TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod

Slovenski zakonodajalec in vlada na področju prava socialne varnosti in delovnega prava gorita od normodajne vročice. Nedavno je Državni zbor pomembno spremenil Zakon o urejanju trga dela (ZUTD) in Zakon o delovnih razmerjih (ZDR-1), v kratkem pa lahko pričakujemo sprejem s strani vlade predlaganega Zakona o debirokratizaciji (ZDeb), ki sega tudi na področje socialnega prava. Medtem je sicer zastala sprememba Zakona o čezmejnem izvajanju storitev (ZČmIS), ki jo navajam kot primer s strani prava EU zahtevane zakonodajne spremembe. Ta namreč lahko pojasni močno interesno naravnanost nedavnih zakonodajnih sprememb, ki prehitevajo tiste, ki bi morale biti že dolgo sprejete. Ukrepov,¹ ki jih žal družita neprimernost, mestoma pa očitna protiustavnost, velika vnema na eni in zadržanost na drugi strani, ni mogoče pojasniti s širokim poljem proste presoje, ki ga zakonodajalec uživa na socialnem področju. Sam jih zmorem opisati le s stanjem nekakšne normodajno-interesne ihte, v kateri zakonodajalec, ki sicer zasleduje predloge vlade (in drugih predlagateljev), želi karseda hitro in za vsako ceno pretresti temelje področne pravne ureditve, s tem pa tudi področnih družbenih razmerij. V juniju je vlada v sicer kratko javno razpravo poslala tudi zakonodajni sveženj s področja socialnega varstva in družinskih prejemkov ter težko pričakovani predlog Zakona o dolgotrajni oskrbi.² Predlagala je tudi vnovično spremembo ZUTD,³ tokrat namenjeno hitrejši reaktivaciji brezposelnih oseb in preprečevanju tako imenovane dolgotrajne brezposelnosti. Zaradi teh sprememb se zdi, da smo že skoraj pozabili na zakonske novosti, ki so osrednji predmet tega prispevka.

2. ZUTD in ugodnejša obravnava obmejnih delavcev

V začetku aprila je bil razglašen Zakon o dopolnitvi Zakona o urejanju trga dela (ZUTD-F),⁴ ki je po predlogu Sindikata delavcev migrantov Slovenije (SDMS) najvišji znesek denarnega nadomestila za primer brezposelnosti za obmejne delavce, zaposlene v drugi državi članici EU, državi članici EGP ali v Švici, dvignil iz 892,50 evrov (splošna omejitev) na 1.785 evrov (posebna omejitev za obmejne delavce). Predlagateljski uspeh SDMS pomeni, da bodo obmejni delavci z nadpovprečno visokimi dohodki po izgubi zaposlitve v Sloveniji prejemali skoraj 1.000 evrov višje nadomestilo kot doslej. Zakonodajna sprememba, ki sicer razkriva neprimernost pravil o pristojnosti in pravil o povračilu stroškov za denarno nadomestilo za primer brezposelnosti po Uredbi (ES) št. 883/2004⁵ (v nadaljevanju: Temeljna uredba) in Uredbi (ES) št. 987/2009⁶ (v nadaljevanju: Izvedbena uredba), pomeni kršitev načela enakosti po slovenskem pravu ter kršitev prava EU.⁷

Nedovoljena neenaka obravnava po slovenskem pravu, ki denarno nadomestilo za primer brezposelnosti sicer omejuje nesorazmerno nizko,⁸ izhaja iz dejstva, da delavci s sklenjeno pogodbo o zaposlitvi (ali samozaposlene osebe) v Sloveniji in delavci s sklenjeno pogodbo o zaposlitvi (ali samozaposlene osebe) v drugi državi članici EU (EGP ali Švici), ki se v Slovenijo kot državo članico stalnega prebivališča vračajo vsaj enkrat tedensko (tj. obmejni delavci), v bistveno podobnih dejanskih stanovih po ZUTD uživajo različen obseg pravic. Ob enakih obdobjih zavarovanja, ob enakem dohodku iz (samo)zaposlitve in ob enakem dejstvu nastopa brezposelnosti ti lahko uživajo različno visoko denarno nadomestilo za primer brezposelnosti oziroma so, natančneje, ob izključni uporabi slovenskega prava podvrženi njegovi različni gornji omejitvi. Rokohitrska sprememba kliče po presoji Ustavnega sodišča.

Glede prava EU je slovenski zakonodajalec v celoti zasledoval argumentacijo SDMS, ki je zatrjeval neenako obravnavo obmejnih delavcev.⁹ Ti bi naj v državi članici zadnje zaposlitve plačevali (v deležu) višje prispevke za zavarovanje za primer brezposelnosti zaradi česar bi naj nizka omejitev denarnega nadomestila po slovenskem pravu posegala v njihove pridobljene pravice. SDMS je pri tem jasno izhajal iz položaja slovenskih obmejnih delavcev, zaposlenih v Avstriji, učinki spremembe pa se raztezajo tudi na v Sloveniji prebivajoče obmejne delavce, zaposlene v drugih, celo socialno-ekonomsko šibkejših državah članicah, državah članicah EGP ali Švici. Morda celo ključen argument SDMS za spremembo ZUTD je bilo dejstvo, da z njo naj ne bi nastopile negativne finančne posledice za Slovenijo oziroma za slovenski zavod za zaposlovanje.10 Kot izhaja iz nadaljevanja, zapisano ne drži.

Pravila o koordinaciji sistemov socialne varnosti za ekonomsko aktivne osebe določajo splošno pristojnost države članice zaposlitve, enako pa glede denarnega nadomestila za primer brezposelnosti velja za brezposelne osebe, ki niso obmejni delavci, temveč delavci migranti (natančneje, drugi čezmejni delavci), tj. delavci, ki delajo in stalno prebivajo v različnih državah članicah, vendar se v državo članico stalnega prebivališča drugače kot obmejni delavci ne vračajo vsaj enkrat tedensko. Glede na določbe 65. člena Temeljne uredbe osebe, ki stalno prebivajo v državi članici, ki ni država članica zaposlitve, vendar nimajo lastnosti obmejnega delavca, denarno nadomestilo za primer brezposelnosti praviloma uveljavljajo v državi članici zadnje zaposlitve, ki je tudi pristojna država članica. Ta nadomestilo izplačuje po nacionalnih določbah.¹¹ Namesto da bi tudi za obmejne delavce veljalo splošno pravilo o pristojnosti države članice zadnje zaposlitve, je zanje v primeru popolne ali celostne brezposelnosti pristojna država članica stalnega prebivališča.¹² Ta denarno nadomestilo za primer brezposelnosti izplačuje po nacionalnih določbah, tako nastale stroške pa ji z nekaterimi omejitvami povrača država članica zadnje zaposlitve.

Kot izhaja iz šestega odstavka 65. člena Temeljne uredbe, država članica zadnje zaposlitve (tako imenovana država dolžnica) državi članici stalnega prebivališča (tako imenovani državi upnici) povrne celotni znesek dajatev, ki jih po nacionalnih določbah izplača ta država članica, pri čemer je obdobje povračila stroškov (od tri do pet mesecev) odvisno ob obdobja zaposlitve v državi članici dolžnici. Glede na določbe 65. člena Temeljne uredbe in 70. člena Izvedbene uredbe, država članica zadnje zaposlitve ne izplača povračila, ki bi bilo višje od zneska denarnega nadomestila za primer brezposelnosti, ki bi ga ta bila izplačala po svoji zakonodaji (na primer v redkih primerih, ko obmejni delavec prebiva v bogatejši državi članici, ki praviloma izplačuje višje nadomestilo kakor država članica zadnje zaposlitve).

Cilj spremembe ZUTD je jasen: Avstrija bo v primeru, ko bo imela lastnost države članice zadnje zaposlitve brezposelnega slovenskega obmejnega delavca, stroške za denarno nadomestilo za primer brezposelnosti povračala do 1.785¹³ evrov (približno toliko znaša tudi najvišja splošna avstrijska omejitev nadomestila) in ne več le do 892,50 evra. S tem Avstrija kot mnogo bogatejša, praviloma socialno-ekonomsko razvitejša država članica ne bo več uživala ugodnosti, ki nastane zaradi pristojnosti revnejše, praviloma socialno-ekonomsko manj razvite države članice. Čeprav spremenjena ureditev glede odvzema ugodnosti Avstriji in drugim premožnejšim državam članicam EU vzpostavlja položaj, ki bi s strokovnega gledišča že moral biti vzpostavljen s spremembo Temeljne uredbe,¹⁴ pa sprememba ZUTD pomeni jasen obid in s tem kršitev pravil prava EU.

Slovenija lahko pričakuje bodisi sprožitev postopka pred Evropsko komisijo bodisi pred Sodiščem EU. Pri tem ugibam, da se niti predlagatelj niti slovenski zakonodajalec ne zavedata, da sta s sicer protipravno ureditvijo de facto odpravila pomembno pomanjkljivost sistema povračila stroškov po Temeljni uredbi in Izvedbeni uredbi. Če bi se, bi bila obrazložitev predloga gotovo bistveno drugačna.¹⁵ Ta bi nedvomno vsebovala navedbe o neprimernosti posebnih določb o pristojnosti države članice stalnega prebivališča v primeru popolnoma ali celostno brezposelnih obmejnih delavcev (v primeru delne brezposelnosti še zmeraj velja pristojnost države članice zadnje zaposlitve) in z njo povezanim kompleksnim sistemom povračila stroškov. Pri tem drži, da tudi take navedbe ne bi pomenile skladnosti ureditve s pravom EU, vendar bi vsaj dajale drugačen videz in na ravni EU morda odprle vnovično strokovno, predvsem pa politično razpravo o nujni spremembi Uredb.

Temeljna uredba v petem odstavku 65. člena določa, da brezposelna oseba (na primer obmejni delavec, delavec migrant, ki se v primeru brezposelnosti vrne v državo članico stalnega prebivališča) dajatve prejema v državi članici stalnega prebivališča, kakor da bi med opravljanjem zadnje dejavnosti zaposlene ali samozaposlene osebe zanjo veljala ta zakonodaja. Če bi za obmejnega delavca v času zadnje (samo)zaposlitve veljala slovenska zakonodaja, bi denarno nadomestilo za primer brezposelnosti glede na določbe ZUTD zanj bilo omejeno na 892,50 in ne 1.785 evrov. Določanje različnih pravil za brezposelne »domače« in brezposelne obmejne delavce (čeprav na rovaš zdaj ugodneje obravnavanih bogatejših držav članic zadnje zaposlitve) je tako v neskladju s pravili in samim namenom Temeljne uredbe in Izvedbene uredbe. Ti izhajata iz položaja enake obravnave, v katerem je dejstva ali dogodke (na primer brezposelnost), ki so nastali v drugi državi članici, v pristojni državi članici treba upoštevati, kakor da bi ti bili nastali na njenem ozemlju oziroma pod njeno pristojnostjo.

Dodati je treba, da je sprememba ZUTD, ki v celoti odraža interese SDMS pravzaprav pa tudi volilne interese zakonodajalca (največ slovenskih obmejnih delavcev, ki so praviloma tudi slovenski volilni upravičenci, je zaposlenih prav v Avstriji), v celoti prilagojena avstrijskim pravilom o denarnem nadomestilu za primer brezposelnosti, kar pa pomeni ne pomeni, da ta ne bo veljala za slovenske obmejne delavce, ki bodo zaposlitev izgubili drugje.

Drugače, slovenski obmejni delavci, ki bodo zaposlitev izgubili v Italiji (drugi najštevilčnejši državi članici gostiteljici slovenskih obmejnih delavcev) bodo ugodnost omejitve denarnega nadomestila za primer brezposelnosti na 1.785 evrov uživali, čeprav je to v Italiji omejeno na približno 1.300 evrov.¹⁶ Tako bo slovenski zavod za zaposlovanje po pravilih nacionalnega (slovenskega) prava moral kriti razliko med 1.300 in 1.785 evri. Enako velja za sicer redke obmejne delavce, ki so pred izgubo zaposlitve visoke dohodke ustvarjali na Hrvaškem, Madžarskem ipd. Država članica zadnje zaposlitve je pri povračilu stroškov – kot je bilo že zapisano – omejena z najvišjim zneskom denarnega nadomestila za primer brezposelnosti, ki bi ga bila izplačala po svojih nacionalnih določbah, država članica stalnega prebivališča pa nadomestilo izplačuje po svojih nacionalnih določbah. Tako bo slovenski zavod za zaposlovanje tudi v tem primeru dolžan, glede na veljavne določbe nacionalnega prava, izplačevati višje nadomestilo, pa čeprav, kar je eden od nosilnih argumentov SDMS, ti obmejni delavci v drugih državah članicah EU praviloma niso plačevali višjih prispevkov za zaposlovanje. Na srečo predlagatelj ni šel tako daleč, da bi predlagal v praksi neizvedljivo in še jasneje protipravno klavzulo avtomatičnega prilagajanja v Sloveniji izplačanega denarnega nadomestila za primer brezposelnosti v višini, v kateri bi bilo izplačano v državi članici zadnje zaposlitve.

V luči dosedanje razprave bi bilo gotovo treba premisliti o preprosti in pravno pravilni rešitvi dviga denarnega nadomestila za primer brezposelnosti po ZUTD, in sicer z zvišanjem prispevne stopnje za zaposlovanje, predvsem za delodajalce. Zavarovanci prispevke zaposlovanje v skladu s 14. členom Zakona o prispevkih za socialno varnost (ZPSV)¹⁷ plačujejo po stopnji 0,14 odstotka, delodajalci pa le po stopnji 0,06 odstotka. Taka rešitev bi najverjetneje naletela na močan odpor predstavnikov delodajalcev in bi v primeru delavcev, zaposlenih v javnem sektorju, povečevala proračunske izdatke, ki pa bi se tako ali tako stekali nazaj v splošni proračun države.

3. ZDeb in konec vertikalne solidarnosti

Predlagani Zakon o debirokratizaciji (ZDeb)¹⁸ v 40. členu spreminja določbe ZPSV. Uvaja tako imenovano socialno kapico ali najvišjo osnovo za plačilo prispevkov za socialno varnost, ki znaša 6.000 evrov bruto. Nad tako določenim zneskom plače ali dohodka iz dejavnosti se bo obračunavala le akontacija dohodnine, ne pa tudi prispevki za socialno varnost (tako na strani delavca kot tudi na strani delodajalca).¹⁹ Poenostavljeno: prejemniki visokih dohodkov iz (samo)zaposlitve bodo v skladu s predlagano spremembo razpolagali z višjim razpoložljivim dohodkom, zaradi česar naj bi zaposlitev v Sloveniji postala privlačnejša za visoko usposobljene kadre, ki delo pogosto iščejo v tujini. Zapisano ne velja nujno za predavatelje in raziskovalce, diplomirane medicinske sestre ipd. Pri tem velja, da omejitev presega najvišje osnovne plače plačne lestvice v javnem sektorju. To pa ne velja za tako imenovano razvojno kapico, ki jo že več let promovira Gospodarska zbornica Slovenije ter jo spodbuja tudi v javnem sektorju.²⁰

Omejitev prispevne osnove je, drugače kot v nekaterih državah članicah EU, ki jo poznajo,²¹ določena enotno za vse veje socialnih zavarovanj. Ločena ureditev po posameznih vejah je sicer lahko pomembna, saj nekatera socialna zavarovanja temeljijo na plačevanju dajatev v denarju (na primer pokojninsko in invalidsko zavarovanje, zavarovanje za primer brezposelnosti), ki so odvisne od višine vplačanih prispevkov in so praviloma omejene, druga pa na zagotavljanju dajatev v naravi (na primer zdravstveno zavarovanje), ki se razdeljujejo glede na potrebe (na primer zdravstvenega stanja) obvezno zavarovane osebe.

Omejitvi prispevne osnove bi ob spoštovanju načela solidarnosti na primer morala slediti omejitev pravic (na primer denarnih dajatev in zdravstvenih storitev). Na račun zavarovalne skupnosti povečana svoboda posameznika na ekonomskem področju od njega zahteva večjo zasebno odgovornost za dohodkovno varnost. Drugače, omejena prispevna osnova zahteva vsaj omejitev odmerne osnove (po vzoru ZPIZ-2)²² ali določitev najvišjega denarnega nadomestila (po vzoru ZUTD) v obveznem zdravstvenem zavarovanju. Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ)²³ v sedmem odstavku 31. člena namreč določa le prepoved obogatitve. V nasprotnem primeru je solidarnost znotraj zavarovalne skupnosti omejena na eni (»vstopni«) in neomejena na drugi (»izstopni«) strani.

Za tako omejevanje denarnih dajatev iz zdravstvenega zavarovanja so se v primeru uvedbe (proti)socialne kapice zavzeli tudi člani Društva za delovno pravo in socialno varnost. Pri tem so poudarili še nekaj očitnih pomanjkljivosti predlagane ureditve.²⁴ Strinjali so se, da je ureditev sistematično neprimerna, saj se v krovni zakon s področja socialne varnosti posega z zakonom z drugega področja pravnega urejanja, pri čemer predlog spremembe tako ni bil nujno obravnavan pri pristojnem parlamentarnem matičnem delovnem telesu. ZDeb bi v delu, ki uvaja socialno kapico, prav tako moral biti pravočasno in celostno usklajevan s socialnimi partnerji. Zaradi teh pomanjkljivosti je po oceni članov Društva lahko bilo prekršeno temeljno ustavno načelo demokratičnosti in načelo pravne države.

Določitev najvišje prispevne osnove je eno najpomembnejših sistemskih ter z vidika ustavnega načela socialne države in načela solidarnosti najbolj občutljivih vprašanj ureditve sistema socialnih zavarovanj. Kljub temu pa je predlagatelj k vprašanju pristopil sistematično in sistemsko neprimerno ter v neskladju z dolgoročnim dogovorom razvoja sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja, vsebovanega v Beli knjigi o pokojninah iz leta 2016.²⁵ Odstop od cilja dolgoročne finančne vzdržnosti ureditve velja tudi glede obveznega zdravstvenega zavarovanja, na račun katerega naj bi obvezno zavarovane osebe v razumnem času dostopale do primerne, kakovostne in varne zdravstvene obravnave.

S tega vidika se zdi, da je cilj ZDeb povečati pomen zasebnih pokojninskih in zdravstvenih zavarovanj, težje dostopnih ne le povprečnim temveč tudi in predvsem socialno-ekonomsko šibkejšim članom skupnosti ali ranljivim skupinam, na primer starostnikom, prekarnim delavcem, v povprečju celotnih kariernih poti slabše plačanim ženskam. Prevlada institutov zasebne dohodkovne varnosti nad javno dohodkovno oziroma socialno varnostjo toliko bolj velja za sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki drugače od pokojninskega in invalidskega zavarovanja ne uživa sistemskega, z zakonom določenega sofinanciranja s strani državnega proračuna.²⁶ Tako obveznost sicer lahko izpeljemo iz 50. člena Ustave, saj država ureja in skrbi za delovanje sistema socialnih zavarovanj.²⁷

Glede na določbe 5. člena ZPIZ-2, ki določa, da Republika Slovenija delovanje obveznega zavarovanja zagotavlja z določanjem stopnje prispevkov in, med drugim, z določanjem obveznosti plačevanja prispevkov delodajalcev in zavarovancev ter z načinom odmere, mora zakonodajalec, če ne namerava enako hitro spremeniti tudi določb ZPIZ-2, vsako zniževanje sredstev t. i. pokojninske blagajne, povzročeno z omejitvijo prispevne osnove, nadomestiti s povečanim davčnim sofinanciranjem. V nasprotnem primeru je lahko ogroženo delovanje pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Ker ga taka dolžnost ne veže na podlagi ZZVZZ, je z uvedbo omejitve prispevne osnove mogoče pričakovati spremenjeno razmerje financiranja storitev zdravljenja, stvari in zdravil iz obveznega ter prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja oziroma, poenostavljeno, dvig premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja.

Člani Društva so poudarili tudi skorajšnje sovpadanje z ZDeb določenega zneska 6.000 evrov bruto in najvišje pokojninske osnove po 36. členu ZPIZ- 2. To pomeni, da se znotraj pokojninskega in invalidskega zavarovanja več ne bodo ustvarjali presežki prispevno zbranih sredstev, ki so v skladu s temeljnim načelom vertikalne solidarnosti doslej financirali pokojnine pogosto socialno-ekonomsko najšibkejših zavarovancev, ki niso dosegali najnižje pokojninske osnove.

Tako spremenjena razmerja med javno in zasebno odgovornostjo za dohodkovno varnost ter spremenjena razmerja solidarnosti lahko kljub širokemu polju proste presoje, ki ga kot že zapisano v luči zakonskega pridržka zakonodajalec uživa na socialnem področju, ob odsotnosti povečanega in sistemskega proračunskega sofinanciranja socialnih zavarovanj pomenijo kršitev ali celo izvotlitev²⁸ pravic iz 50. in 51. člena Ustave. Podobno velja za pravila mednarodnega prava.²⁹ Hkrati vsako povečevanje proračunskega sofinanciranja lahko pretresa razmerja moči med predstavniki oblasti in predstavniki obvezno zavarovanih oseb, ki naj bi v funkcionalno decentraliziranem sistemu socialne varnosti v luči pravne, upravne in finančne avtonomije ali samouprave javnih zavodov bile najprej poklicane k odločanju o načinu izvajanja zavarovanja oziroma odločanju v lastnih zadevah. ³⁰ Večkratno izvajanje oblasti v razmerju do izvajanja socialnih zavarovanj se kaže v normativni moči zakonodajalca v skladu s širokim poljem proste presoje sprejemati zakone s področja socialne varnosti in sprejemati proračun Republike Slovenije (sofinanciranje), v normativni moči vlade imenovati (delodajalske) predstavnike v organe zavodov in v normativni moči pristojnih ministrstev sprejemati podzakonske pravne akte in podajati soglasja (k splošnim aktom zavodov). S tega vidika lahko povečana fi nančna odvisnost javnih zavodov od državnega proračuna dodatno šibi njihovo dejansko avtonomijo oziroma samoupravo. Dodati je treba, da predlagatelj, ki napoveduje povečano zaposlovanje fizičnih oseb (z nadpovprečno visokimi dohodki),³¹ ukrepe trga dela, ki se sicer pomembno dopolnjujejo z ukrepi na področju socialne varnosti, sprejema prav na račun zavarovalnih skupnosti obvezno zavarovanih oseb.

Spregledati ne smemo niti, da bi predlagatelj oziroma zakonodajalec enak cilj povečanja razpoložljivega dohodka delavcev vsaj deloma lahko dosegel tudi z izenačitvijo prispevnih stopenj v pokojninskem in invalidskem zavarovanju, kjer zavarovanci prispevke plačujejo po stopnji 15,50 odstotka, delodajalci pa po stopnji 8,85 odstotka (tako, da bi obe interesni skupini plačevali 12,18 odstotka, in s tem paritetni delež enake skupne višine prispevka). S tem bi ob jasnem zasledovanju načela enakosti povečeval razpoložljivi dohodek vseh, tudi najslabše in ne le najbolje plačanih delavcev. Predlagana ureditev je sicer lahko v neskladju z načelom enakosti, saj ni nujno, da za ugodnejšo obravnavo delavcev in samozaposlenih, ki so v socialno-ekonomsko nadpovprečno ugodnem položaju, mimo pavšalnih navedb predlagatelja o boljših možnostih zaposlovanja obstaja nearbitraren, stvarno upravičen razlog. Odveč je poudarjati, da bi tudi ta rešitev najverjetneje naletela na močan odpor predstavnikov delodajalcev. Uvedba socialne kapice pa seveda ne pomeni, da se bodo prihranki prispevnih obveznosti delodajalcev, prelivali v višje neto plače delavcev. To velja le za del prispevkov, ki jih krijejo delavci.

4. ZDR-1 in izvotlitev zasebne avtonomije delavca

Kljub zavezanosti Slovenije Evropski socialni listini (glej 24. člen) in Konvenciji Mednarodne organizacije dela št. 158, ki za odpoved pogodbe o zaposlitvi zahteva obstoj stvarnega oziroma utemeljenega razloga (angl. valid reason), je zakonodajalec z Zakonom o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19 (ZIUPOPDVE)³² spremenil določbe Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-1)³³ in uvedel možnost enostranske, vsebinsko neutemeljene odpovedi pogodbe o zaposlitvi delavcu, ki je izpolnil pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Kot je bilo že zapisano, Konvencija št. 158 (glej 4. člen) zahteva obstoj odpovednega razloga, ki izhaja bodisi iz nezmožnosti (razlog nesposobnosti) ali ravnanja (krivdni razlog) delavca bodisi iz delovnih pogojev (angl. operational requirements) podjetja, organizacije oziroma ponudnika storitve, tj. delodajalca (poslovni razlog).

Ker sta o ključnih delovno in socialnopravnih vprašanjih spremembe ZDR- 1 prepričljivo razpravljala že Bagari in Strban,³⁴ tukaj poudarjam le nekatere sporne vidike.³⁵ Predvsem tiste, ki vnovič kažejo na vročeglav pristop predlagatelja in zakonodajalca k spreminjanju veljavne pravne ureditve, pri čemer tem dodajam pomembno in širše vprašanje omejevanja zasebne avtonomije starejših delavcev.

Prvič, sistemska sprememba je bila, podobno kot predlog omejene prispevne osnove, uvedena z zakonom z drugega področja pravnega urejanja. Še več, uvedena je bila z interventnim zakonom. Pri tem naj bi namen spremembe ZDR-1 pomenilo tudi olajšano zaposlovanje mlajših delavcev, ki nujno ne po- meni ukrepa, povezanega z epidemijo covid-19, v luči katere je bil ZIUPOPDVE sprejet. Drugič, spremenjena ureditev delodajalca, ki je mimo razloga nesposobnosti, krivdnega ali poslovnega razloga odpustil delavca, ki je izpolnil pogoje za starostno upokojitev, prav tako ne zavezuje k zaposlitvi mlajšega delavca. S tega vidika je ureditev v zasledovanju legitimnega cilja neprimerna. Če za legitimni cilj sicer določimo obstoj delodajalca v času epidemije in po njej, neprimernost ureditve izhaja iz dejstva, da ZDR-1 že ureja poslovni razlog odpovedi pogodbe o zaposlitvi. S tega vidika delodajalci tudi v času krize ne potrebujejo novih razlogov za odpoved pogodbe o zaposlitvi. Tako očiten zakonodajni zdrs se verjetno lahko dogodi le predlagatelju in zakonodajalcu, ki želita mimo strokovne presoje predlagane ureditve zadostiti delnim interesom izbranih družbenih skupin. Tretjič, morda ključna lastnost interventnih zakonov je njihova prehodnost. Z ZIUPOPDVE se pod pretvezo pomoči gospodarstvu v času epidemije covid-19 in pod pretvezo zaposlovanja mlajših delavcev omogoča sistemsko odpuščanje starejših delavcev neodvisno od njihove (ne)sposobnosti, krivde ali obstoja poslovnega razloga. Četrtič, interventna ureditev sistemske narave povečuje problem nizke ekonomske aktivnosti starejših delavcev in te vabi v pokoj. Kot ugotavljata Bagari in Strban, določbe ZIUPOPDVE tako pomenijo izvotlitev pravic in ugodnosti, ki jih ZPIZ-2 predvideva z namenom spodbuditi poznejši odhod iz zavarovanja.³⁶ Pri tem delodajalce odvračajo od upoštevanja pravil o enaki obravnavi ne glede na starost (in druge osebne okoliščine) pri zaposlovanju, napredovanju usposabljanju, izobraževanju in poklicni prekvalifikaciji.

Sprememba ZDR-1 prav tako v nasprotju z načelom pravne varnosti in predvidljivosti predpisov kljub odpravnini posega na posameznikovo svobodo na ekonomskem področju in lahko močno omejuje njegovo zasebno avtonomijo na širšem življenjskem področju. Delavec, ki mu zaradi ustrezne usposobljenosti, ustreznih psihofizičnih sposobnosti in spoštovanja pravil delodajalca, ki nedvoumno izkazuje stalno potrebo po delu, utemeljeno ni grozila odpoved pogodbe o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti, krivdnega razloga ali poslovnega razloga, je v obdobju pred sprejemom interventnega zakona z osebnim dohodkom oziroma dohodkom iz zaposlitve lahko utemeljeno razpolagal na točno določen način. Prevzel je na primer kreditne obveznosti, sklepal zasebna zavarovanja, saj je delo upravičeno nameraval nadaljevati tudi po izpolnitvi pogojev za starostno upokojitev. Ob nenadno odpadli varnosti zaposlitve so plodovi takega razpolaganja lahko ogroženi ali so prevzete obveznosti nenadno nesorazmerno velike. Še več, tudi v primeru, ko delodajalec na primer ustno zagotovi, da bo delavcu še naprej zagotavljal delo in da ga ne bo odpustil mimo splošnih (in seveda ustavno dopustnih) odpovednih razlogov, lahko tako (sicer drži, da le) obljubo, vsak čas umakne. Ureditev starejše delavce s tem postavlja v položaj nevednosti ali močno omejene zasebne avtonomije, ki se zaradi odsotnosti varnosti zaposlitve in negotovosti v njenem okviru ustvarjenega dohodka razteza na vse vidike zasebnega, lahko tudi družinskega življenja. Zapisano toliko bolj velja za slabše plačane, nižje kvalificirane delavce, ki so pogosto v socialno-ekonomsko šibkejšem položaju in so že tako ali tako omejeni pri zadovoljevanju svojih ekonomskih preferenc oziroma želja, okusov ali celo potreb. Spremenjena ureditev ZDR-1 pogodbo o zaposlitvi ne približuje tipični pogodbi civilnega prava, temveč, nasprotno, mimo vzajemnosti in načela enakopravnosti strank delavčevo zasebno avtonomijo v pomembnem delu prepušča popolni diskreciji oziroma enostranski volji delodajalca. Predstavljamo si lahko, da de facto neomajna oblast delodajalca nad delavcem tega pripravi tudi, da pristane na manj ugodne delovne pogoje, nižje plačilo za delo ipd., na kar sicer ne bi pristal oziroma ga delodajalec k temu niti ne bi pozval. Oblast delodajalca nad starejšim delavcem se tako denimo lahko v najhujših primerih, ki pa jih je vendarle treba imeti v mislih, razteza na primere (ne)koriščenja neobveznega dela dopusta, (ne)uveljavljanja pravic iz sistema socialnega zavarovanja oziroma primere nadaljevanja z nastopa socialnega primera, na primer poškodbe, bolezni ali primere pristanka na opravljanje nočnega ali nadurnega dela. Glede varnosti dohodka ali zaposlitve in z njo povezane zasebne avtonomije posameznika podobno sicer velja za primere nezakonitega sklepanja pogodb civilnega prava (na primer podjemnih ali avtorskih pogodb, pogodb o sodelovanju) nezakonitega veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas ali denimo za primere študentskega dela. Sprememba ZDR-1 pogosto ranljivejši skupini starostnikov dodaja elemente prekarnosti. Pri tem velja, da je delavcem, ki so izpolnili pogoje za starostno upokojitev, praviloma zagotovljena vsaj osnovna raven socialne varnosti v starosti, kar pa ne odtehta pravkar opisanih negativnih učinkov ureditve, prav tako pa ne pomeni tehtnega razloga dejanske preobrazbe pravice do starostne pokojnine v obveznost upokojitve.

Drži, da v tem delu razprave izhajam iz položaja h kršitvam in zlorabi nagnjenega delodajalca, vendar pa morajo zakonske spremembe, namenjene tudi in predvsem zaščiti delavca kot šibkejše »stranke« delovnega razmerja, preprečevati prav take položaje. Varovanje in spoštovanje delavčeve osebnosti, ki ju določa 46. člen ZDR-1, povezano z varovanjem dostojanstva delavca pri delu (47. člen ZDR-1), se, kot ugotavlja Tičar, navezuje predvsem na varstvo delavca pred izpostavljenostjo spolnemu in drugemu nadlegovanju ali trpinčenju s strani delodajalca, predpostavljenih ali sodelavcev na delovnem mestu.³⁷ Vendar pa lahko varovanje in spoštovanje delavčeve osebnosti v luči te razprave razumemo širše. Jasno je namreč, da lahko že opisana morebitna popolna podreditev starejšega delavca delodajalcu posega v delavčevo osebnost in dostojanstvo, pa čeprav lahko tudi bolj prikrito, onkraj tipičnih primerov šikaniranja, nadlegovanja ipd. V luči izvotlitve zasebne avtonomije delavca in v luči izvotlitve načela varnosti zaposlitve pravzaprav mimo vsakršne zlorabe novo uvedenega odpovednega razloga zadošča že dejstvo delavčeve zavesti o, kljub odpovednemu roku, stalni, vsebinsko neutemeljeni možnosti izgube zaposlitve. V primerih zaposlitve v panogah, v katerih je dejanska varnost zaposlitve redka, denimo v nekaterih industrijskih panogah, tudi gostinstvu ali turizmu, lahko delavci, ki so izpostavljeni večjemu tveganju odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, uživajo vsaj formalno varstvo protidiskriminacijskih določb, pri čemer poslovni razlog odpovedi pogodbe o zaposlitvi običajno naj ne bi nastopil hipno, temveč s postopnim zniževanjem povpraševanja in posledičnim zniževanjem potrebe po delu. To na položaj starejših delavcev v skladu s spremenjenimi določbami ZDR-1 nima nikakršnega vpliva. Učinki spremembe se, če predpostavimo njeno primernost v zasledovanju legitimnega cilja obstoja delodajalca v času delnega zastoja gospodarstva, prav tako splošno raztezajo na čas po epidemiji covid-19. Ureditev tako jasno vnovič razkriva prepovedano neenako obravnavo starejših delavcev. Spomnimo, če za legitimni cilj sprejmemo zaposlovanje mlajših delavcev, bi odpovedi pogodbe o zaposlitvi starejšemu delavcu morala slediti obvezna zaposlitev mlajšega,³⁸ za delodajalca sicer v vseh pogledih cenejšega delavca.³⁹

Normodajna vročica je sicer tudi v primeru spremembe ZDR-1 na glavo obrnila dolgoročne cilje socialne politike in politike zaposlovanja. Ti med drugim zasledujeta povečano udeležbo starejših na trgu dela, tudi zaradi dolgoročne stabilnosti prvega pokojninskega stebra in njihove možnosti izboljšanja socialno-ekonomskega položaja za starost, s čimer se na primer omejuje potreba po uveljavljanju pravic iz sistema socialnega varstva. Odveč je poudarjati, da je ZIUPOPDVE, predvsem zaradi očitne neupravičene neenake obravnave starejših delavcev, v delu, ki spreminja ZDR-1, že bil podvržen presoji Ustavnega sodišča.⁴⁰

Celoten članek je dostopen za naročnike!

* Doktor pravnih znanosti, docent na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, znanstveni sodelavec na Inštitutu za kriminologijo pri Pravni fakulteti v Ljubljani.

¹ O nekaterih ukrepih s(m)o razpravljali tudi člani Društva za delovno pravo in socialno varnost. Nekatera stališča so mestoma predstavljena v nadaljevanju besedila.

² Glej EPA 1972-VIII, z dne 24. junija 2021. Predlog je kratko obravnavan v sklepnem delu razprave.

³ Predlog predpisa je dostopen tukaj: (29. 6. 2021). Trenutno je v Državnem zboru obravnavan tudi predlog skupine poslancev, ki dviga višino denarnega nadomestila za primer brezposelnosti. Glej EPA 1949-VIII, z dne 14. junija 2021.

⁴ Uradni list RS, št. 54/21.

⁵ Uredba (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti, Uradni list EU L 166 z dne 30. aprila 2004.

⁶ Uredba (ES) št. 987/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe (ES) št. 883/2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti, Uradni list EU L 284 z dne 30. oktobra 2009.

⁷ Vprašanje kršitve prava EU sem prvič obravnaval tukaj: (dostop 19. 4. 2021).

⁸ O neprimernosti omejevanja denarnega nadomestila za primer brezposelnosti po slovenski zakonodaji glej Luka Mišič: Socialna pravičnost kot vprašanje upravičenosti redistribucije v sistemu socialnih zavarovanj. Doktorska disertacija. Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2019, str. 308 in nasl.

⁹ Za napačno razumevanje prava EU in pravil o koordinaciji sistemov socialne varnosti glej: EPA 1510-VIII z dne 30. novembra 2020, str. 3–4.

¹⁰ Prav tam, str. 3.

¹¹ Ureditev sicer omogoča zlorabe, pri kateri država članica zadnje zaposlitve delavce migrante štejejo za obmejne delavce, čeprav to niso, saj se v državi članici stalnega prebivališča ne vračajo vsaj enkrat tedensko, in s tem vzpostavijo pristojnost revnejše, praviloma socialno-ekonomsko šibkejše države članice stalnega prebivališča. Tako le povračajo stroške praviloma nižjega denarnega nadomestila za primer brezposelnosti kot bi ga sicer izplačevale po nacionalnih določbah. Podrobneje o nepoštenih praksah, povezanih s čezmejnim uveljavljanjem denarnega nadomestila za primer brezposelnosti, v: Luka Mišič in Sara Bagari: Koordinacija dajatev za brezposelnost v Evropski uniji: kdo pije, kdo plača?, v: Podjetje in delo, 47 (2021) 1, str. 80 in nasl. Podrobneje, na primeru Avstrije, Italije in Slovenije, v: Luka Mišič, Sara Bagari in Grega Strban: Ovire pri koordinaciji sistemov socialne varnosti med državami članicami EU na področju denarnih nadomestil za primer brezposelnosti. EURES, ESS, Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje, Ljubljana 2020, str. 43 in nasl. ter 83 in nasl.

¹² Ureditev, ki določa različno obravnavo delavcev migrantov (tj. drugih čezmejnih delavcev) in obmejnih delavcev, je v stroki že več let kritizirana, saj za različno obravnavo nujno ne obstaja utemeljen razlog. Ne drži nujno, da ima obmejni delavec v državi članici stalnega prebivališča boljše možnosti za zaposlitev kot v državi članici zadnje zaposlitve, zaradi česar bi kazalo v primeru obeh delavcev kot primarno pristojno državo članico na področju denarnega nadomestila za primer brezposelnosti določiti državo članico zadnje zaposlitve. O zgodovini in predlogih bodočega spreminjanja področnih pravil glej: Carlos Garcia De Cortazar in drugi (ur.): Coordination of Unemployment Benefits. Think Thank report 2021. TrESS, Ghent University, Ghent 2012; Frans Pennings: The discussion on the revision of the coordination rules of unemployment benefits – a battlefield between East and West, v: European Journal of Social Security 22 (2022) 2, str. 148 in nasl. Za zgodnjo področno razpravo glej: Frans Pennings: Coordination of Unemployment Benefits under Regulation 883/2004, v: European Journal of Social Security, 11 (2009) 1-2, str. 177 in nasl.

¹³ Približno toliko (1.750,26 evra) znaša tudi splošna omejitev denarnega nadomestila za primer brezposelnosti po avstrijskem pravu. Glej: (19. 4. 2021).

¹⁴ Za predlagane spremembe iz leta 1998 glej C-38/08 z dne 12. februarja 1999.

¹⁵ EPA 1510-VIII z dne 30. novembra 2020.

¹⁶ Glej (19. 4. 2021).

¹⁷ Uradni list RS, št. 5/96 do 26/14.

¹⁸ EVA: 2021-1411-0001

¹⁹ Slovenska ureditev socialno kapico (omejitev prispevne oziroma zavarovalne osnove) za samozaposlene osebe v pokojninskem in invalidskem zavarovanju sicer določa v petem odstavku 145. člena ZPIZ-2. Pri tem velja, da tudi za tako ugodnejšo obravnavo samozaposlenih oseb, na primer tistih, ki v daljšem obdobju ali redno ustvarjajo nadpovprečno visoke dohodke, nujno ne obstajajo prepričljivi razlogi. S tega vidika bi jih, čeprav v odsotnosti delodajalca nosijo celotno ekonomsko tveganje podjetja, lahko primerjali z visoko plačanimi delavci, ki trenutno ugodnosti omejitve prispevne osnove (primerno) ne uživajo. Po drugi strani pa lahko prav podjetniška funkcija in odsotnost delodajalca upravičujeta različno obravnavo delavcev in samozaposlenih oseb, pa čeprav te veže bistveno podobna okoliščina opravljanja dela, le v drugi pravno priznani obliki.

²⁰ Glej na primer pet ukrepov za razbremenitev tako imenovanih stroškov dela: (dostop 29. 6. 2021).

²¹ Omejitev prispevne osnove sicer poznajo v približno polovici držav članic EU, vendar pa so te običajno določene za posamezna socialna tveganja oziroma socialna zavarovanja, ob tem pa je treba upoštevati tudi primere, ko se zdravstveno varstvo ne financira s prispevki znotraj socialnega zdravstvenega zavarovanja, temveč z davki znotraj sistema nacionalnega zdravstvenega varstva. V teh primerih omejitev prispevne osnove ne velja. Glej (tudi za primere v nadaljevanju): (21. 4. 2020). Čeprav je bolj kot vprašanje višine omejitve prispevne osnove pomembno vprašanje njene (ne)uvedbe, pa je treba poudariti, da številne države članice EU prav tako določajo višjo omejitev. Češka omejitev prispevne osnove za zavarovanje za primer brezposelnosti na primer določa pri 48 povprečnih mesečnih plačah ali 63.703 evrov. Taka omejitev, če bi ji slovenski zakonodajalec sledil na vseh področjih socialne varnosti, bi glede na slovensko povprečno mesečno plačo (1.856,20 evra bruto) znašala približno 89.000 evrov ali 7.400 evrov mesečno. Hrvaška omejitev v pokojninskem in invalidskem zavarovanju določa pri 6.930 evrov, kar je skoraj šestkratnik povprečne hrvaške bruto plače (približno 1.200 evrov januarja 2020). Glej (21. 4. 2021). Taka omejitev, če bi ji slovenski zakonodajalec sledil na vseh področjih socialne varnosti, bi glede na slovensko povprečno mesečno plačo znašala pri bližno 11.000 evrov mesečno. Predlogu slovenske ureditve podobno omejitev določa na primer italijanska ureditev, ki omejitev prispevne osnove določa pri 103.055 evrov, kar je približno 3,5-kratnik povprečne plače v letu 2019. Glej (21. 4. 2021). Podobno velja za Latvijo, kjer mesečna omejitev približno 5.200 evrov v razmerjih povprečne plače okvirno sovpada s slovensko predlagano ureditvijo, vendar pa latvijska ureditev prav tako določa poseben socialni (namenski) davek, plačan od dohodka, ki presega omejitev prispevne osnove, slovenska ureditev pa socialnih namenskih davkov ne pozna niti ne uvaja posebne solidarnostne dajatve. Litva omejitev prispevne osnove določa pri 60-kratniku povprečne plače v koledarskem letu, kar bi v Sloveniji znašalo približno 111.000 evrov ali približno 9.300 evrov mesečno. Posebej ugodna je na primer avstrijska ureditev, pri čemer pa številne podobno gospodarsko in socialno-ekonomsko razvite države članice EU, na primer Belgija, Francija, Irska in Švedska, omejitve prispevne osnove ne poznajo. Enako velja za nekatere najbogatejše evropske države, kot sta Islandija in Norveška. Podobno velja za Lihtenštajn, ki v prvem pokojninskem stebru omejitve prispevne osnove ne določa, pri nekaterih vejah socialnega zavarovanja pa omogoča izstop iz zavarovanja, kar pomeni, da osebe, ki ne plačujejo prispevkov za socialno varnost, tudi ne uveljavljajo pravic na njihov račun. Omejitve prispevne osnove prav tako ne poznajo Sloveniji primerljive države članice EU, kot sta na primer Estonija in Portugalska.

²² Glej 36. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 96/21 do 51/21.

²³ Uradni list RS, št. 72/06 do 51/21.

²⁴ Glej izjavo Društva z dne 23. aprila 2021 (dostopno tam).

²⁵ Tako določen osrednji cilj pokojninskega in invalidskega zavarovanja je bil zagotoviti stabilnost in dolgoročno finančno vzdržnost prvega pokojninskega stebra. Bela knjiga je dostopna tukaj: (21. 4. 2021).

²⁶ Primerjaj 5. člen ZPIZ-2 in temeljne določbe oziroma 3. člen ZZVZZ.

²⁷ Uradni list RS, št. 33/91-I do 75/16.

²⁸ Smiselno glej: Luka Mišič: Zakaj (in kako) ukiniti sistem doplačil in dopolnilno zdravstveno zavarovanje?, v: Delavci in delodajalci, 20 (2020) 1, str. 54–58.

²⁹ Glej na primer 12. člen Evropske socialne listine.

³⁰ Podrobneje o načelu samouprave v slovenski ureditvi sistema socialnih zavarovanj v: Luka Mišič in Grega Strban: Devolution and decentralisation in social security: the situation in Slovenia, v: Gijsbert Vonk in Paul Schoukens (ur.): Devolution and Decentralisation in Social Security. A European Comparative Perspective. Eleven International Publishing, Haag 2019, str. 165 in nasl.

³¹ EVA: 2021-1411-0001, str. 14.

³² Uradni list RS, št. 203/20.

³³ Uradni list RS, št. 21/13 do 203/20. ZIUPOPDVE v 22. členu spreminja določbe Zakona o javnih uslužbencih (ZJU, Uradni list RS, št. 63/07 do 203/20). Z dodanim 156.a členom predstojniku javnega uslužbenca omogoča odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga brez utemeljitve in navedbe podlag v skladu s 156. členom ZJU.

³⁴ Sara Bagari in Grega Strban: Delovno- in socialnopravna vprašanja »prisilne upokojitve«, v: Delavci in delodajalci, 21 (2021) 1, str. 9 in nasl. Prim. Ivan Robnik: Redna odpoved o zaposlitvi starejšemu delavci ni »prisilna upokojitev«, v: Pravna praksa, 40 (2021) 8, str. 6–9. Robnik sicer formalistično razumevanje volje v »prisilnem upokojevanju« nekritično iztrga iz okov družbene resničnosti, pri čemer se mu izmika samo bistvo (ne)upravičene (ne)enake obravnave. Kot pravi, zanjo (za diskriminacijo) (»nikakor«) ne gre zato, ker upokojitev ni niti dejansko niti formalno prisilna. Avtorju se, natančneje, izmika primerjava pravnega in dejanskega položaja mlajšega in starejšega delavca, določitev primernega, stvarno upravičenega in nearbitrarnega razloga za različno obravnavo, in kritično ovrednotenje že obstoječih odpovednih razlogov v luči zasledovanja domnevno legitimnega cilja spremenjene ureditve.

³⁵ O njej se je 22. marca 2021 izreklo tudi Društvo (izjava je dostopna tam).

³⁶ S. Bagari in G. Strban, nav. delo, str. 15.

³⁷ Luka Tičar: Nove oblike dela: kdo in v kakšnem obsegu naj uživa delovnopravno varstvo?. Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2012, str. 42.

³⁸ To izhaja tudi iz Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu, Uradni list EU L 303 z dne 2. decembra 2000. Glede na določbe 6. člena lahko države članice predvidijo, da različno obravnavanje zaradi starosti ne pomeni diskriminacije, če ga v kontekstu prava objektivno in razumno utemeljujejo z legitimnim ciljem, vključno z legitimnim ciljem zaposlovalne politike, delovnega trga in poklicnega usposabljanja, in če so načini uresničevanja tega cilja primerni in nujni.

³⁹ O (ne)zaposlovanju starejših delavcev izčrpno v: Primož Rataj: Pravni vidiki zaposlovanja in odpuščanja starejših: je lahko tudi delovnopravna ureditev eden od vzrokov visoke brezposelnosti starejših?, v: Delavci in delodajalci, 16 (2016) 4, str. 627 in nasl.