TFL Vsebine / Odločitve Ustavnega sodišča

V Zakonu o visokem šolstvu se razveljavijo: - drugi stavek v drugem odstavku in tretji odstavek 56. člena, - 5. alinea prvega odstavka 66. člena in - tretji odstavek 69. člena. Pobude dr. Janvita Goloba ter Univerze v Ljubljani in Univerze v Mariboru za oceno ustavnosti 62. in 65. člena Zakona o zavodih, 58. in 64. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja ter določb 1., 2., 4., 6., 9. do 31., 32. do 42., 48. do 51., 52. do 64. ter 79. in 80. člena Zakona o visokem šolstvu se zavrnejo. Zakon o visokem šolstvu je v neskladju z Ustavo, kolikor določa, da so avtonomne tudi članice univerze. Ugotovljeno neskladnost mora Državni zbor odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Določanje meril in postopka za izvolitev v nazive sodi med vprašanja, glede katerih je Univerza avtonomna, in zato izpodbijani drugi stavek drugega odstavka 56. člena ZVis - o možni izostritvi teh meril in o možnih posledicah - krši ustavno določbo o avtonomnosti Univerze. Določanje morebitne prednosti za nekatere kategorije oziroma nazive pri zasedanju funkcij v organih Univerze sodi prav tako med tista vprašanja, ki so vsebina avtonomije Univerze. Zato je tudi določba tretjega odstavka 56. člena ZVis v nasprotju z 58. členom Ustave. Določanje študijskega režima ter določanje oblik in obdobij preverjanja znanja študentov sta sestavina načela avtonomije. Vanjo sodi tudi tehnologija izvajanja pedagoškega procesa, katerega sestavni del so tudi preizkusi znanja, zato je lahko to področje urejeno le z aktom, sprejetim v okviru univerzitetne avtonomije. Zakonodajalec nima pravice posegati na to področje. S sklicevanjem na načelo enakosti se posega zakonodajalca ne da opravičiti. Zato je zakonodajalec nedopustno posegel v avtonomijo Univerze tudi v peti alinei prvega odstavka 66. člena, ki govori o pravici do najmanj trikratnega opravljanja izpita iz istega predmeta. Določanje pogojev in meril za sprejem v študentske domove je mogoče šteti tudi kot določanje pogojev za opravljanje visokošolske dejavnosti in torej tudi za urejanje razmerij med univerzo in študenti, kar je predmet univerzitetne avtonomije. Zato bi univerza morala imeti vsaj možnost soodločanja pri določanju pogojev in meril za sprejem v študentski dom. Tretji odstavek 69. člena, ki za to pooblašča le ministra, pristojnega za visoko šolstvo, je zato v neskladju z 58. členom Ustave. Nosilka pravice do avtonomnosti je po jasni ustavni določbi državna univerza oziroma visoka šola. Vendar že iz narave stvari (ker gre za pravno, ne pa za fizično osebo, ki nastane po naravnih zakonih), pa tudi iz ustavne določbe (državna univerza) izhaja, da avtonomnost ne vključuje tudi pravice do samoorganiziranja. Da univerza sploh lahko začne avtonomno delovati, mora država sprejeti pravila in akt o njeni ustanovitvi, to pa nujno vključuje vsaj temeljne določbe o njenem statusu, načinu vodenja in upravljanja, nalogah oziroma dejavnosti, nadalje določbe, ki urejajo temeljna razmerja med njenimi konstitutivnimi deli (fakultete - znanstveni delavci - pedagoški delavci - drugi delavci - študentje) in glede na specifične naloge, ki jih imajo državne univerze kot javna služba, tudi določbe o vplivu države in državljanov pri njihovem delovanju. Šele po sprejetju teh določb je sploh mogoče govoriti o tem, kdo (kaj) je univerza, ki naj bo avtonomna. Pri tem pa mora zakonska ureditev upoštevati, da avtonomnost univerze predstavlja temeljno svoboščino. V razmerju do Univerze je avtonomen vsekakor posameznik, znanstvenik - ta mora biti znotraj univerze svoboden, znanstveno avtonomen, neodvisen, univerza pa organizirana tako, da izključuje odnose monokratičnosti, hierarhije, oblastne prisile in odvisnosti v smislu vezanosti na navodila na eni strani v razmerju med univerzo in državo, na drugi strani pa tudi v razmerju med univerzo in znanstveniki. Določbo, da Ustava zagotavlja avtonomnost državnim, ne pa tudi nedržavnim (zasebnim) univerzam in visokim šolam, lahko logično razložimo, če upoštevamo, da pojmovno lahko v delovanje pravnih oseb zasebnega prava posegajo predvsem ustanovitelji v skladu s pravili, ki so jih sprejeli oziroma za katera so se dogovorili, in pa država kot oblast. V delovanje oseb javnega prava pa lahko posega država kot ustanovitelj in kot oblast. Ustanovitelji ravno definirajo univerzo oziroma visoko šolo kot zasebno ali državno. Ustavna določba 58. člena je logična, če jo razumemo tako, da zaradi neavtonomnosti zasebnih univerz ustanovitelj lahko odloča o "svoji" univerzi, država kot ustanovitelj pa o "svojih" univerzah ne, ker se je z določbo 58. člena Ustave pravicam, ki bi jih imela kot ustanoviteljica, odpovedala. Pač pa se država z navedeno določbo ni odpovedala pravicam, ki jih ima kot oblast: drugačno razumevanje bi privedlo do nelogičnega rezultata, da bi v razmerju do države uživale več avtonomnosti državne kot pa zasebne univerze. Ustavna določba, da država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno (torej tudi visoko) izobrazbo, zahteva od države, da zagotovi enoten sistem visokega šolstva. Takšen sistem pa je mogoče zagotoviti le, če država enotno opredeli ustanovitev in delovanje visokošolskih institucij, njihovega upravljanja, določitev javno veljavnih študijskih programov in diplom in drugih javnih pooblastil (n.pr. nostrifikacije), financiranja, nadzora nad porabo javnih sredstev, kontrole kvalitete, razmerja med visokimi šolami in možnost prehodov med njimi, enakovrednost diplom različnih institucij in podobno. Pravica vsake visokošolske institucije, da sama, zakonsko popolnoma nevezano, odloča o vseh navedenih vprašanjih (za kar se smiselno zavzemajo pobudniki), takšnega enotnega sistema ne more zagotoviti. Država mora zagotoviti možnost znanstvenega in umetniškega ustvarjanja in izobraževanja med drugim tako, da zagotovi ustanovitev univerze kot razločljive ustanove javnopravnega značaja. V zvezi s tem mora država jamčiti skupek norm, ki določajo institucionaliziranost univerze in njeno javnopravno naravo ter zagotavljajo njeno nemoteno delovanje. S tem v zvezi govori nemška ustavnopravna teorija o organizacijskopravnem institucionalnem jamstvu: država mora zagotoviti organizacijske okvire za to, da se bo določena družbena dejavnost lahko opravljala. Zakon o visokem šolstvu pa je protiustaven v dveh pogledih. Najprej zato, ker daje avtonomnost vsem visokošolskim zavodom (6. člen Zakona), to pa so po določbah 2. člena Zakona univerze, fakultete, umetniške akademije in visoke strokovne šole. Takšna določba je v nasprotju z določbo 58. člena Ustave, ki določa, da so avtonomne (samo) državne univerze in državne visoke šole. Poleg tega, da je avtonomnost "članic" univerze v nasprotju z navedeno izrecno ustavno določbo, je ureditev, ki daje avtonomnost hkrati univerzi in njenim sestavnim delom ("članicam") tudi notranje protislovna: avtonomnost dveh ali več subjektov na istem področju odločanja in delovanja je nelogična in lahko povzroča le nerazrešljive spore. Nadalje pa je - kolikor že sam pojem "članic univerze" ni nezdružljiv z avtonomijo univerze - Zakon protiustaven tudi zato, ker v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave) v bistvu sploh ne določa statusa članic univerze. S tem, da ni uredil, ali pa je premalo natančno uredil ta vprašanja, pa je zakonodajalec poleg 2. člena Ustave kršil tudi 57. in 59. člen Ustave, saj ni izpolnil nalog, ki jih ima na področju visokega šolstva na podlagi tkim. organizacijsko pravnega institucionalnega jamstva države.