TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Pravni sistem kot želeno urejeno stanje

Temeljna funkcija prava je urejanje razmerij med pravnimi subjekti. To funkcijo opravlja tako, da določa medsebojne pravice in obveznosti subjektov v določenih dejanskih družbenih razmerjih in s tem subjekte teh razmerij povezuje v pravna razmerja.

Da bi bila pravna ureditev kateregakoli pravnega področja učinkovita v tem pomenu, da bi zagotavljala ustrezne pravne okvire za uresničevanje interesov subjektov pravnih razmerij, ki nastajajo na tem področju, mora ustrezati dvema meriloma. Ureditev mora biti (1) funkcionalna ter (2) jasna, notranje skladna in pregledna.

• Ureditev določenega pravnega instituta je funkcionalna, če ustrezno upošteva resnične poslovne in druge interese, zaradi katerih pravni subjekti vstopajo v pravna razmerja s področja tega pravnega instituta, in subjektom teh razmerij daje upravičenja, ki omogočajo učinkovito uresničitev teh interesov.
• Pravne posledice vstopa v določeno pravno razmerje, uveljavitve pravic ali izpolnitve obveznosti iz tega razmerja in drugih pravnih dejanj morajo biti vnaprej jasno in nedvoumno predvidljive. Zato mora biti ureditev jasna, notranje skladna (konsistentna) in pregledna.

Povedano drugače: pravna ureditev je učinkovita, če ima značilnosti urejenega stanja.

Enako kot pri naravoslovnih znanostih je treba tudi v pravu in drugih družboslovnih znanostih stališča in spoznanja utemeljevati z dobrimi argumenti, to so argumenti, ki so notranje skladni in ne temeljijo na sklicevanju na dogme (v katerikoli pojavni obliki dogme), ter vsako stališče ali argumente zanj soočati s konstruktivno kritiko.¹ Le tako lahko zagotovimo razvoj novih spoznanj (znanja) in s tem razvoj pravne stroke. Zato »nedogmatski« pristop k obravnavi pravnih vprašanj ni nepravilen, temveč je nujen za razvoj pravne stroke. To pomeni, da je pri presoji (ne)pravilnosti stališč in soočenju nasprotujočih si stališč pomembna kvaliteta argumentov, ki utemeljujejo posamezno od teh stališč (moč argumenta), in ni pomembno, kdo posamezno stališče zastopa (argument avtoritete).

Ustrezna in funkcionalna pravna, zakonska pravila, ki urejajo neko pravno področje, je mogoče oblikovati samo z dosledno analizo vseh položajev, ki lahko v resničnem življenju nastanejo. Če analiza pokaže, da določen splošnejši položaj (na najbolj abstraktni ravni) vključuje več položajev, ki se med seboj razlikujejo po značilnostih, pomembnih za njihovo urejanje, jih je treba ustrezno drugače urediti. To pomeni urediti tako, da pravna pravila omogočajo funkcionalno uresničitev interesov, ki so prisotni pri tem položaju. V nasprotnem primeru, če namreč različne položaje preveč posplošimo tako, da jih na najbolj abstraktni ravni »damo na skupni imenovalec«, in vse te položaje uredimo z enim pravnim pravilom, bo večina teh položajev urejena nefunkcionalno.

Eden ključnih vidikov ustavnega načela pravne države je predvidljivost pravnih posledic. Predvidljivost pravnih posledic, kot vrednostno merilo, vključeno v načelo pravne države, zahteva, da naj imajo pravni subjekti možnost jasno in nedvoumno predvideti pravne posledice že takrat, ko vstopajo v določeno pravno razmerje. V resni pravni stroki so se izoblikovali pravni standardi, ki bi jih (kot pravni higienski minimum) moral upoštevati vsak zakon, da bi bila ureditev v tem zakonu jasna, konsistentna in pregledna. Najpomembnejši med njimi so:²

1. vsak odstavek naj vključuje samo eno pravno pravilo (hipoteza in dispozicija);
2. če hipoteza pravnega pravila vključuje več predpostavk (pogojev) za uporabo dispozicije, naj se predpostavke ustrezno oštevilčijo (zaradi boljše preglednosti pri uporabi in citiranju);
3. za isti institut naj se vedno in dosledno uporablja isti izraz;
4. vsa pravila o določenem institutu naj bodo urejena na istem mestu (v istem členu oziroma razdelku zakona) tako, da jih lahko uporabnik najde po naslovu člena oziroma razdelka;
5. če zakon ureja pravila, ki imajo v razmerju do ureditve v zakonu, ki ureja splošna pravila glede tega instituta (matični zakon), značilnost posebnih pravil (lex specialis, posebni zakon):
   • naj sistematika ureditve v posebnem zakonu dosledno sledi sistematiki ureditve v matičnem zakonu (tako na primer sistematika ureditve procesnih pravil v 7. razdelku Zakona o zemljiški knjigi – (ZZK-1) dosledno sledi sistematiki ureditve v Zakonu o pravdnem postopku – ZPP oziroma Zakonu o nepravdnem postopku –ZNP-1 kot matičnih zakonih),
   • naj se za institute dosledno uporabljajo enaki izrazi kot v matičnem zakonu;
6. zaradi enostavnejšega citiranja pri uporabi zakona naj se pri členitvi ureditve na poglavja, oddelke oziroma razdelke dosledno uporablja standardna decimalna (desetiška) klasifikacija.

To pomeni, da je za zagotovitev in vzdrževanje pravne ureditve (pravnega sistema) v urejenem stanju potreben precejšen napor, ki ga je treba vložiti že na začetku (torej v fazi konceptualne zasnove ureditve).

Ureditev bo funkcionalna in jasna, notranje skladna (konsistentna) in pregledna samo, če že v fazi konceptualne zasnove (torej še preden se »zaženemo« v pisanje besedila pravnih pravil – členov zakona) izvedemo te korake:

• V prvem koraku izvedemo ustrezno natančno in dosledno analizo vseh položajev, ki lahko v resničnem življenju nastanejo. Za tako analizo so seveda potrebne ustrezne izkušnje pri obravnavi teh položajev v resničnem življenju in neizprosna doslednost (samodisciplina). Tisti, ki takih izkušenj nimajo oziroma so površni (nimajo potrpljenja oziroma niso pripravljeni vložiti potrebnega časa), bodo namreč zanesljivo prezrli veliko položajev, ki imajo pomembne (pravno relevantne) posebne značilnosti, in jih (»nehote«) zajeli v (preveč splošnem) opisu hipoteze (predpostavk za uporabo dispozicije) pravnega pravila, ki ga bodo oblikovali.
• V drugem koraku izvedemo resno strokovno razpravo z izmenjavo kvalitetnih strokovnih argumentov ‒ v prej opisanem pomenu ‒ o celotni konceptualni zasnovi, ki jo oblikujemo v prvem koraku. Pri pripravi obsežnejših predpisov, ki urejajo številne institute, je smotrno strokovno razpravo oblikovati modulno in pri vsakem modulu v sodelovanje pri strokovni razpravi vključiti osebe (t. i. specialiste), ki imajo v zvezi z instituti tega modula ustrezne (dolgoletne) izkušnje pri obravnavi položajev s tega področja, ki nastajajo v resničnem življenju.
• Na podlagi izida strokovne razprave oblikujemo ustrezno končno (v razpravi verificirano) zasnovo in ponovno preverimo njeno konsistentnost (notranjo skladnost).
• Šele na podlagi take zasnove pripravimo besedilo pravnih pravil (členov), s katerimi algoritemsko (če – potem) preslikamo zasnovo v ustrezne hipoteze in dispozicije pravnih pravil.
• Ponovno (navadno v več krogih) izvedemo resno strokovno razpravo in po vsakem krogu znova preverimo konsistentnost pravnih pravil.

2. Zakonodajni vandalizem kot entropija

V obdobju zadnjih nekaj let smo žal vse pogosteje priča pojavu, za katerega se je v pravni stroki uveljavil izraz zakonodajni vandalizem (včasih tudi zakonodajno rokohitrstvo). Temu pojavu v večini primerov ne botrujejo interesi trenutno vladajoče politike, čeprav se javni uslužbenci v opravičilo svojega »slabega izdelka« pogosto sklicujejo na to, da jim je bilo »odrejeno, naj določeno vprašanje uredijo tako, ali da se mora to zgoditi v zelo kratkem roku«. Resnični vzrok zakonodajnega vandalizma je:

• izrazito pomanjkljivo strokovno znanje javnih uslužbencev, ki pripravljajo predpise,
• njihova površnost (analiza mogočih položajev namreč terja znaten napor) in
• neodgovoren odnos do končnih posledic, ki jih bo ureditev v določenem predpisu povzročila za naslovnike pravnih pravil tega predpisa.

Končni izid zakonodajnega vandalizma je nepregledna, nekonsistentna in slabo razumljiva ureditev, ki pomembno omejuje možnost predvidljivosti pravnih posledic in krni ustavno načelo pravne države. Za uporabo pravil nekonsistentne ureditve je namreč pogosto potrebna obširna sistemska razlaga, na podlagi katere dvoumno, nejasno in nekonsistentno pravilo z uporabo pravilnih izrazov za pravne institute »prevedemo« in ga pravilno uvrstimo v pravni sistem, ob ustreznem upoštevanju ureditve v matičnih zakonih.

V znatni meri zakonodajnemu vandalizmu botruje tudi izrazito vzvišen odnos javnih uslužbencev do pravne stroke, ki temelji na:

• zmotnem prepričanju, da so edino javni uslužbenci usposobljeni (»neodvisno in nepristransko«) pripravljati pravne predpise,³ in
• zmotni opredelitvi, po kateri v pravno stroko »spadajo « pravosodne institucije ter poklicne zbornice (na primer Vrhovno sodišče, Odvetniška zbornica, Notarska zbornica in Zbornica upraviteljev) in pravne fakultete. Posamezniki pa, ne glede na obseg njihovih strokovnih referenc, globino znanja in strokovnih izkušenj, spadajo med »navadno javnost«.⁴ Zato po prepričanju uslužbencev za »strokovno razpravo« zadošča, da se »pridobijo in uskladijo« stališča institucij, širša izmenjava strokovnih argumentov pa je »nepotrebna«.

Ta pristop je zmoten zato, ker pravno stroko tvorijo vsi profesionalni pravni strokovnjaki. To so tisti, ki imajo poglobljeno strokovno znanje (potrjeno z ustreznimi referencami) z določenega pravnega področja in (praviloma dolgoletne) izkušnje pri uporabi pravnih pravil za presojo resničnih življenjskih položajev, za katero poklicno odgovarjajo. Opredelilna značilnost pravnega strokovnjaka je, da pri utemeljevanju svojih stališč uporablja konsistentne pravne argumente, ki ustrezajo prej opisanemu standardu dobrega argumenta. Sposobnost razsojanja, ki je nujna za oblikovanje stališč in kvalitetnih argumentov zanje, je biološka lastnost, ki jo imajo samo posamezniki (fizične osebe, človeška bitja, naravne entitete vrste homo sapiens sapiens). Te lastnosti »institucije« (pravne osebe) kot umetne tvorbe zanesljivo nimajo. Poslanstvo (pristojnosti in naloge) večine institucij, ki jih javni uslužbenci Ministrstva za pravosodje uvrščajo v krog »udeležencev strokovne razprave«, z izjemo pravnih fakultet, pa ni razvoj pravne stroke. Za tako »oženje« resne strokovne razprave tudi ni podlage v Poslovniku vlade.⁵

Med profesionalne pravne strokovnjake, ki tvorijo pravno stroko, pa nedvomno ne spadajo tisti pravniki, ki so sicer pridobili naziv univerzitetni diplomirani pravnik, vendar po koncu študija v poglabljanje svojega strokovnega znanja niso vložili pretiranega napora in tudi nimajo izkušenj pri uporabi pravnih pravil za presojo resničnih življenjskih položajev, za katero bi poklicno odgovarjali. To je žal (pre)pogosta značilnost javnih uslužbencev, ki sodelujejo pri pripravi predlogov zakonov.

Prej opisan neustrezen »uradniški« pristop na način, da se uveljavljeni profesionalni pravni strokovnjaki v celoti izključijo iz postopka konceptualne zasnove in strokovne priprave strokovnega predloga ureditve ter da se v celoti izključi strokovna razprava v prej opisanem pomenu neposredne izmenjave in soočenja strokovnih argumentov, so javni uslužbenci Ministrstva za pravosodje uporabili že pri pripravi novele Stvarnopravnega zakonika (SPZ-B).⁶ Uporabili so ga tudi pri pripravi predloga novele Zakona o zemljiški knjigi (ZZK-1E).⁷

Za pripravo strokovnih pripomb in njihovo konsistentno ter pravno korektno obrazložitev sva z dr. Renatom Vrenčurjem nedvomno porabila štiri- do petkrat več napora (časa), kot bi ga bilo potrebnega, če bi javni uslužbenci ministrstva pravno stroko vključili že v postopku strokovne priprave izhodišč ureditve in priprave predloga zakona v skladu s standardi, ki so splošno uveljavljeni v pravni stroki. Znaten dodatni napor je bil potreben tudi zato, ker je ministrstvo po končani strokovni razpravi v predlog novele ZZK-1E vključilo dve dodatni spremembi glede institutov, ki niso bili predmet delovnega besedila, ki ga je posredovalo v strokovno in javno obravnavo, in s tem v nasprotju z 9. členom Poslovnika vlade v celoti onemogočilo resno strokovno razpravo o teh institutih.

Spremenjena oziroma nova besedila obeh sprememb so bila nekonsistentna oziroma nedosledna do te mere, da bi njihova uporaba povzročila številne resne probleme pri izvajanju v praksi in pomembno ogrozila pravno varnost pri prometu z nepremičninami. Na to sva ministrstvo z ustrezno strokovno obrazložitvijo opozorila sedem dni pred dnevom, ko je bil predlog novele ZZK-1E sprejet na vladi.

Ministrstvo vladnega gradiva kljub temu ni spremenilo, čeprav je v dopisu z dne 23. aprila 2021 priznalo, da je dopolnjena ureditev povsem neprimerna, ko je navedlo:
»Zahvaljujemo se za vašo pripombo k 24. členu novele, ki glede zaznambe izrednega pravnega sredstva zoper pravnomočni sklep zemljiškoknjižnega sodišča napotuje na smiselno uporabo določb o zaznambi izrednih pravnih sredstev, in vse izpostavljene dileme in vprašanja, ki kažejo, da je treba to novo zaznambo izrecno opredeliti in da zgolj smiselna navezava ni ustrezna. Zato smo že pristopili k pripravi spremembe te določbe, da se bo lahko ustrezno amandmirala v okviru zakonodajnega postopka,⁸ in sicer v smeri, da se bodo natančneje uredili učinki te zaznambe in postopek ter pogoji za njen vpis in izbris.«

Skrbi vzbuja dejstvo, da na opisano neprimernost in nekonsistentnost ureditve ni opozorila že Služba Vlade RS za zakonodajo. Pohvalno pa je, da je nanjo v svojem mnenju konsistentno in argumentirano opozorila Zakonodajno-pravna služba državnega zbora.⁹ Zato je bilo neustrezno besedilo spremenjenega četrtega odstavka 70. člena ZZK-1 v drugi obravnavi predloga novele ZZK-1E z amandmaji popravljeno in črtan člen, ki naj bi po vladnem predlogu urejal novo vrsto zaznambe izrednega pravnega sredstva proti pravnomočnemu sklepu zemljiškoknjižnega sodišča o vpisu.

Na neprimeren pristop pri pripravi predloga novele ZZK-1E in pripravi zakonov nasploh je zgovorno opozoril tudi Sodni svet RS v stališču, ki ga je sprejel na 64. seji z dne 20. maja 2021, in sicer »da podpira vključevanje pravnih strokovnjakov z vseh pravnih področij v fazi priprave predlogov predpisov, saj se s tem zasleduje cilj njihove največje kakovosti«. Morda v zvezi s tem ni odveč opozoriti, da je edini vidik »neodvisnosti « javnih uslužbencev, ki bi ga pravočasna vključitev pravne stroke pri strokovni pripravi zakona lahko okrnila, le neodvisnost javnih uslužbencev od strokovnega (pravnega) znanja. Ta vidik njihove neodvisnosti pa nedvomno ni ustavnopravno varovana kategorija neodvisnosti.

3. Razlogovanje pripravljalca predpisa praviloma ni ratio legis (namen zakona)

Morda na tem mestu ni odveč zlasti manj izkušene pravnike opozoriti, da pri razlagi pomena pravnih pravil, ki jih ureja določen zakon, razlogovanja pripravljalcev besedila predloga zakona ne smemo enačiti z »voljo zakonodajalca« oziroma pravno dosledneje z ratio legis (namenom zakona).

Pri pravilni uporabi metode ratio legis razlage predpisa je treba v skladu s splošno uveljavljenimi pravili pravne stroke predpostavljati razumnega zakonodajalca. Izraz razumni zakonodajalec se v resni pravni stroki uporablja v pomenu (pravni standard) tistega,

• ki ima ustrezno poglobljeno strokovno znanje (ki torej ni »neodvisen od znanja«) in
• ki odgovorno (zavedajoč se končnih posledic za naslovnike pravnih pravil) analizira vse položaje, ki lahko v resničnem življenju nastanejo, in značilnosti, po katerih se posamezni položaji razlikujejo.

Zato »uradniških puhlic«, ki jih javni uslužbenec (pripravljalec zakona) uporabi v obrazložitvi predloga zakona, da bi »formalistično« zadostil zahtevam Poslovnika vlade oziroma PoDZ-1 o obveznih sestavinah predloga zakona, ne smemo uporabiti kot podlago za presojo ratio legis ureditve.

Povedano drugače, pri razlagi nejasnih in nekonsistentnih pravil, ki jih povzroča zakonodajni vandalizem, ne smemo predpostavljati, da je imel »zakonodajalec« namen urediti neki nov institut, če so v besedilu določbe zakona uporabljeni drugačni izrazi kot v matičnem zakonu. Verjetnejše predpostavke, ki ustrezajo resničnemu življenju (sedanjemu stanju uma večine javnih uslužbencev), so, da pripravljalec določbe:

• ne pozna oziroma slabo pozna ureditev v matičnih predpisih, na področje katerih posega določba, in se tudi ni seznanil s splošno uveljavljenimi spoznanji pravne stroke na tem pravnem področju. Povedano na kratko: da je v veliki meri »neodvisen« od strokovnega pravnega znanja,
• ni opravil dosledne sistematične analize vseh mogočih položajev, ki so zajeti v dispoziciji pravnega pravila, bodisi ker se mu ni zdelo vredno vložiti napora (časa), ki je potreben za tako analizo, bodisi ker nima ustreznih sposobnosti, potrebnih za tako analizo.

Zato je pri razlagi teh pravil najprimerneje uporabiti sistemsko razlago ob predpostavki, kako bi razumni zakonodajalec (ki pozna matično ureditev) konsistentno oblikoval to pravilo. Na podlagi te predpostavke preslikamo nejasne (dvoumne) izraze v izraze, ki jih uporablja matični zakon, in pravilo ustrezno »prevedemo« ter ga »renormaliziramo« tako, da je izid tega prevoda pravno pravilo, ki je skladno (konsistentno) s pravili matičnega predpisa.

4. Namesto sklepa

Zakonodajni vandalizem z razmeroma majhnim naporom, ki ga javni uslužbenci, ki praviloma ne dosegajo standarda profesionalnega pravnega strokovnjaka, vložijo v pripravo predloga predpisa, povečuje entropijo, ki pomembno ogroža pravno varnost.

Za omejevanje te entropije je vsakič potreben znaten napor pravne stroke, tj. oseb, ki ustrezajo standardu profesionalnega pravnega strokovnjaka. Ta napor je po mojih izkušnjah vsaj (po previdni, konservativni oceni) tri- do štirikrat večji (merjeno s časom, ki ga je treba vložiti) od napora, ki bi ga pravna stroka potrebovala, če bi bila vključena že v pripravo konceptualne zasnove in v vse nadaljnje korake, ki so potrebni za pripravo predloga zakona, ki ustreza standardu funkcionalne ter jasne, notranje skladne in pregledne ureditve.

Seveda moramo pri presoji te entropije dodatno upoštevati:

• napor, ki ga mora vsak uporabnik pravnega pravila (na primer njegov naslovnik, odvetnik ali sodnik) vložiti, da nejasna in nekonsistentna pravila ustrezno »prevede« z uporabo sistemske razlage, in
• tveganja, povezana z nepredvidljivostjo pravnih posledic (zaradi morebitne drugačne razlage, ki jo bo praviloma šele čez nekaj let sprejelo sodišče), ki jim je vsak naslovnik takih pravnih pravil izpostavljen.

Vzrok zakonodajnega vandalizma nedvomno izvira iz sfere uslužbencev in funkcionarjev ministrstev. Vendar pravne stroke in vseh profesionalnih pravnih strokovnjakov, ki tvorimo pravno stroko, to ne odvezuje (so) odgovornosti za ta pojav, vsaj v obsegu, v katerem lahko njegove škodljive posledice omejimo, če jih že ne moremo preprečiti.

Pri presoji, kako lahko to storimo, moramo upoštevati, da je večina pravnikov, ki ustrezajo standardu profesionalnega pravnega strokovnjaka, polno zaposlena z nalogami, povezanimi z opravljanjem njihovega sodniškega, odvetniškega, notarskega ali drugega pravniškega poklica. Zato nimajo časa sistematično spremljati vseh predlogov predpisov s področja njihovega profesionalnega udejstvovanja, ki jih ministrstva objavljajo na portalu e-demokracija.

Ministrstvo za pravosodje po svoji »ustaljeni« praksi »strokovno« usklajevanje izvaja tako, da jih v »pripombe « pošlje Vrhovnemu sodišču (včasih tudi drugim sodiščem), vsem poklicnim zbornicam (med njimi tudi Odvetniški zbornici Slovenije in Notarski zbornici) in pravnim fakultetam. Navadno jih te institucije posredujejo svojim članom zaradi »zbiranja« morebitnih pripomb. Polovica časa, ki ga ministrstvo »odmeri« za pripombe (navadno je to 30 dni), se tako porabi za »obveščanje« o predlogu zakona. Zato ni časa za organizacijo resne strokovne razprave z izmenjavo strokovnih argumentov za posamezna stališča in nasprotna stališča niti med člani posamezne institucije. Razumljivo je, da posamezni člani teh institucij (sodniki, odvetniki, notarji oziroma drugi profesionalni pravniki) zaradi obveznosti, povezanih s poklicem, ki ga opravljajo, nimajo zadosti razpoložljivega èasa, da bi sistematièno analizirali vse položaje, ki jih bo predlog zakona urejal,¹⁰ in ustreznost (funkcionalnost in konsistentnost) predlagane ureditve. Zato se osredotoèijo na položaje, ki so jim iz njihove prakse najbolj znani, in glede teh oblikujejo svoje morebitne pripombe. Zbir teh pripomb nato institucije pošljejo kot »pripombe« k predlogu zakona. notarji oziroma drugi profesionalni pravniki) zaradi obveznosti, povezanih s poklicem, ki ga opravljajo, nimajo zadosti razpoložljivega časa, da bi sistematično analizirali vse položaje, ki jih bo predlog zakona urejal,10 in ustreznost (funkcionalnost in konsistentnost) predlagane ureditve. Zato se osredotočijo na položaje, ki so jim iz njihove prakse najbolj znani, in glede teh oblikujejo svoje morebitne pripombe. Zbir teh pripomb nato institucije pošljejo kot »pripombe« k predlogu zakona.

To pomeni, da »formalistični« način »strokovne« razprave, ki ga vnaprej pogojuje (»determinira«) ministrstvo, onemogoča strokovno razpravo v pravilnem pomenu tega izraza. To je razpravo z neposredno izmenjavo strokovnih argumentov za posamezna stališča in nasprotna stališča o posameznem vprašanju. Pri tem je zlasti pomembno, da predloga ureditve, ki je zgrešen že v zasnovi, s »pripombami« k posameznim členom sploh ni mogoče »popraviti« tako, da bil izid »popravljanja« funkcionalna in konsistentna ureditev.

Zato lahko zakonodajni vandalizem preprečimo samo vsi profesionalni strokovnjaki, ki tvorimo pravno stroko; torej skupaj, ne glede na poklic, ki ga opravljamo.

To lahko storimo tako, da oblikujemo skupno fronto razuma, katere edini namen je skupno prizadevanje za ustrezno (funkcionalno ter jasno in konsistentno) urejanje pravnih razmerij. Za dosego tega cilja je nujno, da presežemo ožje poklicne interese, povezane s poklicem, ki ga opravljamo, morebitne predsodke oziroma odklonilna stališča do drugih pravniških poklicev in morebiten občutek »samopomembnosti«, ko nastopamo kot predstavniki organov posameznih institucij (na primer Odvetniške zbornice Slovenije kot poklicne zbornice odvetnikov) in nas v tem svojstvu »sprejme« minister.

Poglobljena, resna strokovna razprava o posameznih pravnih vprašanjih je nujen pogoj za ustrezno pravno ureditev. Zato bi morale vse institucije, ki jim ministrstvo »priznava« položaj udeleženk strokovne razprave, oblikovati podobno usmeritev, kot jo je Sodni svet RS oblikoval v stališču, ki ga je sprejel na 64. seji z dne 20. maja 2021 (glej drugi razdelek), in dosledno vztrajati, da se strokovna razprava o vsakem predlogu zakona oziroma predlogu pomembnejših sprememb zakona izvede z neposredno izmenjavo strokovnih argumentov za različna stališča glede primernosti ureditve posameznih vprašanj.

¹ Primerjaj Deutsch, D.: The Beginning of Infinity, Penguin Books, 2012, str. 311: »Error is the normal state of our knowledge, and is no disgrace. There is nothing bad about false philosophy. Problems are inevitable, but they can be solved by imaginative, critical thought that seeks good explanations.«

² Vzor tem standardom na področju civilnega prava je Obligacijski zakonik (OZ) oziroma dosledneje Zakon o obligacijskih razmerjih (ZOR), ki so ga pripravili vodilni pravni strokovnjaki takratne SFRJ. Ti standarda vodilnega pravnega strokovnjaka niso dosegali zgolj po merilih nekdanje SFRJ, temveč so ga nedvomno dosegali po splošno uveljavljenih merilih.

³ Da je vsaj na Ministrstvu za pravosodje to postalo že uveljavljena doktrina (dosledneje »dogma«), kaže tudi dopis državnega sekretarja Zlatka Rateja z dne 2. decembra 2020, s katerim je odgovoril na strokovno pobudo za prenovo ureditve v ZFPPIPP zaradi uskladitve z Direktivo (EU) 2019/1032 o prestrukturiranju in insolventnosti, ki smo jo skupina pravnih strokovnjakov 2. oktobra 2020 naslovili na ministrstvo in v kateri smo predlagali primeren način uskladitve ter rešitve, ki smo jih razvili po enoletnem sistematičnem in analitičnem delu. Ministrstvu smo ponudili tudi (pro bono) strokovno pomoč pri pripravi ustrezne novele ZFPPIPP. V dopisu je Ratej navedel, da strokovne pomoči ne potrebujejo, ker so se njihovi uslužbenci udeležili nekaj delavnic, ki jih je organizirala Evropska komisija, in dodal: »[…] vendar sledimo zavezi, da je priprava in oblikovanje predlogov zakonodajnih sprememb naloga državne uprave in v njej zaposlenih uslužbencev.« Na koncu je zapisal: »Po javni razpravi bo ministrstvo organiziralo javni posvet, predvidoma v videokonferenčni obliki, kamor ste vljudno vabljeni.« Te javne (oziroma dosledneje strokovne) razprave ministrstvo še do zdaj (avgust 2021) ni organiziralo. Rok za uskladitev z direktivo je potekel 17. julija 2021!

⁴ Ta neprimeren »uradniški« pristop je jasno razviden iz uvoda predloga novele ZZK-1E, v katerem je v razdelku z naslovom »Prikaz sodelovanja javnosti pri pripravi predloga zakona« zapisano (poudarek N. P.): »Predlog zakona je bil […] posredovan v strokovno usklajevanje Vrhovnemu sodišču RS, Vrhovnemu državnemu tožilstvu RS, Državnemu odvetništvu RS, Notarski zbornici Slovenije, Odvetniški zbornici Slovenije, Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, Pravni fakulteti Univerze v Mariboru in Evropski pravni fakulteti. Istega dne je bil za javno obravnavo predlog zakona objavljen na portalu e-Demokracija. […] Od navedenih institucij so se v strokovnem usklajevanju odzvale vse, razen treh pravnih fakultet in Vrhovnega sodišča RS, s katerim pa je že predhodno aktivno potekalo strokovno usklajevanje, in sicer s Službo za upravljanje projektov, prav tako pa tudi z Višjim sodiščem v Kopru. V okviru javne obravnave so se odzvali Skupnost občin Slovenije ter dr. Nina Plavšak in prof. dr. Renato Vrenčur.«

⁵ Poslovnik Vlade Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 43/01, 23/02 – popr., 54/03, 103/03, 114/04, 26/06, 21/07, 32/10, 73/10, 95/11, 64/12, 10/14, 164/20, 35/21 in 51/21). Drugi in tretji odstavek 9. člena določata (poudarek N. P): »Predlagatelj predpisa povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa s splošnim vabilom, kateremu je priložen osnutek predpisa, na spletnih straneh. Predlagatelj predpisa lahko tudi izpostavi posamezna vprašanja, ki jih z vabilom k sodelovanju, kateremu je priložen osnutek predpisa, naslovi na konkretno organizacijo, civilno-družbeno osebo ali posameznega strokovnjaka.«

⁶ Obširneje o tem glej Nina Plavšak v Plavšak, N., Vrenčur, R. (urednika): Komentar Stvarnopravnega zakonika, Tax-Fin-Lex, Ljubljana 2020, razdelek 2.3.2.

⁷ Kot osebe, odgovorne za »strokovno« pripravo in usklajenost gradiva (vladnega predloga novele ZZK-1E), so navedeni: mag. Lilijana Kozlovič, ministrica za pravosodje, Zlatko Ratej, državni sekretar, Miha Verčko, generalni direktor Direktorata za civilno pravo, in Luka Ivanič, sekretar v Sektorju za civilno zakonodajo. Iz neposredne korespondence z ministrstvom pa izhaja, da sta besedilo predloga novele pripravljala Luka Ivanič in Miha Verčko (v nadaljevanju: pripravljalca).

⁸ Opozorilo: vlada kot predlagateljica zakona (novele ZZK-1E) po prvem odstavku 129. člena Poslovnika državnega zbora (PoDZ-1; Ur. l. RS, št. 92/07 – UPB, 105/10, 80/13, 38/17 in 46/20) ne more predlagati amandmajev.

⁹ Mnenje Zakonodajno-pravne službe št. 720-02/21-1/ z dne 9. junija 2021. Mnenje sta pripravili Katarina Kralj, višja sekretarka, in Nataša Voršič, vodja Zakonodajno-pravne službe.

¹⁰ Sistematična analiza »izdelkov«, ki jih ministrstvo kot predlog zakona pošlje v »strokovno« razpravo, je pogosto otežena in zamudna zaradi izrazite nejasnosti in številnih nedoslednosti predlagane ureditve.