TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod*

Vojna v Ukrajini, ki se je začela leta 2014[1], in nato eskalirala z rusko agresijo v Ukrajini februarja 2022,[2] sproža številna mednarodnopravna vprašanja, pri čemer je vse bolj v ospredju obveznost Rusije zagotoviti reparacije za škodo, ki jo povzroča s svojimi protipravnimi dejanji.[3] Evropska unija (EU), ki v praksi sicer pogosto sprejema sankcije (t. i. omejevalne ukrepe) zoper tretje države, kot odgovor na kršitve mednarodnega prava,[4] je glede situacije v Ukrajini sprejela že trinajst sankcijskih paketov, njihov namen pa je doseči spoštovanje zadevnih mednarodnopravnih obveznosti s strani Rusije, vključno s plačilom reparacij Ukrajini.[5] Čeprav je obseg sprejetih sankcij, zlasti zamrznjenega državnega in zasebnega premoženja, neprimerljiv s preteklimi zgodovinskimi primeri, pri čemer naj bi vsota zamrznjenega ruskega premoženja na globalni ravni presegala 330 milijard ameriških dolarjev,[6] se zdi, da sankcije (še) niso dosegle želenega učinka. EU in nekatere države so zato napovedale možnost zaostritve sankcij v obliki zasega zamrznjenega ruskega premoženja, z namenom zagotovitve sredstev za obnovo Ukrajine, ki naj bi po nekaterih ocenah terjala več kot 400 milijard ameriških dolarjev.[7] Medtem ko so nekatere države, ko je na primer Kanada, že sprejele nacionalno pravno podlago, ki bo omogočala zaseg zasebnega in državnega ruskega premoženja z namenom financiranja obnove Ukrajine,[8] na ravni EU ustrezna pravna podlaga še ni bila sprejeta. Na področju zasega zasebnega premoženja so sicer že bili sprejeti predlogi, ki bodo v kratkem verjetno vodili tudi v sprejem nove zakonodaje EU, ki bo omogočala zaseg zasebnega premoženja v okviru kazenskih postopkov, vendar pa odpira možnost zasega ruskega državnega premoženja, zlasti premoženja Ruske centralne banke, številna mednarodnopravna vprašanja.

2. Zaseg zasebnega premoženja

EU je že leta 2022 sprejela predloga dveh novih zakonodajnih aktov, predlog direktive o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov[9] ter predlog direktive o povrnitvi in odvzemu sredstev,[10] na podlagi katerih bo v okviru kazenskega postopka možen zaseg zasebnega premoženja. Poglavitni razlog za sprejem teh predlogov je dosedanja decentralizirana implementacija sankcij in pomanjkanje usklajenosti nacionalnih ureditev, ki urejajo kazni za izogibanje in kršenje sankcijskih režimov EU. Za izvajanje in izvrševanje sankcij EU so namreč odgovorne države članice,[11] pri čemer so postopki in kazni na nacionalni ravni različni in lahko vključujejo kazenske, prekrškovne ali upravne postopke, v okviru katerih pristojni nacionalni organi ocenijo, ali je prišlo do kršitve sankcijskega režima EU.[12] Ob okrepitvi sprejemanja sankcij na ravni EU, zlasti v kontekstu Ukrajine,[13] je prišlo zaradi neenotne ureditve do okrepitve različnih načinov izogibanja sankcijskim ukrepom. Za ta namen je bila ustanovljena posebna skupina »Freeze and Seize«, ki skrbi za usklajevanje med državami članicami in agencijami EU in v okviru katere so potekale razprave o potrebi po skupnem kazenskopravnem pristopu glede fizičnih in pravnih oseb, vpletenih v kršitev sankcij EU.[14] Na tej podlagi je prišlo do predloga direktive o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov Unije, v katerem je kršitev sankcij EU opredeljena kot »evropsko kaznivo dejanje«, in uvrščeno na področje posebno hudih oblik kriminala s čezmejnimi posledicami iz prvega odstavka 83. člena PDEU. Direktiva vsebuje definicijo kršitve sankcij EU ter harmonizacijo kazenskih sankcij za fizične in pravne osebe, ki vključujejo možnost zamrznitve ali odvzema sredstev.[15] V skladu s tem je bil podan tudi predlog direktive o povrnitvi in odvzemu sredstev, ki določa minimalna pravila o sledenju in identifikaciji, začasnem zavarovanju, odvzemu ter upravljanju premoženja v okviru postopkov v kazenskih zadevah, vključno s kršitvami sankcij EU.[16] Direktiva vsebuje določbe o začasnem zavarovanju premoženja in predvideva možnost odvzema premoženja, v skladu s katerim bodo morale države članice »sprejeti ukrepe, s katerimi omogočijo, da se po pravnomočni obsodbi, ki je lahko izrečena tudi v okviru postopka v nenavzočnosti, v celoti ali delno odvzamejo predmeti, uporabljeni za kazniva dejanja, in premoženjska korist, pridobljena s kaznivim dejanjem.«[17] Direktiva predvideva tudi ustanovitev nacionalnih uradov za odvzem premoženjske koristi, z namenom olajšanja čezmejnega sodelovanja v zvezi s preiskavami za sledenje sredstev, ter uradov za upravljanje sredstev, za namene upravljanja začasno zavarovanega in odvzetega premoženja.[18] Obe direktivi bosta predvidoma potrjeni v letošnjem letu.

3. Zaseg državnega premoženja

Konkretni predlogi glede zasega zasebnega premoženja so bili na ravni EU že sprejeti, so pa omejeni na odvzem premoženja v okviru kazenskih postopkov, kar bo verjetno vplivalo tudi na omejeno višino sredstev, ki bodo v državah članicah na ta način lahko zasežena. Glavnina zamrznjenega premoženja, ki bi tudi vrednostno lahko poplačalo obnovo Ukrajine, predstavlja premoženje Ruske centralne banke (v EU je ocenjena vrednost približno 190 milijard evrov[19]). Zdi se, da EU zato trenutno intenzivno preučuje različne pravne možnosti, ki bi omogočile zaseg tega premoženja in uporabo zaseženih sredstev za obnovo Ukrajine ali celo nakupa orožja za oborožitev Ukrajine.[20] Na podlagi tega predloga bi bilo zaseženo rusko premoženje preneseno na Evropski mirovni instrument (European Peace Facility), ki financira nakup orožja Ukrajini, pri čemer naj bi EU zasegla zgolj dobiček, ki ga zamrznjeno premoženje prinaša centralnim depozitarjem vrednostnih papirjev, ki upravljajo zamrznjeno premoženje (na primer Euroclear v Belgiji). Nedavno je Visoki predstavnik EU za zunanje zadeve in varnostno politiko Josep Borrell posredoval predlog, na podlagi katerega bi del prihodkov od upravljanja zaseženega ruskega premoženja porabili za sofinanciranje dobav orožja Ukrajini, ki je ocenjeno na tri milijarde evrov na leto.[21] Vendar pa so pravne možnosti EU za tako postopanje omejene, saj se tako pri zasegu dobičkov, kot pri zasegu osnovnega premoženja Ruske centralne banke, porajajo zahtevna pravna vprašanja.[22] Tudi če bi EU sprejela ustrezno notranjo zakonodajo, ki bi omogočala zaseg premoženja Ruske centralne banke, bi bila ta lahko v nasprotju z mednarodnimi pravili o imuniteti, zlasti imuniteto pred izvršitvijo,[23] ki preprečuje organom ene države ali mednarodne organizacije (kot je EU), da bi na podlagi sodnih odločb, arbitražnih odločb ali podobnih instrumentov brez soglasja zadevne države sprejeli ukrepe zoper premoženje druge države z namenom izpolnitve dolgov te države do tretjih oseb. Ob tem je splošno sprejeto, da imuniteta pred izvršitvijo ščiti tudi premoženje centralnih bank.[24] Vendar pa je na področju prava imunitet veliko nejasnosti, ki se porajajo v tej situaciji: 1) ne obstaja soglasje glede vprašanja, ali je državno premoženje z imuniteto zaščiteno zgolj v sodnih postopkih ali pa tudi v izvensodnih postopkih, v okviru katerih so sprejete sankcije; 2) pravniki so nesoglasni tudi glede vprašanja, ali bi kršitev pravil o imuniteti lahko utemeljili s sekundarnimi pravili mednarodnega prava, kot so pravila o protiukrepih;[25] 3) zlasti ni jasno ali so protiukrepi lahko sprejeti s strani akterja, ki s predhodno kršitvijo ni prizadet (EU), v obliki enostranskega zasega premoženja države kršiteljice (Rusija) z namenom povračila škode oškodovani državi (Ukrajina). Zdi se, da tak ukrep ni skladen s pogoji za zakonit sprejem protiukrepov, kot je reverzibilnost.[26] Pravno gledano najbolj varna se zdi trenutno možnost obdavčitve dobičkov centralnih depozitarjev vrednostnih papirjev v skladu z nacionalno zakonodajo (v primeru Euroclear Belgije), v obliki t. i. windfall tax, pri čemer pa bi ta možnost omogočila zaseg zgolj manjšega dela zamrznjenega premoženja.[27]

Gre za zahtevna pravna vprašanja, ki bodo v naslednjih dveh letih podrobneje naslovljena v podoktorskem temeljnem raziskovalnem projektu »Zaseg državnega in zasebnega premoženja v mednarodnem pravu: opredelitev relevantnih pravnih pravil in razjasnitev pogojev, ki uokvirjajo in zamejujejo zaseg zamrznjenih sredstev v luči situacije v Ukrajini«, ki ga sofinancira Javna agencija za raziskovalno in inovacijsko dejavnost Republike Slovenije (ARIS) in pod mojim vodstvom poteka na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani.

Opombe:

* Prispevek je bil pripravljen v okviru raziskovalnega dela avtorice na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani pri podoktorskem temeljnem raziskovalnem projektu »Zaseg državnega in zasebnega premoženja v mednarodnem pravu: opredelitev relevantnih pravnih pravil in razjasnitev pogojev, ki uokvirjajo in zamejujejo zaseg zamrznjenih sredstev v luči situacije v Ukrajini«, ki ga sofinancira Javna agencija za raziskovalno in inovacijsko dejavnost Republike Slovenije.

[1] VS OZN, 7311^th Meeting, UN Doc. SC/11645 (12. november 2014).

[2] Resolucija GS OZN ES-11/2, Aggression against Ukraine, UN Doc. A/RES/ES-11/1 (18. marec 2022).

[3] 31. člen, členi o odgovornosti držav za protipravna dejanja, Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (ARSIWA), YILC, 2001, vol. II (Part Two); Resolucija GS OZN ES-11/5 (15. november 2022).

[4] Maruša Tekavčič Veber: Sanctions Adopted by International Organizations in the Defence of the General Interest. Doktorska disertacija, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, str. 333–338.

[5] European Council: EU sanctions against Russia over Ukraine.

[6] US Department of the Treasury: Press Release, 29. junij 2022.

[7] World Bank Group: Ukraine: Rapid Damage and Needs Assessment, February 2022-February 2023.

[8] Glej npr. Statutes of Canada 2022, Bill C-19 (Royal Assent), Division 31 (Economic sanctions), ki je spremenil Special Economic Measures Act, in vzpostavil režim, ki omogoča zaseg premoženja, »zamrznjenega« na podlagi sankcij.

[9] Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov Unije, COM(2022) 684 final, 2022/0398 (5. december 2022).

[10] Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o povrnitvi in odvzemu sredstev, COM(2022) 245 final (25. maj 2022).

[11] Glej npr. 8. člen Uredbe Sveta (EU) št. 833/2014 z dne 31. julija 2014 o omejevalnih ukrepih zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini.

[12] Predlog direktive o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov Unije (2022), str.2.

[13] Trenutno je sicer v veljavi več kot 40 različnih sankcijskih režimov EU. Za pregled glej zemljevid sankcij EU (EU Sanctions Map).

[14] Predlog direktive o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov Unije (2022), str. 2.

[15] 3.(2), 5., 7. in 10. člen predloga direktive o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov Unije (2022).

[16] 2.(3) člen predloga direktive o povrnitvi in odvzemu sredstev (2022).

[17] 12. člen predloga direktive o povrnitvi in odvzemu sredstev (2022). Glej tudi 13.–15. člen.

[18] 5. in 21. člen predloga direktive o povrnitvi in odvzemu sredstev (2022).

[19] Financial Times: Russian central bank reserves: the numbers, 4. januar 2024.

[20] Reuters: EU to send Russian frozen asset revenues to Ukraine arms fund, 19. marec 2024.

[21] STA: Bruselj predlaga uporabo zamrznjenega ruskega premoženja za vojaško podporo Ukrajini, 20. marec 2024.

[22] Daniel Franchini: Immobilised Assets, Extraordinary Profits: The EU Council Decision on Russia’s Central Bank Reserves and Its Legal Challenges, v: EJIL:Talk!, 1. marec 2024.

[23] Anastasiya Ugale, Nikita Kondrashov: Sovereign Immunity from Execution (in Enforcement), v: Jus Mundi, 20. september 2022.

[24] 21.(1)(c) člen Konvencije Združenih narodov o sodni imuniteti držav in njihovega premoženja (še ni v veljavi); Ingrid Wuerth: Immunity from Execution of Central Bank Assets, v: Tam Ruys, Nicolas Angelet: Immunities and Inetrnational Law. CUP 2018, str. 266–284; Jurisdictional Immunities of the State (Nemčija proti Italiji), Judgment, 2012 ICJ Rep. 99, odst. 54–58.

[25] 22., 48. in 54. člen ARSIWA.

[26] 49. člen ASRIWA. Glej npr. Ingrid (Wuerth) Brunk: Countermeasures and the Confiscation of Russian Central Bank Assets, v: Lawfare, 3. maj 2023, ki meni, da se protiukrepi ne morejo uporabiti z namenom zasega državnega premoženja. Anton Moiseienko: Legal: The Freezing of the Russian Central Bank’s Assets, v: EJIL, 34 (2023) 4, str. 1007-1120, pa nasprotno meni, da se protiukrepi lahko uporabijo z namenom zasega državnega premoženja.

[27] D. Franchini, nav. delo.