TFL Vsebine / TFLGlasnik

Letošnje, v vseh pogledih drugačno, nenavadno in izzivov polno leto, si bomo zapomnili ne le po izjemnih zdravstvenih izzivih, temveč tudi po za občine in njihovo prebivalstvo pomembnih spremembah, s katerim kot država lahko dokažemo, da razumemo in spodbujamo pomen lokalne samouprave. Ta nam je lahko v ponos, saj deluje dobro, prebivalci pa so jo vzeli za svojo. Priznajmo si, v preteklosti ni bilo vedno tako in nekatere odločitve niso šle v pravi smeri. Verjamem, da smo zdaj na dobri poti, zato moramo na njej vztrajati. Tako s podpisom Dogovora o povprečnini za leti 2021 in 2022, s katerim smo za obe leti povprečnino določili v višini 628,2 evra in je bil v zadnjih petnajstih letih dosežen le štirikrat, kakor tudi z – upam in verjamem – sprejetjem Zakona o finančni razbremenitvi občin (ZFRO),[1] lahko odnos med državo in lokalno samoupravo opredelimo kot partnerski, na dialogu utemeljen in spoštljiv.

Minuli petek sem v Državnem zboru v okviru redne oktobrske seje predstavil predlog ZFRO, ki je plod večmesečnega skupnega in poglobljenega dela vlade in reprezentativnih združenj občin z namenom, da zmanjšamo stroške občin. Izhodišče, da država sprejme sistemski zakon, ki bo zmanjšal stroške občin, je bilo oblikovano ob podpisu Dogovora o višini povprečnine za leto 2019 novembra 2018 s predstavniki reprezentativnih združenj. Ta dogovor je določil, da se ustanovi posebno delovno telo, ki naj bi v šestih mesecih proučilo možne spremembe zakonodaje, da se zmanjšajo stroški občin, ki izhajajo iz njihovih zakonsko določenih nalog. V skupini so sodelovali tako predstavniki reprezentativnih združenj občin in uradniki resornih ministrstev, delo pa je koordiniralo Ministrstvo za javno upravo (MJU). Izhodišče za pripravo konkretnih rešitev so bili predlogi reprezentativnih združenj občin, ki so predlagali pregled kar 61 predpisov, od katerih jih je v ožjem izboru tistih, ki sta jih obe strani dogovorili, ostalo 25.

Tako se je prvotni načrt, da se spremembe zakonodaje pripravi v šestih mesecih, podaljšal še za četrtletje, saj je bilo treba pregledati obsežno gradivo, preveriti vse predlagane rešitve in se dogovoriti, da bodo izpeljane tiste rešitve, ki jih skupno podpirata tako vladna kot občinska stran. V procesu priprave zakonodajnih rešitev se je oblikoval posebej intenziven medinstitucionalen dialog, kjer ni bilo prepovedanih vprašanj niti nesprejemljivih odgovorov. Vlada in predstavniki občin so dokazali, da je možno poiskati rešitve tudi v primerih, ko so stališča nasprotna. Prevladal je skupni interes po kakovostnih rešitvah, ki bi zadovoljile obe strani in bi bile dobre za prebivalce.

Tako se je začel oblikovati predpis, s katerim se je iskala rešitev, ki je sistemska in vzdržna na dolgi rok. Cilj je bil jasen: namen predpisa, ki je dobil naziv Zakon o finančni razbremenitvi občin, je, da se lokalne skupnosti čim bolj razbremeni ne le z vidika stroškov, temveč tudi z vidika administrativnih bremen. Dolgotrajni proces priprave besedila zakona, pri katerem je sodelovalo več vladnih resorjev, je bil zahteven, prav tako naporno pa je bilo usklajevanje in iskanje rešitev, saj gre za zakon, ki posega v devet zakonov; s končnim ciljem, da občine izvajajo naloge, ki se nanašajo na občane in so lokalnega pomena.

Predlagane rešitve so skladne tudi z Evropsko listino lokalne samouprave (MELLS), ki v 4. členu določa, da naj javne naloge po možnosti izvajajo tiste oblasti, ki so državljanom najbližje, in naj imajo lokalne oblasti v okviru zakona polno svobodo pri uresničevanju svojih pobud glede vsake stvari, ki ni izključena iz njihove pristojnosti ali ni v pristojnosti kakšne druge oblasti.

Trije cilji in vsaj 30 milijonov evrov

S predlaganim zakonom se ureja zmanjšanje stroškov občin za izvajanje z zakonom določenih nalog, zmanjšanje administrativnih postopkov in povečanje nekaterih prihodkov občin. Načeli zakona sta uskladitev nalog z ustavnim načelom, da v pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine, ter načelo racionalnejše porabe javnih sredstev.

Predlog zakona zasleduje tri cilje:

• prvi je finančna razbremenitev občin, saj te ne bodo več plačevale obveznosti, ki so po svoji naravi državne. Tako naj bi med drugim država od občin prevzela financiranje obveznega zdravstvenega zavarovanja za upravičene državljane in tujce, financiranje družinskega pomočnika in mrliško pregledne službe;
• povečali se bodo nekateri prihodki občin zaradi ukinitve nekaterih oprostitev, na primer izdelava lokacijske informacije, za katero zaprosijo stranke preko notarjev, ne bo več brezplačna, taksa za potrdilo o pogojih za spreminjanje meje parcele pa bo na novo določena;
• kot tretje pa gre tudi za administrativno razbremenitev, ki bo posredno vplivala na zmanjšanje stroškov občin, na primer sprejemanje programa izobraževanja odraslih za več let skupaj, ne več nujno vsako leto, ter poenostavitev plačevanja prispevkov za določene kategorije zavarovanih oseb.

Znižanje stroškov občinam je sicer cilj, ki ga državna oblast lokalni obljublja že dalj časa, predvsem na račun povprečnine, ki že več let ni zagotavljala občinam zadostnega razvojnega potenciala. Vendar pa z ustrezno višino povprečnine ne pomagamo občinam, če jim hkrati na drugi strani z zakoni določimo nove naloge in pristojnosti. V tem pogledu je predlagani zakon poskus obratnega procesa: občinam odvzeti nekatere naloge, ki po svoji naravi sploh niso občinske.

Konkretno, ZFRO posega v devet področnih zakonov in prinaša naslednje spremembe:

• plačilo zdravstvenega zavarovanja brezposelnim prevzame državni proračun, kjer po odhodkih iz leta 2018 ocenjujemo zmanjšanje stroškov občin za 19.485.000 evrov,
• financiranje družinskega pomočnika prevzame država, tu ocenjujemo zmanjšanje stroškov občin za 7,9 milijona evrov,
• financiranje mrliško pregledne službe, ki se prenese z občin na državo, bo občinam zmanjšalo stroške za 3 milijone evrov,
• izdelava potrdil o namenski rabi zemljišč bo tudi za notarje plačljiva, prihodki občin bodo višji za 250.000 evrov,
• določi se taksa za potrdilo o pogojih za spreminjanje meje parcele in zviša se upravna takse za lokacijsko informacijo, prihodki občin bodo okvirno višji za 1 milijon evrov,
• občina bo lahko sprejela večletni program izobraževanja odraslih.

Takoj po prevzemu vodenja ministrstva smo na ministrstvu na mojo pobudo ustanovili tudi delovno skupino Lokalna samouprava, v kateri se redno sestajam z županjami in župani, predstavniki reprezentativnih združenj občin. Sodelovanje je izjemno konstruktivno in prinaša vidne rezultate, za kar se županjam in županom ter mojim sodelavcem na ministrstvu tudi na tem mestu iskreno zahvaljujem. V okviru te delovne skupine smo z župani prediskutirali tudi še nekatere druge težav oziroma izzive, ki dodatno obremenjujejo občinske proračune oz. povzročajo nepotrebne administrativne ovire.

K prej predstavljenim ukrepom smo tako v sodelovanju z reprezentativnimi združenji identificirali še nekatere možne rešitve, ki bi občinam prinesle še dodatne prihranke. Te rešitve so naslednje:

• poenostavitev postopka dodeljevanja sredstev za sofinanciranje občinskih investicij iz državnega proračuna,
• skrajšanje prehodnega obdobja pri določanju zneska skupne primerne porabe občin za sofinanciranje občinskih investicij; polno višino nepovratnih sredstev v višini 6 % primerne porabe bodo občine prejele že v naslednjem letu,
• dodatno sofinanciranje občin z romskimi prebivalci,
• poenostavitev kratkoročnega zadolževanja občin z vključitvijo v Enotni zakladniški račun,
• obveznost plačila nezgodnega zavarovanja, zavarovanja odgovornosti in pravne zaščite za gasilske službe prevzame država.

Ker na ministrstvu nismo želeli upočasniti postopka obravnave tega zakona v Državnem zboru, te rešitve niso vključene v osnovno zakonsko besedilo. Verjamem pa, da jih bomo vanj vključili med obravnavo v Državnem zboru, saj so bile s kolegi iz koalicije predhodno že usklajene.

Če bodo tudi poslanci pritrdili naporom Vlade, bo s sprejetjem ZFRO dosežen pomemben etapni cilj: zmanjšanje stroškov občin za izvajanje z zakonom določenih nalog, zmanjšanje administrativnih postopkov in povečanje nekaterih prihodkov občin. Slovenske občine bomo s sprejetjem tega predpisa razbremenili zajetnega, ne bi bilo pa povsem neresnično, če bi rekli tudi nepravičnega finančnega bremena.

Je pa res, da je nekaj rezerv tudi na strani občin. Kot kažejo preliminarni zaključki v okviru ciljnega raziskovalnega projekta (CRP), ki ga izvaja Fakulteta za družbene vede Univerze v Ljubljani,[2] so občine različno uspešne pri generiranju vseh vrst davčnih in nedavčnih prihodkov. Uspešnost ni povezana z velikostjo občine (izraženo s številom prebivalcev) ali tipom (mestne napram običajnim občinam). Se pa uspešnost razlikuje od vira do vira (nekatere občine imajo visok prihodek per capita iz naslova enega vira, ne pa z vseh virov, kar pomeni, da učinkovito uporabljajo le nekatere vire) in glede na časovno opazovano obdobje (obdavčitev v večini občin ni konstantna, temveč izrazito niha med leti). Najpomembnejši vir po višini, ki ga avtonomno določi občina, tj. nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, je na primer za fizične osebe v občini z najvišjo tovrstno obdavčitvijo kar 65-krat višji kot v tisti z najnižjo. »Poleg tega se kažejo nejasni trendi pri generiranju dohodkov iz naslova turistične takse – pri določanju višine takse imajo občine nekaj manevrskega prostora –, kjer razmeroma poznane turistične destinacije generirajo v povprečju manj prihodka na prebivalca kot občine s praktično neobstoječimi turističnimi kapacitetami,« mi je še pojasnil dr. Prebilič. Posebnosti najdemo praktično pri vsakem opazovanem viru, kar nakazuje na ad hoc lokalno obdavčevanje in neenakomerno obremenitev državljanov. Kljub temu, da je primerno, da imajo občine fiskalne vzvode za usmerjanje občinske razvojne strategije, so zelo veliki razkoraki v višini pridobljenih virov lahko dobro izhodišče za razmislek o nadaljnjem razvoju lokalne fiskalne politike.[3]

Kot je nedvomno razvidno tudi iz teh ugotovitev, nas tudi v prihodnje čakajo novi izzivi. O teh z občinami že tečejo pogovori. Potovanje je torej (z ZFRO) skoraj končano, pot se začenja.

 

---

[1] Iskrena zahvala gre strokovnim sodelavcem na Ministrstvu za javno upravo, ki so pripravili besedilo predloga zakona in vse utemeljitve, še posebej dr. Romanu Lavtarju, vodji službe za lokalno samoupravo na MJU, in pa mag. Juriju Mezku, sekretarju na MJU, ki sta bistveno pripomogla tudi k nastanku tega besedila. Poudarjam tudi, da ima zasluge za ta zakon tudi moj predhodnik Rudi Medved. Če so rešitve dobre, je vseeno, čigave so, da se jih le udejanji.

[2] CRP št. V5-1941»Fiskalna kapaciteta občin v Sloveniji« (projekt poteka od 1. novembra 2019 do 31. januarja 2021, financirata pa ga Javna agencija za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije (ARRS) in Ministrstvo za javno upravo. Za preliminarne podatke se zahvaljujem dr. Vladimirju Prebiliču.

[3] Prav tam.