TFL Vsebine / Odločitve Ustavnega sodišča

Členi 62 d, 62 e, 62 f in 62 h Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92, 13/93, 9/96, 29/98, 6/99, 99/01, 60/02, 126/03, 20/04 - ur.p.b., 76/05 in 100/05 - ur.p.b.) ter peti odstavek 18. člena in 19. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 76/05) niso v neskladju z Ustavo. Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. točke drugega odstavka 62. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju in za oceno ustavnosti tretjega odstavka 22. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju se zavrneta.

Ustava v prvem odstavku 74. člena določa, da je gospodarska pobuda svobodna. Gre za temeljno ustavno opredelitev gospodarskega sistema v državi, hkrati pa za človekovo pravico, ki obsega svobodo sprejemanja gospodarskih odločitev na podjetniški ravni. V tem smislu je 74. člen Ustave specialna določba v razmerju do ustavno zagotovljene splošne svobode ravnanja, ki izhaja iz 35. člena Ustave. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ne bi bilo v skladu z Ustavo. Glede na določbo drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave, po kateri se gospodarska dejavnost ne sme opravljati v nasprotju z javno koristjo, zakonodajalec sme ali celo mora, če to zahteva javna korist, urediti pogoje in način opravljanja gospodarske dejavnosti. Po drugem odstavku 15. člena Ustave je namreč mogoče z zakonom predpisati način uresničevanja človekovih pravic, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi narave posamezne pravice. Pri tem ima zakonodajalec široko polje proste presoje. Ustavnosodna presoja takšne ureditve je zato zadržana. Dopolnilno zdravstveno zavarovanje je povezano z uresničevanjem pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki ga Ustava opredeljuje kot del pravice do socialne varnosti po drugem odstavku 50. člena. Pravica do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave v širšem smislu obsega vse socialne pravice, ki posamezniku zagotavljajo možnost preživetja in dostojnega življenja takrat, ko si tega zaradi nastopa socialnih rizikov (npr. bolezen, starost, brezposelnost) ne more zagotavljati sam. Bolj konkretizirana, vendar s prejšnjo tesno povezana, pa je pravica do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave, iz katere za državo izhaja obveznost, da vzpostavi sistem, ki omogoča materialno dostopnost zdravstvenih storitev vsem, ki jih potrebujejo, ter da zagotovi delovanje zdravstvene službe, ki je sposobna nuditi potrebne zdravstvene storitve. Kakšne ukrepe naj država za to izbere, Ustava ne določa. Zato lahko država na področju zdravstvenega zavarovanja poleg obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki ga, kot rečeno, določa že Ustava, uvede še druga zavarovanja ali kombinacije različnih sistemov zavarovanj, ki bodo posameznikom zagotavljali z Ustavo določene pravice na področju zdravstvenega varstva. To pa samo po sebi ne more biti predmet presoje Ustavnega sodišča. Šele dopolnilno zdravstveno zavarovanje skupaj z obveznim zdravstvenim zavarovanjem omogoča zavarovancem polno pokrivanje stroškov zdravstvenih storitev. Zakonodajalec zato celo mora predpisati ureditev, ki je potrebna za zagotovitev navedene pravice tudi za tisti del zdravstvenih zavarovanj, ki so prostovoljna in se izvajajo kot gospodarska dejavnost zavarovalništva na trgu. V tem okviru sme določiti posebne pogoje za izvajanje dejavnosti, ki se nanašajo tako na zavarovalnice kot na zavarovance in zavarovalce. Glede na navedeno je zakonodajalec z določitvijo pogojev za izvajanje dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, na podlagi drugega odstavka 15. člena v povezavi z drugim stavkom drugega odstavka 74. člena Ustave na tem področju uredil način izvrševanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Zato ne drži navedba prve pobudnice, da je zakonodajalec presegel svoja ustavna pooblastila. Pooblastilo zakonodajalcu, da določi način uresničevanja neke ustavne pravice, pa ne pomeni, da mu je dana možnost, da to pravico omeji. Ker meja med omejevanjem ustavnih pravic in predpisovanjem njihovega uresničevanja ni vedno lahko določljiva, je treba v spornih primerih najprej presoditi, ali je predpisovanje načina izvrševanja pravice že preraslo v njeno omejevanje. Vendar zakonodajalca tudi takrat, kadar določa pogoje za opravljanje gospodarske dejavnosti, veže splošno načelo sorazmernosti, ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je to nujno zaradi varovanja javne koristi. To pomeni, da mora pri uzakonitvi omejitve izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati ne bo nesorazmerno omejil ustavne pravice. S tega vidika je Ustavno sodišče presojalo posamezne izpodbijane določbe Iz tretjega odstavka 74. člena Ustave izhaja pravica do takšnih pogojev konkurenčnega delovanja na trgu, kot jih določi zakon. Ureditev, ki bi pomenila prekomerno omejitev konkurence torej ne more pomeniti neskladja s tretjim odstavkom 74. člena Ustave, temveč bi lahko pomenila kvečjemu poseg v prvi odstavek 74. člena Ustave. Kot je bilo pojasnjeno zgoraj, določitev pogojev za izvajanje dejavnosti dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, med katere sodi tudi obvezna vključitev zavarovalnic, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, v izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ni poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ampak določitev načina izvrševanja te ustavne pravice. Ustavno sodišče mora torej odgovoriti le na vprašanje, ali je obvezna vključitev zavarovalnic v izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja sorazmerna glede na zasledovani namen oziroma s koristmi, ki bodo zaradi te omejitve nastale. Posledice oziroma učinki izpodbijane obvezne vključitve zavarovalnic v sistem izravnalne sheme za zavarovalnice, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, pomenijo prehod na sistemsko nov način izvajanja dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj, ki nadomešča dosedanje obveznosti zavarovalnic (oblikovanje rezervacij) z drugimi (izravnava razlik v stroških zdravstvenih storitev, ki izhajajo iz različnih struktur zavarovancev posameznih zavarovalnic glede na starost in spol), kar že samo po sebi ne more biti nesorazmerno. Dodatne obveznosti pa so pomožne narave in služijo delovanju novega sistema izravnalne sheme (npr. obveznost voditi računovodske evidence o stroških zdravstvenih storitev, plačevanje nadomestila za zagotavljanje podatkov za delovanje izravnalne sheme izvajalcem zdravstvenih storitev itd.). Zato so posledice, ki nastanejo zaradi uvedbe in izvajanja izravnalne sheme, primerljive z dosedanjo ureditvijo. Ker gre za določitev temeljnih mehanizmov za opravljanje določene gospodarske dejavnosti, brez katerih ciljev te dejavnosti ni mogoče doseči (interesi zavarovancev ne bi bili enakopravno zavarovani), ukrepu obvezne vključitve v izravnalo shemo ni mogoče očitati nesorazmernosti. V zvezi z nadomestilom za zagotavljanje podatkov iz 62.d člena ZZVZZ prva pobudnica zmotno meni, da gre za element cene, saj je ta določena s tripartitnim dogovarjanjem enako za obvezno in za prostovoljno zdravstveno zavarovanje, ki skupaj tvorita celoto finančnega pokritja določene zdravstvene storitve. Prav tako ne drži njena trditev, da gre za pavšaliziran znesek, saj je ob določeni zgornji meji cena prepuščena dogovoru med pogodbenima strankama. Glede na navedeno izpodbijana ureditev ne pomeni posega v svobodno urejanje pogodbenih razmerij. Zakonodajalec je določil le maksimalni znesek in ne minimalnega, zato je očitek, da je ta določba v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, očitno neutemeljen. Vprašanje načina izračuna zneska za izravnavo v izravnalni shemi dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (62.e člen ZZVZZ) je vprašanje ekonomske primernosti izpodbijane ureditve, na katerega lahko da odgovor le ekonomska stroka. V skladu s 160. členom Ustave Ustavno sodišče odloča o skladnosti zakonov z Ustavo, ne more pa ocenjevati primernosti ureditve s stališča različnih strok. V zvezi z očitkom, da je 62.h člen ZZVZZ v neskladju z 2. členom Ustave, velja, da načelo pravne države iz 2. člena Ustave vsebuje tudi načelo jasnosti in določnosti predpisov, ker če norma ni jasno opredeljena, obstaja možnost različne uporabe zakona in arbitrarnosti državnih organov ali drugih organov za izvrševanje javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah posameznikov. Norma je nejasna, kadar se z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ne da ugotoviti njene vsebine, ne pa zgolj zato, ker ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti pri njenem izvrševanju v praksi. Izpodbijana določba ni v neskladju z 2. členom Ustave, saj iz nje jasno izhaja, da ne določa "praga" izravnave, kot zmotno meni druga pobudnica, temveč mejo, do katere se izravnava v tekočem obdobju ne izvede. Sredstva rezervacij pomenijo posebno namensko premoženje zavarovalnice, saj ta z njimi ne more razpolagati po svoji volji, ampak le tako, da je spoštovana njihova z zakonom določena funkcija. Zato druga pobudnica v okviru varstva svoje premoženjske svobode ne more uveljavljati tistih pravic, ki presegajo njena upravičenja na teh sredstvih. Če bi zakonodajalec ta sredstva rezervacij prepustil v lastnino zavarovalnicam, bi te prejele nekaj, do česar po zakonu, ki ureja njihovo poslovanje, niso upravičene. Ker bodo zavarovancem izplačana njim namenjena sredstva, oblikovana za zgoraj opredeljen poseben namen, ne gre za poseg v lastninsko pravico zavarovalnic. Glede na to 19. člen ZZVZZ-H ni v neskladju s 33. členom Ustave. Z navedbami, s katerimi druga pobudnica zatrjuje neskladje s 14. v povezavi s 33. členom Ustave zaradi neindividualiziranosti njihovega izplačevanja z vidika posameznega zavarovanca ter zaradi zatrjevane neracionalnosti s stališča uporabe teh sredstev, pa pobude ni mogoče utemeljiti. Z navedbami o pričakovanem prihodnjem ekonomskem položaju ni mogoče utemeljevati neustavnosti izpodbijane določbe, zavarovalnica pa zoper ureditev vračila rezervacij ne more uveljavljati razlogov, ki se nanašajo na pravni položaj zavarovancev. V zvezi z izpodbijanim petim odstavkom 18. člena ZZVZZ-H ne gre za retroaktivnost, saj je ZZVZZ-H je začel veljati dne 1. 9. 2005 in velja za naprej. Šele od dneva veljavnosti dalje so tudi nastopile uzakonjene pravne posledice. Pravo retroaktivnost bi pomenil le poseg v pravice za čas pred uveljavitvijo zakona, kar je po drugem odstavku 155. člena Ustave dopustno le ob pogojih iz tretjega odstavka 15. člena Ustave. Varstvo pridobljenih pravic pa je zagotovljeno z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države iz 2. člena Ustave. Načelo zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Spremenjena ureditev dodatnega zdravstvenega zavarovanja je bila napovedana že leta 2000 z ZZavar, ki je za to zavarovanje določil tudi osnovne značilnosti in za podrobno ureditev predvidel poseben zakon. Pobudnici kot zavarovalnici sta bili torej seznanjeni z glavnimi značilnostmi pričakovanih sprememb glede tega zavarovanja. Zato ne moreta trditi, da je ZZVZZ-H uveljavil spremenjen sistem delovanja tega zavarovanja kot popolno novost. Iz določbe enajstega odstavka 14. člena ZZavar že ves čas tudi izhaja, da je dopolnilno zdravstveno zavarovanje javni interes Republike Slovenije in da se izvaja po načelu medgeneracijske vzajemnosti. Izpodbijana določba kot del prehodne ureditve pomeni le določitev načina prehoda v novo ureditev na način, ki bo v največji meri varoval zavarovance v tem zavarovanju, ki jim je tudi sicer namenjeno kot del sistema zdravstvenega varstva in socialne varnosti iz 50. in 51. člena Ustave. Izpodbijana določba je sorazmerna ciljem, ki jih zasleduje, in ji ni mogoče očitati arbitrarnosti. Zato tudi ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države iz 2. člena Ustave. Kar zadeva očitek, da je določba petega odstavka 18. člena ZZVZZ-H v neskladju s 74. členom Ustave, velja, da je zakonodajalec na podlagi drugega dela določbe tretjega odstavka 74. člena Ustave dolžan sprejeti zakon, ki določa pravila konkurenčnega ravnanja na trgu, konkurenco pa mora s svojimi predpisi tudi dejansko omogočiti. Bistvo tržne konkurence je v težnji, da si vsak tržni udeleženec z uporabo dovoljenih sredstev zagotovi prednost pred drugimi udeleženci, pri čemer nobenemu udeležencu njegov položaj na trgu ni trajno zagotovljen. Odstopno upravičenje je ukrep, s katerim zakonodajalec ob prehodu v nov sistem zavarovanja in ob dejstvu, da je prva pobudnica zaradi vzpostavitve trga leta 1999 imela na področju dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj tržni položaj z elementi monopola, omogoči tudi svobodno izbiro izvajalca in prehodnost med njimi ter s tem, glede na sedanje stanje na trgu, dodatne možnosti za svobodno konkurenco. To ni v neskladju s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Zgolj to, da se s predpisom vzpostavlja konkurenca med ponudniki dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj, pa samo po sebi ne more pomeniti nelojalne konkurence. Pobudi za oceno ustavnosti 4. točke drugega odstavka 62. člena ZZVZZ in tretjega odstavka 22. člena ZZVZZ-H sta bili zavrnjeni kot očitno neutemeljeni. Za prvo pobudnica ni izkazala, da bi šlo za tako nejasno pravno normo, da se z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ne da ugotoviti njene vsebine. Postopnost uvajanja izravnalne sheme pa se nanaša na vse zavarovalnice, zato s postopnostjo ni mogoče utemeljevati neenakega obravnavanja zavarovalnic plačnic in zavarovalnic prejemnic. Glede na to, da je obseg izravnalne sheme rezultat strokovnih ocen, je tudi zakonska določitev postopnosti prehoda na poln obseg delovanja te sheme vprašanje primernosti ureditve.