TFL Vsebine / TFLGlasnik

Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 72/19; v nadaljevanju: ZPVPJN-C), ki ga je Državni zbor RS sprejel 30. 11. 2019 in je začel veljati dne 19. 12. 2019, je bila v Republiki Sloveniji prvič doslej uvedena možnost pravnega varstva zoper odločitve Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: DKOM), in sicer v obliki sprožitve upravnega spora. Novost je v javnosti večinoma dobro sprejeta, saj je bila predhodna ureditev, po kateri zoper odločitev DKOM ni bilo mogoče vložiti nobenega rednega ali izrednega pravnega sredstva, pogosto predmet kritik tako med praktiki kot teoretiki.

Zaradi postopnega uvajanja z možnostjo sodnega varstva povezanih sprememb je novela ZPVPJN-C uporabo določb, ki urejajo upravni spor, odložila za dobro leto dni. Tako je upravni spor dejansko mogoče sprožiti šele zoper odločitve DKOM, ki so bile strankam vročene po 1. 1. 2021.[1]

Novelirani Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) pravno varstvo v upravnem sporu ureja v 39. a členu (Upravni spor). Določba vsebuje pravila, ki so prirejena naravi sporov, ki izvirajo iz postopkov oddaje javnih naročil in jih je treba v razmerju do Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) [2] uporabljati kot specialna pravila (Lex specialis derogat legi generali).

V skladu z 39. a členom ZPVPJN je možnost vodenja upravnega spora zasnovana kot posebna oblika (sicer zelo omejenega) pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil. V tem delu pravno varstvo ni usmerjeno k odločitvi naročnika (spremembe odločitve naročnika v upravnem sporu ni mogoče doseči), temveč je naperjeno zoper odločitev DKOM (ugotavlja se le morebitna nezakonitost njene odločitve, ki jo je izdala v sporu med naročnikom in prizadetim ponudnikom). Ob takšni zasnovi upravnega spora je toženec izključno DKOM, kot tožniki pa so legitimirani subjekti, ki so bili bili udeleženi v predhodnem revizijskem postopku, in sicer [3]

• zadevni javni naročnik,
• vlagatelj zahtevka za revizijo in /ali
• izbrani ponudnik.

Tožnik mora tožbo vložiti pri Upravnem sodišču s sedežem v Ljubljani (določena je izključna krajevna pristojnost). Rok za vložitev tožbe je 30 dni od vročitve odločitve DKOM.[4] Tožba se lahko vloži pisno pri sodišču ali pa se mu jo pošlje po pošti, pri čemer se šteje, da je bila pri sodišču vložena tisti dan, ko je bila priporočeno oddana na pošto (29. člen ZUS-1). Do ustrezne ureditve v zakonu, ki ureja sodne takse, se takse za upravni spor skladno z 39. a členom ZPVPJN zaračunajo po tabeli 6.1 taksne tarife, pomnožene s količnikom 30 (kar trenutno znese nekaj manj kot 4.500 EUR).

Kot rečeno, je vodenje upravnega spora v sporih, ki izvirajo iz postopkov oddaje javnih naročil urejenos posebnimi pravili iz 39. a člena ZPVPJN, ki pa so v razmerju do (splošnih) pravil ZUS precej omejujoča. Upravni spor je tako dovoljeno voditi (le) zoper odločitve DKOM,[5] s katerimi ta

• zahtevek za revizijo zavrne kot neutemeljen;
• zahtevku za revizijo ugodil (ter delno ali v celoti razveljavi postopek javnega naročanja ali naročniku naloži odpravo kršitve);
• ugotovi utemeljenost zahtevka za revizijo, v primeru, ko v revizijskem postopku ugotovljenih kršitev ni (več) mogoče odpraviti.

Iz navedenega sledi, da zoper druge vrste odločitev DKOM (na primer odločitev o zavrženju zahtevka za revizijo iz procesnih razlogov, odločitev o pritožbi, odločitev o predlogu za sklenitev pogodbe ipd.) upravni spor ni dopustno voditi. Poleg tega je na podlagi določbe 39. a člena ZPVPJN v nekaterih primerih upravni spor izrecno izključen,[6] in sicer:

• v zadevah zvezi z javnimi naročili, ki se vodijo po postopku naročila male vrednosti [7] in
• v zadevah, v katerih je bila zahteva za pravno varstvo (zahtevek za revizijo) vložena zoper vsebino objave, povabilo k oddaji ponudb ali razpisno dokumentacijo.[8]

V zadevah, v katerih je upravni spor sicer dovoljen, lahko tožniki s tožbo zahtevajo samo ugotovitevnezakonitosti odločitve DKOM (ugotovitvena tožba), ne morejo pa zahtevati njene razveljavitve [9] (kar po naravi stvari izključuje tako kasatorno funkcijo upravnega sodišča po 64. členu ZUS-1, kot tudi sojenje v sporu polne jurisdikcije po 65. členu ZUS-1). V upravnem sporu zoper odločitev DKOM je tudi ni mogoče zahtevati izdajo začasnih odredb iz 31. člena ZUS-1 (kar je sicer logična posledica strukture postopka, ki je zasnovan na ugotovitveni tožbi).

Ugotovitvena tožba je bila v ZUS-1 uvedena z novelo iz leta 2012,[10] kot posledica izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-181/09 z dne 10. 11. 2011. V slednji je sodišče med drugim zapisalo, da »… lahko tožnik s tožbo zahteva tudi ugotovitev, da je bil v svojih pravicah ali pravnih koristih prizadet z nezakonitim upravnim aktom (ugotovitvena tožba) pod pogoji in iz razlogov, ki jih določa zakon za vložitev tožbe, s katero se zahteva odprava upravnega akta (izpodbojne tožbe), če izkaže pravno korist … s katero bo izkazal legitimacijo za izdajo ugotovitvene sodbe, kar je lahko na primer v preprečitvi ponavljanja bodočega istovrstnega odločanja s strani uprave ali v pridobitvi pravnega temelja za uveljavljanje škode.«. Ugotovitvena tožba torej zahtevaizkaz pravnega interesa. Slednji se (tudi) v upravnem sporu zoper odločitev DKOM, najverjetneje lahko utemeljuje (le) s pridobitvijo podlage za uveljavitev odškodninskega zahtevka (pridobitev pravnega temelja za ugotavljanje civilnega delikta) ali pa (v primeru nestrinjanja z zavzetim pravnim stališčem DKOM) s preprečitvijo ponavljanja bodočega istovrstnega odločanja s strani DKOM.

Ker je sodba, ki jo izda upravno sodišče le ugotovitvena, tožnik z njo (četudi bi s tožbo v upravnem sporu uspel) ne more doseči odprave morebitnih kršitev, ki so se zgodile v postopku oddaje javnega naročila in/ali v revizijskem postopku. Nasprotno: v ZPVPJN je izrecno določeno,[11] da se za namen izvajanja postopkov oddaje javnih naročil šteje, da je odločitev o oddaji javnega naročila postala pravnomočna z dnem sprejema odločitve DKOM, ne glede na to, ali je bil zoper njo sprožen upravni spor ali ne. Ob navedenem se izkaže, da je vsaj za prizadetega vlagatelja zahtevka za revizijo (ki je po naravi stvari najbolj zainteresiran za vodenje postopka pravnega varstva pred upravnim sodiščem) v vlogi tožnika edina (pravna) korist, ki jo utegne doseči v upravnem sporu to, da si olajša morebitno uveljavljanje odškodninskega zahtevka.

Tudi možnost zahtevati povračilo škode, ki je tožniku nastala zaradi kršitev pravil o javnem naročanju (bodisi s strani naročnika ali s strani DKOM), je v strukturi upravnega spora iz 39. a člena ZPVPJN precej omejena. Morebitne odškodninske zahtevke ZUS sicer predvideva,[12] vendar je ZPVPJN v izrecno določeno, da v primeru, če je tožnik v upravnem sporu postavil zahtevek za povrnitev škode, sodišče ne glede na določbe ZUS o zahtevku ne sme odločiti, temveč mora tožnika napotiti na pot civilne pravde.[13]

Zoper (ugotovitveno) sodbo, ki jo izda Upravno sodišče, ni možno vložiti rednega pravnega sredstva (pritožbe).[14] Zoper njo je mogoče vložitile predlog za dopustitev revizije pred Vrhovnim sodiščem RS. Slednje bo sicer lahko s svojimi pravnimi stališči pomembno pripomoglo k poenotenju prakse javnega naročanja v Republiki Sloveniji, ne bo pa moglo vplivati na izid posameznih spornih postopkov oddaje javnih naročil. Poleg tega je možnost vložitve revizije že po naravi stvari zelo omejena, zato je utemeljeno pričakovati, da bodo precedensi Vrhovnega sodišča RS v praksi razmeroma redki.

Ob vsem navedenem se utegne dopolnitev sistema pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil z uvedbo (posebne vrste) upravnega spora zoper odločitve DKOM, vkljub velikim pričakovanjem, v praksi izkazati za ne dovolj domišljeno in (vsaj kar zadeva varstvo pravic ponudnikov v postopkih oddaje javnih naročil) premalo učinkovito. Vendar navedeno ne pomeni, da poskus uvajanja dvo-stopenjskega pravnega varstva v teh postopkih ne predstavlja pomemben korak naprej. Že samo dejstvo, da utegnejo biti odslej odločitve, ki se sprejemajo (tudi v povezavi s pravnim varstvom) v postopkih oddaje javnih naročil, podvržene sodni kontroli upravnega sodišča, bo gotovo pripomoglo k utrjevanju občutka odgovornosti na strani odločevalcev ter pravne varnosti na strani v postopkih oddaje javnih naročil udeleženih subjektov.

 

---

[1] Prehodne in končne določbe, 21. člen

[2] Uradni list RS, št. 105/06, 107/09 – odl. US, 62/10, 98/11 – odl. US, 109/12 in 10/17

[3] Peti odstavek 39. a člena ZPVPJN

[4] Šesti odstavek 39. a člena ZPVPJN

[5] Prvi odstavek 39. a člena v povezavi s prvim odstavkom 39. člena ZPVPJN

[6] Četrti odstavek 39.a člena ZPVPJN

[7] 47. člen Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15 s sprem. – ZJN-3)

[8] Iz odločitev DKOM, objavljenih na njenih spletnih straneh, je mogoče razbrati, da je bil upravni spor izključen v približno polovici sporov, o katerih je v tem obdobju odločala DKOM.

[9] Peti odstavek 39. a člena ZPVPJN

[10] Uradni list RS, št. 109/2012

[11] Deveti odstavek 39.a člena ZPVPJN določa: »Za namen izvajanja zakona, ki ureja javno naročanje, in zakona, ki ureja nekatere koncesijske pogodbe, se ne glede na sprožen upravni spor šteje, da je odločitev o oddaji javnega naročila postala pravnomočna z dnem sprejema odločitve Državne revizijske komisije.

[12] Drugi odstavek 7. člena ZUS-1.

[13] Osmi odstavek 39.a člena ZPVPJN

[14] Sedmi odstavek 39.a člena ZPVPJN