TFL Vsebine / TFLGlasnik

Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) stališča v zvezi z imenovanji in razrešitvami sodnikov z vidika zagotavljanja neodvisnosti sodnikov oblikuje v sodni praksi v zvezi s prvim odstavkom 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP).^[1] ESČP je že večkrat sprejelo stališče, da je treba za ugotovitev, ali se sodišče lahko šteje za neodvisno v smislu prvega odstavka 6. člena EKČP, med drugim upoštevati način imenovanja njegovih članov, in da je neodvisnost povezana z zahtevo, da mora biti sodišče ustanovljeno z zakonom.^[2] Pravica do neodvisnega sodišča in pravica do sodišča, ustanovljenega z zakonom, sta torej tesno povezani. Predpogoj za presojo neodvisnosti sodišča je, da gre za sodišče, ki je ustanovljeno z zakonom oziroma v skladu z zakonom. Zahteva, da mora biti sodišče ustanovljeno z zakonom, hkrati prispeva k zagotavljanju neodvisnosti sodišča. Po stališču ESČP je treba za ugotovitev kršitve načela neodvisnosti sodišča zaradi načina imenovanja sodnikov dokazati: 1) da je sistem imenovanja sodnikov nezadovoljiv v celoti ali 2) da je sestava sodišča takšna, da bi lahko vplivala na sprejem odločitve v posameznem primeru.^[3]

ESČP je bilo pri presoji primerov v zvezi z imenovanji in razrešitvami sodnikov do 90. let prejšnjega stoletja precej zadržano. Načeloma je zgolj abstraktno presojalo, ali je sodniku po njegovem imenovanju (ne glede na to, ali ga je imenovala zakonodajna ali izvršilna oblast ali sodni svet) z zakonom zagotovljena neodvisnost pred kakršnimikoli navodili oziroma pritiski (npr. trajni mandat, imuniteta), medtem ko se je s samimi sistemi imenovanja sodnikov in s konkretnimi (dejanskimi) okoliščinami posameznih primerov bolj malo ukvarjalo.^[4] Strožji pristop je ESČP razvilo v novejših primerih, ko se je soočilo s primeri očitnih kršitev človekovih pravic v postopkih imenovanj in razrešitev zlasti sodnikov in predsednikov sodišč v državah Srednje in Vzhodne Evrope.^[5] Pregled novejše sodne prakse ESČP na tem področju kaže, da velika večina primerov izvira prav iz teh držav in jim je skupno tudi to, da opozarjajo na sistemske pomanjkljivosti ureditve sodstva (tudi glede sistema imenovanja sodnikov), še zlasti njegove neodvisnosti, v državah pogodbenicah.^[6] S tem ESČP ne le ugotavlja kršitve človekovih pravic v konkretnih primerih, temveč tudi vpliva na urejanje sodstva v državah pogodbenicah.[7] Tako je npr. očitno, da ESČP vsaj v državah Srednje in Vzhodne Evrope posredno spodbuja model upravljanja, nadzora in tudi konstituiranja sodstva prek t. i. (pravo)sodnih svetov, kar vodi do čedalje večje »unifikacije« teh sistemov in ignoriranja posebnosti nacionalnih ureditev.

Sodna praksa ESČP s področja urejanja sodstva oziroma imenovanja sodnikov odpira kar nekaj vprašanj. ESČP je odločitve v zadevah Guðmundur Andri Ástráðsson proti Islandiji, Xero Flor w Polsce sp. z o.o. proti Poljski, Reczkowicz proti Poljski, Oleksandr Volkov proti Ukrajini in Baka proti Madžarski sprejelo s sklicevanjem na mnenja in stališča različnih svetovalnih organov (t. i. soft law). S takim pristopom ESČP formalno nezavezujoča priporočila različnih svetovalnih organov spreminja v zavezujoča stališča ESČP, ki imajo zaradi obveznosti iz 1. člena EKČP, da države spoštujejo razlago konvencijskih pravic, ko varujejo človekove pravice, de facto erga omnes učinek.^[8] Priporočila svetovalnih organov v zvezi z neodvisnostjo sodnikov običajno sprejemajo telesa, v katerih imajo sodniki najmanj večino, sprejeta so za zaprtimi vrati in brez javne razprave ter brez vpliva drugih dveh vej oblasti in običajno »dajejo več« kot veljavna zavezujoča mednarodna pravila. Vprašanje je, ali je prevzemanje takih mnenj in priporočil za splošno pravno zavezujoča ustrezno. Drugo vprašanje v zvezi s temi mnenji in priporočili je, da so pogosto (npr. mnenja Beneške komisije) oblikovana za posamezno državo glede na njene specifične razmere in uveljavljajo različne standarde za tranzicijske demokracije na eni strani in »stare« demokracije na drugi strani. Ker ESČP ne sme oblikovati različnih pravnih standardov za različne države, se zastavlja vprašanje, kaj bodo ta novejša stališča pomenila za morebitne bodoče zadeve, ki se bodo pojavile pred ESČP zoper države pogodbenice, ki štejejo za »stare« demokracije in imajo drugače urejene sodne sisteme, ki običajno temeljijo na tradiciji in ki v tistih državah dobro delujejo.^[9] Tretje vprašanje je povezano z implementacijo sodb ESČP. Običajno ESČP poda zelo malo navodil, kako implementirati njegovo odločitev; postopek implementacije je praviloma stvar države pogodbenice. Če pa ESČP ugotovi kršitev človekove pravice do neodvisnega sodišča iz prvega odstavka 6. člena EKČP hkrati s presojo (elementov) sodnega sistema in navajanjem stališč, kako bi ta sistem moral biti oblikovan, s tem posredno določa tudi način implementacije in v bistvu omejuje države pogodbenice, da same izberejo način, na katerega bodo implementirale sodbo ESČP. Četrto vprašanje, ki ga odpira tak pristop ESČP, je vprašanje vpliva na izvedbo načela delitve oblasti v posameznih državah pogodbenicah. S sprejetjem stališč glede sistemskih vprašanj ureditve sodstva ESČP posredno določa »moč« sodne veje oblasti v posamezni državi, čeprav samo poudarja, da ne daje prednosti posebni teoriji delitve oblasti. In petič, v Evropi imajo (pravo)sodni sveti nalogo, da zagotovijo neodvisnost sodstva.^[10] Njihova učinkovitost in zaupanje, ki ga uživajo, sta odvisna od njihove sestave, načina izvolitve članov, pooblastil, ki jih imajo, transparentnosti postopkov odločanja znotraj njih samih in od njihovega delovanja v praksi.^[11] Ustrezna sestava teh svetov je glavno jamstvo, da njihovo delovanje ne privede do na eni strani krnitve neodvisnosti sodstva in na drugi strani do sodniške neodgovornosti. Zato je treba zagotoviti, da o sodstvu odločajo sodni funkcionarji, vendar ne izključno. Sodni svet mora biti sestavljen uravnoteženo, njegovi člani morajo biti v skladu z načelom delitve oblasti in načelom ljudske suverenosti (načelo demokratičnosti) imenovani tudi s sodelovanjem drugih dveh vej oblasti, še zlasti, če ima (pravo)sodni svet pristojnost, da imenuje in razrešuje sodnike.^[12] Prav tako morajo sistemi, kjer se sodstvo bolj kot ne upravlja samo, vsebovati ustrezne mehanizme nadzora nad delovanjem sodnikov. Teh vidikov ESČP ne omenja, verjetno zato, ker je problem v državah Srednje in Vzhodne Evrope prav obraten, tj. preveč političnega vpliva na imenovanje članov sodnih svetov in sodnikov, kar spodjeda njihovo neodvisnosti in posledično tudi neodvisnost sodstva. Vendar je treba vseeno paziti, da ena skrajnost ne pripelje do druge.^[13]

Čas bo pokazal, kako bo sodna praksa ESČP vplivala na razvoj sodnih sistemov vključno s sistemi imenovanj in razrešitev sodnikov v Evropi v prihodnosti. Pri vzpostavljanju in ohranjanju pravne države in v njenem okviru tudi neodvisnosti sodnikov pa je treba upoštevati še en »nepraven« dejavnik. Uresničenje konvencijskih pravic in temeljnih vrednot kot sta vladavina prava (pravna država) in z njo povezana sodniška neodvisnost je predvsem odvisno od ponotranjenja vrednot ustavne demokracije tako pri posameznikih, ki vsakodnevno izvršujejo funkcije državnih oblasti, kot tudi pri vseh državljankah in državljanih. Dokler te vrednote ne bodo ponotranjene v ljudeh, tudi pravo ne more delati čudežev.

---

[1] Ur. l. RS, št. 33/94, MP, št. 7/94.

[2] Glej npr. sodbi ESČP v zadevah Ramos Nunes de Carvalho e Sá proti Portugalski, št. 55391/13, 57728/13 in 74041/13, 6. november 2018, 144. točka, in Guðmundur Andri Ástráðsson proti Islandiji, št.26374/18, 1. december 2020,218. točka in točke 231–234. Glej tudi sodbi ESČP v zadevah Xero Flor w Polsce sp. z o.o. proti Poljski, št. 4907/18, 7. maj 2021, točke 255 in nasl., in Reczkowicz proti Poljski, št. 43447/19, 22. julij 2021, točke 216–282 in 276–280.

[3] Glej npr. sodbe ESČP v zadevah Zand proti Avstriji, 78. točka, Sramek proti Avstriji, 38. točka, Brudnicka in drugi proti Poljski, št. 54723/00, 3. marec 2005, 41. točka .

[4] Glej npr. sklep ESČP v zadevi Clarke proti Združenemu kraljestvu, št. 23695/02, 25. avgust 2005, in sodbe ESČP v zadevah Flux proti Moldaviji, št. 31001/03, 3. julij 2007, 27. točka; Zolotas proti Grčiji, št. 38240/02, 2. junij 2005, 24. točka; Forum Maritime S. A. proti Romuniji, št.63610/00 in 38692/05, 4. oktober 2007, 154. točka; Ninn-Hansen proti Danski, št. 28972/95, 18. maj 1999, in Filippini proti San Marinu, št. 7025/21, 13. februar 2002; Galstyan proti Armeniji, št. 26986/03, 18. november 2007, 61. in 62. točka; Ashughyan proti Armeniji, št. 33268/03, 17. julij 2008, 52. in 53. točka.

[5] Glej npr. sodbe ESČP v zadevah Oleksandr Volkov proti Ukrajini, št. 21722/11, 9. januar 2013; Kulykov in drugi proti Ukrajini št. 5114/09, 19. januar 2017; in Denisov proti Ukrajini, št. 76639/11, 25. september 2018; Baka proti Madžarski, št. 20261/12, 23. junij 2016.

[6] O položaju sodstva na Češkem in Slovaškem glej npr. David Kosar: Persils of Judicial Self-Government in Transitional Societies. Cambridge University Press, Cambridge 2016.

[7] O vplivu odločitev ESČP na oblikovanje in delovanje nacionalnih pravosodnih sistemov primerjaj David Kosar: Nudging Domestic Judicial Reforms from Strasbourg: How the European Court of Human Rights shapes domestic judicial design, Utrecht Law Review, 2017, str. 112-123, dostopno na (17. 9. 2022).

[8] O izvrševanju sodb ESČP glej Déborah Forst: The Execution of Judgments of the European Court of Human Rights: Limits and Ways Ahead, dostopno na (17. 9. 2022).

[9] Avstrija in Nemčija npr. ne poznata institucije sodnega sveta. V teh državah nadzor nad sodstvom opravlja ministrstvo za pravosodje (Marko Novak: Institucionalna podhranjenost slovenskega sodstva, v: Pravna praksa, 23 (2013), str. 17-18).

[10] Prim. Marina Matić: Holandski savet pravosuđa, v: Strani pravni život, 1 (2013), str. 151–163.

[11] Prav tam.

[12] V teoriji je enoglasno sprejeto stališče, da sistem, v katerem bi sodniki sami imenovali sodnike, ne bi bil v skladu z načelom demokratičnosti (Sebastian Nerad: Predlaganje in imenovanje sodnikov, v: Igor Kaučič (ur.): Ustavni položaj predsednika republike. Inštitut za ustavno pravo, Ljubljana 2016, str. 394-395.

[13] O različnih oblikah sodniške odgovornosti in mehanizmih nadzora v sistemih sodne samouprave na Češkem in Slovaškem glej D. Kosar, nav. delo (2016).