TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod

Vsebinsko konsistenten in nomotehnično urejen zakonodajni okvir v Sloveniji je bistvenega pomena za zagotavljanje učinkovitega in pravičnega delovanja države in varnosti ter blaginje državljanov. Urejeni zakoni in predpisi lahko prispevajo k ustvarjanju ugodnega gospodarskega okolja, ki spodbuja trajnostni in inovativni razvoj, kar pa je ključno za napredek države. Prav tako lahko prispevajo k zagotavljanju enakosti v obravnavi posameznikov, podjetij in drugih deležnikov, spodbujajo inovativnost in družbeni razvoj ter prispevajo k zaščiti človekovih pravic in svoboščin.

Resolucija o normativni dejavnosti (ReNDej), ki jo je leta 2009 sprejel Državni zbor Republike Slovenije, predstavlja glavne smernice zakonodajne politike. V ReNDej so opredeljeni standardi, ki jih je potrebno upoštevati pri pripravi in oblikovanju predpisov, zakonov in drugih aktov. Kljub temu, da so ti standardi zapisani na razumljiv in jasen način, slovenski zakonodajni okvir nikakor ne more doseči cilja, da bi bili predpisi in zakoni napisani v skladu s Resolucijo o normativni dejavnosti (v nadalj. ReNDej) na jasen, kakovosten in transparenten način[1]. Iz poročila o razvoju Slovenije leta 2022 je razvidno, da se Slovenija sooča s problemi na področju oblikovanja in izvajanja predpisov v javni upravi. Na ta problem kažejo tudi rezultati mednarodnih raziskav s tega področja, kamor se Slovenija uvršča v zlato sredino, pri čemer v primerjavi z drugimi državami dosega retrogradno gibanje. [2]

2. Glavna tveganja pri zakonodajni politiki

Med glavnimi tveganji pri zakonodajni politiki v Sloveniji bi predvsem izpostavila neustrezno posvetovanje z zainteresiranimi deležniki, strokovno neustrezno ali zapleteno besedilo v zakonskih predlogih, zamudo pri sprejemanju predpisov, slabo implementacija zakonodaje v praksi in predvsem kot najpomembnejše nenatančno in poglobljeno oceno finančnih učinkov pri sprejetih predpisih in zakonih.

V ReNDej je navedena zahteva, da je za veljavno ureditev priprave predpisov potrebno posvetovanje s strokovno in drugo zainteresirano javnostjo. Javnost lahko poda svoje pripombe in predloge ter opozori na morebitne nejasnosti in težave, ki bi jih predpis lahko povzročil. Strokovni in zainteresirani deležniki zastopajo interese različnih interesnih skupin in poskušajo z lobiranjem vplivati na sprejemanje zakonov in regulativ. Če so njihovi interesi v skladu s pravnimi in etičnimi pravili, lahko ti zagotovijo večjo transparentnost postopkov in prispevajo k demokratičnosti tega procesa. Kadar pa lobisti ne delujejo v skladu s pravnimi in etičnimi pravili, pa lobiranje postane način vplivanja na zakonodajne procese na nedovoljen način in povzročajo negativne posledice demokratičnemu sistemu. [3] Veliko tveganje, ki vključuje tudi znake korupcije, predstavlja področje javnega naročanja v Sloveniji, saj gre za večji obseg proračunskih in drugih javnofinančnih sredstev. V Sloveniji predstavljajo javna naročila velik delež BDP, in sicer je v letu 2021 delež vseh oddanih javnih naročil v znašal kar 14,8% BDP. [4] Vsa javna naročila morajo biti objavljana na portalu javnih naročil ali v Uradnem listu Evropske unije. Kljub temu, da imamo kar nekaj organov (Računsko sodišče Republike Slovenije, Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence, Komisija za preprečevanje korupcije), ki naj bi ščitili javne interese, na področju javnih naročil še vedno prihaja do zlorab. Največ korupcije je vidne prav v fazi oblikovanja razpisne dokumentacije, saj bi v tej fazi morali biti naročnikovi pogoji sorazmerni in povezani s predmetom javnega naročanja, vendar pa so ti velikokrat prirejeni in pisani na kožo določenemu ponudniku. Zaradi takšnih zlorab je v nadaljnjih postopkih zelo težko zagotoviti enakopravnost vseh ponudnikov, prav tako je težko dokazati, da je naročnik že pred javnim naročilom favoriziral določenega ponudnika. Menim, da bi bilo potrebno na področju javnega naročanja, okrepiti postopke nadzora javnega naročanja. Tako bi zmanjšali zlorabe in korupcijo in okrepili nadzor nad porabo proračunskih in drugih javnofinančnih sredstev.

Področju sodelovanja javnosti v procesu odločanja pri sprejemanju predpisov in zakonodaje je Evropska unija posvetila veliko pozornosti. Da bi bilo to sodelovanje na čim višji ravni, je Evropska komisija pripravila kar nekaj dokumentov, kot so Smernice Evropske komisije za presojo učinkov, Medinstitucionalni sporazum o boljši zakonodaji, s katerimi želi izboljšati transparentnost delovanja institucij in povečati sodelovanje javnosti v procesu odločanja. [5] Vlada Republike Slovenije je z namenom izboljšanja stanja na področju sodelovanja javnosti pripravila različna navodila, smernice in izobraževanja zaposlenih, vendar pa se to pri izpolnjevanju obveznosti ni izkazalo kot učinkovito. Po podatkih Računskega sodišča Republike Slovenije, ki so navedeni v revizijskem poročilu izdanem v letu 2021 je bil zabeležen 60% delež kršitev pri obveznih javnih razpravah. Največji delež teh kršitev je predstavljal prekratek rok za objavo predloga predpisa. [6]

Strokovno neustrezno ali zapleteno besedilo v zakonskih predlogih in zamuda pri sprejemanju predpisov sta 2 ključni tveganji zakonodajne politike v Sloveniji, ki ju je izpostavilo tudi Računsko sodišče Republike Slovenije v revizijskem poročilu »Ali v Sloveniji preverjamo učinke predlaganih predpisov na družbo«. Zakonski predlogi v Sloveniji pogosto vsebujejo zapletena besedila, preveč strokovnih izrazov in zakonskih določb. Namen zakonskih predlogov je namreč opredeliti jasna pravila in regulative za različna področja življenja. Zaradi zapletenosti besedil je razumevanje zakonskih predlogov težavno za večino ljudi, kljub temu pa so ti pomembni za vsakdanje življenje državljanov. Iz tega vidika je ključno, da so zakonski predlogi oblikovani na način, ki omogoča razumevanje in uporabo zlasti tistim, ki niso strokovnjaki na posameznem področju. Poleg zapletenosti besedil pripravljalci predpisov pogosto pretiravajo z zahtevami po navajanju podatkov in prepogostim sklicevanjem na že prej omenjene člene predpisa. Zaradi tega lahko besedilo predpisa izgubi namen in cilje, ki naj bi jih ta predpis dosegel, prav tako pa se izgubijo tisti osnovni učinki o pomembnosti sprejetja tega predpisa. Z uporabo preveč strokovnih izrazov in nerazumljivih zakonskih določb, se lahko pojavi ekonomsko tveganje, ki lahko rezultira v izgubi zaradi nestanovitnega in negotovega trga tern negativno vpliva na širše gospodarsko okolje.

Slaba implementacija zakonodaje v praksi je problematična, ker lahko vodi do zlorab in nepravilnosti. Učinkovita implementacija zakonodaje zahteva dobre postopke in strogo spoštovanje določb zakona s strani ustreznih organov in institucij. V Sloveniji so težave slabe implementacije zakonodaje v praksi pogost pojav, kar lahko vodi do manjših učinkov zakonodaje ter zmanjšuje zaupanje državljanov v državne institucije in demokratični sistem. Omenjene težave morda izhajajo iz nezadostnih sredstev, pomanjkanja znanja in pomanjkljive usklajenosti med sprejemanjem zakonodaje in njenim izvajanje v praksi. Da bi preprečili težave pri izvajanju zakonodaje, je pomembno zagotoviti ustrezna sredstva, izobraževanje, usposabljanje ter nadzor negativnih interesov, predvsem iz strani zainteresirane javnosti.

Kot glavno tveganje pri zakonodajni politiki bi izpostavila predvsem nenatančno in poglobljeno oceno finančnih učinkov pri sprejetih predpisih in zakonih. V Poslovniku Državnega zbora Republike Slovenije [7], je zapisano, da mora predlog zakona poleg ocene stanja in razloga za njegov sprejem, ciljev, načel in poglavitnih rešitev predloga zakona, vsebovati tudi oceno finančnih posledic predloga zakona. Oceno finančnih posledic predloga zakona bi moral vsebovati vsak zakon, ne glede na to ali ima le-ta neposreden ali posreden vpliv na finance. Pri pregledu številnih predlogov zakonov sem opazila, da so ocene finančnih posledic navedene različno. Kot primer dobre prakse bi izpostavila predlog Zakona o digitalizaciji zdravstva, kjer je ocena finančnih posledic zelo dobro in natančno opredeljena, medtem ko je v predlogu Zakona o tržni inšpekciji ocena finančnih posledic omenjena zelo skromno (navedena je le ocena potrebnih finančnih sredstev državnega proračuna brez ostalih pojasnitev). Prav tako je v predlogu Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju ocena finančnih posledic zelo skromna, saj ne vsebuje okvirne številčne ocene potrebnih finančnih sredstev, ampak je le opisno navedba, kaj vse naj Republika Slovenija zagotavlja iz državnega proračuna. Ker je ocena finančnih učinkov ključnega pomena, menim, da bi bilo potrebno na tem področju oblikovati posebno zakonodajno podlago. V tej podlagi bi bilo potrebno opredelite smernice, standarde in metodologijo, ki bi omogočile, da bi bila ocena finančnih učinkov v predlogih zakonov na vseh področjih zapisana na enovit način. Kljub temu, da nekateri zakoni prinašajo večje, drugi pa manjše finančne učinke, bi enovit pristop zapisovanja ocene finančnih učinkov na vseh področjih omogočil večjo preglednost in usklajenost pri sprejemanju zakonodaje. Nezanemarljivo je tudi dejstvo, da je že pri sami pripravi zakonodaje, ki ne vključuje finančnih učinkov na državni proračun, težje načrtovati 2-letni proračun države.

Vsa zgoraj našteta tveganja lahko privedejo do nejasnosti in zmedenosti pri izvajanju predpisov ter lahko omejujejo sposobnost države za ustvarjanje ugodnega gospodarskega okolja in spodbujanju družbenega napredka. Prav tako neustrezna zakonodaja omejuje pravice in svoboščine državljanov ter ogroža pravno varnost. Zato je pomembno, da se zagotovi dobro oblikovana in implementirana zakonodaja, ki ustvarja stabilnost, pravičnost in enakost v Sloveniji.

3. Zaključek

Eden izmed načinov za izboljšanje učinkovitosti zakonodajne politike v Sloveniji bi lahko bil bolj celovit pristop k sprejemanju zakonodajnih odločitev. To vključuje upoštevanje strokovnega mnenja različnih deležnikov in javnosti pri pripravi zakonodaje, hkrati pa poskrbi, da je zakonodaja jasna in razumljiva. V Sloveniji je sprejetih kar nekaj usmerjevalnih aktov, ki jih v praski v glavnem ne upošteva. ReNDej je eden izmed aktov, kar izpostavlja tudi dr. Albin Igličar v članku Zakonodajna politika v primežu kriznih razmer, ki je v normativnem smislu napisana korektno, vendar do sedaj še ni uspela vidno vplivati na zakonodajno politiko v Sloveniji. [8]

Da bi se lahko obvladovalo tveganja pri zakonodajni politiki, je potrebno zagotavljati ustrezno implementacijo sprejetih zakonov, spremljanje njihovega izvajanja in jih po potrebi pravočasno posodobiti glede na razmere v državi. Prav tako, bi pripravljalci predpisov morali nameniti več pozornosti finančnim učinkom, ki jih povzroči sprejeta zakonodaja. Tako bi se izboljšala učinkovitost zakonodajne politike v Sloveniji in bi se povečala njena uspešnost pri reševanju različnih družbenih izzivov ter ohranjanju pravičnosti in stabilnosti družbe.