Odločba o ugotovitvi, da tretji do šesti odstavek 53. člena ter drugi in četrti do šesti odstavek 53.c člena Zakona o zavarovalništvu niso v neskladju z Ustavo

3497. Odločba o ugotovitvi, da tretji do šesti odstavek 53. člena ter drugi in četrti do šesti odstavek 53.c člena Zakona o zavarovalništvu niso v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-28/11-25

Datum: 24. 10. 2013

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Deana Ivankovića, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška družba Dernovšek, o. p. – d. o. o., Ljubljana, na seji 24. oktobra 2013

Tretji do šesti odstavek 53. člena ter drugi in četrti do šesti odstavek 53.c člena Zakona o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 90/12, 102/12 in 56/13) niso v neskladju z Ustavo.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega do tretjega in sedmega odstavka 48. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 79/10) se zavrže.

Pobudnik izpodbija 13., 14. in 48. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-H). Navaja, da je član družbe Vzajemna zdravstvena zavarovalnica, d. v. z., Ljubljana (v nadaljevanju Vzajemna), in da je do uveljavitve izpodbijanih določb v skladu s tedaj veljavnim Statutom Vzajemne lahko uresničeval svoje pravice člana družbe za vzajemno zavarovanje neposredno na skupščini in hkrati odločal, ali bo skupščina družbe oblikovana kot skupščina članov ali skupščina zastopnikov članov. Pobudnik zatrjuje, da mu je bila ta pravica odvzeta z uveljavitvijo 13. člena ZZavar-H, ki za vse družbe za vzajemno zavarovanje z več kot 1500 člani (med katere spada tudi Vzajemna s približno 900.000 člani) določa, da je njihova skupščina lahko organizirana samo kot skupščina zastopnikov članov. S tem naj bi bilo neposredno poseženo v njegove pravice, pravne interese in v njegov pravni položaj.

Pobudnik meni, da so izpodbijane določbe 13., 14. in 48. člena ZZavar-H v neskladju s 33. členom Ustave in 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Zatrjuje, da so pravice članov Vzajemne premoženjske narave in da izpodbijane določbe posegajo v njegove lastniške pravice. Sklicujoč se na 1. člen Prvega protokola k EKČP in Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zavarovalništvu (Poročevalec DZ, št. 84/10 – v nadaljevanju Predlog ZZavar-H) utemeljuje, da za tak poseg ni podan javni interes in da ne gre za potreben nadzor nad uporabo premoženja v skladu s splošnim interesom. Poudarja pa tudi, da ZZavar-H ni predvidel nikakršne odškodnine za omejitev oziroma odvzem lastniških pravic. Navaja, da iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) izhaja stališče, da mora biti lastniku za poseg v njegovo zasebno lastnino izplačana kompenzacija. Sklicuje se na sodbi ESČP James in drugi proti Združenemu kraljestvu z dne 21. 2. 1986 in Allenet de Ribemont proti Franciji z dne 10. 2. 1995. Pobudnik meni, da sta 14. in 48. člen ZZavar-H tudi v neskladju s 14. členom Ustave in 14. členom EKČP. Meni, da ga izpodbijani določbi diskriminirata glede osebne okoliščine starosti, ker ne more v skupščino zastopnikov članov Vzajemne voliti zastopnika, ki ne sodi v isti starostni razred kot on sam. S tem naj bi mu bila odvzeta tudi posredna možnost, da voli zastopnike izmed članov po svoji izbiri, saj naj bi mu bilo onemogočeno, da glasuje za kandidata zunaj svojega starostnega razreda v primeru, ko mu ne ustreza nobeden izmed kandidatov svojega starostnega razreda. Ureditev po tretjem odstavku 48. člena ZZavar-H, po kateri se starostni razredi določijo šele v sklicu skupščine, pa se mu zdi za člane družbe tudi nepregledna.

Državni zbor je odgovoril na navedbe v pobudi in predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrne. Meni, da izpodbijana ureditev ni v neskladju s 33. členom Ustave in 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker spreminja le organizacijo skupščine in ne posega v članstvo v družbi. Meni, da bi o posegu v pravico do zasebne lastnine lahko govorili le, če bi član družbe za vzajemno zavarovanje izgubil premoženjske pravice. Državni zbor se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-199/02 z dne 21. 10. 2004 (Uradni list RS, št. 124/04, in Odl. US XIII, 65) in št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in Odl. US XVII, 73) ter trdi, da premoženjskih pravic člani niso izgubili. Člani, če niso izvoljeni med zastopnike članov, naj bi izgubili le pravico do neposredne udeležbe in glasovanja na skupščini, ne pa tudi pravice do razdelitve premoženja po prostovoljni likvidaciji. Poleg tega naj člani družbe za vzajemno zavarovanje s članstvom ne bi pridobili opredeljenih lastninskih upravičenj na družbi, kljub temu da je zakon določal, da je družba v lasti članov. Državni zbor zatrjuje, da je ureditev, po kateri je v primerih velikega števila članov družbe za vzajemno zavarovanje njena skupščina organizirana kot skupščina zastopnikov, eno od vprašanj v zvezi z notranjo strukturo družbe in s tem del zakonskega urejanja načina izvrševanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Sklicuje se na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-305/05 z dne 23. 3. 2006. Zakonodajalec naj bi se za tako ureditev odločil zato, ker se pri velikem številu članov družbe zgodi, da se skupščine udeleži le majhno število članov, in tako obstaja nevarnost, da skupščino obvladujejo zelo majhne skupine, ki uveljavljajo svoje delne interese. Državni zbor meni, da izpodbijana ureditev tudi ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Meni, da je starost članov pri sestavi skupščine zastopnikov družbe uporabljena na podlagi stvarno utemeljenega razloga. Iz zakonodajnega gradiva in iz mnenja Vlade naj bi izhajalo, da je zdravstveno zavarovanje taka vrsta zavarovanja, ki ga močno določa starost zavarovancev. Zato naj bi bila starost najprimernejše merilo za zasledovanje čim bolj enakopravne zastopanosti članov na skupščini.

Vlada meni, da v skladu s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-305/05 v sklop zakonskega urejanja pogojev za ustanavljanje gospodarskih družb na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave spada tudi ureditev zavarovalnice, tako glede ustanovitve kot glede notranje strukture in delovanja. Zato naj bi izpodbijana ureditev skupščine zastopnikov članov družbe za vzajemno zavarovanje pomenila del zakonskega urejanja načina izvrševanja pravice do svobodne gospodarske pobude. Skupščina vseh članov naj bi imela ob velikem številu članov družbe številne vsebinsko zelo pomembne pomanjkljivosti. Predvsem naj bi bila vprašljiva dejanska zastopanost članov na skupščini, zlasti zaradi njihove nezainteresiranosti. To naj bi imelo za posledico, da je na skupščini navzoča le manjšina članov. Pri majhnem številu udeležencev skupščine pa naj bi obstajala nevarnost, da bodo skupščino obvladovale majhne interesne skupine, ki bodo uveljavljale svoje delne interese. S tem naj bi bilo ogroženo načelo vzajemnosti kot temeljno načelo družb za vzajemno zavarovanje. Spreminjajoča se sestava skupščine naj bi ogrožala tudi kvalitetno skupno delo. Vprašljiva naj bi bila tudi strokovna usposobljenost članov, ki je nujna za učinkovito izvajanje nadzora. Izvedba skupščine vseh članov naj bi povzročala tudi povsem tehnične in logistične težave. Glede na navedeno naj bi bil sklenjen kompromis, da se v družbah za vzajemno zavarovanje, ki imajo 1500 članov ali več, oblikuje skupščina zastopnikov članov. Navedena meja naj bi bila prevzeta iz nemške zakonodaje in prakse. V teoriji naj bi veljalo, da je skupščina vseh članov najbližje načelu samouprave in zastopanosti članov družbe za vzajemno zavarovanje pri upravljanju take družbe in opravljanju nadzora nad vodenjem poslov, vendar je v praksi pri prevelikem številu vseh članov neposredno izvajanje demokracije zgolj formalnost, ne pa tudi njena dejanska vsebina. Pri prevelikem številu članov naj se volja posameznega člana ne bi mogla izraziti. Majhen, stalnejši krog zastopnikov naj bi jamčil nepretrganost v osebni sestavi ter s tem kvalitetnejše delovanje zastopnikov članov, manj možnosti vplivanja uprave na odločanje skupščine zastopnikov in boljši nadzor nad vodenjem poslov oziroma delovanjem uprave. Glede na navedeno Vlada meni, da izpodbijana ureditev ni v neskladju s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in 1. člena Prvega protokola k EKČP. Vlada navaja, da sta zdravstveno oziroma življenjsko zavarovanje taki vrsti zavarovanja, ki ju močno določa starost zavarovancev. S skupščino zastopnikov, ki čim bolj enakomerno odraža starostno zastopanost članov take družbe, določene z izpodbijanim 53.c členom Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar), naj bi se zasledovala čim bolj enakopravna zastopanost vseh članov družbe za vzajemno zavarovanje, ki izvaja dopolnilno zdravstveno oziroma življenjsko zavarovanje. Starost naj bi bila v primeru dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja najprimernejše merilo, prek katerega bi se lahko izrazili različni interesi. To merilo naj bi hkrati preprečevalo, da bi majhne ali določene interesne skupine uveljavljale svoje pristranske interese in s tem ogrožale načelo vzajemnosti. Odločitev za pet starostnih razredov naj bi pomenila ravnotežje med čim boljšim zastopanjem v istovrstnih razredih in načelom enostavnosti volilnega postopka. Razporeditev članov družbe za vzajemno zavarovanje, ki izvaja dopolnilno zdravstveno oziroma življenjsko zavarovanje, v starostne razrede naj bi pomenila temelj za uresničevanje aktivne in pasivne volilne pravice po posameznih starostnih razredih. Glede na navedeno Vlada meni, da 14. in 48. člen ZZavar-H nista v neskladju s pravico iz 14. člena Ustave in 14. člena EKČP.

Pobudniku sta bila odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročena. Pobudnik vztraja pri očitkih iz pobude. V odgovoru na odgovor Državnega zbora meni, da zakonodajalec lahko določa pogoje za ustanovitev in poslovanje gospodarskih subjektov in za ureditev njihove notranje ureditve, vendar pa pri tem ne sme prosto spreminjati pogojev za poslovanje in notranje ureditve že obstoječih gospodarskih subjektov. Pobudnik se ne strinja s pojasnilom Državnega zbora, da skupščina zastopnikov preprečuje, da bi skupščino obvladovala majhna skupina ljudi, ki bi uveljavljala svoje delne interese. Meni, da skupščina zastopnikov že po naravi stvari pomeni, da skupščino obvladuje zelo majhna skupina ljudi (zastopnikov), na katere naj bi bilo po njegovem mnenju tudi lažje vplivati kot na skupščino vseh članov družbe. Pobudnik še navaja, da ni nikoli zatrjeval splošne enakosti vseh, ampak diskriminacijo pri uveljavljanju lastninske pravice na podlagi starosti. Sklicuje se na sodbi ESČP v zadevah Sutherland proti Združenemu kraljestvu z dne 27. 3. 2001 in Schwizgebel proti Švici z dne 10. 6. 2010. Pobudnik v odgovoru na mnenje Vlade navaja, da je bila Vzajemna v skladu z njenim statutom v času, ko je postal njen član, in tudi kasneje, ko je bil sprejet ZZavar-H, last članov družbe. Zato naj bi imel upravičeno pričakovanje, da bo deležen uživanja lastninske pravice in tudi pravice do glasovanja na skupščini članov družbe. Pobudnik vztraja pri trditvi, da je glasovalna pravica člana (lastnika) družbe varovana v okviru 33. člena Ustave in 1. člena Prvega protokola k EKČP. Pri tem se sklicuje na sodbo ESČP v zadevi Stretch proti Združenemu kraljestvu z dne 24. 6. 2003 in na Poročilo Sveta Evrope v zadevi Bramelid in Malstörm proti Švedski ter dodaja, da ESČP ni vezano na opredelitev zasebne lastnine v nacionalnem pravu. Zatrjuje, da kot član Vzajemne za poseg v svojo lastninsko pravico ni prejel nobenega plačila. Pobudnik tudi meni, da je 48. člen ZZavar-H v neskladju z 11. členom EKČP, ker za sankcijo za primer, da družba ne uskladi statuta z ZZavar-H, določa možnost začetka postopka prisilne likvidacije družbe. Svoj očitek utemeljuje s sodbo ESČP v zadevi Koretskyy in drugi proti Ukrajini z dne 3. 4. 2008.

Procesne predpostavke in obseg presoje

Iz vsebine pobude izhaja, da pobudnik izpodbija tretji do šesti odstavek 53. člena ter drugi in četrti do šesti odstavek 53.c člena ZZavar ter prvi do tretji in sedmi odstavek 48. člena ZZavar-H, ne pa tudi drugega odstavka 53. člena, 53.a in 53.b člena, prvega, tretjega in sedmega odstavka 53.c člena in 53.d do 53.h člena ZZavar ter četrtega do šestega odstavka 48. člena ZZavar-H. Zato je Ustavno sodišče presojo opravilo v navedenem obsegu.