips 120/2002 z dne 11. 12. 2002.

³⁴ Kerševan, str. 165.