TFL Vsebine / TFLGlasnik

Društvo za ustavno pravo Slovenije (DUPS) je v skladu s svojim poslanstvom in pripadnostjo ideji ustavnega patriotizma, 8. decembra 2020 izvedlo okroglo mizo z zgornjim naslovom. Razpravo je vodil dr. Franc Grad, predsednik DUPS, med razpravljajočimi pa so bili dr. Ciril Ribičič, dr. Dragica Wedam Lukić, dr. Igor Kaučič, dr. Saša Zagorc, dr. Matej Avbelj in dr. Samo Bardutzky. Skupni razpravi se je pridružil še dr. Janez Pogorelec.[1]

1. Uvodno o vrednotah ustavnosti

Ni naključje, da je bil poudarek okrogle mize na nenavadnih in ne na izrednih razmerah oz. izrednem stanju. Čeprav je izredno stanje prvovrsten izziv ustavnega prava, so v nenavadnih razmerah covida-19 odprta še druga vprašanja o preglednosti (transparentnosti) in pravni varnosti pri odločitvah javne oblasti. Z akademsko širino in strokovnimi referencami razpravljajočih je tako razprava na okrogli mizi za jela širši nabor izzivov ustavnega prava v nenavadnih razmerah. Kljub izvedbi na daljavo, je potekala z občutkom bližine in skupne pripadnosti ustavnem pravu. Z uvodnimi besedami dr. Grada, v duhu ustave kot velike vrednote državljanov in države.[2] Na tem razumni ljudje z aktivnim državljanstvom gradijo skupno dobro, mir in sožitje. Zato je ustavni patriotizem ali domoljubje ideal javne etike, integritete in družbene morale.[3]

2. Izziv nujnosti, razumne previdnosti in sorazmernosti

Razpravo na okrogli mizi je nadaljeval dr. Ribičič. Z iztočnico, da je ustava pomembnejša v krizi kot v mirnem času, je hkrati pritrdil uvodnemu poudarku o veliki vrednoti državljanov in države. S predstavitvijo načela sorazmernosti se je osredotočil na nenavadne razmere s covidom-19 in prisilne omejitve, ki jih država v skladu z ustavo odreja iz razlogov nujnosti, ob razumni previdnosti in uporabi načela sorazmernosti.[4]

Ob razglasitvi epidemije covida-19 so bile nenavadne razmere podlaga odločitvam države o povečani koncentraciji moči predvsem na strani izvršilne veje oblasti. V danih razmerah, ki nedvomno odstopajo od normalnosti, je sprejela tudi odločitve o uporabi policije in drugih državnih organov, pooblaščenih za uporabo prisilnih ukrepov pri zagotavljanju javne varnosti in javnega reda. S tem se je sorazmerno povečalo tveganje čezmernih posegov in kršitev z ustavo določenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. V to krhko in nepredvidljivo razmerje je dr. Ribičič umestil osrednji del svoje razprave o večrazsežnosti ustavnega načela sorazmernosti. Upoštevaje nenavadne razmere in odločitve nosilcev izvršilne veje oblasti, vlade in ministra za notranje zadeve pri omejitvah svobode gibanja ter pravice do mirnega zbiranja in združevanja, je razpravo sklenil s predpostavko sodnega varstva z epilogom pred Evropskim sodiščem za človekove pravice. Povečani pripad vlog z domnevnimi kršitvami ustavnosti in zakonitosti ter varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih iz naslova nenavadnih razmer obravnava Ustavno sodišče, je neke vrste pokazatelj, da je predpostavka na pragu realnosti.

3. Izredno stanje, preglednost in pravna varnost

Nenavadne razmere s povečano koncentracijo moči policije, drugih državnih organov, organov lokalne samouprave, pa tudi subjektov zasebnega varovanja z možnostjo uporabe prisilnih ukrepov smo med epidemijo covida-19 občutili »na lastni koži«. Bi nam bilo lažje, če bi Državni zbor v skladu s svojimi pristojnostmi razglasil izredno stanje?. Dr. Kaučič je z analizo ustavnih določb in področnih predpisov z ureditvijo tega instituta zajel še primerjalne rešitve v drugih državah. Z ugotovitvami je opozoril na potrebo, da se odprta vprašanja, nejasnosti in merila izrednega stanja uredijo s posebnim zakonom. Ob tem je treba upoštevati še kontekst oz. stvarnost in izkustvo s covidom-19. Tako sem razumel dr. Zagorca, ko je predstavil svoj pogled na izredno stanje. Država bi morala že zaradi pričakovane preglednosti in pravne varnosti razglasiti izredno stanje, da so ljudje vnaprej seznanjeni, kako bo ravnala v tako nenavadnih razmerah. Pri tem se mu je pridružil dr. Bardutzky, da lahko v nasprotnem nenavadne razmere z vsem, kar jih spremlja, postanejo redne razmere oz. neka samoumevna stvarnost.

O tem, ali je stališče o razglasitvi izrednega stanja v razmerah covida-19 utemeljeno ali ne, je potekala razgibana izmenjava mnenj. Pritrdilnim velja priznati, da to ni »bianco menica« državi za povečano koncentracijo moči, temveč ustavni mehanizem preglednosti in sledljivosti odrejenih omejitev ter pravne varnosti državljanov in vseh, ki so v tako nenavadnih razmerah sorazmerno bolj izpostavljena tarča prisilnih ukrepov. To so seveda teoretične predpostavke z idealno sliko razglasitve izrednega stanja. Izkustvo, denimo pred osamosvojitvijo Slovenije opozarja, da je slikar daleč od stvarnosti. Zaradi vse ostrejših groženj nosilcem demokratičnih procesov in civilni družbi se je v obdobju med 1988 in 1989 znatno povečala nevarnost, da bo tedanja zvezna oblast enostransko in samovoljno razglasila izredno stanje. Predsednik skupščine SR Slovenije je zato na podlagi njenega sklepa vložil zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti ureditve izrednega stanja v splošnih aktih zvezne oblasti. V istem obdobju je Slovenija sprejela ustavne amandmaje, med njimi tudi amandma, namen katerega je bil preprečiti zveznim oblastem samovoljno razglasitev izrednega stanja na njenem ozemlju. Odpor demokratičnih sil proti izrednemu stanju je bil tako močan in brezkompromisen, da ga Slovenija formalno ni razglasila niti med osamosvojitveno vojno.[5]

Izsek iz zgodovine osamosvojitvenega procesa seveda ni primerljiv z današnjimi razmerami covida-19. To, kar je skupno, je izredno stanje kot prvovrsten izziv ustavnega prava. V tem pogledu je zgodovinsko izročilo brezkompromisnega zavračanja razglasitve izrednega stanja v procesu osamosvajanja argument k stališču, ki ga je predstavil dr. Avbelj. V strnjeni in konsistentni razlagi je zavrnil, s primerjanimi ustavnimi viri in prakso visokih sodnih forumov pa utemeljil razloge, zakaj je razglasitev izrednega stanja v razmerah covida-19 nesprejemljiva. Z razglasitvijo izrednega stanja se vzpostavi drugačno razmerje moči, v katerem se sodna veja oblasti, med drugim, znajde v položaju, ko ni več zmožna učinkovitega sodnega nadzora, kot ga sicer izvaja v rednih razmerah. Na drugi strani ima država ob povečani koncentraciji moči z ustavo določeno možnost, da začasno razveljavi in omeji vrsto človekovih pravic in temeljnih svoboščin. S podobnimi razlogi je bil do razglasitve izrednega stanja med epidemijo covida-19 zadržan dr. Pogorelec.

Dr. Wedamova, ki je po zamenjavi vrstnega reda nastopila zadnja, je kot nekdanja ustavna sodnica in predsednica ustavnega sodišča začela s prisrčnim uvodom, da ima ustavno sodišče vedno zadnjo besedo. Posebej je izpostavila varstvo zasebnosti in osebnih podatkov, saj so v nenavadnih razmerah tudi pri tem vidiku ustavnega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin najbolj izpostavljeni prav bolniki in druge šibkejše osebe. Ob koncu se je pridružila mnenju dr. Avblja, ko je z istim namenom kot v uvodniku dr. Grad izpostavil načelo razumnosti in skupno odgovornost za veliko vrednoto ustave.

4. Lonček k izzivom pravne varnosti in politične diskrecije

Če nadaljujem pri odprtih vprašanjih izrednega stanja, je edina skupna točka med razlogi za in proti v tem, kar je opozoril dr. Kaučič, da bi bilo treba to občutljivo materijo celovito urediti v posebnem zakonu. To je sicer stanje tako visoke negotovosti, da bi ga kljub vsemu težko primerjali z nenavadnimi razmerami ob razglasitvi epidemije covida-19. Ob tem pa je treba upoštevati, da so v vsakem primeru še kako utemeljene tudi zahteve preglednosti in pravne varnosti, na katere je opozoril dr. Zagorc. Priznati je treba, da ima prav, ko ugotavlja, da še vedno ni jasnega, do državljanov in demokratične javnosti poštenega odgovora, ali so odločitve in ravnanja države med epidemijo covida-19 bližje rednemu ali izrednemu stanju. Pri tem se je težko izogniti načelu razumnosti in obenem, vsaj v pogovornem jeziku prepričati razumnega človeka, da ni šlo za posebne, krizne oz. izredne razmere.

Po določbah področnega zakona o nalezljivih bolezni je razglasitev epidemije vendarle primerljiva z izrednimi oz. kriznimi razmerami. V zvezi s tem je očitek, da država v danih razmerah ni uvedla izrednih razmer, je s procesnega vidika spet vprašljiv. Ko ga postavimo v okvir pričakovane preglednosti in pravne varnosti, tako kot je opozoril dr. Zagorc, procesni vidik ne more več ponuditi nobenih uporabnih odgovorov. Kvečjemu odpre vrsto drugih vprašanj, npr. o načelu ustavnosti in zakonitosti ter podnormiranosti generalne ustavne klavzule javna varnost v področni zakonodaji. Z javno varnostjo je v 42. členu ustave neločljivo povezana razglasitev epidemije z vsemi omejitvami, odrejenimi zaradi varstva pred širjenjem nalezljivih bolezni.[6] Večinska odločitev ustavnih sodnikov in sodnic je sicer pri oceni tistih, ki so širši javnosti bolj znane kot omejitve gibanja med občinami, ugotovila, da niso v nasprotju z ustavo.[7] Del javnosti je to sprejel z ogorčenjem. Po mojem mnenju neupravičeno. Ustavno sodišče o tem ni reklo zadnje besede. Že v sklepu o zadržanju predpisov, ki so bili predmet presoje, pa je poudarilo pomen svobode gibanja (32. člen Ustave) ter pravice do zbiranja in združevanja (42. člen Ustave).[8] V zvezi s tem je opozorilo, da lahko s posegi v te pravice in svoboščine posamezniku nastanejo še druge številne in težko popravljive ali nepopravljive škodljive posledice na področju telesnega in duševnega zdravja, premoženja, družinskega življenja ter na drugih področjih.[9]

Zgornji povzetek prakse Ustavnega sodišča je pomembna iztočnica za nadaljnjo razpravo o tem, kar je glede preglednosti in pravne varnosti pri povečani koncentraciji moči in uporabi policije z množičnimi posegi v ustavne pravice in temeljne svoboščine opozoril dr. Zagorc. V prispevku o načelu sorazmernosti pa tudi dr. Ribičič. S tem smo prišli do bistva, da je glavno vprašanje preglednosti in pravne varnosti v nenavadnih razmerah, vključno z izrednim stanjem, vprašanje politične diskrecije. Če to ponazorim s primerom ureditve t.i. policijske generalne klavzule v 10. členu Zakona o nalogah in pooblastilih policije (ZNPPol), imajo najvišji predstavniki izvršilne oblasti, vlada in minister za notranje zadeve široke možnosti za uporabo policije zgolj na podlagi svoje politične diskrecije. Ta izjemna koncentracija prisilne moči niti približno ni primerljiva z rednimi razmerami in stanjem javne varnosti, ko policisti v skladu s 7. členom ZNPPol sproti ocenjujejo, katere odločitve, policijska pooblastila ali uradna dejanja bodo izvedli v konkretnem primeru. Določba 10. člena govori o nenavadnih razmerah, v katerih o povečani koncentraciji in množični uporabi policijske prisile ne odločajo policisti na podlagi svoje strokovne presoje in taktičnega preudarka iz 7. člena ZNPPol, ampak Vlada Republike Slovenije na predlog ministra za notranje zadeve in ob uporabi politične diskrecije. Kaj nam potem sploh ostane pri tem ustavnem izzivu v nenavadnih razmerah?

Pri iskanju odgovora je treba posebej upoštevati, kar je glede spremenjenega razmerja moči in omejenih možnosti učinkovitega sodnega nadzora pri izrednem stanju opozoril dr. Avbelj. Čeprav razglasitev epidemije covida-19 ni moč enačiti z ustavno ureditvijo uvedbe izrednega stanja, je sodni nadzor tudi v teh nenavadnih razmerah vendarle okrnjen. Pri tem se zgolj navezujem, ker sem že presegel predvideni obseg prispevka, na določbo 3. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), po kateri je upravni sodni nadzor nad politično diskrecijo izvršilne veje oblasti ne samo okrnjen, temveč je po volji zakonodajalca izključen. S tako predrugačenim (porušenim) razmerjem bi se po mojem mnenju moralo težišče družbene moči že na ravni ustavnega načela demokratične delitve oblasti z mehanizmom zavor in ravnovesij (angl. cehecks and balances) uravnotežiti in sorazmerno bolj okrepiti na strani zakonodajne veje oblasti in demokratične javnosti. Ker tudi to očitno ni urejeno v skladu s pričakovano preglednostjo in pravno varnostjo, niti v področnem zakonu niti v poslovniku državnega zbora, smo spet pri tem, kar je opozoril dr. Kavčič, da potrebujemo poseben zakon o postopku, načinu, nadzoru in odgovornosti pri razglasitvi ne samo izrednega stanja v ustavnem pomenu, ampak vseh tistih možnih in nenavadnih razmer, ko je zaradi nujnosti in razumne previdnosti neizogibno, da o povečani koncentraciji in uporabi državne moči odloča politična diskrecija.

5. Za konec

Kar zadeva demokratično javnosti in njen nadzor nad ravnanjem oblasti v nenavadnih razmerah, je izkustvo s covidom-19 v svetovnem merilo potrdilo neukrotljivo strast avtokratov, da se tudi ta vidik ustavne demokracije onemogoči, podredi in utiša. Kako z izkustvom covida-19 v prihodnje zagotoviti, da lahko mediji in novinarji v svoji vlogi neovirano obveščajo demokratično javnost, kar je sicer eden temeljnih pogojev za delovanje ustavne demokracije, je v nenavadnih razmerah prav tako eden od največjih izzivov ustavnega prava in celotne družbe. O tem že poteka žgoča razprava na mednarodnih forumih. Zato bom sklenil z izposojenimi besedami dr. Grada, da nam izzivi ustavnega prava z ustavnim patriotizmom še naprej narekujejo čuječnost aktivnih državljanov in vsestransko skrb celotne družbe za veliko vrednoto - našo Ustavo.

 

---

[1] https://dups.ustava.si/2020/12/09/posnetek-okrogle-mize-izzivi-ustavnega-prava-v-nenavadnih-razmerah/

[2] To je tako rekoč sidrišče ustavnega patriotizma, ki predstavlja odziv moderne ustavne države na potrebo po razmejitvi (demarkaciji) nacionalizma, nestrpnosti, sovraštva, ki se razrašča pod pretvezo domoljubja. V nemškem izvirniku ga označuje beseda Verfassungspatriotismus (angl. constitutional patriotism). Avtorstvo pogosto pripisujejo Jürgenu Habermasu, ki je nedvomno veliko prispeval k razvoju koncepta ustavnega patriotizma. Izvirni avtor pa je Dolf Sternberger (1907-1989), prav tako nemški mislec in politični teoretik. V istoimenem delu med drugim ugotavlja, da je oblast ustavne države komplicirana, a vendarle transparentna. Diktatura, vladavina neke stranke je bolj enostavna, a netransparentna. Sternbergerjeva misel ustavnega patriotizma je tako prežeta s poglavitnimi značilnostmi moderne ustavne države in domoljubno (patriotsko) pripadnostjo (lojalnostjo) veliki vrednoti ustave; Sternberger, D. Ustavni patriotizam, v: Primorac, I. (2004). Patriotizam. Zagreb: Kruzak, str. 123-132.

[3] Ob neki drugi priložnosti smo člani DUPS ugotavljali, da bi veljalo ustavnemu patriotizmu nameniti več pozornosti tudi v nacionalnem kurikulumu in programih izobraževanja z vsebinami o javni etiki, domoljubju in aktivnem državljanstvu; prim.: Slokan, S. Kečanović, B. Logaj, V. (ur.) idr. (2020). Uporabna etika vključujočega, varnega in spodbudnega učnega okolja, Zavod za šolstvo RS; https://www.zrss.si/pdf/uporabna-etika.pdf.

[4] Več o nujnosti, razumni previdnosti in sorazmernosti: Ustavno sodišče RS, U-I-83/20-36 z dne 27. 8. 2020.

[5] Pavlin, P. (2006). Delovanje policije v izrednih razmerah, v: Kečanović, B. et al. Policijsko pravo in pooblastila: splošni del, GV Založba, str. 219-279.

[6] Javna varnost je generalna ustavna klavzula, s katero je ustavodajalec v 42. členu pooblastil zakonodajalca, da lahko z zakonom omeji pravico do zbiranja in združevanja tudi iz razlogov varstva pred širjenjem nalezljivih bolezni. Zaradi neločljive povezanosti s temeljnimi ustavnimi načeli ter določbami o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin je integralni del z Ustavo določenega sistema generalne klavzule javna varnost. Če pri tem upoštevamo še celo vrsto mednarodnih konvencij in dokumentov v pravnem sistemu EU, v katerih ima praktično isto vlogo, je z Ustavo določen sistem generalne klavzule javna varnost ob upoštevanju sprejetih obveznosti Republike Slovenije ter načela ustavnosti in zakonitosti toliko širši tudi pri naslovni temi izzivi ustavnega prava v nenavadnih razmerah; več o tem, npr. moj prispevek: Testiranje javne varnosti in militantne demokracije na COVID-19, v: TFL Glasnik; https://www.tax-fin-lex.si/Publikacije/TflGlasnik/bcd359ab-179f-44e1-8726-a50796604ab2.

[7] U-I-83/20-36.

[8] U-I-83/20-10.

[9] Ibid., točka 22, 23.